馬蔡琛

自1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府的隱性債務(wù)形式不斷變換，地方政府債務(wù)余額快速增長(zhǎng)，尤其是2008年金融危機(jī)之后，我國(guó)實(shí)行了相對(duì)寬松的貨幣政策，在拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，也使得政府債務(wù)規(guī)模開(kāi)始膨脹。2008年地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率為23.48%，到2009年已提升至61.92%①中華人民共和國(guó)審計(jì)署：《2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。http：//203.207.93.61：8888/gdnps/content.jsp?id=46046。。截至2018年3月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額共計(jì)166101億元②中華人民共和國(guó)財(cái)政部：《2018年3月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》。http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201804/t20180413_2867535.html。。

地方政府通過(guò)舉債融資，可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提高公共服務(wù)能力，并且取得了明顯的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融和經(jīng)濟(jì)具有較大威脅。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，導(dǎo)致的不僅僅是某個(gè)縣、市或者省級(jí)的財(cái)政困難，還會(huì)向中央財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)，引發(fā)系統(tǒng)性的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

目前，對(duì)于隱性債務(wù)的總量，通過(guò)審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、排查還是可以大體上有所揭示的，但既然是隱性債務(wù)，就是有可能發(fā)生，也可能不發(fā)生，其核心問(wèn)題在于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概率分布估算。實(shí)際上首先要完成政府隱性債務(wù)的類(lèi)型學(xué)劃分，然后匡算每一類(lèi)型的隱性債真正顯性化的概率，最后才能算出一個(gè)期望值。盡管目前的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是地方債急劇膨脹帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)仍不可忽視，規(guī)范政府舉債勢(shì)在必行。

一、地方政府性債務(wù)的成因

1994年的《預(yù)算法》規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這導(dǎo)致地方政府通過(guò)發(fā)行債券以外的方式進(jìn)行變相舉債，地方債的運(yùn)行缺乏應(yīng)有的規(guī)范性。由于地方債規(guī)模增長(zhǎng)較快、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷凸顯，與其“禁而未禁”，不如適當(dāng)管控疏導(dǎo)，故2014年的新《預(yù)算法》賦予地方政府有限的舉債權(quán)，并對(duì)舉債的方式、用途、規(guī)模、償還資金等作出了限制性規(guī)定。此外，財(cái)政部多次發(fā)文規(guī)范地方債的管理。然而，審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年至2017年的地方債余額逐年增長(zhǎng)，部分地方債務(wù)增長(zhǎng)較快，違規(guī)舉債問(wèn)題依舊突出。地方債屢控不止的內(nèi)在與外部因素主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）分稅制改革的歷史遺留

上世紀(jì)90年代初，中央財(cái)政陷入了嚴(yán)重危機(jī)，財(cái)政收入占GDP的比重以及中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重快速下滑，這就是當(dāng)年耳熟能詳?shù)摹皟蓚€(gè)比重”問(wèn)題。為了解決財(cái)政上“弱中央”的狀態(tài)，1994年實(shí)施了分稅制改革，搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本制度框架。而分稅制改革在一定程度上增強(qiáng)了地方政府舉債的動(dòng)機(jī)。地方政府（尤其是基層政府）在經(jīng)濟(jì)分權(quán)和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)始野蠻生長(zhǎng)式地追求資源配置功能，在一般公共預(yù)算的可用財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足其政績(jī)沖動(dòng)的情況下，開(kāi)始運(yùn)用債務(wù)工具彌補(bǔ)建設(shè)資金的缺口。

總體來(lái)說(shuō)，一方面分稅制改革客觀(guān)上增強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，而政府間轉(zhuǎn)移支付體系又一直沒(méi)能走出漫長(zhǎng)的過(guò)渡期；另一方面，地方政府又要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出。加之一度作為地方主體性財(cái)政收入的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅等，先后演化為共享稅，這在一定程度上打擊了地方政府培植可持續(xù)財(cái)源的積極性。分稅制格局的異動(dòng)性調(diào)整，使得地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力，進(jìn)而使得1994年《預(yù)算法》中禁止地方財(cái)政舉債的“明規(guī)則”，被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了許多地方扭曲的負(fù)債觀(guān)，即“借債不怕還錢(qián)”“自己借別人還”“不還錢(qián)還能借到錢(qián)”的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。

