●包紅梅
自從十八屆三中全會(huì)首次提出全面深化改革的總目標(biāo)后,“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”成為社會(huì)各界熱議的話題。對(duì)社會(huì)的管理和改革是中央近年來(lái)的重要執(zhí)政思路之一,從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”,僅一字之差,卻是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中諸多挑戰(zhàn)和問(wèn)題的積極回應(yīng),也標(biāo)志著我黨執(zhí)政理念的又一次重大提升?!吧鐣?huì)治理”中所蘊(yùn)含的價(jià)值理念,將對(duì)未來(lái)我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的改革乃至整個(gè)國(guó)家治理體系的改革,產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
20世紀(jì)80、90年代,當(dāng)國(guó)際社會(huì)提出“治理”理論并展開(kāi)廣泛討論時(shí),我國(guó)學(xué)者對(duì)于治理問(wèn)題也展開(kāi)了研究。不過(guò)值得注意的是,我國(guó)社會(huì)治理理論的提出與20世紀(jì)70年代末開(kāi)始的改革基本上是同步的。從一定意義上講,社會(huì)治理理論是對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的一系列新情況、新問(wèn)題的政策回應(yīng)和理論總結(jié)。從我國(guó)改革的歷程和政治實(shí)踐看,社會(huì)治理理論的提出經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展時(shí)期:
1.從“三位一體”到“四位一體”的總體布局。1987年十三大將“富強(qiáng)、民主、文明”作為經(jīng)濟(jì)、政治、文化現(xiàn)代化“三位一體”的戰(zhàn)略目標(biāo)之后,1992年十四大報(bào)告提出進(jìn)行“行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革”。1997年十五大報(bào)告提出要“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理”。雖然這一時(shí)期黨中央提出了“管理體制改革”以及“治安治理”等概念,但總體上是在“三位一體”布局的框架下開(kāi)展各項(xiàng)工作的。伴隨著我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型,由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,各種各樣的社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始大量涌現(xiàn),“社會(huì)管理工作”也日益引起中央和社會(huì)各部門的重視。2002年,十六大報(bào)告在進(jìn)一步闡述“社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展”的“三個(gè)文明”的同時(shí),第一次把“社會(huì)更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。2007年,十七大報(bào)告指出,“要按照中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局,全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”,這里強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)“四位一體”的共同發(fā)展,并提出加快推進(jìn)改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)六大任務(wù)。至此,“四位一體”的總體布局基本上取代了“三位一體”的傳統(tǒng)思維,“社會(huì)”成為與“經(jīng)濟(jì)、政治、文化”并列的新的改革領(lǐng)域。
2.從“社會(huì)管理格局”到“社會(huì)管理體制”。2004年9月,十六屆四中全會(huì)在全面闡述構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的同時(shí),提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。這為此后的社會(huì)管理改革指明了方向。2012年,十八大報(bào)告指出,要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè),必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系,加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。比較這兩次會(huì)議對(duì)社會(huì)管理問(wèn)題的表述可以發(fā)現(xiàn),十八大報(bào)告在肯定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)”、“政府負(fù)責(zé)”、“社會(huì)協(xié)同”、“公眾參與”的基礎(chǔ)上,增加了“法治保障”的重要內(nèi)容,“社會(huì)管理格局”變?yōu)椤吧鐣?huì)管理體制”。這使我們認(rèn)識(shí)到,社會(huì)管理創(chuàng)新不能僅僅表現(xiàn)為管理主體的多元化,而且更應(yīng)注重一系列體制、機(jī)制、制度的建設(shè)和創(chuàng)新,只有這樣,才能更有效地推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新,構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)管理體制。
