●李 好 趙泰合 羅川宗

加快成都主體功能區(qū)建設(shè)，既符合特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)律，又符合國家成渝城市群戰(zhàn)略與四川省成都平原一體化戰(zhàn)略的需要。以主體功能區(qū)為載體，推動國家中心城市建設(shè)，是國家主體功能區(qū)理念在成都的落地實踐，對重塑城市空間布局與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、建設(shè)高水平和諧宜居生活城市具有重大意義。

一、主體功能區(qū)的基本內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

（一）基本內(nèi)涵

主體功能區(qū)是中國獨創(chuàng)。無論是在國家戰(zhàn)略規(guī)劃還是學(xué)術(shù)層面，對主體功能區(qū)的概念和內(nèi)涵至今都沒有清晰界定。對于主體功能區(qū)建設(shè)，國內(nèi)外也沒有對應(yīng)理論與方法體系支撐。

1.國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面

主體功能區(qū)在中國“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出，并在“十二五”規(guī)劃中上升為國家戰(zhàn)略。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向，從區(qū)域空間開發(fā)適宜性的角度，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，而后按照主體功能定位，調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范國土空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。[1]20世紀(jì)末以來，中國在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，注重以縮小區(qū)域間GDP差距為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)平衡，而忽視了經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)三者空間上的均衡。主體功能區(qū)就是在這樣的背景下提出來的，它包含了空間均衡、根據(jù)資源承載力開發(fā)、調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、控制開發(fā)強度、提供生態(tài)產(chǎn)品等核心內(nèi)涵。

“十二五”期間，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施又被賦予了新的內(nèi)涵，即為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在空間上的落地提供了契機，將主體功能區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變聯(lián)系了起來。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)下，今后主體功能區(qū)的建設(shè)應(yīng)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念，不僅包括國土空間開發(fā)，而且包括城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理重塑、高水平和諧宜居生活環(huán)境建設(shè)等，涉及到產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、城鄉(xiāng)與人口空間布局等一系列重要內(nèi)容。

2.學(xué)術(shù)研究層面

國內(nèi)多數(shù)學(xué)者把主體功能區(qū)理解為“地理空間+職能空間+政策空間”復(fù)合體，①認(rèn)為三種空間一定時空內(nèi)相互影響、相互制約，形成有機系統(tǒng)。盡管眾學(xué)者所下定義各有不同，但其共性之處在于，認(rèn)為主體功能區(qū)是服務(wù)于構(gòu)建合理空間格局，明晰產(chǎn)業(yè)合理規(guī)模布局，引導(dǎo)功能要素合理流動，逐步形成主體功能清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、開發(fā)秩序規(guī)范、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展格局。這也反映了當(dāng)前學(xué)術(shù)界對主體功能區(qū)的認(rèn)識正在不斷深化與發(fā)展，由早期單純地當(dāng)作一個國土空間開發(fā)的合理規(guī)劃發(fā)展到承認(rèn)其是一個國土、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)與人口五大要素相互影響、相互制約的有機系統(tǒng)。

（二）理論基礎(chǔ)

從國內(nèi)外研究看，地域分異理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、反規(guī)劃理論②等作為地域功能區(qū)劃的理論基礎(chǔ)，得到了國內(nèi)外學(xué)者一致認(rèn)可。地域分異論有利于其區(qū)域類型辨別，生態(tài)經(jīng)濟(jì)論有利于其主體功能定位，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)論有利于其空間協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展論有利于其發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)，反規(guī)劃理論有利于其區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。這些基礎(chǔ)理論的整合創(chuàng)新，或?qū)榈赜蚬δ軈^(qū)劃實踐提供堅實的理論支撐。