在市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的條件下，政府理財(cái)原則由“量入為出”走向“以支定收”，更為強(qiáng)調(diào)政府活動(dòng)的范圍和邊界。首先需要確定政府活動(dòng)的范圍和邊界，然后測(cè)算政府做這些事情到底需要多少資金，最后考慮資金從何處獲得。但是如何較為有效地消除政府的對(duì)外擴(kuò)張性和內(nèi)部膨脹性，使政府成為一個(gè)有限的而不是全權(quán)的政府、公正的而不是專(zhuān)橫的政府、廉潔的而不是腐敗的政府，始終是各國(guó)探求政府善治中一個(gè)頗難實(shí)現(xiàn)的命題。各級(jí)政府之間、政府與市場(chǎng)之間、市場(chǎng)主體之間的支出責(zé)任，在不同時(shí)期、不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的理解并不一致，這也是地方債膨脹的原因之一。

（二）金融工具的創(chuàng)新與債務(wù)管理的滯后

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，銀行、證券、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)相互滲透、相互交叉，各種金融工具不斷創(chuàng)新，這使得金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的途徑越來(lái)越多樣，為地方政府舉債提供了更多隱形的技術(shù)工具。但是，由于我國(guó)地方債務(wù)管控機(jī)制并不完善，金融工具的創(chuàng)新不僅加劇了地方債的膨脹，還導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制愈發(fā)復(fù)雜化和隱蔽化。

金融企業(yè)在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，存在著過(guò)度依賴(lài)政府信用背書(shū)、捆綁地方政府，進(jìn)而堆積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。以政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）為例，近年來(lái)PPP項(xiàng)目的發(fā)展演化，其隱性負(fù)債逐漸被越來(lái)越多地關(guān)注。有些PPP項(xiàng)目已然嚴(yán)重偏離了利用私人市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)營(yíng)來(lái)控制公共風(fēng)險(xiǎn)的初衷。在PPP項(xiàng)目下，政府部門(mén)若有一項(xiàng)公共支出需要（這是第一個(gè)public），可能會(huì)與一家國(guó)企或央企合作（這是第二個(gè)public），然后從一個(gè)具有國(guó)有背景的銀行獲取融資（這是第三個(gè)public）。由此，這類(lèi)PPP項(xiàng)目在落地時(shí)其性質(zhì)已發(fā)生改變，政府和社會(huì)資本合作實(shí)際上已轉(zhuǎn)化為政府部門(mén)、國(guó)企或央企以及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)這樣三個(gè)Public組成的新型PPP項(xiàng)目，其風(fēng)險(xiǎn)被放大了好幾倍。

財(cái)政部于2018年3月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》中，多次強(qiáng)調(diào)監(jiān)管要利用“穿透原則”，加強(qiáng)資本金審查和資金投向管理?！按┩冈瓌t”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)源于2016年全國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管會(huì)議的講話(huà)稿——穿透式監(jiān)管，主要針對(duì)交叉金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)管控，也是同業(yè)新規(guī)“實(shí)質(zhì)重于形式”的延伸。“穿透式監(jiān)管”是透過(guò)金融產(chǎn)品的表面形態(tài)，看清金融業(yè)務(wù)和行為的實(shí)質(zhì)，將資金來(lái)源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透連接起來(lái)，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則來(lái)甄別金融業(yè)務(wù)和行為的性質(zhì)，根據(jù)產(chǎn)品功能、業(yè)務(wù)性質(zhì)和法律屬性明確監(jiān)管主體和適用規(guī)則，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和行為實(shí)施全流程監(jiān)管?！按┩冈瓌t”是典型的金融術(shù)語(yǔ)，這說(shuō)明了對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理和管控的技術(shù)難度正在加大。

