余麗生

內(nèi)容提要：從分灶吃飯到分稅制，從經(jīng)營型財政到公共財政，經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，我國財政的職能不斷強化，財政的作用不斷發(fā)揮，有力地推進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，有效地滿足了社會公共需要，推動了區(qū)域的均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。財政是國家治理的基礎和重要支柱，按照加快建立現(xiàn)代財政制度的改革要求，必須實事求是地認識財政問題，腳踏實地地破解財政改革發(fā)展難題，才能更清晰地認識財政，更有效發(fā)揮財政的職能作用，更好促進財政改革和發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

一、對財政職能定位的認識不斷深化

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要全面深化財政體制改革，并指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度。中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》提出財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用。深化財稅體制改革的目標是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。黨的十九大提出要盡快建立現(xiàn)代財政制度。建立現(xiàn)代財政制度，急切需要重新審視對財政的認識和研究，梳理財政發(fā)展脈絡，以推進財稅體制改革的深化，推動現(xiàn)代財政制度的加快建設。

財政是發(fā)展的，財政的職能作用是不斷發(fā)揮的，同樣如何認識財政，也不是一成不變的，而是與時俱進，并隨著改革的推進和認識的不斷深化，對財政認識也是不斷發(fā)展變化的。

在上世紀八十年代，當時學術(shù)界對財政的認識有各種流派，有國家分配論，有剩余產(chǎn)品分配論，有剩余價值分配論，等等。當時理論界占主導的國家分配論認為財政是以國家為主體的分配關(guān)系。財政分配的主體是國家，分配的客體是國民收入，分配的形式為價值形式。財政既是經(jīng)濟范疇，又是政治范疇。

隨著改革的推進，尤其是鄧小平南巡講話以后，提出“市場不是資本主義，社會主義也有市場；計劃不是社會主義，資本主義也有計劃”，解決了長期爭而不休的“姓資姓社”問題。黨的十四大明確提出經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，1998年我國提出財政體制改革的目標是建立社會主義公共財政體制，就是說財政要為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，滿足公共需要，這對財政的職能作了重新的界定，使傳統(tǒng)的經(jīng)濟建設型財政走向公共財政。黨的十七大提出建設和諧社會，公共財政更多地向民生轉(zhuǎn)型，把民生作為財政的主要職能。民生財政更多的是從財政支出的角度認識財政，把民生支出作為財政支出的重點。黨的十八屆三中全會提出了建立現(xiàn)代財政制度，黨的十九大進一步提出要加快建立現(xiàn)代財政制度?，F(xiàn)代財政制度把財政定位為國家治理的基礎和重要支柱，把財政與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密結(jié)合在一起，財政不僅是經(jīng)濟問題，財政還是政治問題、文化問題、社會問題、生態(tài)文明問題，必須從“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度認識財政。財政改革和發(fā)展進入新時期，進入全面深化改革的新階段。

理論無止境，實踐無止境?；仡櫧氖陙淼呢斦母锖桶l(fā)展，從建設財政到公共財政、到民生財政、到現(xiàn)代財政制度，尤其是現(xiàn)代財政制度的提出，對財政的認識不斷深化，財政地位作用不斷提升，財政的職能作用不斷得到強化。

“民為邦本，本固邦寧”。財政是古老的，是國家統(tǒng)治的工具，是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國家的發(fā)展而發(fā)展。恩格斯曾經(jīng)說過，為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅。我國在夏商周時期就有了貢、助、徹等古老的稅收雛形，魯國還出現(xiàn)了初稅畝的賦稅形式，歐洲也有早期的十一稅等。財政又是年輕的，我國的公共財政體制是改革開放以后隨著社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革目標的確立而建立，并且仍在發(fā)展中。財政是簡單的，主要是一些經(jīng)濟數(shù)據(jù)，反映的是經(jīng)濟現(xiàn)象；財政又是復雜的，表面上是數(shù)字，背后反映的是政策，是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明發(fā)展變化的需要。必須透過現(xiàn)象看本質(zhì)，不能就財政論財政；必須跳出財政看財政，掌握財政發(fā)展規(guī)律，否則，財政的職能作用就不能發(fā)揮好。