3.從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”。近年來(lái),中央文件多次強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”,并在實(shí)際工作中做出了許多有益的探索,這為社會(huì)管理體制改革奠定了良好的基礎(chǔ)。2013年,黨的十八屆三中全會(huì)將社會(huì)體制改革作為全面深化改革頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容,明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”,并從“改進(jìn)社會(huì)治理方式”、“激發(fā)社會(huì)組織活力”、“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”、“健全公共安全體系”等四個(gè)方面闡述了“創(chuàng)新社會(huì)治理”的方式方法。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”,雖然只有一字之差,卻立刻引發(fā)社會(huì)各界的熱切關(guān)注。雖然各界對(duì)“社會(huì)治理”的內(nèi)涵尚缺乏較為一致的認(rèn)識(shí),但對(duì)“社會(huì)治理”理念將給我國(guó)帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響則給予了充分的肯定。用“治理”概念取代“管理”,是我國(guó)對(duì)多年來(lái)社會(huì)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié),無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上,都具有里程碑的意義。
與“社會(huì)管理”不同,“社會(huì)治理”是指“政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為者,通過(guò)平等的合作型伙伴關(guān)系,依法對(duì)社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理,最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程”。[1]與“社會(huì)管理”相比,“社會(huì)治理”至少具備四個(gè)特點(diǎn):1.“社會(huì)治理”的主體包括“政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人”等多個(gè)主體,而傳統(tǒng)意義上的“社會(huì)管理”則主要強(qiáng)調(diào)“政府”的作用;2.“社會(huì)治理”主體之間是平等合作的關(guān)系,“社會(huì)管理”則更強(qiáng)調(diào)自上而下的管理;3.“社會(huì)管理”主要依靠強(qiáng)制性的行政手段,“社會(huì)治理”可以是強(qiáng)制的,但更多是協(xié)商的;4.“社會(huì)管理”的范圍主要以行政權(quán)力所涉及的范圍為邊界,而“社會(huì)治理”則更多著眼于公共領(lǐng)域??梢?jiàn),從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”,不僅是表述方式的變化,更是價(jià)值理念的更新,“社會(huì)治理”這一命題內(nèi)在地強(qiáng)調(diào)“合作共治”的價(jià)值訴求。
“合作共治”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的必要前提。治理理論的突出特點(diǎn)是提倡“多元主體”,強(qiáng)調(diào)多個(gè)治理主體之間的合作與協(xié)商。美國(guó)“多中心治理理論”的代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為,“多中心”意味著許多決策中心,它們?cè)谛问缴鲜窍嗷オ?dú)立的,多中心決策之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系考慮對(duì)方開(kāi)展多種契約性和合作性事務(wù)。[2]與“多中心”對(duì)應(yīng)的是“指揮秩序”,它是一種以一元化為特征的單中心統(tǒng)治秩序。在“指揮秩序”中,統(tǒng)治者通過(guò)終極權(quán)威對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行控制,這種統(tǒng)治秩序在農(nóng)業(yè)社會(huì)等傳統(tǒng)的社會(huì)形態(tài)中曾發(fā)揮過(guò)積極的作用,但在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)卻愈發(fā)顯得僵化和無(wú)力。以“多元主體”為特征的治理理論是對(duì)單中心指揮秩序缺陷反思的產(chǎn)物,它一方面肯定政府、國(guó)家、政黨等傳統(tǒng)治理主體的作用,并將其定位為“元治理”主體,另一方面它更鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)、非營(yíng)利組織以及公民等參與社會(huì)治理,從而形成多元、網(wǎng)狀的治理主體結(jié)構(gòu)。多元主體治理理論并非一種空洞學(xué)說(shuō),而是源于社會(huì)整體發(fā)展的需要,更是應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境的有效方案。