康 浩

引言

2016年4月，溫州地區(qū)爆發(fā)了20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期事件，國(guó)土部門(mén)要求民眾續(xù)交土地出讓金方得辦理續(xù)期，動(dòng)輒幾十萬(wàn)元的土地出讓金，甚至占據(jù)房屋交易價(jià)格的三分之一?！?〕參見(jiàn)“溫州現(xiàn)首例‘住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期’，要交房?jī)r(jià)三成”，載《新京報(bào)》2016年4月16日，第 A02版。高昂的續(xù)期價(jià)格讓民眾陷于巨大的財(cái)產(chǎn)和精神壓力之中，也在全國(guó)引起了強(qiáng)烈反響，人們普遍認(rèn)為這是與民爭(zhēng)利，且與《物權(quán)法》第149條的規(guī)定相沖突。學(xué)界亦由此對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期自動(dòng)續(xù)期的制度進(jìn)行了廣泛討論。

《土地管理法》規(guī)定了國(guó)有土地的有償使用制度，并由《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定了居住用地使用權(quán)70年的最高年限，《物權(quán)法》第149條規(guī)定即是在這樣的背景之下針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期的處理性規(guī)定。但何謂自動(dòng)續(xù)期、怎樣續(xù)期、是否收費(fèi)、如何收費(fèi)、續(xù)期期限等均沒(méi)有明確規(guī)定。另外，現(xiàn)實(shí)生活中依然存在著20年、30年、70年不等的土地使用權(quán)期限，土地出讓金價(jià)格也不一樣。非70年土地使用權(quán)若無(wú)償續(xù)至70年，對(duì)繳納70年土地出讓金的民眾是否不平等、不公正?

《物權(quán)法》第149條規(guī)定屬于立法者的有意留白，構(gòu)成了自始明知的漏洞，本意是留待后期面臨該問(wèn)題的時(shí)候再予以處理，溫州住宅建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿(mǎn)續(xù)期問(wèn)題，正是將該問(wèn)題提前擺在立法者和民眾面前，迫切需要通過(guò)立法加以解決。當(dāng)前正處于民法典物權(quán)編編纂階段，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則予以完善是非常必要的，然而民法典物權(quán)編草案依然延續(xù)《物權(quán)法》第149條的規(guī)定，未有涉及住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限、續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題，民法典物權(quán)編應(yīng)本著對(duì)住宅財(cái)產(chǎn)形成長(zhǎng)久保護(hù)、良好和穩(wěn)定預(yù)期的原則，做出細(xì)致明確的規(guī)定?！?〕參見(jiàn)王利明: “我國(guó)民法典物權(quán)編的修改與完善”，《清華法學(xué)》2018年第2期，第14頁(yè)。本文即是在此背景之下，通過(guò)梳理辨析相關(guān)概念，提出于我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期有裨益的規(guī)則設(shè)計(jì)。

一、自動(dòng)續(xù)期與申請(qǐng)續(xù)期的基本概念異同辨析

我國(guó)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)采取了申請(qǐng)續(xù)期制度，即土地使用者須于土地屆滿(mǎn)前一年申請(qǐng)續(xù)期方得繼續(xù)使用土地?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990年)第41條規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年)第22條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿(mǎn)前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！比欢?007年制定的《物權(quán)法》改變了國(guó)有土地一律適用申請(qǐng)續(xù)期制度的規(guī)定〔3〕參見(jiàn)王利明:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則”，《清華法學(xué)》2017年第2期，第75頁(yè)。，該法第149條規(guī)定: “住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期依照法律規(guī)定辦理?！边@一規(guī)定確立了住宅建設(shè)用地使用權(quán) (自動(dòng)續(xù)期)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán) (申請(qǐng)續(xù)期)二元續(xù)期制度。

何謂自動(dòng)續(xù)期，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，主要界分在于自動(dòng)續(xù)期是否當(dāng)然包括無(wú)償續(xù)期。例如孫憲忠教授認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期的含義就是無(wú)條件的續(xù)期，不必要辦理任何手續(xù)，也不必要繳納費(fèi)用就能續(xù)期，民眾自動(dòng)地繼續(xù)合法地使用土地?！?〕參見(jiàn)孫憲忠: “為什么土地住宅期滿(mǎn)應(yīng)無(wú)條件續(xù)期”，載 http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/25/c_128927616.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月11日。朱廣新研究員對(duì)比申請(qǐng)續(xù)期以定性自動(dòng)續(xù)期，認(rèn)為申請(qǐng)續(xù)期制度是對(duì)土地出讓方附加的強(qiáng)制締約義務(wù)，只要權(quán)利人提出續(xù)期申請(qǐng)并重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，土地出讓方必須為其續(xù)期，從而使得非住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以永遠(yuǎn)存在下去。因而自動(dòng)續(xù)期的意義不在使得住宅建設(shè)用地使用權(quán)永久存續(xù)，其獨(dú)特性在于續(xù)期時(shí)無(wú)須支付土地出讓金。〔5〕參見(jiàn)朱廣新:“論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)”，《法商研究》2012年第2期，第4頁(yè)。房紹坤教授也認(rèn)為從字面理解，自動(dòng)續(xù)期相當(dāng)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)沒(méi)有期限?！?〕參見(jiàn)房紹坤:“民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議”，《清華法學(xué)》2018年第2期，第71頁(yè)。