如何認識財政，理解財政，發(fā)揮好財政的職能作用，服務好經(jīng)濟社會發(fā)展，核心是處理好三對矛盾，解決三個問題：一是稅收問題，即處理好政府和社會的財政關(guān)系問題。稅收是財政收入的主要來源，主要由企業(yè)和居民個人即納稅人繳納，是政府職能行使的基礎。稅收問題的實質(zhì)是處理好政府和社會的關(guān)系，即企業(yè)和個人要交多少稅收，如何納稅，能夠促進經(jīng)濟社會發(fā)展，反之會影響和阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，這也是生財問題。二是體制問題，即處理好政府之間的財政關(guān)系，主要是中央和地方的財政關(guān)系，還包括省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政關(guān)系，即政府間縱向的財政分配關(guān)系。政府職能的行使靠財力，而財力是由財政體制決定的。財政體制就是處理財政“蛋糕”在政府間的分配，即政府之間的財政分配關(guān)系，財政既定的“蛋糕”中央財政集中多少，留給地方財政多少，這不僅是數(shù)量上的關(guān)系，更重要的是關(guān)系政府職能的行使，以更好調(diào)動各級政府的積極性，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，促進民生改善和社會福利提升。財政體制變動和調(diào)整的主動權(quán)在上級政府，主要是中央財政，但不等于地方財政無所作為，地方政府也有建議權(quán)和話語權(quán)，在體制改革中能夠發(fā)揮積極有效的作用，以避免財政體制分配上的“苦樂不均”和“鞭打快?！?。財政體制理順了，政府間的財政關(guān)系就順了。三是預算問題，即處理好政府部門之間的財政關(guān)系，即政府橫向的財政分配關(guān)系。政府既定的財政“蛋糕”，在政府部門之間如何分配，多少用于教育、多少用于衛(wèi)生、多少用于社會保障等，這就是財政預算。預算作為財政計劃，關(guān)系到政府財力的統(tǒng)籌安排，通俗地講就是如何處理好政府財政吃飯和建設的關(guān)系，以避免寅吃卯糧或顧此失彼。不管財政是簡單好，還是復雜好，只有把財政的三個問題理解清楚，把財政的三大矛盾處理好，才能算是對財政有所了解，才能算是對財政工作入門了。

二、財政體制與財政運行不斷發(fā)展

從打破統(tǒng)收統(tǒng)支到公共財政，從“分灶吃飯”到分稅制，經(jīng)過近四十年的改革開放，財政發(fā)生了很大的變化，財政的職能作用得到了有效的發(fā)揮，成為推動和引領社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的組成部分。

從財政的規(guī)模變化看，1979年全國財政收入僅1103.27億元，2017年全國財政收入達到172566.57億元，財政收入的規(guī)模增加了156倍，如果加上政府性基金收入、國有資本收入、社會保險收入，政府的綜合財力大大增加，宏觀調(diào)控能力大大提升。同時，財政支出1979年僅1273.94億元，2017年達到203330.03億元，增加了160倍，財政在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位大大增強，財政的職能作用越來越重要。

從財政的管理變化看，從1998年提出公共財政體制改革目標以后，按照公共財政制度管理的要求，我國加快了財政管理的改革，先后實施了收支兩條線、政府采購、部門預算、國庫集中支付、政府收支分類、績效評價、政府購買服務等改革，財政管理逐步走向規(guī)范化、科學化、精細化，走向公開透明。

從財政的體制變化看，我國從1994年實施了分稅制財政體制改革，分稅制規(guī)范了中央和地方的財政關(guān)系，更重要的是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重，即兩個比重，大大增強財政尤其是中央財政的調(diào)控能力。從分稅制改革以后我國的財政收入開始快速增長，國家財政實力不斷增強，國家的綜合能力得到有效提高。分稅制運行二十多年，中央和地方的財政關(guān)系保持基本穩(wěn)定，即使有小的調(diào)整，也是在分稅制體制不變前提下的小調(diào)整，目的是更加規(guī)范中央和地方的財政分配關(guān)系，這種穩(wěn)定性是改革開放以來財政體制上少有的。實踐證明，分稅制是適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展，適應處理中央和地方財政分配關(guān)系的體制。