伴隨著人類由工業(yè)化向后工業(yè)化邁進(jìn),人類社會(huì)發(fā)生了深刻的變化,社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。在這種情況下,僅僅依靠政府的計(jì)劃和命令并不能有效地管理社會(huì),同樣,市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中也出現(xiàn)了“失效”的狀況。在這種情況下,提倡“多中心”的治理理論可以有效緩解復(fù)雜性和不確定性環(huán)境所帶來(lái)的管理壓力,為新形勢(shì)下的社會(huì)管理者帶來(lái)新的理論參考和現(xiàn)實(shí)考量。但是,治理理論并非僅強(qiáng)調(diào)治理主體由“一個(gè)”變?yōu)椤岸鄠€(gè)”,而是注重主體間關(guān)系的調(diào)整。從一定角度講,治理理論之前的管理學(xué)者也不排斥政府以外的管理主體參與社會(huì)管理,甚至也鼓勵(lì)其他社會(huì)團(tuán)體獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,參與社會(huì)的管理,只是參與過(guò)程中各主體的地位、權(quán)限范圍以及管理主體之間的關(guān)系有所不同。因此,強(qiáng)調(diào)數(shù)量上的變化是毫無(wú)意義的,治理理論的內(nèi)在價(jià)值在于強(qiáng)調(diào)主體之間的合作關(guān)系。如果多個(gè)治理主體之間依然是“依附”抑或是“管控”的關(guān)系,缺乏獨(dú)立自由的資格和姿態(tài),那么,各社會(huì)治理主體在管理相關(guān)事務(wù)時(shí)很難結(jié)成真正的“合作共治”關(guān)系,最多也是“虛假的”、“有名無(wú)實(shí)”的合作關(guān)系,最終也會(huì)偏離社會(huì)治理的目標(biāo),很難取得預(yù)期的效果。因此,治理主體對(duì)社會(huì)事務(wù)的“合作共治”,是進(jìn)行社會(huì)治理的重要前提。
“合作共治”是進(jìn)行社會(huì)治理的重要手段。在治理理論框架下,多元主體之間是平等的關(guān)系,每個(gè)治理主體都是獨(dú)立的,代表著各自不同的利益需求,最大限度地發(fā)揮各自的治理功能。當(dāng)然,這種狀況可能會(huì)出現(xiàn)兩種局面,其一,治理主體之間是敵對(duì)的關(guān)系,有你無(wú)我,有我沒(méi)你,逢利必爭(zhēng),針?shù)h相對(duì);其二,治理主體之間是合作的關(guān)系,你中有我,我中有你,協(xié)商共治,互利共贏。顯而易見(jiàn),后一種情況是每個(gè)治理主體所期望的狀態(tài)??梢?jiàn),如果說(shuō)“多個(gè)治理主體”是治理理論外在表現(xiàn)形式的話,那么,治理主體之間的合作共治,則是貫穿其中的主線和靈魂,也是進(jìn)行治理的重要手段。當(dāng)然,我們對(duì)“合作共治”需要做進(jìn)一步的解讀??梢哉f(shuō),“合作”是人類社會(huì)生活中最為普遍的一種現(xiàn)象。勞動(dòng)使猿進(jìn)化為人,在那一刻,人類社會(huì)也隨之產(chǎn)生。生活在社會(huì)中的人不再是單個(gè)的、孤立的存在,而是不可避免地與他人發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系,是“社會(huì)關(guān)系的總和”,這一點(diǎn)被馬克思確定為“人的本質(zhì)”。“社會(huì)關(guān)系”所涵蓋的內(nèi)容是十分廣泛而豐富的,諸如勞動(dòng)關(guān)系、家庭關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系等,而維持這些關(guān)系都需要人與人之間的“合作”。“合作”運(yùn)用于勞動(dòng)過(guò)程就能夠提高效率,運(yùn)用于家庭生活中就能夠產(chǎn)生和諧,運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)生活中就是效益,運(yùn)用于政治生活中就是民主,而“效率”、“和諧”、“民主”等理念正是人類社會(huì)所不斷追求的美好理想。這些理念產(chǎn)生于古代社會(huì),延續(xù)并綿延至近代社會(huì),甚至在現(xiàn)代社會(huì)依然被人們所津津樂(lè)道,說(shuō)明人類社會(huì)至今還未完全實(shí)現(xiàn)這些理想。而實(shí)現(xiàn)人類這些美好理想的重要途徑就是結(jié)成人與人之間的“合作”關(guān)系。從全球范圍看,人類歷史依次經(jīng)歷農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì),并正邁向后工業(yè)的社會(huì)。反思之前的人類社會(huì),人們之間的合作是不充分的,或者說(shuō)這種合作關(guān)系是以偶然發(fā)生的形式存在的,而“我們所理解的后工業(yè)社會(huì)中的合作關(guān)系,是與人類歷史上存在于特定的地域或人群中的合作關(guān)系不一樣的,它不是在某個(gè)特定的環(huán)境中由于某種特殊的壓力而迫使人們結(jié)成的合作關(guān)系,而是在全體社會(huì)成員都必須面對(duì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下產(chǎn)生的一種普遍的合作關(guān)系”[3]。或者說(shuō),構(gòu)成人與人之間的“合作”關(guān)系是有前提的,即生產(chǎn)力的充分發(fā)展。當(dāng)今時(shí)代由工業(yè)化向后工業(yè)化的邁進(jìn),為人類結(jié)成“合作”的關(guān)系提供了基礎(chǔ)條件和發(fā)育空間。在這種社會(huì)基礎(chǔ)上,各治理主體平等協(xié)商、合作共治、集思廣益、共謀發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理。