大多數(shù)學(xué)者以及權(quán)威資料并不認(rèn)同自動(dòng)續(xù)期內(nèi)在包含無(wú)償續(xù)期的內(nèi)容。高圣平教授認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期意義在于確定了作為出讓方的國(guó)土資源管理部門(mén)和用地者續(xù)訂出讓合同的強(qiáng)制締約義務(wù)，而沒(méi)有涉及無(wú)償續(xù)期的問(wèn)題?！?〕參見(jiàn)高圣平: “住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題”，載 http://mp.weixin.qq.com/s/－EhrJhVFW－XfKD1h6O7EzQ，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月11日。孫良國(guó)教授認(rèn)為從文義解釋和歷史解釋的角度均表明自動(dòng)續(xù)期并非內(nèi)在包含無(wú)償續(xù)期的內(nèi)容?！?〕參見(jiàn)孫良國(guó): “住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期自動(dòng)續(xù)期的前提問(wèn)題”，《法學(xué)》2016年第10期，第57頁(yè)。從文義上看，若認(rèn)定為無(wú)償續(xù)期，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定為自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，否則有償續(xù)期就是可能的。歷史解釋就是從權(quán)威資料來(lái)尋找立法者的本意，參與《物權(quán)法》立法的全國(guó)人大法工委的胡康生表示:“考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)，是關(guān)系到廣大群眾切身利益的問(wèn)題。如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺乏足夠的科學(xué)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。”〔9〕胡康生主編:《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第332～333頁(yè)。參與《物權(quán)法》起草的梁慧星教授和王利明教授同樣表示立法委員會(huì)回避了住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期續(xù)期收費(fèi)的問(wèn)題，物權(quán)法故意并未對(duì)此做出規(guī)定?！?0〕參見(jiàn)梁慧星:“住宅用地 ‘自動(dòng)續(xù)期’的立法解釋”，載 https://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?ColumnID=956＆InfoID=19459，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年 11月 13日;前注〔2〕，王利明文，第79～80頁(yè)。

筆者認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期并未內(nèi)在包含無(wú)償續(xù)期是準(zhǔn)確的。從字面意思看，自動(dòng)續(xù)期是自動(dòng)延續(xù)住宅建設(shè)用地使用期限的程序性?xún)?nèi)容，并不涉及是否有償續(xù)期的實(shí)體性?xún)?nèi)容。從立法者本意上看，《物權(quán)法》的立法委員會(huì)成員是在續(xù)期收費(fèi)存在巨大爭(zhēng)議的情況下，采用了故意留白性規(guī)定。

此外，關(guān)于自動(dòng)續(xù)期和申請(qǐng)續(xù)期的區(qū)別須進(jìn)一步加以認(rèn)定。首先，自動(dòng)續(xù)期和申請(qǐng)續(xù)期中的續(xù)期內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是對(duì)原有土地使用權(quán)期限的延長(zhǎng)，是自動(dòng)延續(xù)居住權(quán)，〔11〕參見(jiàn)中國(guó)人民大學(xué)民商法研究中心:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期法律問(wèn)題研討會(huì)討論綜述”，載 http://www.civillaw.com.cn/bo/t/?id=30618，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年 11月 13日。而不能認(rèn)定為重新確立土地使用權(quán)期限，也不能認(rèn)定為是對(duì)原有宗地的優(yōu)先權(quán)?！?2〕參見(jiàn)前注〔5〕，朱廣新文，第4頁(yè)。非住宅建設(shè)用地使用期屆滿(mǎn)申請(qǐng)續(xù)期，須重新簽訂土地出讓合同并繳納土地出讓金，這里的重新簽訂合同是于使用權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)延長(zhǎng)原有土地使用期，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期后的期間也應(yīng)為原存續(xù)期間，〔13〕參見(jiàn)梁慧星、陳華彬:《物權(quán)法》(第6版)，法律出版社2016年版，第245頁(yè)。因而不能認(rèn)定是新的土地使用權(quán)期限。同樣在使用權(quán)期限內(nèi)(包括延長(zhǎng)的期限)，土地使用權(quán)人享有的是建設(shè)用地使用權(quán)這一物權(quán)，不涉及與他人競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題，若在規(guī)定期限內(nèi)，非住宅用地使用權(quán)人沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期，則當(dāng)然發(fā)生建設(shè)用地使用權(quán)消滅，亦不涉及優(yōu)先權(quán)問(wèn)題。

其次，自動(dòng)續(xù)期與申請(qǐng)續(xù)期的重要區(qū)別在于土地所有權(quán)人的強(qiáng)制締約義務(wù)。參照前述觀點(diǎn)，朱廣新教授認(rèn)為申請(qǐng)續(xù)期是對(duì)土地出讓方附加的強(qiáng)制締約義務(wù)，〔14〕參見(jiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編:《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版，第38頁(yè)，轉(zhuǎn)引自前注〔5〕，朱廣新文，第4頁(yè)。而高圣平教授則認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期才確定了作為出讓方的國(guó)土資源管理部門(mén)的強(qiáng)制締約義務(wù)?！?5〕參見(jiàn)前注〔7〕，高圣平文。筆者認(rèn)為申請(qǐng)續(xù)期和自動(dòng)續(xù)期的本質(zhì)區(qū)別不在與強(qiáng)制締約義務(wù)上，二者均是法律賦予土地使用權(quán)人長(zhǎng)期使用土地的權(quán)利，是法律附加土地出讓人的強(qiáng)制締約義務(wù)。根據(jù)《物權(quán)法》變更《城市房地產(chǎn)管理法》的立法本意，為了保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益，避免土地所有人無(wú)償取回地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，除法律另有規(guī)定或合同另有約定，土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)。〔16〕參見(jiàn)崔建遠(yuǎn):《物權(quán)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第324頁(yè)，轉(zhuǎn)引自前注〔13〕，梁慧星、陳華彬書(shū)，第246頁(yè)。住宅建設(shè)用地使用期限的自動(dòng)續(xù)期制度，更是無(wú)須重新簽訂合同續(xù)展使用期限的強(qiáng)制締約義務(wù)，直接由土地使用權(quán)人繼續(xù)使用土地。

