2018年4月3日，《財政科學》編輯部與中國財政科學研究院金融研究中心聯(lián)合舉辦了《財政科學》第二期專題沙龍活動。專題沙龍是在借鑒吸收了學術期刊、專家會議、互聯(lián)網(wǎng)在學術交流方面的優(yōu)勢，把傳統(tǒng)與現(xiàn)代、理論與政策、開放與包容、線上與線下有機融合在一起，探索嘗試的一種全新的學術研討形式。學術期刊作為學術傳播的傳統(tǒng)媒介，提供了高水平學術成果的展示平臺；專家會議在有限的時間和空間范圍內，聚集權威專家提升了會議研討的學術層次；互聯(lián)網(wǎng)交流則突破了時空局限，高效、低成本地實現(xiàn)了參與者與專家學者的線上互動交流，最大程度提升了學術影響力。

本次專題沙龍主題聚焦“地方政府隱性債務”。黨的十九大報告提出要打好三大攻堅戰(zhàn)，防范化解重大風險排在首位。防范化解地方政府債務風險是打好這一首要攻堅戰(zhàn)的重點內容。近年來，隨著我國地方政府顯性債務監(jiān)管的不斷完善，債務規(guī)模得到了有效控制，但是地方隱性債務風險問題逐步凸顯出來。在此背景下從學理分析和政策實踐兩個維度深入研究地方隱性債務問題，既十分必要又恰逢其時。

本次活動由中國財政科學研究院副院長傅志華研究員主持。中國財政科學研究院院長、《財政科學》主編劉尚希研究員致辭并做了主旨發(fā)言。南開大學經(jīng)濟學院博士生導師馬蔡琛教授、中誠信國際信用評級有限公司研究院首席經(jīng)濟學家辦公室袁海霞副主任、中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚研究員、中國財政科學研究院金融研究中心副主任張立承研究員、中國財政科學研究院金融研究中心封北麟副研究員進行了專題研討。中國財政科學研究院宏觀經(jīng)濟研究中心主任石英華研究員、河北省財政廳地方債務處閆亮副調研員做了補充發(fā)言?，F(xiàn)將本次專題沙龍的主要觀點綜述如下。

一、地方政府隱性債務內涵學理分析

清晰界定地方政府隱性債務內涵是準確把握債務風險的前提和基礎，與會專家就什么是地方政府隱性債務，地方政府隱性債務包含什么，如何從學術角度理解隱性債務，如何界定隱性債務與政府的關系責任等內容展開分析。

劉尚希研究員認為“隱性債務”是一個現(xiàn)實政策問題，其表述是政策語言的表達方式，準確地講不是一個學術用語，我們需要把研究提升到學術層面來深入探討“地方政府隱性債務”。從整體來講，包括防范化解地方政府隱性債務在內的任何政策的有效性是需要學理支撐的，沒有學理支撐的政策是不可能真正有效貫徹實施的。單純的對策研究是有局限性的，重要的就是要從學理的角度、從學術的高度來探討地方政府隱性債務。

趙全厚研究員認為，隱性債務的形成往往是基于道義、明確的法定責任、合同，甚至基于合謀性的規(guī)避。它首先不是政府的法定債務，沒有明確的法律界定；其次等到隱性債務突然顯性就可能發(fā)生“灰犀?！笔录鲇诜婪断到y(tǒng)性風險的考慮會承擔這部分債務。

張立承研究員認為，政府的隱性債務是指在法律上沒有明確由政府來承擔，但是出于規(guī)則或者道義的要求，未來的償債責任最終會落到政府身上。但隱性并不意味著它隱形，我們未必不能發(fā)現(xiàn)其存在，測度其規(guī)模。

封北麟副研究員從三個角度闡釋了地方政府隱性債務的內涵：從學術角度，是否有法律或合同明確約定是確認該項政府義務是否是隱性負債的關鍵標準；從政府與媒體的角度，地方政府隱性負債就是地方政府的違法違規(guī)舉債和變相舉債所形成的政府義務；從法律角度，《預算法》沒有對地方政府隱性債務作出任何明確的定義和解釋。

二、隱性債務產生機理的多維分析

地方政府隱性債務并不是一個新生事物，探求地方政府隱性債務發(fā)生機理對于防范和化解債務風險具有重要作用。與會專家認為，地方政府隱性債務的產生有著深層次的制度誘因，從多個維度系統(tǒng)考察地方政府隱性債務的發(fā)生機理，對于準確把握地方政府隱性債務的發(fā)展趨勢十分必要。