“合作共治”是社會(huì)治理創(chuàng)新的核心內(nèi)容。社會(huì)治理問(wèn)題的提出,源于社會(huì)管理所面臨的困境。在我國(guó),“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”是對(duì)多年來(lái)社會(huì)管理體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的概括和提煉。建國(guó)后,由于特殊的歷史環(huán)境和現(xiàn)實(shí)國(guó)情,我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下,我國(guó)集中了大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行社會(huì)建設(shè),建立起了較為完整的國(guó)民生產(chǎn)體系,使新生的人民政權(quán)獲得了初步的鞏固。但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,高度集中的計(jì)劃模式呈現(xiàn)出種種弊端。例如,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取直接指令性行政管理;決策權(quán)高度集中;計(jì)劃配置低效;社會(huì)組織發(fā)育不健全,過(guò)分依賴國(guó)家和政府;經(jīng)濟(jì)生活政治化色彩濃厚,等等。為了革除不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的舊制,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展,20世紀(jì)70年代末,我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策,在經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域大刀闊斧地進(jìn)行改革。然而,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所產(chǎn)生的影響長(zhǎng)期存在,尤其在社會(huì)管理方面,管理主體比較單一,依然是“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的狀況:一方面,政府包攬了許多本該由社會(huì)承擔(dān)的功能,政府是社會(huì)權(quán)力的中心,在占有社會(huì)資源方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì);另一方面,社會(huì)組織發(fā)育不健全,不得不對(duì)政府過(guò)分依賴,民眾對(duì)政府權(quán)力既崇拜又畏懼。這種狀態(tài)不僅使政府不堪重負(fù),也不利于其他社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)。因此,創(chuàng)新社會(huì)治理體制,就必須正確處理好政府與社會(huì)的關(guān)系,改變長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)組織對(duì)政府的“過(guò)分依附”狀態(tài),加強(qiáng)政府、社會(huì)組織以及公眾等治理主體之間的合作與對(duì)話,明確各自的功能定位。為此,必須創(chuàng)設(shè)平等、競(jìng)爭(zhēng)的政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境,政府要加快完成從“微觀干預(yù)”到“宏觀調(diào)控”、由“大政府”到“強(qiáng)政府”的轉(zhuǎn)變;社會(huì)各組織以及民眾應(yīng)增強(qiáng)公共意識(shí)和責(zé)任意識(shí),獨(dú)立、自覺(jué)地參與社會(huì)治理,切實(shí)發(fā)揮好其社會(huì)治理的功能。因此,創(chuàng)新社會(huì)治理體制,必須加強(qiáng)政府與其他社會(huì)組織之間的“合作”。
總體說(shuō)來(lái),我國(guó)社會(huì)治理的主體有四個(gè)方面:黨委、政府、社會(huì)組織以及廣大人民群眾。構(gòu)建合作共治格局,推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新,關(guān)鍵要從各個(gè)治理主體著眼,注重對(duì)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行整治,理清各個(gè)主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系,明確權(quán)責(zé)劃分。
1.改善黨委領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力本位”到“服務(wù)本位”、“能力本位”的轉(zhuǎn)變。政黨是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物,通過(guò)政黨實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理,是現(xiàn)代國(guó)家普遍采用的政治方式。在我國(guó),堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),是歷史發(fā)展的內(nèi)在要求和必然選擇,也是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的政治保證。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中,中國(guó)共產(chǎn)黨主要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的作用。