再次，申請(qǐng)續(xù)期和自動(dòng)續(xù)期的最本質(zhì)區(qū)別應(yīng)當(dāng)在于是否需要提出續(xù)期申請(qǐng)的程序性要求以及重新簽訂續(xù)期合同的程序延展土地使用期限。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，申請(qǐng)續(xù)期的程序包括“屆滿(mǎn)前一年申請(qǐng)+重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同+支付土地使用權(quán)出讓金”。據(jù)前述分析自動(dòng)續(xù)期不涉及是否有償續(xù)期的問(wèn)題，那么申請(qǐng)續(xù)期與自動(dòng)續(xù)期的最本質(zhì)區(qū)別就在于是否提出續(xù)期申請(qǐng)以及是否需要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。自動(dòng)續(xù)期即賦予了住宅建設(shè)使用權(quán)人在土地使用權(quán)屆滿(mǎn)時(shí)自動(dòng)續(xù)展期限、自動(dòng)延續(xù)居住權(quán)，無(wú)須再續(xù)簽書(shū)面的土地使用權(quán)出讓合同。

最后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定《物權(quán)法》區(qū)分住宅與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)二元續(xù)期規(guī)則，將住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則由申請(qǐng)續(xù)期變更為自動(dòng)續(xù)期具有重大進(jìn)步意義，一方面從程序上免除了住宅建設(shè)用地續(xù)期的繁雜手續(xù)，降低了行政成本;〔17〕參見(jiàn)高圣平:“《物權(quán)法》背景下的《城市房地產(chǎn)管理法》修改——兼及部門(mén)法的立法技術(shù)”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期，第123～124頁(yè)。另一方面自動(dòng)續(xù)展期限、自動(dòng)延續(xù)居住權(quán)使得土地使用權(quán)人得以有效地獲得法律的保護(hù)，統(tǒng)一概括地規(guī)定國(guó)家對(duì)公民住宅權(quán)的強(qiáng)制性保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)了“有恒產(chǎn)者有恒心”的物權(quán)法精神。

綜上所述，自動(dòng)續(xù)期和申請(qǐng)續(xù)期的本質(zhì)區(qū)別不在于是否繳納出讓金的有償續(xù)期的實(shí)體性?xún)?nèi)容，而在于是否提出申請(qǐng)和重新簽訂出讓合同的程序性?xún)?nèi)容。這一程序性?xún)?nèi)容的變化是以深刻保障公民基本生存權(quán)、住宅權(quán)為宗旨的，民眾無(wú)須擔(dān)心房屋到期被無(wú)償取回的風(fēng)險(xiǎn)，從而使得“有恒產(chǎn)者有恒心”，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，民法典物權(quán)編的制定應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度。

二、期限性用益物權(quán)、永久性用益物權(quán)及國(guó)有土地所有權(quán)的基本概念辨析

根據(jù)《物權(quán)法》第117條，用益物權(quán)是指對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，我國(guó)主要規(guī)定了四種用益物權(quán)類(lèi)型，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)，此外還包括特別法規(guī)定的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)等用益物權(quán)?！?8〕參見(jiàn)前注〔13〕，梁慧星、陳華彬書(shū)，第232頁(yè)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)即屬于用益物權(quán)分類(lèi)中的建設(shè)用地使用權(quán)范疇，系建立在國(guó)有所有權(quán)土地之上，依法占有、使用土地建造房屋并獲得收益的權(quán)利。在德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，這種利用他人所有土地建造建筑物、構(gòu)筑物并保有地上物所有權(quán)的土地使用權(quán)稱(chēng)為地上權(quán) (Erbbaurecht)，在他人土地上建造住宅建筑物并利用和改良的權(quán)利為住宅地上權(quán)(Wohnungserbbaurecht)。針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)，多數(shù)學(xué)者，尤其是憲法學(xué)者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)必須是有期限的用益物權(quán)，否則將與土地資源國(guó)有或者集體所有的憲法原則相沖突，住宅建設(shè)用地使用權(quán)將與國(guó)家所有權(quán)無(wú)異，〔19〕參見(jiàn)程雪陽(yáng):“憲法視角下的國(guó)有土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題”，《理論與改革》2016年第6期，第2頁(yè);孫煜華:“在憲法的框架內(nèi)設(shè)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方案”，《法學(xué)評(píng)論》2016年第6期，第18頁(yè);丁其兆、譚波: “憲法視野下住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度之完善——以‘溫州事件’為切入點(diǎn)”，《公民與法》2016年第10期，第38頁(yè);洪丹娜:“憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的解釋路徑”，《法學(xué)論壇》2017年第4期，第137頁(yè)。張翔教授直接認(rèn)為永久使用權(quán)就是所有權(quán)。〔20〕參見(jiàn)前注〔11〕，中國(guó)人民大學(xué)民商法研究中心文，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月15日。有民法學(xué)者同樣認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)有期限限制，否則將淪為土地所有權(quán)，導(dǎo)致土地私有之嫌，〔21〕參見(jiàn)高圣平、楊璇: “建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)后的法律后果”，《法學(xué)》2011年第10期，第109頁(yè)。永久占有導(dǎo)致國(guó)家調(diào)控土地資源能力減弱，使得土地、房屋向少數(shù)人手中集中，導(dǎo)致新的社會(huì)不公，〔22〕參見(jiàn)茍正金: “論住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期”，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社科版)》2015年第10期，第89頁(yè)。從而主張自動(dòng)續(xù)期不等于永久續(xù)期。〔23〕參見(jiàn)前注〔3〕，王利明文，第76頁(yè);渠濤: “關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)‘自動(dòng)續(xù)期’的思考”，《法學(xué)家》2017年第2期，第113～127頁(yè)。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定的不同用途土地使用權(quán)期限，可知建設(shè)用地使用權(quán)為有期限的物權(quán)，但《物權(quán)法》第149條確定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度，改變了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限性這一屬性。根據(jù)法律規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)最長(zhǎng)不超過(guò)70年，到期后可以自動(dòng)續(xù)期，但法律沒(méi)有明確規(guī)定續(xù)期幾次，也沒(méi)有明確規(guī)定續(xù)期多長(zhǎng)時(shí)間，但實(shí)際上這種自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定導(dǎo)致了住宅建設(shè)用地使用權(quán)成為一種無(wú)期限的土地用益物權(quán)，因?yàn)榧词购笃诹⒎ㄒ?guī)定每次只能續(xù)一定期限，仍然是在自動(dòng)續(xù)期的原則之下，賦予城鎮(zhèn)居民反復(fù)續(xù)期，直接延續(xù)的權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性。正是因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度內(nèi)在地界定永久性用益物權(quán)性質(zhì)，能夠使得城鎮(zhèn)居民永續(xù)利用土地實(shí)現(xiàn)居住穩(wěn)定性、永久性，因此方能在《物權(quán)法》立法時(shí)消除民眾的顧慮，得到民眾的支持。