（三）行政管理架構(gòu)的內(nèi)在推動(dòng)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，擁有自由支出權(quán)限的地方政府積累了大量不可持續(xù)的赤字，一般會(huì)要求中央政府通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付或提供特別救助等方式，來(lái)承擔(dān)部分或全部地方債務(wù)。①Rodden J.The Dilemma of Fiscal Federalism：Grants and Fiscal Performance around the World［J］.American Journal of Political Science，2002，46（3），670-687.地方政府之所以大量舉債而忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)樗麄兲烊坏卣J(rèn)為中央政府不會(huì)對(duì)其放任不理。

關(guān)于地方債的問(wèn)題，這些年來(lái)有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即通過(guò)融資平臺(tái)舉債而形成的地方隱性或顯性債務(wù)，融資平臺(tái)公司、地方政府以及銀行似乎都不怎么著急，而中央政府卻頗為焦慮，這與我國(guó)的單一制行政架構(gòu)有很大關(guān)系。

就類(lèi)似中國(guó)這樣的單一制大國(guó)而言，其中央與地方的財(cái)政關(guān)系，更接近于大型集團(tuán)公司的“總分公司”構(gòu)架，相關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在組織內(nèi)部的縱向傳遞與橫向擴(kuò)散效應(yīng)，均相對(duì)顯著且迅速，政府間財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的阻斷相對(duì)困難，財(cái)政安全的整體聯(lián)動(dòng)性較強(qiáng)。而聯(lián)邦制條件下的中央與地方財(cái)政關(guān)系，更加接近于大型集團(tuán)公司之“母子公司”構(gòu)架，上下級(jí)政府之間彼此相對(duì)獨(dú)立，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在組織內(nèi)部的縱向阻斷，在技術(shù)上相對(duì)易于實(shí)現(xiàn)。②馬蔡?。骸豆藏?cái)政安全預(yù)警機(jī)制的波段框架設(shè)計(jì)——基于短波、中波和長(zhǎng)波預(yù)警的考察》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2012（11）。在我國(guó)的單一制構(gòu)造下，地方政府認(rèn)為中央不會(huì)放任其破產(chǎn)，內(nèi)生地判斷地方債最后會(huì)由中央政府買(mǎi)單，所以無(wú)論中央政府如何三令五申，這種治理構(gòu)架都會(huì)促使地方政府大量舉債。

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向更高層級(jí)轉(zhuǎn)移（甚或中央化），是地方債屢禁不止的重要原因之一。2016年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)案”），將地方債風(fēng)險(xiǎn)事件級(jí)別分為Ⅰ級(jí)（特大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)?！邦A(yù)案”雖然規(guī)定地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則，但還指出對(duì)Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了讓市縣政府自身化解外，省級(jí)政府可依據(jù)市縣政府申請(qǐng)予以適當(dāng)救助；當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)出現(xiàn)極大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)?！邦A(yù)案”雖然意在督促地方政府合理舉債，提醒其對(duì)舉借債務(wù)的償還責(zé)任，但也從側(cè)面印證了單一制架構(gòu)下中央和地方政府的內(nèi)在聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二、我國(guó)地方債管控體系的主要挑戰(zhàn)——基于政府財(cái)務(wù)預(yù)算體系的思考

（一）政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系不健全

對(duì)于地方債問(wèn)題的分析，重點(diǎn)是關(guān)注流量還是存量，這是一個(gè)值得深思的話(huà)題。從流量指標(biāo)上看，地方債風(fēng)險(xiǎn)往往很大，因?yàn)槲覀円话闶怯靡欢螘r(shí)間的財(cái)政收入流量和債務(wù)存量相比；從存量上分析，地方債的風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)小很多，往往在可承受范圍之內(nèi)，因?yàn)榇媪恐笜?biāo)考察時(shí)，是依托于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)和擁有的大量政府性資產(chǎn)。類(lèi)比于企業(yè)，我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)情況時(shí)，通常不是以收入負(fù)債率來(lái)衡量的，而是以資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)判別風(fēng)險(xiǎn)，因而在衡量地方債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也應(yīng)該從資產(chǎn)負(fù)債率的角度來(lái)觀(guān)察。但問(wèn)題在于，目前尚缺乏一套完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表核算體系。現(xiàn)行政府預(yù)算報(bào)表實(shí)際上是一個(gè)流量報(bào)表，而政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系還在構(gòu)建之中。全面深化改革中提出的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，相互之間的鉤稽關(guān)系目前也不是特別清晰。為進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，財(cái)政部于2018年3月1日印發(fā)了修訂的《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》，明確了其進(jìn)一步改革方向，但健全的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系仍需要一定時(shí)日。