比如，“社會-經(jīng)濟(jì)-自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論指出，大都市是“以人為主體的社會、經(jīng)濟(jì)和自然系統(tǒng)通過協(xié)同作用而形成的復(fù)合系統(tǒng)”。因此，大都市主體功能區(qū)規(guī)劃是復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)在大都市層面的二次開發(fā)應(yīng)用，重點是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會組成的城市系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。其中，環(huán)境系統(tǒng)以提供生態(tài)服務(wù)為主，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供經(jīng)濟(jì)服務(wù)為主，社會系統(tǒng)在接受經(jīng)濟(jì)、生態(tài)服務(wù)的同時，通過政府、NGO、個人活動對經(jīng)濟(jì)、環(huán)境子系統(tǒng)產(chǎn)生影響并提供治理服務(wù)。[2]“社會-經(jīng)濟(jì)-自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論是在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)論、可持續(xù)發(fā)展論等基礎(chǔ)上，融合勞動地域分工、區(qū)域管治理論思想發(fā)展而來，對成都這樣的特大都市主體功能區(qū)劃分具有重要的理論指導(dǎo)意義。

二、加快成都主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意義

（一）全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的需要

黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是當(dāng)今中國發(fā)展的方向。加快建設(shè)主體功能區(qū)的全新區(qū)域發(fā)展思維，全面體現(xiàn)了中央的新發(fā)展理念，為成都轉(zhuǎn)變發(fā)展方式框定了內(nèi)涵。

1.有利于以制度供給、創(chuàng)新驅(qū)動培育轉(zhuǎn)換城市動力

創(chuàng)新發(fā)展注重的是解決發(fā)展動力問題。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是成都未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的主要標(biāo)志。推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵在于城市發(fā)展動力從投資拉動、要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向突出制度供給和強化創(chuàng)新驅(qū)動。主體功能區(qū)建設(shè)的重點之一就是運用政府層面的制度、政策和工作創(chuàng)新去推動企業(yè)層面的科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，以突出制度供給、強化創(chuàng)新驅(qū)動來推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化與發(fā)展轉(zhuǎn)型。

2.有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

協(xié)調(diào)發(fā)展，注重的是解決發(fā)展不平衡問題。近年來成都區(qū)域發(fā)展不平衡等現(xiàn)象突出，具體表現(xiàn)為公共服務(wù)供給失衡，人口經(jīng)濟(jì)分布失衡，集聚經(jīng)濟(jì)、人口與資源環(huán)境承載能力失衡等方面。從主體功能區(qū)視角審視成都區(qū)域發(fā)展不平衡問題，可以看出，表面原因是人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等要素沒有在空間上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根本原因是以行政區(qū)為單元推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制定政策及評價標(biāo)準(zhǔn)的體制機制，加劇了經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，助長了區(qū)域間產(chǎn)業(yè)趨同，限制了區(qū)域分工的形成和發(fā)展。[3]推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要堅持以人為本，適度突破行政分割，而不是單純地推行區(qū)域間GDP的大致平衡。通過經(jīng)濟(jì)合理布局、資源合理利用、人口合理分布，逐步加大財政轉(zhuǎn)移支付力度和提升公共服務(wù)水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.有利于形成集約、協(xié)調(diào)、可持續(xù)空間開發(fā)格局

綠色發(fā)展，注重解決人與自然的和諧共生問題。當(dāng)前，成都的部分區(qū)域，城市宜居度與開發(fā)高強度矛盾越發(fā)突出。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)要求，嚴(yán)守城市開發(fā)邊界、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)“三條紅線”，通過統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，可以促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，逐步形成集約、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。

4.有利于打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)高地

開放發(fā)展，注重的是解決發(fā)展過程中內(nèi)外聯(lián)動問題。以主體功能區(qū)為載體，服務(wù)國家成渝城市群發(fā)展戰(zhàn)略，可以推動區(qū)域互動合作和產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化強化成都對周邊城市群的聯(lián)動與輻射功能，進(jìn)一步發(fā)揮首位城市作用；依托內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)建設(shè)，助推成都“蓉歐+”戰(zhàn)略，拓展向西向南國際經(jīng)濟(jì)合作空間，深度融入“一帶一路”建設(shè)，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)高地。

5.有利于提升城市宜居度與民生凈福利指數(shù)

共享發(fā)展，注重的是解決社會公平正義問題。當(dāng)前成都深受人口膨脹、交通擁堵、大氣污染等“城市病”困擾，拉低了城市宜居度和民生凈福利指數(shù)。根本原因就是資源環(huán)境承載力和城市發(fā)展規(guī)模的失衡。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，加強城市治理能力，推進(jìn)形成多中心支撐的主體功能區(qū)，可以優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，基本實現(xiàn)公共服務(wù)資源均衡配置和資源集約節(jié)約開發(fā)，顯著增強現(xiàn)代城市治理能力，提升城市的民生溫度。