劉尚希研究員認為，地方政府隱性負債產生的原因可以從時間和空間兩個維度上分析。首先，從空間的維度看，地方政府的隱性負債是在我國相關法律制度不健全、國家治理體系不完善的背景下產生的。第二，從時間維度看，隱性負債是在公共風險治理模式發(fā)生重大變化的條件下產生的。我國地方政府債務主要發(fā)生在2008年以后，2008年之后我國公共風險的治理模式發(fā)生了一個重大的變化，由原來的以中央政府治理為主，演變成了中央與地方共同來治理。整個國家的公共風險治理模式的重大變化，不僅僅反映了政府間財政關系的調整，更為深刻的是地方政府的行為模式也發(fā)生了變化：從追求招商引資的類公司化逐步轉向債務化。如果忽視了地方政府隱性債務產生的兩大條件，地方政府債務治理可能就會“就事論事”“治標不治本”。

馬蔡琛教授認為地方政府隱性債務產生和發(fā)展的原因有兩個方面。第一，從政府間財政關系的視角看，中央與地方政府之間、地方各級政府之間、政府和市場之間的事權與支出責任在不同時期、不同層級、不同部門之間的理解不一致，由此導致地方政府隱性債務產生。第二，從金融監(jiān)管的視角看，金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營的過程中，各種金融工具創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，這使得金融風險財政化的途徑越來越多樣化、隱性化，政府債務監(jiān)管的難度在不斷增加，由此導致了地方政府隱性債務風險監(jiān)管薄弱。

袁海霞副主任從監(jiān)管政策演進的角度提出，在2013年審計結果中各省市融資平臺債務劃歸“政府償還責任”“政府擔保責任”“政府救助責任”三類債務的口徑不同，導致部分省市融資平臺債務置換規(guī)模低估，一方面加劇了地方政府債務“隱性化”，另一方面使得部分省市存量融資平臺債務風險并未充分緩釋。

三、地方政府隱性債務的分類

根據(jù)漢娜（Hana Polackova）的財政風險矩陣劃分，政府債務按照直接與或有、顯性與隱性兩個維度具體分為四類：直接顯性債務、或有顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務。與會專家在上述分類的基礎上對我國現(xiàn)實政策環(huán)境下地方政府隱性債務的細分給出了自己的觀點。

趙全厚研究員認同漢娜關于地方政府隱性債務按照償債主體的區(qū)別劃分為直接隱性和或有隱性兩大類。他同時提出，在研究地方政府隱性債務類別構成時，需要特別注意的是，有些出于合謀性以規(guī)避監(jiān)管為目的的顯性債務本身不具合法性，但已經(jīng)發(fā)生，應該同樣視同于我們所說的隱性債務的范疇。

封北麟副研究員將地方政府隱性債務細分為兩類：“一類隱性債務”是指地方政府為規(guī)避法律、法規(guī)以及政策約束，運用各類金融工具，安排復雜交易結構，嵌套多層債權債務關系，達到隱藏地方政府變相舉債、實質融資目的的債務；“二類隱性債務”是指政府出于道義責任、迫于公眾預期和對政府角色理解而承擔的政府支出義務。

四、地方政府隱性債務的規(guī)模

地方政府隱性債務規(guī)模是評判債務風險不可回避的一個問題，只有對債務規(guī)模有了較為準確的了解，才能在化解地方政府隱性債務的攻堅戰(zhàn)中做到“知己知彼”。但是，摸清地方政府隱性債務規(guī)模的底數(shù)確實是一個技術難題，從不同的視角衡量、用不同的方法計算，得出的結果可能會有很大差距。與會專家采用不同的測算口徑和方法，就地方政府隱性債務規(guī)模的測度這一問題給出了個人觀點。

馬蔡琛教授認為地方政府隱性債務規(guī)模的確定有賴于隱性債務顯性化的概率。目前，中國政府隱性債務總量規(guī)模通過審計、統(tǒng)計、排查的方法大體上能夠對其全貌有所體現(xiàn)，但是既然叫作隱性債務，就是有可能發(fā)生，也可能不發(fā)生，其本質在于概率分布的估算。實際上首先要完成類型學的劃分，然后再匡算每一種類型的地方政府隱性債務顯性化的概率，最后才能算出一個債務期望值。

袁海霞副主任通過測算，得出我國地方政府顯性債務風險總體可控但隱性債務風險較為突出的結論。2016年隱性債務規(guī)模約在20萬億元至30萬億元之間，是顯性債務的1.3—2倍，這一債務結構比率高于發(fā)展中國家平均水平。