歷史告訴我們,黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系著黨的成敗興衰,關(guān)系著民族國(guó)家的繁榮昌盛。新時(shí)期,共產(chǎn)黨需要進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè),一方面繼承保持黨的優(yōu)良作風(fēng)和政治優(yōu)勢(shì);另一方面需更新執(zhí)政理念,提升執(zhí)政能力,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí),實(shí)現(xiàn)“權(quán)力本位”到“服務(wù)本位”和“能力本位”的轉(zhuǎn)變。這是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在邏輯,也是應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的睿智之舉。
我黨“權(quán)力本位”統(tǒng)治模式的形成有其深刻的社會(huì)背景。建國(guó)之初,如何實(shí)現(xiàn)“革命黨”向“執(zhí)政黨”的轉(zhuǎn)型,是擺在中國(guó)共產(chǎn)黨面前的重大問(wèn)題之一。當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻:物質(zhì)資源十分匱乏,人民基本生活難以維系,對(duì)外關(guān)系阻力重重。為了鞏固新生政權(quán),加快社會(huì)建設(shè),加之受蘇聯(lián)的影響,我黨確立了嚴(yán)密的組織化管理模式。這一模式在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為高度集中的計(jì)劃體制,政治上高度集權(quán)化,思想文化一元化以及社會(huì)生活上一體化。有的學(xué)者將之稱為“全能型政黨”統(tǒng)治模式。這種模式以“權(quán)力本位”為特征,強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)統(tǒng)治和控制;它“包攬一切權(quán)力,通過(guò)嚴(yán)密的組織對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理”[4]。
改革開(kāi)放之后,社會(huì)面臨全面轉(zhuǎn)型,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革,人們生活多樣化,價(jià)值取向多元化,民主意識(shí)增強(qiáng),對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)。在這種背景下,傳統(tǒng)的“全能型政黨”統(tǒng)治模式顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的需要,“它在完成社會(huì)整合和動(dòng)員的同時(shí)沒(méi)有解決權(quán)利、自由、創(chuàng)造活力和持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題”[5]。實(shí)質(zhì)上,我黨同時(shí)面臨著兩大轉(zhuǎn)變,其一是“從革命黨向執(zhí)政黨的重大轉(zhuǎn)變”;其二是“從領(lǐng)導(dǎo)民眾實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的黨向發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的黨的重大轉(zhuǎn)變”[6]。前者始于建國(guó)之初,后者始于改革開(kāi)放。但實(shí)際上第一個(gè)轉(zhuǎn)變也是在改革開(kāi)放之后才有的。這兩大轉(zhuǎn)變相輔相成、相互影響,共同促使我黨對(duì)其執(zhí)政理念和執(zhí)政方式進(jìn)行重新定位。十八大報(bào)告指出,“增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力,建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”。[7]這就為新時(shí)期我黨的轉(zhuǎn)型進(jìn)一步明確了方向。服務(wù)型政黨建設(shè)要求我黨要把“服務(wù)作為政黨治理價(jià)值體系的核心和政黨職能結(jié)構(gòu)的重心”,它與“全能型、管理型政黨的實(shí)質(zhì)性差別就在于,它把原先作為邊緣性、工具性存在的服務(wù)放置到中心,服務(wù)的理念在多元價(jià)值中居于核心位置?!盵8]
2.轉(zhuǎn)變政府職能,推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。政府是社會(huì)的中樞。從一般意義上講,政府的職能包括政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)管理職能等。政府發(fā)揮何種職能或者說(shuō)政府的職能發(fā)揮到何種程度,對(duì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定至關(guān)重要。在我國(guó)確立并完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并逐步向現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)的歷史進(jìn)程中,政府的職能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理以及提供公共服務(wù)等方面。其中政治統(tǒng)治職能逐漸減弱和社會(huì)管理、公共服務(wù)職能逐漸增強(qiáng)是我國(guó)政治體制改革的重要方向。