（二）支撐國家中心城市建設(shè)的需要

成都市第十三次黨代會提出，建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，需要全面提升城市能級?！拔逯行囊粯屑~”支撐，以功能之強帶動城市之興，是助推國家中心城市建設(shè)的核心引擎，為成都轉(zhuǎn)變發(fā)展方式指明了路徑。

1.有利于優(yōu)化高端高質(zhì)產(chǎn)業(yè)體系布局

鞏固西部經(jīng)濟(jì)中心地位，需要依靠融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的核心環(huán)節(jié)、高端高質(zhì)高新的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐。加快主體功能區(qū)建設(shè)，可以補足當(dāng)前成都產(chǎn)業(yè)發(fā)展在體系、層次和跨界融合方面的短板，通過明確區(qū)域主體功能、完善產(chǎn)業(yè)鏈條、優(yōu)化調(diào)整空間布局、整合配套資源，強化產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，打造特色鮮明、差異發(fā)展、融合互助的各類主體功能區(qū)，形成全體系產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、創(chuàng)新生態(tài)鏈，進(jìn)一步夯實經(jīng)濟(jì)中心功能。

2.有利于優(yōu)化科技服務(wù)創(chuàng)新體系布局

鞏固西部科技中心地位，需要加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)各類創(chuàng)新資源自由流動、合理配置。加快主體功能區(qū)建設(shè)，可以進(jìn)一步引導(dǎo)科研、人才等要素定向集聚，優(yōu)化科技功能空間布局，深入推進(jìn)成都科教資源與企業(yè)合作，打通政學(xué)研產(chǎn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加速高新技術(shù)服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)造力量匯聚，全面提升科技中心功能。

3.有利于優(yōu)化現(xiàn)代金融支撐體系布局

樹立西部金融中心的地位，需要現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)集群和支撐體系的支撐。成都在金融服務(wù)方面發(fā)展優(yōu)勢明顯，但仍然面臨服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力不充分，要素市場不活躍等問題。加快主體功能區(qū)建設(shè)，可以形成特征突出、布局合理、功能完善、主體活躍的金融產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，增強金融資源的集聚力和金融服務(wù)的輻射力，持續(xù)強化具有國際影響力的西部金融中心功能。

4.有利于優(yōu)化天府文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)體系布局

強化西部文創(chuàng)中心的地位，需要將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的新增長點和新動力。主體功能區(qū)建設(shè)為成都?xì)v史文化資源向文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化提供了有效途徑。加快主體功能區(qū)建設(shè)，整合分散的文化資源，優(yōu)化文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)功能布局，可以形成文創(chuàng)資源與產(chǎn)業(yè)、城市、商業(yè)和旅游深度融合的各類功能區(qū)，全面提升成都高品質(zhì)城市發(fā)展內(nèi)涵，塑造更具活力、更有魅力的城市生態(tài)。

5.有利于優(yōu)化開放型經(jīng)濟(jì)新體系布局

鞏固西部對外交往中心的地位，需要融入國家和區(qū)域開放發(fā)展戰(zhàn)略，深化交流合作。加快主體功能區(qū)建設(shè)，依托駐蓉機構(gòu)、跨國企業(yè)、空鐵雙港、內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)等優(yōu)勢，可以打造開放型經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的人才、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，提升國際、區(qū)域間溝通交流合作緊密度，深度融入國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、成渝城市群等發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)國家內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)高地和國際友好往來門戶城市。

6.有利于優(yōu)化現(xiàn)代物流與供應(yīng)鏈體系布局

鞏固綜合交通通信樞紐的地位，重點在提升交通物流和通信建設(shè)水平，轉(zhuǎn)變樞紐優(yōu)勢為樞紐經(jīng)濟(jì)。加快主體功能區(qū)建設(shè)，可以優(yōu)化各類交通通信設(shè)施功能布局，強化樞紐間多式聯(lián)運服務(wù)，加速人流、物流、資金流、信息流的向心集聚，構(gòu)建現(xiàn)代供應(yīng)鏈體系，推動現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局和城市建設(shè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，打造“一帶一路”供應(yīng)鏈資源配置中心和管理樞紐，大幅提升綜合交通通信樞紐功能。