封北麟副研究員將隱性債務分為兩類，首先通過國際清算銀行與我國財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比推定得出第一類隱性債務規(guī)模在7萬億元左右，然后通過非標資本計劃規(guī)模的維度得出第一類隱性債務規(guī)模大約在5.7萬億元至9.3萬億元之間，均值大概在7.5萬億元左右的規(guī)模。二類隱性債務余額的估計相比一類隱性債務余額的估計難度更大，取決于多方面的因素，包括對未參保人數(shù)的估計、人口增長、估計年度數(shù)、風險事件發(fā)生概率等等，所以量化的難度更大。

五、地方政府隱性債務與顯性債務

地方政府隱性債務具有隱蔽性，不像顯性債務那樣可以直接測度衡量，但是對地方政府的債務風險影響最終還是要轉化為地方政府具有償還責任的顯性債務加以評判。與會專家就地方政府隱性債務與顯性債務的識別、彼此的內在聯(lián)系，以及如何動態(tài)審視隱性債務發(fā)表了各自的看法。

劉尚希研究員認為，地方政府隱性債務概念本身蘊含著的是不確定性，作為政府債務從主體上已經(jīng)界定為政府負有償債責任。但是，政府在其中究竟擔負多大的責任比例目前沒有清楚界定。地方政府負擔的責任比例可能是零，也可能是100%，但是實際的情況來看更可能是介于零和100%之間的某一個比例，這是一種不確定性，是真正的政府債務風險所在。劉尚希研究員用債務冰山模型形象地描述了地方政府隱性債務。冰山上層的債務是確定的，是政府顯性債務，包括直接顯性債務和或有顯性債務。由于顯性債務是法律或合同所確認的，因而我們能夠相對準確地測度其規(guī)模、水平與結構。然而，冰山下層的債務是不確定的，是隱蔽的，包括直接隱性債務和或有隱性債務。由于處于水面以下的冰山代表的政府隱性債務反映的是公眾利益或利益集團訴求指向的政府責任，因此難以比較準確地測度其規(guī)模與結構。

馬蔡琛教授從中期預算的角度出發(fā)，認為政府隱性債務的顯性化是一個中長期的演進過程，而這個轉化貫穿于政府中期預算始終。現(xiàn)階段，我們探索編制的政府中期財政規(guī)劃、中期預算體系并沒有發(fā)揮足夠的約束作用。例如，在一些基層政府中，現(xiàn)實的中期預算執(zhí)行是比較緊張的。在不知曉未來轉移支付規(guī)模和結構的前提下，很多本級必須安排的支出項目在中期預算中都無法給予足夠的財力保障。所以這些本身是顯性債務進行了隱蔽化處理，無法在政府預算中直接體現(xiàn)，地方政府只能采用其他的一些技術手段來保障，甚至通過一些行政命令去控制。

趙全厚研究員認為，隱性債務是始終存在的，無論政府怎樣努力提高監(jiān)管水平，也不可能把所有隱性債務及時有效地顯性化。與顯性債務監(jiān)管不同，顯性債務明確必須在監(jiān)管框架下增長，但是隱性債務的可控性就不如顯性債務那么剛性，因其所具有的隱蔽性，就不存在是否允許增加隱性債務的監(jiān)管邏輯。我們能做到的就是要盡可能把地方政府隱性債務有效監(jiān)控起來，全面降低地方政府隱性債務風險爆發(fā)的概率。

六、地方政府融資平臺債務

地方政府融資平臺公司為地方政府推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的以融資為目的的特定產物。地方融資平臺公司的產生、發(fā)展、壯大伴生著地方政府顯性債務與隱性債務的膨脹。雖然在地方政府債務清理甄別后，一部分融資平臺債務轉為地方政府直接債務計入政府存量債務，但是融資平臺仍積累了大量隱性債務。與會專家就地方政府融資平臺公司的發(fā)展歷程、積累的隱性債務、轉型的情況和目前存在的問題等方面進行了深入的分析和探討。

袁海霞副主任提出，融資平臺公司是過去地方投融資體制改革的產物，由于上個世紀九十年代《預算法》和分稅制改革進行得不徹底，一些支出責任從上向下不斷轉移，在此背景下融資平臺公司的融資功能在一定程度上填補了地方政府基礎設施建設所產生的巨大投融資缺口。在2008年金融危機發(fā)生以后，地方政府融資平臺公司的業(yè)務規(guī)模和其債務規(guī)模都出現(xiàn)了快速增長。盡管通過以往的存量置換和增量控制等監(jiān)管政策對地方政府債務進行了有效監(jiān)管，但一些省份仍在融資平臺債務處置上存在一定的化解盲區(qū)。