習(xí)近平在2013年9月召開(kāi)的黨外人士座談會(huì)上指出,“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生,又在不斷解決問(wèn)題中而深化”。我國(guó)政府的改革也是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生并向前推動(dòng)的。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,一定程度上忽視了社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能明顯弱化,使得醫(yī)療、教育、文化建設(shè)、社會(huì)保障等嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各種社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn),社會(huì)矛盾凸顯。這些問(wèn)題促使政府重新調(diào)整施政的理念和方式,注重轉(zhuǎn)變政府職能,提高社會(huì)管理的效率和水平。“社會(huì)治理”便在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。相對(duì)于傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”,“治理”理念內(nèi)在地強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣化,鼓勵(lì)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及公眾等參與對(duì)社會(huì)的治理。但是,不可否認(rèn),面對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì),需要由掌握公共權(quán)力、具有高度治理權(quán)威和廣泛社會(huì)影響力的主體來(lái)統(tǒng)籌全局,把握宏觀方向,組織安排社會(huì)治理的機(jī)制。[9]政府無(wú)疑成為擔(dān)任這一角色的最佳選擇。有學(xué)者將其稱為“元治理”主體,即“治理中的治理”[10]。
因此,創(chuàng)新社會(huì)治理體制,轉(zhuǎn)變政府職能,并非意味著削弱政府的權(quán)力,也不是使政府在社會(huì)治理過(guò)程中變得可有可無(wú),而是對(duì)原有政治資源的重新整合,對(duì)運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整和優(yōu)化。我國(guó)提出“構(gòu)建服務(wù)型政府”便是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變,提高政府執(zhí)政能力的重要著力點(diǎn)?!胺?wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。[11]理解服務(wù)型政府的真諦,至少需要把握以下幾個(gè)要點(diǎn):其一,政府服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)和廣大人民群眾。這就需要政府正確處理好政府與政黨、政府與社會(huì)的關(guān)系。真正沖破“以黨代政”的傳統(tǒng)模式,改變政府主要向黨委負(fù)責(zé),而轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)以及人民大眾負(fù)責(zé)。其二,政府的行為應(yīng)依照法定程序。政府對(duì)公共資源使用的合法性與正當(dāng)性,是減少社會(huì)矛盾沖突、增進(jìn)社會(huì)和諧的重要保障。政府需依法辦事,建設(shè)法治政府,如今已成為人們的共識(shí)。其三,政府的主要職能體現(xiàn)在統(tǒng)籌全局,維護(hù)社會(huì)公平正義,增進(jìn)社會(huì)整體利益上。政府需從社會(huì)的微觀事務(wù)中抽離出來(lái),立足于社會(huì)的協(xié)調(diào)與發(fā)展,培育并支持社會(huì)組織的發(fā)展,在宏觀發(fā)展、制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮更大的作用,正所謂有所為有所不為。
3.加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè),承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。社會(huì)組織的發(fā)育狀況在一定程度上反映一個(gè)國(guó)家和社會(huì)自由的發(fā)達(dá)程度,同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展以及公民權(quán)利的客觀需要。從宏觀上看,現(xiàn)代社會(huì)組織體系包括政府、市場(chǎng)以及社會(huì)組織。政府以國(guó)家行政機(jī)構(gòu)為主體,市場(chǎng)以企業(yè)為主體,而社會(huì)組織則主要以非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)為主體。在我國(guó),2006年黨的十六屆六中全會(huì)做出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的決定,“社會(huì)組織”也由此成為政治生活乃至社會(huì)生活的熱點(diǎn)名詞。其內(nèi)涵及類型劃分與目前民政部管理的“民間組織”基本相同,包括社團(tuán)、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。