在四十年的改革開放過程中，財政的內(nèi)涵外延、功能定位不斷發(fā)展變化。

從資金使用的角度看財政，有建設財政、吃飯財政、福利財政等。政府的財政資金主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展，即通常所說的“取之于民，用之于民”。建設財政是指財政資金中的相當部分用于經(jīng)濟建設，主要指基本建設。在統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下，政府的財力高度集中，經(jīng)濟建設主要靠財政，財政資金的相當比例用于基本建設，國家財政也被稱為建設財政。改革開放以后，打破了財政分配的統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財政實力增強，尤其是社會資本大大增強，政府財政支出主要用于教育、科技、文化、社會保障等民生支出，解決吃飯問題，財政也被稱為“吃飯財政”。財政用于經(jīng)濟建設的支出比例大大減少，但財政資金仍然發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，引導社會資本投資經(jīng)濟建設。經(jīng)濟的發(fā)展和社會福利是成正比的，經(jīng)濟越發(fā)展社會福利越提高，財政資金中用于社會保障的開支將越來越高，西方國家的財政就是明顯的福利財政。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，以及我國人口老齡化和家庭小型化的變化趨勢，社會保障支出將成為財政的重要開支，但我國也要避免社會的過度福利化，使社會福利與經(jīng)濟發(fā)展、社會需求相適應。

從收入的角度看財政，有土地財政、債務財政等。工業(yè)化、城市化是相輔相成、相互促進的。我國城市化的發(fā)展推動了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府主要是地方政府財政收入中來自于土地出讓的收入以及來自于房地產(chǎn)業(yè)的稅費越來越多，地方財政對土地和房地產(chǎn)業(yè)的依賴越來越嚴重，也就出現(xiàn)了土地財政。土地財政增加了地方財政收入，推動了城市化的發(fā)展，但土地畢竟是稀缺資源，房地產(chǎn)又受國家宏觀調(diào)控的影響，地方政府也應積極培植新財源，以防范過度依賴土地財政的風險。債務是財政收入的一種形式，其有利于開辟政府的財源，避免政府財政困難，更重要的是政府可以把未來的發(fā)展提前實現(xiàn)，推進經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展。但債務是有風險的，必須合理有度，否則就會導致債務風險，歐債危機就是教訓。如今，地方財政的債務風險問題突出，出現(xiàn)了地方財政債務化傾向。對地方政府的債務必須高度重視，控制合理的度，以保持地方財政的平穩(wěn)運行。

從政策的角度看財政，有積極財政、穩(wěn)健財政等。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，我國財政的政策功能得到更好的發(fā)揮，除了財政基本的分配職能外，國家更重視財政的政策功能，發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控作用。1998年亞洲金融危機爆發(fā)以后，我國實施了積極財政，即擴張性的財政政策。國家增加了財政赤字，通過發(fā)行特別國債，擴大對基礎設施、公共工程的投資，增加政府支出，刺激社會需要，推動經(jīng)濟增長。積極財政被人們所認識，積極財政的作為被實踐所證明，我國成功抵御了亞洲金融危機的沖擊，保持了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。隨著經(jīng)濟發(fā)展的平穩(wěn)，2005年我國退出了積極財政，實施穩(wěn)健財政即中性財政，減少財政赤字，保持財政收支平衡，但穩(wěn)健的財政不等于財政不積極，財政政策的重點是“有松有緊，有保有控”，推動結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保持經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡。2008年美國次貸危機引發(fā)全球金融危機以后，2009年我國再次實施了積極的財政政策，與上一輪積極財政不同的是，我國除了擴大政府支出、刺激社會需求外，更重要的是發(fā)揮稅收政策的作用，給企業(yè)更多減稅，增強企業(yè)的競爭力，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。無論是積極財政還是穩(wěn)健財政，都說明我國運用財政政策調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展更加成熟，我國對市場經(jīng)濟運行規(guī)律的掌控更加自如。