（三）建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活城市的需要

從人類社會發(fā)展規(guī)律和歐美發(fā)達(dá)國家實踐看，“生活城市”都是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)。從成都發(fā)展史來看，生活城市是成都最鮮明的品牌，也是成都建設(shè)國家中心城市乃至世界城市最具特色、最持久的競爭優(yōu)勢。主體功能區(qū)將“科學(xué)的城市形態(tài)、高端的城市業(yè)態(tài)、精致的城市文態(tài)和優(yōu)美的城市生態(tài)”有機結(jié)合，可以提高市民生活品質(zhì)，最終實現(xiàn)高品質(zhì)和諧宜居生活城市的最終目標(biāo)。

1.有利于優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局

主體功能區(qū)堅持以人為本的思想，立足地域特色、人文內(nèi)涵、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、形態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理能力提升等具有綱舉目張的意義。主體功能區(qū)建設(shè)以環(huán)境容量和城市綜合承載力為依據(jù)，要求優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、控制城市開發(fā)強度、科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界、創(chuàng)新城市治理方式，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面提升城市品質(zhì)。

2.有利于吸引人才集聚，培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈

把主體功能區(qū)建設(shè)作為改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，“筑巢引鳳”重大支撐工程，推動城市品質(zhì)改善、功能提升，營造“來了就不想走”的生活環(huán)境，可以吸引人才特別是大量高端產(chǎn)業(yè)人才集聚，必將推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈生態(tài)圈有機融合、良性發(fā)展。

3.有利于改善民生建設(shè)、滿足市民最直接最現(xiàn)實的利益

習(xí)近平總書記“7.26”重要講話指出，當(dāng)前人民群眾需要呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點，涵蓋了教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療保障、住房、環(huán)境、精神文化生活等有關(guān)民生建設(shè)的方方面面，件件都是人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能以犧牲環(huán)境、生態(tài)為代價，更不能以群眾的根本和長遠(yuǎn)利益為代價。主體功能區(qū)是“協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生”的有力抓手，以主體功能區(qū)理念來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以打破傳統(tǒng)圈層結(jié)構(gòu)的發(fā)展格局，逐步實現(xiàn)功能區(qū)內(nèi)職住平衡，改善人居環(huán)境，推動公共服務(wù)資源均衡配置，將發(fā)展的成果惠及民生。

三、加快主體功能區(qū)建設(shè)中需重點處理的幾對關(guān)系

（一）主體功能區(qū)與其他規(guī)劃的關(guān)系

主體功能區(qū)和其他規(guī)劃之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，要統(tǒng)一認(rèn)識、準(zhǔn)確把握，自覺踐行主體功能思想，協(xié)調(diào)各類其他規(guī)劃共同推動轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。主體功能區(qū)是制定其他各類規(guī)劃的前提和根本，要明確主體功能區(qū)的核心基礎(chǔ)地位，將主體功能區(qū)作為各類規(guī)劃銜接統(tǒng)一的基本口徑和空間單元，對其他各類規(guī)劃要提出方向性、指導(dǎo)性和約束性要求，切實發(fā)揮主體功能區(qū)風(fēng)向標(biāo)、引航塔作用。其他規(guī)劃是對主體功能區(qū)發(fā)展的深化和落實，要主動遵照主體功能區(qū)發(fā)展導(dǎo)向和要求，統(tǒng)一思路、定位、目標(biāo)、邊界、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，高效有序開展其他各類規(guī)劃修編工作，各類規(guī)劃要緊密銜接，減少沖突和浪費，從根源上避免矛盾出現(xiàn)。