按照現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),在進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程中,僅僅依靠國(guó)家或是市場(chǎng)都是行不通的,尤其是面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀,往往會(huì)出現(xiàn)政府“缺位”以及“市場(chǎng)失靈”的狀況。因此,只有讓更多的社會(huì)組織參與到對(duì)公共事務(wù)的管理中,才能有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理模式的不足,形成政府、企業(yè)、民間組織“合作共治”的局面。社會(huì)組織具有政府和市場(chǎng)企業(yè)所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì),如靈活性強(qiáng)、運(yùn)行成本低、與社區(qū)群眾聯(lián)系密切、可以提供更豐富的公共產(chǎn)品等。
我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展自改革開(kāi)放以來(lái)可以劃分為“初步恢復(fù)、快速發(fā)展、規(guī)范發(fā)展和戰(zhàn)略發(fā)展”[12]四個(gè)時(shí)期。目前,在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新社會(huì)治理體制的呼聲中,社會(huì)組織迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇,它在社會(huì)生活中的地位也日益凸顯。尤其是近年來(lái)有些地方政府在改革實(shí)踐中,逐漸探索出“政府購(gòu)買公共服務(wù)”等與社會(huì)組織合作的新模式,通過(guò)政府出資的方式,把一部分政府負(fù)責(zé)的民生項(xiàng)目交給社會(huì)組織來(lái)做,取得了意想不到的效果,受到社會(huì)的廣泛好評(píng)。但我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展所面臨的困境也十分明顯。有學(xué)者將其概括為“社會(huì)組織與政府的關(guān)系‘尷尬’;社會(huì)組織面臨‘信任危機(jī)’;社會(huì)組織的運(yùn)作策略‘市場(chǎng)化偏向’嚴(yán)重”[13]等三個(gè)方面。簡(jiǎn)而言之,目前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還帶有濃厚的“官方色彩”。形式上,社會(huì)組織是獨(dú)立的活動(dòng)主體,但在現(xiàn)實(shí)生活中,政府與社會(huì)組織是“主仆關(guān)系”、“上下級(jí)關(guān)系”甚至常?!昂隙橐弧?。社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中常常面臨資金短缺、政策支持不夠、獨(dú)立性差等尷尬境地。這些因素導(dǎo)致社會(huì)組織的功能很難得到充分、有效地發(fā)揮,偏離了建立社會(huì)組織的初衷。因此,目前我國(guó)建設(shè)社會(huì)組織的任務(wù)還十分艱巨而復(fù)雜。一方面,受各種因素影響,社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展主要依靠政府來(lái)推動(dòng)。政府需要樹(shù)立信任、平等、公平的理念,將社會(huì)組織的建設(shè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)來(lái)抓,加強(qiáng)制度供給,健全相關(guān)法律法規(guī),創(chuàng)造有利于組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境;另一方面,社會(huì)組織自身要努力提高公信力,創(chuàng)立良好的公共服務(wù)形象。從組織章程、行規(guī)的設(shè)立到資金的使用、監(jiān)管要做到法制化、透明化,在實(shí)際工作中真正落實(shí)“為群眾服務(wù)”的宗旨,努力擔(dān)負(fù)起社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。
4.培育公眾政治參與意識(shí)和主人翁意識(shí),共同營(yíng)造良好社會(huì)秩序。公眾是社會(huì)治理的主體之一。從一定意義上講,所有的社會(huì)成員都可稱之為“公眾”。這樣的話,“公眾”便成為社會(huì)治理的唯一主體了。很顯然,這種理解并不能凸顯“公眾”作為社會(huì)治理主體的特殊功能。因此,這里的“公眾”主要相對(duì)于政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各社會(huì)組織的成員而言的,指處于這些機(jī)構(gòu)組織團(tuán)體之外的民眾。當(dāng)然,這兩類群體之間的劃分并不是絕對(duì)的,尤其是當(dāng)組織成員回歸到社會(huì)生活領(lǐng)域,作為社會(huì)普通公民的身份從事社會(huì)活動(dòng)時(shí),組織成員便也擁有了公眾的身份。由此可見(jiàn),公眾具有相對(duì)性、社會(huì)性、個(gè)體性等特點(diǎn),公眾行為應(yīng)根據(jù)其活動(dòng)場(chǎng)域和活動(dòng)性質(zhì)而定。