從體制管理角度看財政，有省管縣財政、市管縣財政等。與一些國家行政體制上實行三級政府不同，我國是五級政府，地方有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府。根據(jù)一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)和行政體制上一級管一級的做法，省以下的財政管理主要采取市管縣財政，少數(shù)實行省管縣財政，即在財政管理上市一級和縣一級是一樣的。省管縣財政由于減少市一級的層級，管理更扁平化，自然有利于提高行政效率，更重要的是有利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的均衡。2009年以后，省管縣財政逐步得到推廣，有更多的地方在財政上實施省管縣。當然省管縣財政和市管縣財政都有利弊，省管縣財政對城市化也有影響，關(guān)鍵是要揚長避短、趨利避害，更好發(fā)揮體制優(yōu)勢，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

從縱向管理的角度看財政，有地方財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政等。財政通常指國家財政，隨著財政改革的推進，尤其是分稅制改革以后，地方財政的收支規(guī)模、作用發(fā)揮越來越大，管理要求越來越高、越來越規(guī)范，地方財政已成為財政的重要組成部分。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政盡管早在1981年以后陸續(xù)建立，但也有反復，發(fā)展不平衡，作用也沒有得到有效發(fā)揮。黨的十六大以后，隨著公共財政的陽光向廣大農(nóng)村覆蓋，大量的財政資金投向三農(nóng)，2010年財政部提出要加強財政對基礎建設和基層財政建設的投入，即兩基建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開始得到發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政越來越受到重視，在基層政權(quán)建設、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的作用越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的地位得到鞏固。

從規(guī)范管理的角度看財政，有績效財政、陽光財政、法治財政等。隨著財政改革的推進，財政管理的規(guī)范，績效財政、陽光財政、法治財政應運而生。績效財政指財政資金的使用、財政管理都要講效率和效益，把財政資金管好、用好，用在“刀刃”上，發(fā)揮財政資金的最大效益。陽光財政是指財政資金的使用、管理要公開透明，接受社會監(jiān)督。社會進步對財政管理的要求越來越高，預算編制要細化、政府用錢要規(guī)范，推動財政管理更加科學化、規(guī)范化、精細化。法治財政是建設法治國家對財政的要求，政府理財要依法，避免財政管理的人為因素。新《預算法》的實施，為法治財政建設奠定了基礎，使財政走向法治有了保障?？冃ж斦?、陽光財政、法治財政是財政管理的要求，而現(xiàn)代財政制度建設對績效財政、陽光財政、法治財政的要求越來越高，績效財政、陽光財政、法治財政的建設將推動現(xiàn)代財政制度建設。

“橫看成嶺側(cè)成峰，遠近高低各不同”。實踐在發(fā)展，理論在發(fā)展，財政在發(fā)展，有說不完的財政，有做不完的財政工作，有研究不完的財政問題，這就是財政的魅力，這就是財政的研究常做常新的永恒所在。

三、深入推進財政改革需要不斷學習

改革開放四十年，彈指一揮間。財政改革和發(fā)展都發(fā)生了很大的變化，但全面建成小康社會、建設現(xiàn)代化社會主義國家的任務依然艱巨，財政改革發(fā)展的任務依然艱巨，如何適應改革開放的發(fā)展變化，如何更清晰地認識財政，如何更有效發(fā)揮財政的職能作用，需要有真才實學的本領，需要掌握腳踏實地的方法，研究財政問題，破解財政難題。

要學理論。理論是行動的指南，實踐離不開理論的指導，研究財政問題，必須學好理論，掌握知識，用科學的理論來指導改革開放的財政實踐。財政是分配問題，但財政分配不僅僅是經(jīng)濟問題，同時也是政治、文化、社會、生態(tài)文明問題；財政數(shù)據(jù)不僅僅是表現(xiàn)，更是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明的綜合反映。因此，學理論，不僅僅學財政理論，而且要學經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明各方面的理論，掌握各學科的知識，學會融會貫通、舉一反三，并把學好的理論運用到財政改革發(fā)展中，推動財政的改革發(fā)展，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