（二）主體功能區(qū)與“十字方針”的關(guān)系

主體功能區(qū)和“十字方針”是戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的關(guān)系。主體功能區(qū)建設(shè)是“十字方針”的目的和核心。只有充分認(rèn)識主體功能區(qū)建設(shè)的核心意義和錯位發(fā)展導(dǎo)向，才能準(zhǔn)確把握“十字方針”代表的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向?！笆址结槨笔侵黧w功能區(qū)建設(shè)在實踐層面的具體方法和體現(xiàn)。只有認(rèn)真貫徹落實“十字方針”，才能為主體功能區(qū)差異化建設(shè)和城市“多中心”發(fā)展提供實踐支撐。

（三）主體功能區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的關(guān)系

從內(nèi)涵看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是主體功能區(qū)形成的基礎(chǔ)。從功能看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)承擔(dān)城市主要經(jīng)濟(jì)功能。要將主體功能區(qū)規(guī)劃作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的總體目標(biāo)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)展要求一致。要將產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為主體功能區(qū)規(guī)劃重要載體考量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策細(xì)化優(yōu)化。要處理好資源配置過程中政府和市場的關(guān)系，防止政府“看得見的腳”踩住了市場“看不見的手”。要處理好“以產(chǎn)業(yè)新城為核心構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”和“優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間”的關(guān)系，精準(zhǔn)組織塑造城市形態(tài)，凸顯綠色生態(tài)、環(huán)境友好、功能合理、職住平衡、有天府文化特色的優(yōu)良人居環(huán)境。

（四）主體功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展

不同主體功能區(qū)之間是錯位協(xié)調(diào)、合作互助的關(guān)系。要通過不同主體功能區(qū)的交流融合，共同推動全域功能區(qū)良性發(fā)展。不同主體功能區(qū)之間要強化差異發(fā)展，結(jié)合自身資源稟賦，挖掘主導(dǎo)功能的特色和優(yōu)勢，定向施策、分類指導(dǎo)，做大做強、做優(yōu)做美、做高做新各類集聚度高、輻射性強的特色功能區(qū)塊。不同主體功能區(qū)之間要強化均衡融合，建立資源整合平臺，促進(jìn)不同主體功能區(qū)生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動；出臺政策引導(dǎo)不同主體功能區(qū)之間在非主體功能、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面合作，實現(xiàn)互助扶持、融合發(fā)展。

（五）主體功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃之間的關(guān)系

從理論看，主體功能區(qū)劃應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有行政區(qū)界。從現(xiàn)實看，中國長期形成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)管理模式，會在很大程度上“阻撓”主體功能區(qū)“跨區(qū)劃線”；同時政策管理跨區(qū)落實存在“如何實現(xiàn)”的問題。[4]因此，主體功能區(qū)建設(shè)，首先，必須依托一定層級的行政區(qū)。其次，各行政區(qū)要突破行政區(qū)劃局限相互配合，使區(qū)域協(xié)調(diào)政策切實得到貫徹落實。第三，要重視發(fā)揮區(qū)域性組織對區(qū)域規(guī)劃和管理的重要作用，為推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好條件。[5]在推進(jìn)過程中，要協(xié)調(diào)主體功能區(qū)和行政單元利益。分兩步走，在主體功能區(qū)確立后，根據(jù)演進(jìn)和成熟度，逐步將三級政府五級體系調(diào)整為兩級政府三級體系。

四、加快主體功能區(qū)建設(shè)需要重點突破的幾個問題

（一）科學(xué)劃分主體功能區(qū)

要明確主體功能區(qū)劃分依據(jù)，科學(xué)合理進(jìn)行全域主體功能區(qū)劃分。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等全要素分析，利用各種先進(jìn)技術(shù)手段和基礎(chǔ)資料，在評價全域資源環(huán)境容量、現(xiàn)狀開發(fā)強度、發(fā)展優(yōu)勢潛力等綜合指標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展特點、城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)和行政區(qū)劃現(xiàn)狀，科學(xué)劃定一批數(shù)量適宜、規(guī)模合理、特色鮮明的主體功能區(qū)，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強創(chuàng)新能力，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)等要求，推動成都的永續(xù)發(fā)展。