在我國(guó),吸納公眾參與社會(huì)治理,是完善社會(huì)主義民主政治的重要舉措。關(guān)心并維護(hù)公眾利益,強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理,是我黨一直以來(lái)的優(yōu)良傳統(tǒng)。近些年,隨著改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型,尤其是電腦、手機(jī)等新興媒體的廣泛普及,公眾的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)有了較大提升?!安莞濉薄ⅰ皩沤z族”等網(wǎng)絡(luò)新事物的出現(xiàn),使公眾的社會(huì)影響力顯著增強(qiáng),越來(lái)越成為社會(huì)治理過(guò)程中不可忽視的力量。從目前來(lái)看,公眾的影響力在不斷增強(qiáng),但同時(shí)我們也清醒地看到公眾作為社會(huì)治理主體之一所存在的問(wèn)題,其一,公眾對(duì)政治事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注度相對(duì)較低,表現(xiàn)較為冷漠。在我國(guó)的政治文化中,凡涉及到“國(guó)家的”、“社會(huì)的”、“公共的”,似乎都是政府的事情。加之在實(shí)踐操作中,由于缺乏相應(yīng)的體制機(jī)制,公眾的意愿有時(shí)并不能及時(shí)有效地轉(zhuǎn)化為社會(huì)政策,這在某種程度上也降低了公眾的參與熱情。其二,公眾在參與過(guò)程中政治辨別力不強(qiáng),缺乏理性,責(zé)任意識(shí)淡漠。為此,需要重點(diǎn)增強(qiáng)公眾的政治參與意識(shí)和主人翁意識(shí),使公眾能以主人翁的心態(tài)關(guān)注國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展。政治參與是公民通過(guò)各種合法方式參加政治生活和社會(huì)生活,并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過(guò)程的行為。公眾的政治參與應(yīng)該是合法的、有序的、自覺(jué)的。守法是現(xiàn)代公民的基本素質(zhì)之一。作為一種行為規(guī)范,法律為公民提供某種行為模式,規(guī)定人們必須這樣行為或者不得這樣行為,從而規(guī)范著、指引著公民的行為。只有每個(gè)公民的行為守法、合法,才能保證整個(gè)社會(huì)的有序運(yùn)行。公眾的政治參與是有序的參與,是遵循一定規(guī)則和秩序的參與,而不是“一哄而上”式的參與。公眾的政治參與也應(yīng)該是自覺(jué)的參與,即公民主動(dòng)的、積極的關(guān)心國(guó)家事務(wù)以及社會(huì)事務(wù)。它是公民具有政治責(zé)任心的體現(xiàn),也是公民愛(ài)國(guó)的體現(xiàn)。有政治責(zé)任心的人,會(huì)把社會(huì)當(dāng)作一個(gè)大家庭,自覺(jué)地把自身利益與社會(huì)利益、集體利益聯(lián)系起來(lái)。公眾的主人翁意識(shí)是公眾以主人翁的身份和心態(tài)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)時(shí)所體現(xiàn)出來(lái)的意識(shí)。它要求公民清醒地認(rèn)識(shí)到自身的利益,并對(duì)自己利益要有自主自覺(jué)的判斷,進(jìn)而尋求實(shí)現(xiàn)自身利益的途徑。更重要的是,公民要將自身利益同國(guó)家利益聯(lián)系起來(lái),從而積極、自信、自覺(jué)地參與對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。
[1]張小勁,于曉虹編著.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[M].北京:人民出版社,2014:80.
[2]王志剛.多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2009(12).
[3]張康之.在后工業(yè)化進(jìn)程中構(gòu)想合作治理[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(1).
[4]張浩.國(guó)家構(gòu)建與政黨轉(zhuǎn)型:中國(guó)政治發(fā)展的行動(dòng)邏輯[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2014(4).
[5]馮波.以服務(wù)型政黨建設(shè)應(yīng)對(duì)黨的執(zhí)政考驗(yàn)[J].前沿,2013(16).
[6]王長(zhǎng)江.由全能黨變成服務(wù)型政黨[J].中國(guó)改革,2008(11).
[7]中國(guó)共產(chǎn)黨地十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[G].北京:人民出版社,2012(46).
[8]佘湘.服務(wù)型政黨的基本含義、理論基礎(chǔ)與建構(gòu)條件論析[J].長(zhǎng)白學(xué)刊,2013(6).
[9]張小勁,于曉虹編著.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[M].北京:人民出版社,2014:90.
[10]丁冬漢.從“元治理”理論視角構(gòu)建服務(wù)型政府[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2010(5).
[11]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理,2002(7).
[12]葛道順.中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展:從社會(huì)主體到國(guó)家意識(shí)——公民社會(huì)組織發(fā)展及其對(duì)意識(shí)形態(tài)構(gòu)建的影響[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2011(3).
[13]文軍.中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(1).
成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)2018年1期