但永久性用益物權(quán)并非等同于所有權(quán)，用益物權(quán)也并非必然受到期限限制。所有權(quán)是永久性的物權(quán)，這個(gè)永久性并非表示物是永續(xù)存在的，而是指在法律限度范圍內(nèi)容，所有人對(duì)物的支配是永續(xù)存在的，是一種理論和應(yīng)然的狀態(tài)，當(dāng)然可能會(huì)因?yàn)槲锏臏缡Ш娃D(zhuǎn)移而使得物權(quán)消滅。用益物權(quán)強(qiáng)調(diào)的是在他人之物的基礎(chǔ)上設(shè)定的定限物權(quán)。完全物權(quán)和定限物權(quán)是以標(biāo)的物的支配范圍為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)物權(quán)所做的劃分，肇始于19世紀(jì)德國(guó)的普通法學(xué)。所有權(quán)是完全物權(quán)，于法律限度范圍內(nèi)對(duì)所有物為全面支配的物權(quán)，定限物權(quán)則僅可于一定限度范圍內(nèi)，對(duì)標(biāo)的物加以占有、使用和收益?！?4〕參見(jiàn)陳華彬:《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第99頁(yè)。因此，用益物權(quán)最實(shí)質(zhì)的特征不在于期限性，而在于對(duì)他人之物的利用性，故又稱(chēng)“他物權(quán)”。在法律發(fā)展史上，設(shè)定租賃和借用制度已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)他人之物的利用，但這種利用關(guān)系的效力很弱，只能對(duì)非永久性利用關(guān)系應(yīng)付自如，但對(duì)于永久性利用關(guān)系 (對(duì)土地的利用)效力薄弱，為了改變這種狀況，保障個(gè)人居住穩(wěn)定性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，法律創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)，賦予權(quán)利人直接支配并可以對(duì)抗他人的權(quán)利?！?5〕參見(jiàn)陳華彬:《民法物權(quán)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年版，第303頁(yè)?？梢钥闯觯谟靡嫖餀?quán)的發(fā)展史上，存在著利用關(guān)系由期限性到永久性的發(fā)展，因此，不能將用益物權(quán)限定為期限性用益物權(quán)。用益物權(quán)也可以是建立在永久性所有權(quán)基礎(chǔ)之上的永久性用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)他人之物的永續(xù)利用。從具體的、歷史的、存在著的用益物權(quán)體系中，同樣存在著永久性用益物權(quán)，如德國(guó)和日本法上存在著無(wú)期限的、永久存續(xù)的地上權(quán)、永佃權(quán)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用權(quán)和以劃撥方式獲得的建設(shè)用地使用權(quán)均為無(wú)期限用益物權(quán)，具有永久性。同樣，在英國(guó)，也存在限定為居住用途的無(wú)期限使用權(quán)“永業(yè)權(quán)”(Freehold)?！?6〕See Bryan A.Garner，Black's Law Dictionary，8thEdition，Thomson West，2004，p.1962.

設(shè)定永久性用益物權(quán)并非與所有權(quán)相沖突，永久性用益物權(quán)是立基于所有權(quán)之上的物權(quán)，注重標(biāo)的物的使用價(jià)值，永久性、無(wú)期限性是其附加性、修飾性的特征。永久性用益物權(quán)的權(quán)能和內(nèi)容沒(méi)有所有權(quán)那么完善，并且受制于所有權(quán)，當(dāng)標(biāo)的物毀損、滅失時(shí)，用益物權(quán)亦當(dāng)然消滅。同時(shí)，永久性用益物權(quán)設(shè)定在與民眾密切相關(guān)的生存及居住的土地上，由法律明文規(guī)定，不能由當(dāng)事人任意擴(kuò)大適用范圍。在比較法上，日本判例對(duì)當(dāng)事人設(shè)定永久存續(xù)地上權(quán)采取肯定主義，〔27〕參見(jiàn)日本大審院判決，1903年11月16日民第1244頁(yè)，轉(zhuǎn)引自陳華彬: 《物權(quán)法研究》(修訂版)，法律出版社2009年版，第225頁(yè)。日本學(xué)者亦認(rèn)為永久性地上權(quán)的設(shè)定不會(huì)使所有權(quán)虛化，反而有利于土地的充分利用和改良，越來(lái)越多的事實(shí)表明土地所有權(quán)已經(jīng)衍化成永久的地租征收權(quán)，租賃權(quán)的物權(quán)化以及地租權(quán)制度之創(chuàng)設(shè)，土地所有權(quán)出現(xiàn)分解傾向，民法的物權(quán)體系不因設(shè)定永久性地上權(quán)而崩潰?！?8〕參見(jiàn)〔日〕松坂佐一:《物權(quán)法》(第4版)，有斐閣1980年版，第176頁(yè)，〔日〕我妻榮、有泉亨補(bǔ)訂:《物權(quán)法》，巖波書(shū)店1977年版，第350頁(yè)，轉(zhuǎn)引自上注，陳華彬書(shū)，第225頁(yè)。德國(guó)《地上權(quán)條例》也沒(méi)有規(guī)定地上權(quán)的存續(xù)期間，旨在尊重當(dāng)事人的合意決定之，當(dāng)事人以其合意設(shè)定永久性用益物權(quán)為德國(guó)民法承認(rèn)，對(duì)于地上權(quán)的妨害保護(hù)，是以準(zhǔn)用所有權(quán)的請(qǐng)求權(quán)得以保護(hù)，并不能認(rèn)定地上權(quán)即是所有權(quán)。〔29〕參見(jiàn)《德國(guó)民法典》第1017條，《地上權(quán)條例》第11條第1項(xiàng)，轉(zhuǎn)引自前注〔27〕，陳華彬書(shū)，第250頁(yè)。