要依照主體功能導(dǎo)向明確產(chǎn)業(yè)定位，注重產(chǎn)業(yè)細(xì)分細(xì)化。產(chǎn)業(yè)定位要緊扣主體功能導(dǎo)向，圍繞國家中心城市“經(jīng)濟(jì)、金融、科技、文創(chuàng)、對外交往和交通通信”等核心功能，注意突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色和比較優(yōu)勢，進(jìn)一步細(xì)分細(xì)化產(chǎn)業(yè)類別，明確各功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展方向，通過協(xié)調(diào)配合、完形互補，避免同質(zhì)惡性競爭，實現(xiàn)錯位發(fā)展。

要制定不同主體功能區(qū)發(fā)展導(dǎo)則，引導(dǎo)企業(yè)集聚和功能區(qū)建設(shè)。要特別注意提高產(chǎn)業(yè)政策對不同主體功能區(qū)的針對性，在“產(chǎn)業(yè)新政50條”和《成都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》基礎(chǔ)上，為不同功能區(qū)量身定制，明確產(chǎn)業(yè)目錄清單；要在功能區(qū)的空間形態(tài)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配套功能、產(chǎn)業(yè)政策等方面提高規(guī)劃建設(shè)管理水平，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。

（二）逐步開展先行試點

要選取不同主體功能區(qū)開展不同層次試點。要根據(jù)不同類型、不同層次的主體功能區(qū)發(fā)展目標(biāo)，開展先行試點，比如設(shè)立農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等不同類型的試點；針對生態(tài)涵養(yǎng)功能突出地區(qū)，設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等試點；“十字方針”覆蓋的五大區(qū)域也可設(shè)立分區(qū)域、分區(qū)市縣的試點等。

要結(jié)合各試點采取更靈活的體制機制。要對不同類型的主體功能區(qū)試點進(jìn)行分類指導(dǎo)，探索實行適宜自身產(chǎn)業(yè)功能集聚發(fā)展、輻射帶動的機制體制，探索差異化發(fā)展和產(chǎn)城融合發(fā)展的具體實現(xiàn)方式。

要向全域有序推廣復(fù)制各試點經(jīng)驗。各試點區(qū)域要分頭探索和總結(jié)各類主體功能區(qū)建設(shè)和道路和模式，提煉經(jīng)驗教訓(xùn)，通過漸進(jìn)式擴大推廣引導(dǎo)范圍，最終實現(xiàn)全域范圍內(nèi)主體功能區(qū)建設(shè)的落實見效。

（三）逐步調(diào)整行政區(qū)域體系

要樹立主體功能區(qū)優(yōu)先發(fā)展意識。要轉(zhuǎn)變行政區(qū)劃思維限制，明確主體功能區(qū)統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展的地位。主體功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)階段仍將依托一定層級的行政區(qū)來實現(xiàn)，但行政區(qū)劃最終將以主體功能區(qū)為空間載體進(jìn)行調(diào)整；要優(yōu)先保障主體功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、指標(biāo)分配和用地建設(shè)需求，逐步引導(dǎo)區(qū)劃調(diào)整和改變。

要在主體功能區(qū)起步發(fā)展階段注重與區(qū)市縣發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)。要通過利益共享機制，平衡主體功能區(qū)和行政單元利益沖突，理順市級政府與主體功能區(qū)之間的管理權(quán)限劃分、稅收分成等關(guān)系，協(xié)調(diào)主體功能區(qū)內(nèi)不同行政主體之間的利益分配關(guān)系，明確區(qū)市縣政府的主體功能區(qū)實施主體責(zé)任，推動主體功能區(qū)與行政單元共建共享公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)市縣發(fā)展的矛盾，促進(jìn)統(tǒng)籌均衡發(fā)展。

要根據(jù)主體功能區(qū)的演進(jìn)成熟程度逐步調(diào)整行政區(qū)劃體系。要按照主體功能區(qū)的劃分漸進(jìn)調(diào)整行政體系，前期試點中著力打破部分鎮(zhèn)街區(qū)域界限，將不符合主體功能理念的行政單元進(jìn)行拆并整合；在主體功能區(qū)發(fā)展壯大后，根據(jù)演進(jìn)階段和自身成熟度，擴大行政體制改革調(diào)整范圍，最終實現(xiàn)三級政府五級體系向兩級政府三級體系轉(zhuǎn)變。