張立承研究員從總體杠桿率、金融機構借款、盈利能力、隱性或有債務和所有者態(tài)度五個角度入手對融資平臺公司及其債務情況進行了分析，并得出如下結論。首先，在《預算法》生效以后，融資平臺公司的財務杠桿率持續(xù)走高，反映出平臺公司的融資職能仍然在強化，地方和國企這兩個方面交集的融資平臺公司在去杠桿過程中應該是一個關注的重點。其次，融資平臺公司資產的流動性基本維持穩(wěn)定，預期打破了城投債“剛性兌付”的規(guī)則以后，短中期不會出現(xiàn)系統(tǒng)性的償債風險。

七、防范化解地方政府隱性債務風險

地方政府隱性債務規(guī)模擴張和政府監(jiān)管防范能力不足都會催生出極大的財政風險，而現(xiàn)如今地方政府隱性債務呈現(xiàn)出財政風險與金融風險相互交織、相互轉化、相互融合的趨勢。牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，亟待加強監(jiān)管部門防范化解地方政府隱性債務風險的能力，形成全國一盤棋的風險防控格局。與會專家對防范化解地方政府隱性債務的總體思路、路徑選擇、職責劃分，隱性債務監(jiān)管的難點，融資平臺公司的存量債務化解與業(yè)務轉型等展開重點研討。

劉尚希研究員提出，當前政府債務面臨的最大問題就是預期紊亂。預期紊亂突出表現(xiàn)在行為紊亂，即地方政府舉債融資的亂象。這種預期紊亂來源于兩個方面：一是對地方政府的激勵與約束互相沖突，“踩油門”與“踩剎車”矛盾的政策取向同時并行，讓地方政府對政策效果預期模糊。從單個部門來講，好像激勵與約束的政策沖突并不突出，但從整體來看激勵與約束的政策沖突卻相當嚴重，有些是法律鼓勵的，有些甚至又是法律禁止的，這個規(guī)章是禁止的而另一個規(guī)章可能又是鼓勵的，這種現(xiàn)象存在并具有普遍性。這種情況下就會導致地方行為紊亂。二是政策的目標與手段不匹配。中央制定的宏觀政策包括穩(wěn)增長、惠民生、控風險等多項關鍵目標，目標呈現(xiàn)多元化特征，然而地方政府實現(xiàn)目標的政策手段卻呈現(xiàn)簡單化，這也是地方政府行為模式債務化的根本原因。因此在多目標的導向下，要求地方政府只用簡單的政策手段來實現(xiàn)這些多重目標是不可能的。劉尚希研究員認為，防范化解地方政府債務風險如果不具有整體觀，不能跳出“就地方政府債務來談地方政府債務”的圈子，地方政府債務問題不可能得到系統(tǒng)完整的解決。當前的地方政府債務問題不是單一的財政部門就能解決好的，這是一個關系到國家治理能力和治理水平提升的大問題，需要政府的各個層級、各個部門相互協(xié)調和配合。

袁海霞副主任認為，防范地方政府隱性債務風險首先是地方政府顯性債務管理要開前門堵后門堵偏門，利用好債務限額和余額之間還存在著的1萬億元至2.5萬億元左右的空間。其次是要持續(xù)強化金融監(jiān)管，對與地方政府關系緊密的地方金融機構要加大監(jiān)管力度。第三是要打破隱性債務風險中央政府救助和地方政府兜底兩大“幻覺”，持續(xù)加大問責整改力度。

趙全厚研究員認為，隱性債務存在有其合理性和必然性，需要明確界定地方政府隱性債務合理與不合理的邊界。需要認識到并不是所有地方政府隱性債務都只會對政府的現(xiàn)金流構成沖擊，一些隱性債務更可能沖擊政府的信譽甚至是政府的政治資產，因此要高度防范隱性債務突然的顯性化沖擊，通過盡可能顯性化監(jiān)控實現(xiàn)地方政府隱性債務的全過程監(jiān)管。

張立承研究員從地方政府融資平臺公司的角度出發(fā)，選取相關融資平臺公司樣本分析提出通過持續(xù)監(jiān)管，傳統(tǒng)的金融機構借款在融資平臺公司債務結構中獨大的狀況發(fā)生了變化，因此需要進一步強化對非標債務融資的監(jiān)管。同時，融資平臺公司市場化轉型效果并不理想，企業(yè)盈利能力下滑，對政府補助的依賴性增強，亟待規(guī)范地方財政對融資平臺公司的補助行為。

封北麟副研究員從宏觀基本面、微觀市場層面、監(jiān)管政策層面三個角度分析認為，地方政府隱性債務風險是結構性的，風險總體可控。防范地方政府隱性債務風險既要高度重視，也要避免盲目恐慌，按照“深化改革、綜合治理，區(qū)別對待”的思路加強地方政府隱性債務的管理。