在我國(guó)，將住宅建設(shè)用地使用權(quán)界定為永久性用益物權(quán)并不會(huì)與土地公有制相沖突。土地作為國(guó)民生存的必要自然資源，只有為人使用才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是建立在國(guó)有土地上的他物權(quán)，受制于作為自物權(quán)的國(guó)有土地所有權(quán)的特性不會(huì)改變。同時(shí)設(shè)置城鎮(zhèn)居民永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)也是與農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)相配合和呼應(yīng)，宅基地使用權(quán)作為國(guó)家和集體為農(nóng)村居民提供的福利性權(quán)利，具有無(wú)期限性、永久性特征，這種永久性用益物權(quán)并未損害集體土地所有權(quán)，而與集體土地相得益彰，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的充分利用。我國(guó)建立與宅基地使用權(quán)相銜接、相配套的永久性住宅土地用益物權(quán)制度是可行的，是科學(xué)合理的，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保障?！?0〕參見(jiàn)楊立新:“70年期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，《東方法學(xué)》2016年第4期，第5～6頁(yè);前注〔6〕，房紹坤文，第71頁(yè)。其次，界定為永久性用益物權(quán)有助于形成公民住宅財(cái)產(chǎn)的長(zhǎng)久受保護(hù)、良好和穩(wěn)定預(yù)期局面。〔31〕參見(jiàn)“中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)”，載http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5145562.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2018年 4月 30日。賦予城鎮(zhèn)居民永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，構(gòu)建住宅建設(shè)用地永久性用益物權(quán)方能促成公民住宅財(cái)產(chǎn)真正成為“恒產(chǎn)”，〔32〕參見(jiàn)楊立新:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值”，《山東大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期，第32頁(yè)。成為國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)，〔33〕參見(jiàn)許德風(fēng):“住房租賃合同的社會(huì)控制”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第3期，第139頁(yè)。同時(shí)又能形成公眾對(duì)產(chǎn)權(quán)的良好穩(wěn)定預(yù)期，穩(wěn)定人心，保障交易，增加民眾幸福感。

綜上所述，《物權(quán)法》第149條內(nèi)在地定性了住宅建設(shè)用地使用權(quán)永久性用益物權(quán)的性質(zhì)，作為建設(shè)用地使用權(quán)期限性用益物權(quán)的例外，而且這種永久性用益物權(quán)的認(rèn)定不違反民法相關(guān)法理和物權(quán)體系，并且有相關(guān)的比較法和本國(guó)法實(shí)踐支持和其他具體的永久性用益物權(quán)佐證。確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)永久性用益物權(quán)性質(zhì)也真正能夠符合《物權(quán)法》“居者有其屋，有恒產(chǎn)者有恒心”的立法宗旨，保障國(guó)民生存權(quán)居住權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定以及國(guó)家長(zhǎng)治久安。

三、無(wú)償續(xù)期與有償續(xù)期的基本概念辨析

根據(jù)上述分析，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期并未內(nèi)在的包含有償續(xù)期的問(wèn)題，學(xué)界主要區(qū)分為無(wú)償續(xù)期和有償續(xù)期兩大陣營(yíng)。所謂無(wú)償續(xù)期即指無(wú)須繳納任何費(fèi)用，直接自動(dòng)無(wú)條件地延續(xù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)，而有償續(xù)期則強(qiáng)調(diào)必須繳納相關(guān)費(fèi)用，或是土地出讓金、或是土地使用費(fèi)、或是土地持有稅，方得延續(xù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