（四）完善生態(tài)補償與績效考評機制

要完善主體功能區(qū)之間的生態(tài)補償機制。對于以生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展為方向的主體功能區(qū)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)需要大量的人力、物力和財政投入，更重要的是其為區(qū)域整體提供了賴以生存和發(fā)展的生態(tài)公共必需品，要通過建立生態(tài)補償機制，既促進(jìn)生態(tài)資本增值、資源環(huán)境永續(xù)利用，又體現(xiàn)區(qū)際發(fā)展公平、共享發(fā)展成果。受益的主體功能區(qū)要建立對限制區(qū)域的生態(tài)補償制度，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償、誰污染誰付費”原則，加大橫向縱向財政轉(zhuǎn)移支付力度，從稅收超收返還額中提取固定比例財政資金定向用于限制區(qū)域生態(tài)保護(hù)支出、基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入等。受限制發(fā)展的主體功能區(qū)要不斷創(chuàng)新生態(tài)補償路徑和方法，鼓勵與其他主體功能區(qū)建設(shè)跨區(qū)域生態(tài)占補平衡、生態(tài)項目支持等做法，充分調(diào)動進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性。加強市級層面對受益和受限制發(fā)展主體功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立統(tǒng)一運作的生態(tài)效益補償基金，作為財政經(jīng)濟(jì)補償?shù)耐晟婆c補充；探索生態(tài)權(quán)交易辦法，有償提供盈余生態(tài)資源，進(jìn)行市場化補償；科學(xué)合理設(shè)置補償標(biāo)準(zhǔn)、定價體系、財政返還和補償比例等。

要轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟(jì)論的考評和選拔機制。主體功能區(qū)差異化發(fā)展必然要求差異化的考評機制。要做好配套績效評估辦法等制度設(shè)計，摒棄唯GDP論，助推主體功能區(qū)健康發(fā)展。明確各部門、各級政府職能責(zé)任，要圍繞加快建設(shè)主體功能區(qū)設(shè)立職責(zé)清單和項目庫，以項目的方式推動落地落實。實行差異化績效考評辦法，根據(jù)不同層級、類別的主體功能區(qū)特征，構(gòu)建與目標(biāo)一致的科學(xué)考評指標(biāo)體系，如受限制發(fā)展區(qū)域綜合各考核綠色產(chǎn)業(yè)、文化旅游、生態(tài)和資源保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品提供等方面。將績效考核評價作為選賢任能重要依據(jù)，定期向社會公示考核結(jié)果，嚴(yán)格問責(zé)懲處，加大表彰宣傳，將績效考核評價結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎勵懲戒的重要依據(jù)。

注釋：

①地理空間表達(dá)了區(qū)域的位置、大小和自然環(huán)境，是實現(xiàn)主體功能的“硬”支撐；職能空間表達(dá)了區(qū)域的主體功能；政策空間表達(dá)了實現(xiàn)區(qū)域主體功能的制度、管理因素。職能空間與政策空間同為實現(xiàn)主體功能的“軟”支撐。

②地域分異是指自然、經(jīng)濟(jì)、人文等要素相互作用后，最終在特定空間范圍內(nèi)的分布與組合格局所表現(xiàn)出來的內(nèi)在聯(lián)系規(guī)律性；生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，也要重視生態(tài)建設(shè)，二者應(yīng)同步建設(shè)、同步推進(jìn)；區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論主要闡述了區(qū)域各種要素的空間組織模式及其空間運行規(guī)律與機制，其研究內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)與土地利用、工業(yè)區(qū)位、服務(wù)業(yè)、城鎮(zhèn)居民點、基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)位、運輸網(wǎng)的布局、信息的區(qū)際流動等內(nèi)容；可持續(xù)發(fā)展論強調(diào)可持續(xù)發(fā)展是“既要滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代滿足其需求能力構(gòu)成危害”的發(fā)展；反規(guī)劃理論提出在政府宏觀調(diào)控的過程中，不僅僅要通過各種政策和規(guī)劃手段促進(jìn)和激勵發(fā)展，而且要通過限制約束類政策和規(guī)劃手段實現(xiàn)空間有序。

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[5]車文輝.準(zhǔn)確把握主體功能區(qū)建設(shè)中的五大關(guān)系[J].財會研究，2011（20）:26-27.