此外，資產(chǎn)的核定（尤其是存量資產(chǎn)的定價(jià)）是相當(dāng)困難的，這是世界性的難題。例如衡量美國(guó)政府資產(chǎn)時(shí)，在歷史上，有的州是通過(guò)贖買(mǎi)得到的，有的州是通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)賠款獲取的，總體來(lái)說(shuō)很難定價(jià)。前些年，國(guó)內(nèi)也曾匡算出了幾套國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表體系，即使以萬(wàn)億元為單位，偏差還是很大的。甚至許多話(huà)題頗具哲學(xué)層面的意味，譬如，外匯儲(chǔ)備算不算政府的凈資產(chǎn)？這就屬于理解層面上的分歧，“算”或“不算”就會(huì)存在數(shù)十萬(wàn)億元的誤差，這已經(jīng)不是核算準(zhǔn)確與否的問(wèn)題了。

（二）政府預(yù)算管理體系不健全

第一，債務(wù)預(yù)算的管理。全口徑預(yù)算中的四本預(yù)算中有一本債務(wù)預(yù)算，但目前來(lái)看，債務(wù)預(yù)算實(shí)際上還是一個(gè)流量的概念，隱性負(fù)債很難納入其中。類(lèi)比于公司財(cái)務(wù)管理，或有負(fù)債或隱性負(fù)債需要通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表附注來(lái)體現(xiàn)，但目前政府財(cái)務(wù)報(bào)表的附注體系到底應(yīng)該如何展現(xiàn)，也尚未提上議事日程。

第二，復(fù)式預(yù)算的取舍。復(fù)式預(yù)算這一規(guī)定在新《預(yù)算法》中被取消了，但實(shí)際上對(duì)于政府的運(yùn)營(yíng)性支出和資本性支出，還是應(yīng)該采用不同的方式來(lái)加以管理。我國(guó)的政府債務(wù)相比于國(guó)際上有很大的不同，地方政府舉債主要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這與舉債維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)還是不一樣的，必須要用單獨(dú)的方法來(lái)進(jìn)行管理。目前的一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算這四本預(yù)算中并沒(méi)有獨(dú)立的資本預(yù)算概念，而一般公共預(yù)算和國(guó)有資本預(yù)算中盡管都有資本性支出，但仍未能采用一個(gè)單獨(dú)的預(yù)算體系來(lái)加以統(tǒng)籌管理。

第三，中期預(yù)算的艱難運(yùn)行。在現(xiàn)實(shí)預(yù)算管理中，尤其是基層政府層面，中期預(yù)算（中期財(cái)政規(guī)劃）的運(yùn)行是十分艱難的。因?yàn)榛鶎诱罅康呢?cái)力是來(lái)自于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付的時(shí)間和數(shù)額不明確的情況下，難以做出未來(lái)三年財(cái)政收支的預(yù)測(cè)。此外，我們采用三年滾動(dòng)的預(yù)算周期，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的五年非滾動(dòng)周期，難以很好的契合。由于“三”和“五”是兩個(gè)質(zhì)數(shù)，兩者需要運(yùn)轉(zhuǎn)15年才能耦合一次，這給中期預(yù)算的編制帶來(lái)了很大的困難。例如，2018年就需要編制覆蓋2019年、2020年和2021年的三年滾動(dòng)預(yù)算，這就已然滾動(dòng)進(jìn)入了“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年。