無(wú)償續(xù)期分為“免費(fèi)續(xù)期說(shuō)”和“免費(fèi)續(xù)期70年說(shuō)”，其中 “免費(fèi)續(xù)期說(shuō)”以孫憲忠教授為代表，孫憲忠教授從社會(huì)主義國(guó)家土地所有權(quán)建立法律思想角度和土地價(jià)格角度來(lái)認(rèn)定自動(dòng)續(xù)期不必要辦任何手續(xù)，也不必要繳納費(fèi)用就能續(xù)期。國(guó)家土地所有權(quán)并非國(guó)家私有，而是全民共有，這種土地所有權(quán)不是以民法所有權(quán)取得的方式取得，而是“建立”起來(lái)的，建立的目的是為了“均享地利”，因此國(guó)家不應(yīng)當(dāng)從居民身上取得土地租金一類(lèi)的收入。同時(shí)高昂的土地出讓價(jià)格已經(jīng)讓民眾不堪重負(fù)，不應(yīng)再另行繳納續(xù)期費(fèi)用，從而使民眾享有與所有權(quán)一樣永恒的權(quán)利。〔34〕參見(jiàn)前注〔4〕，孫憲忠文，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月20日?！懊赓M(fèi)續(xù)期70年說(shuō)”由憲法學(xué)者程雪陽(yáng)提出，認(rèn)為一定面積的住宅國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)自動(dòng)無(wú)償續(xù)期一次，期限以70年為宜，一方面可以尊重國(guó)有土地所有權(quán)，70年續(xù)期期限屆滿(mǎn)后不影響國(guó)家對(duì)使用土地的收益權(quán)，另一方面也與現(xiàn)行《物權(quán)法》自動(dòng)續(xù)期的規(guī)則相適應(yīng)，同時(shí)又能充分地解決不同期限住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，不管是20年、30年、50年抑或是70年，期限屆滿(mǎn)后自動(dòng)續(xù)期70年，這樣也能夠?qū)崿F(xiàn)繳納70年土地出讓金得到較多的期限利益，以體現(xiàn)公平正義。〔35〕參見(jiàn)前注〔19〕，程雪陽(yáng)文，第3頁(yè)。

有償續(xù)期是多數(shù)學(xué)者的主張，主要包括 “按年收土地出讓金說(shuō)”、 “費(fèi)改稅說(shuō)”、“區(qū)分收稅 (費(fèi))說(shuō)”。〔36〕參見(jiàn)前注〔19〕，孫煜華文，第15～16頁(yè)。持“按年收土地出讓金說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù) 《物權(quán)法》及相關(guān)法律規(guī)定，土地使用權(quán)到期自動(dòng)續(xù)期，但須繳納土地出讓金，當(dāng)然土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)比照出讓合同訂立當(dāng)初的土地出讓價(jià)格，屆期后當(dāng)按年收取土地出讓金，涉及土地價(jià)格增值的部分，由國(guó)家征收房地產(chǎn)稅，當(dāng)房屋毀損或依法律報(bào)廢時(shí)，由國(guó)家收回土地，土地使用權(quán)人喪失使用權(quán)，所有權(quán)恢復(fù)圓滿(mǎn)狀態(tài)?！?7〕參見(jiàn)前注〔11〕，中國(guó)人民大學(xué)民商法研究中心文，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月21日?！百M(fèi)改稅”的觀點(diǎn)獲得了多數(shù)學(xué)者的肯認(rèn)。楊立新教授認(rèn)為70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)為居民一次性買(mǎi)斷的土地使用權(quán)期限，期限屆滿(mǎn)后的自動(dòng)續(xù)期使得土地所有權(quán)人與使用權(quán)人之間通過(guò)債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)移形成建設(shè)用地出讓合同，根據(jù)該合同，國(guó)家不再享有再次收繳出讓金的權(quán)利，但依然享有公法上收繳土地使用稅的權(quán)利?！?8〕參見(jiàn)前注〔30〕，楊立新文，第8頁(yè)。劉莘教授認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期的稅費(fèi)繳納，應(yīng)由精算師測(cè)算較為低廉的持續(xù)性稅收，以保障國(guó)家財(cái)政長(zhǎng)流不斷?！?9〕參見(jiàn)前注〔11〕，中國(guó)人民大學(xué)民商法研究中心文，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月21日?！皡^(qū)分收稅 (費(fèi))說(shuō)”是“費(fèi)改稅說(shuō)”基礎(chǔ)上的延伸，即針對(duì)不同的使用目的而劃分不同的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于滿(mǎn)足生存基本需要的限度面積范圍的住宅采取不交或少交稅費(fèi)的方式，對(duì)于超過(guò)基本生存需要限度面積的房屋或者擁有較多數(shù)量的投資性住宅課以較重的稅費(fèi)繳納義務(wù)。〔40〕參見(jiàn)張翔:“建設(shè)用地使用權(quán)70年到期，是不是應(yīng)該自動(dòng)無(wú)償續(xù)期?”，載http://opinion.caixin.com/2016-04-21/100935220.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月21日。憲法學(xué)者孫煜華甚至在模仿我國(guó)香港地區(qū)土地批租制的基礎(chǔ)上，提出住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)實(shí)行低費(fèi)率的年租制，按使用年限交付地租，認(rèn)為土地批租制讓民眾重新補(bǔ)交地價(jià)，百姓難以承受。在高土地出讓成本和高流轉(zhuǎn)稅的大格局之下，續(xù)期的合理方案只能是較低稅率的年租制。〔41〕參見(jiàn)前注〔19〕，孫煜華文，第22～23頁(yè)。