要懂國情。理論必須聯(lián)系實際，與我國的國情結(jié)合起來，否則，理論就會成為空洞的教條，再好的理論也是“白搭”。我國國情的基本特點是人口多，底子薄，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國不僅有東西、南北的差異，而且還有城鄉(xiāng)之間的差異。我國不僅有發(fā)達的東部地區(qū)，而且有相對落后的西部地區(qū)，還存在不少老、少、邊地區(qū)，還有不少貧困人口，全面建成小康社會的任務依然艱巨。同時，我國不僅有現(xiàn)代化的城市，還有不少落后的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的任務依然十分艱巨。財政的基本職責是彌補市場缺陷，做市場不愿做、做不到或做不好的事，主要是“雪中送炭”。研究財政問題，解決經(jīng)濟社會發(fā)展問題，不能僅看到發(fā)達地區(qū)、看到現(xiàn)代化的城市，更要看到相對落后的西部地區(qū)、相對不發(fā)達的農(nóng)村。財政政策更多地向落后地區(qū)、向農(nóng)村傾斜，使國家出臺的政策更符合實際，以推動區(qū)域均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

要會算賬。財政表現(xiàn)的是數(shù)字，但表面枯燥的數(shù)字背后是經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明的反映和訴求，數(shù)字里有文章，數(shù)字背后有學問，把枯燥的數(shù)字學活、用活，財政的文章才能做好、做深。算賬是財政的基本功、基本活，學會算賬是研究財政問題的前提。不僅要學會算經(jīng)濟賬，而且要學會算政治賬、社會賬、文化賬、生態(tài)文明賬，學會算綜合平衡賬。有些對經(jīng)濟發(fā)展是有利的，對政治、社會、文化、生態(tài)文明的發(fā)展也是有利的，就要積極支持；有些對經(jīng)濟發(fā)展是有利的，但對生態(tài)文明發(fā)展或?qū)ξ幕l(fā)展是不利的，就要制止，以實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明的全面發(fā)展。不僅要學會算眼前賬，而且要學會算長遠賬。有些對眼前是有利的，對長遠也是有利的，就要積極的支持；有些對眼前的發(fā)展是有利的，但對長遠的發(fā)展是不利的就要慎重，甚至要阻止。只有把數(shù)字學活，領會透徹，把數(shù)字的來龍去脈、前后因果了解清楚，做到胸有成竹，才能掌握財政的精髓，懂得財政的道理，這是研究財政必須掌握的看家本領。

要能調(diào)研。理論是為實踐服務，反過來，實踐又能夠推動理論的發(fā)展。財政是應用性、政策性的學科，實踐性是財政的基礎，調(diào)查研究是研究財政的基本方法。研究財政問題不能靠在辦公室規(guī)劃，更不能靠個人的苦思冥想、絞盡腦汁，更多要吸收人民大眾的創(chuàng)造，基層的實踐，實際工作的創(chuàng)新，必須從實踐中來，到實踐中去。要更多地去實踐中調(diào)研，傾聽基層的聲音，普通百姓的訴求，與基層的干部群眾打成一片，把基層的創(chuàng)新、實踐的創(chuàng)造上升到理論的高度，作為制定政策的依據(jù)，只有這樣，政府出臺的財政政策才能更符合實際、更有利于推動實踐的發(fā)展。當然，調(diào)查研究也不可能做到事必躬親，也可以采取問卷調(diào)查等調(diào)研方式，把問題搞清楚。無論如何，紙上談兵、照抄照搬、一味拿來不是研究財政的方法。調(diào)查研究，掌握第一手材料，是研究財政問題不可或缺的。

空談誤國，實干興邦。財政是國家治理的基礎和重要支柱，是政府職能實現(xiàn)的支撐和保障。要做到生財有道、聚財有方、用財有效，必須有腳踏實地的作風，謙虛務實的學風，加強調(diào)查研究，把握財政運行規(guī)律，發(fā)揮好財政的職能作用，推動經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展和公共服務均等化。