第四，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的困惑。從跨年度預(yù)算來(lái)說(shuō)，目前提出的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制具有較為明顯的周期性預(yù)算平衡特點(diǎn)。這使得地方政府更加傾向于突破原有的年度平衡準(zhǔn)則，對(duì)于債務(wù)問(wèn)題放松了警惕性。其實(shí)，如果從周期性預(yù)算平衡的角度來(lái)理解跨年度預(yù)算平衡機(jī)制也是有問(wèn)題的。這主要源于經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的非對(duì)稱(chēng)性。經(jīng)濟(jì)周期的運(yùn)行通常不會(huì)是標(biāo)準(zhǔn)的正弦波動(dòng)，也就是呈現(xiàn)較為明顯的非對(duì)稱(chēng)性。往往跟股市一樣，在熊市時(shí)會(huì)積累大量赤字，然后才會(huì)迎來(lái)一個(gè)繁榮，周期性預(yù)算平衡準(zhǔn)則所期待的“將盈補(bǔ)虧”，具有一定的虛幻性。此外，在推行周期性預(yù)算平衡時(shí)，還面臨官員的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（即任期問(wèn)題）。

三、優(yōu)化地方債務(wù)管控機(jī)制的路徑選擇

首先，在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，預(yù)算支出管理模式的轉(zhuǎn)換，相對(duì)于行政管理體制改革而言，呈現(xiàn)出某種程度的超前性，這導(dǎo)致收支矛盾向財(cái)政預(yù)算部門(mén)集中。在治理地方政府性債務(wù)的過(guò)程中，要注意避免財(cái)政管理改革“單兵推進(jìn)”的局面，需要加快推進(jìn)行政管理體制的改革，將財(cái)政部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融系統(tǒng)應(yīng)分擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌考慮，改進(jìn)公共決策機(jī)制，逐步構(gòu)建利益相關(guān)主體共同治理的債務(wù)管理新格局。

其次，嘗試推行結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡準(zhǔn)則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮期的財(cái)政盈余積累。智利、巴西、哥倫比亞等國(guó)通過(guò)結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡準(zhǔn)則，在相當(dāng)程度上消除了財(cái)政政策的順周期性。智利的結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡政策，就是以盈余為硬性目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)繁榮期增加公共儲(chǔ)蓄。從這個(gè)意義上講，在設(shè)定具體的預(yù)算“盈余”或“赤字”目標(biāo)時(shí)，可以GDP目標(biāo)增長(zhǎng)率為基準(zhǔn)，當(dāng)GDP增長(zhǎng)率上升時(shí)，設(shè)定1%～2%的預(yù)算盈余增長(zhǎng)率，以確保在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期的財(cái)政積累。

再次，在地方政府層面上，施行任期內(nèi)預(yù)算平衡的財(cái)政管理機(jī)制。我們可以借鑒新加坡的“雙鑰匙”保障機(jī)制。每一屆地方政府不但不能留下赤字，對(duì)于上一屆政府留下的盈余，下屆政府也不能隨意動(dòng)用；盈余產(chǎn)生的增值（如利息）也只能使用一半。上屆政府的盈余在特殊情況下是可以動(dòng)用的，但要求總統(tǒng)和國(guó)會(huì)同時(shí)同意，所以稱(chēng)之為“雙鑰匙”保障機(jī)制。在推行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中，可以考慮構(gòu)建一個(gè)任期內(nèi)平衡的債務(wù)管理模式。例如構(gòu)建四年任期的地方預(yù)算平衡機(jī)制，允許某一年產(chǎn)生赤字，但任期屆滿(mǎn)之時(shí)，需要保證總體上的預(yù)算平衡，不能給下一屆地方政府留下赤字。

一千多年前，詩(shī)人白居易《無(wú)名稅》一詩(shī)中提到，“國(guó)家定兩稅，本意在愛(ài)人。……稅外加一物，皆以枉法論”。此處指的是無(wú)償性、強(qiáng)制性，還是固定性、法制性？筆者個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)政府的地方隱性債務(wù)的治理如果從無(wú)償性、強(qiáng)制性、固定性角度思考就會(huì)出問(wèn)題，而是應(yīng)該把它納入法制化的軌道。