域外法上的日本和德國(guó)法律中，地上權(quán)的使用方式可以是無(wú)償也可以是有償。根據(jù)日本《民法典》的規(guī)定，地租并非地上權(quán)的要素，〔42〕參見(jiàn)日本《民法典》第381條。只在當(dāng)事人約定地租時(shí)，始有支付地租的義務(wù)?！?3〕參見(jiàn)日本《民法典》第266條，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第111條第1項(xiàng)。地租可以定期支付，也可以一次性交納，數(shù)額由當(dāng)事人協(xié)商決定。當(dāng)事人可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、地價(jià)漲落和公共稅負(fù)的增減等原因，請(qǐng)求增減或變更地租?！?4〕參見(jiàn)前注〔27〕，陳華彬書(shū)，第229頁(yè)。根據(jù)德國(guó)的地上權(quán)條例，地上權(quán)可以以無(wú)償?shù)姆绞皆O(shè)定，也可以約定支付地租(Erbbauzins)，地租的數(shù)額和支付方式由當(dāng)事人協(xié)商約定。針對(duì)在他人土地上建構(gòu)工作物用以居住目的的住宅地上權(quán)，請(qǐng)求增加或變更地租，要考慮具體情事并判定提高地租符合公平旨趣，方可確定?！?5〕參見(jiàn)〔日〕山田晟: 《德國(guó)法概論》，有斐閣 1987年版，第229頁(yè)，轉(zhuǎn)引自前注〔27〕，陳華彬書(shū)，第251頁(yè)。我國(guó)香港地區(qū)采用土地批租制的方式出售土地使用權(quán)，〔46〕參見(jiàn)張學(xué)仁主編:《香港法概論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第146頁(yè)。根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第7條香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)將國(guó)家所有土地和自然資源出租或批給個(gè)人、法人或團(tuán)體使用，批租期限長(zhǎng)、續(xù)期制度靈活，續(xù)期時(shí)土地使用人只需繳納少量地稅?！?7〕參見(jiàn)王林清:“建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)法律后果比較觀察”，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第4期，第81頁(yè)。這些地租和批租制可以為我們提供借鑒。

筆者強(qiáng)烈反對(duì)重新簽訂土地出讓合同、續(xù)交土地出讓金的方案。首先，在土地出讓價(jià)格如此高昂的今天，民眾已經(jīng)承受購(gòu)買(mǎi)房屋和70年土地產(chǎn)權(quán)的沉重負(fù)擔(dān)，重新要求民眾按照土地價(jià)格繳納出讓金，更會(huì)導(dǎo)致民眾不堪重負(fù)，居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)將不能保障，不符合《物權(quán)法》“有恒產(chǎn)者有恒心”的立法宗旨，法律執(zhí)行成本也很高。其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不同于土地出讓?zhuān)鲎屷槍?duì)的是住宅開(kāi)發(fā)商的首次營(yíng)建，續(xù)期針對(duì)的是普通民眾的繼續(xù)使用，因而續(xù)交土地出讓金欠缺“出讓”前提。再次，重新簽訂土地出讓合同，續(xù)交土地出讓金明顯也是與自動(dòng)續(xù)期相沖突的，自動(dòng)續(xù)期是自動(dòng)延續(xù)土地使用期限，無(wú)須重新簽訂出讓合同申請(qǐng)續(xù)期。最后，要求民眾繳納高昂出讓金明顯是與民爭(zhēng)利的行為，難以體現(xiàn)民眾作為國(guó)家和社會(huì)主人的憲法身份和土地全民共有的憲法定性，也不符合未來(lái)的立法指導(dǎo)精神?！?8〕參見(jiàn)前注〔3〕，王利明文，第81頁(yè)。

無(wú)償續(xù)期是可行的。從憲法法理上看，國(guó)有土地所有權(quán)當(dāng)然歸國(guó)家所有，國(guó)家所有也即全民所有，〔49〕《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定:城市的土地屬于國(guó)家所有。第9條規(guī)定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。住宅建設(shè)用地使用權(quán)即設(shè)立在城市土地之上，屬于國(guó)有土地所有權(quán)之上的國(guó)有土地使用權(quán)?？梢栽谝欢ǔ潭壬腺x予民眾無(wú)償使用土地滿(mǎn)足生存和居住需要的權(quán)利，畢竟土地是要為人民服務(wù)的，最大程度地滿(mǎn)足群眾的基本生活需要，可以進(jìn)一步采用讓利于民的方式。從相關(guān)現(xiàn)行法律上看，國(guó)有土地采行有償使用制度，住宅建設(shè)用地使用權(quán)首次出讓針對(duì)的對(duì)象是具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的開(kāi)發(fā)商，續(xù)期則是針對(duì)普通民眾，大多數(shù)是滿(mǎn)足基本生存需要，對(duì)于此種經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和生存性質(zhì)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自應(yīng)區(qū)別對(duì)待，〔50〕參見(jiàn)前注〔19〕，孫煜華文，第23頁(yè)。在民眾首次購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)之后可以賦予民眾無(wú)償續(xù)期的利益。從 《物權(quán)法》149條的立法宗旨和群眾的期待來(lái)看，立法者只說(shuō)是否有償續(xù)期交給未來(lái)解決，并沒(méi)有明確說(shuō)一定收費(fèi)。隨著國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步，在國(guó)富民強(qiáng)的基礎(chǔ)上，國(guó)家無(wú)須以民眾續(xù)期費(fèi)用滿(mǎn)足自我運(yùn)行的需要。從群眾的角度來(lái)說(shuō)，自動(dòng)續(xù)期往往被認(rèn)為是無(wú)償續(xù)期的，高額有償續(xù)期必然引起社會(huì)的恐慌。實(shí)際上《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題的復(fù)函》(國(guó)土資廳函 ［2016］1712號(hào))明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的過(guò)渡性辦法是不需要提出申請(qǐng)，不收取費(fèi)用，正常辦理交易和登記手續(xù)，〔51〕參見(jiàn)“國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問(wèn)題的復(fù)函”(國(guó)土資廳函 ［2016］1712 號(hào))，載 http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201612/t20161223_1425017.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2017年11月26日。也是對(duì)無(wú)償續(xù)期的肯認(rèn)。

至于采取稅費(fèi)制，也是有一定道理的，畢竟目前房地產(chǎn)市場(chǎng)上存在著以滿(mǎn)足基本生存需要的住宅和具有投資性質(zhì)的住宅，〔52〕參見(jiàn)劉銳:“住宅國(guó)有土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的實(shí)現(xiàn)路徑”，《理論與改革》2016年第6期，第8頁(yè)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對(duì)待，讓非滿(mǎn)足生存需要的住宅建設(shè)用地使用者承擔(dān)較大的社會(huì)責(zé)任。實(shí)行綜合全面而又審慎客觀的稅費(fèi)政策有合理性，但合理的人均基本生存居住面積是采用多套房標(biāo)準(zhǔn)還是采用總體居住面積標(biāo)準(zhǔn)?采用總體居住面積標(biāo)準(zhǔn)較為合理。多套房可能面積較小，僅僅只能滿(mǎn)足多口之家的基本生存需要，要求其繳納較高稅費(fèi)也是不合理的。關(guān)于土地續(xù)期稅費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)完善房產(chǎn)稅等配套制度予以解決，〔53〕參見(jiàn)前注〔6〕，房紹坤文，第71頁(yè)。同時(shí)須考慮房屋最低居住面積、購(gòu)買(mǎi)的負(fù)擔(dān)和時(shí)間、合理預(yù)期以及國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)等因素?！?4〕參見(jiàn)前注〔8〕，孫良國(guó)文，第59頁(yè)。

綜上所述，針對(duì)滿(mǎn)足基本生存需要的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，宜采取無(wú)償續(xù)期制度，針對(duì)投資性住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期采用稅費(fèi)制，滿(mǎn)足基本生存需要的生存性和投資性住宅的區(qū)分，應(yīng)以家庭總體居住面積為標(biāo)準(zhǔn)。這種區(qū)分對(duì)待制度既能夠保障群眾生存需要及財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心，也能夠平衡社會(huì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

四、70年與非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的法益平衡

《國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定居住用地土地使用權(quán)出讓最高年限為70年，實(shí)際生活中，確實(shí)存在著20年、30年、50年等非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)，這些非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿(mǎn)應(yīng)當(dāng)如何續(xù)期，是否采用自動(dòng)續(xù)期的方式，是否需要繳至70年土地出讓金以獲得與70年產(chǎn)權(quán)人相同的權(quán)利，存在爭(zhēng)議。對(duì)此，楊立新教授表示非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期至70年應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金差價(jià)，70年使用期屆滿(mǎn)后自動(dòng)續(xù)期，并繳納土地使用稅。〔55〕參見(jiàn)前注〔30〕，楊立新文，第29頁(yè)。程雪陽(yáng)表示不管70年還是非70年土地使用權(quán)均免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期一次，續(xù)期以70年為限，70年續(xù)期屆滿(mǎn)后采納稅費(fèi)制的方式收費(fèi)。〔56〕參見(jiàn)前注〔19〕，程雪陽(yáng)文，第3頁(yè)。

筆者認(rèn)為首先，《物權(quán)法》第149條規(guī)定并沒(méi)有區(qū)分70年和非70年住宅建設(shè)用地，所以非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期后，根據(jù)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，同樣獲得永久性用益物權(quán)以滿(mǎn)足生存居住的需要。其次，關(guān)于非70年建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)論繳納續(xù)期費(fèi)用與否都不影響居民基本生存居住的需要，居民面臨的有關(guān)續(xù)費(fèi)的困境與無(wú)力支付當(dāng)下的高昂的土地出讓金是類(lèi)似的，不能因?yàn)楫?dāng)初獲得的土地使用權(quán)期限較短就給使用權(quán)人施加更少的保護(hù)。最后，關(guān)于非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期至70年還是應(yīng)當(dāng)繳納相關(guān)費(fèi)用，否則確實(shí)會(huì)造成社會(huì)的不公平?！?7〕參見(jiàn)馬天柱: “住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期的若干思考”，《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期，第57頁(yè)。但不宜采用補(bǔ)交土地出讓金的方式。另外非70年產(chǎn)權(quán)住房的存在也與國(guó)家的立法制度不合理相關(guān)，國(guó)家對(duì)此也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定責(zé)任。繳納相關(guān)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用裆钏骄唧w確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取公眾參與、專(zhuān)家座談等論證方式，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。

結(jié)語(yǔ)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題涉及居民基本生存和國(guó)家長(zhǎng)治久安，需要國(guó)家綜合考量充分論證續(xù)期繳費(fèi)的相關(guān)內(nèi)容，但無(wú)論繳納費(fèi)用與否都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮到土地為民眾生存生產(chǎn)之需，乃民眾生活之本，無(wú)人利用的土地亦無(wú)意義。鑒于此，本文提出住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)采用區(qū)分對(duì)待標(biāo)準(zhǔn)，以70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限為標(biāo)準(zhǔn)，非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，應(yīng)當(dāng)繳納相關(guān)費(fèi)用自動(dòng)續(xù)期至70年，70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)對(duì)生存性和投資性住宅區(qū)別對(duì)待，針對(duì)生存性住宅采用無(wú)償自動(dòng)續(xù)期制，針對(duì)投資性住宅應(yīng)采取有償自動(dòng)續(xù)期制，根據(jù)不同特征區(qū)別對(duì)待，以達(dá)到續(xù)期的合理性。

另外不管續(xù)期是否繳費(fèi)，都不能否認(rèn)自動(dòng)續(xù)期的本質(zhì)價(jià)值，即充分保障民眾永久性使用土地，以滿(mǎn)足基本生存和居住需要。自動(dòng)續(xù)期的意義即在于以法律的形式確立土地管理部門(mén)強(qiáng)制締約的義務(wù)，無(wú)須民眾提出申請(qǐng)即能夠自動(dòng)延長(zhǎng)土地使用期限，最終使得住宅建設(shè)用地使用權(quán)成為期限性建設(shè)用地使用權(quán)原則體系中的例外，衍化成永久性用益物權(quán)。將住宅建設(shè)用地使用權(quán)定性為永久性用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是符合《物權(quán)法》的精神和私法本質(zhì)的，能夠保障公民基本生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)居住用地的穩(wěn)定。