馬洪范 張文庭

內(nèi)容提要：改革開放四十年，我國扶貧事業(yè)經(jīng)歷了制度性變革、開發(fā)式扶貧、精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧等三個重要發(fā)展階段，取得了舉世公認(rèn)的成就。財政在國家扶貧事業(yè)中發(fā)揮了重大作用，開創(chuàng)了財政專項扶貧、定點(diǎn)扶貧和行業(yè)扶貧、東西對口扶貧協(xié)作、財政引導(dǎo)社會各方參與扶貧等四大扶貧模式，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，為全球扶貧減貧提供了中國方案，做出了中國貢獻(xiàn)。

改革開放至今，我國扶貧減貧事業(yè)取得舉世公認(rèn)的成就。據(jù)統(tǒng)計，以2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)每人每年2300元（2010年不變價）來衡量，1978年全國農(nóng)村貧困人口總數(shù)為77039萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%；到了2016年，全國農(nóng)村貧困人口總數(shù)減少到了4335萬人，僅為1978年貧困人口的5.6%，總計減少了72704萬人；同期農(nóng)村貧困發(fā)生率也從97.5%下降到4.5%，降低了92.7個百分點(diǎn)。①國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。過去40年間，財政在國家扶貧事業(yè)中發(fā)揮了重大作用，走過了不平凡的發(fā)展道路，總結(jié)相關(guān)扶貧模式及其歷史經(jīng)驗(yàn)，有利于進(jìn)一步做好扶貧減貧工作。

一、財政扶貧四十年的發(fā)展道路

新中國成立后，我國迅速動員一切可能的經(jīng)濟(jì)資源，確保工業(yè)，尤其是重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。加之戶籍制度限制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，帶來了農(nóng)民生活水平低下和農(nóng)民的普遍貧困。以1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，當(dāng)時全國貧困人口為2.5億人，中國面臨著嚴(yán)峻的貧困形勢②國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。。

（一）農(nóng)村的制度性變革

1979年9月召開的十一屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，第一次明確提出中國存在較大規(guī)模貧困人口。1984年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，把反貧困列為國家的重要任務(wù)，由此制度性變革及政策調(diào)整帶來的農(nóng)村扶貧減貧效果極其顯著，貧困人口大幅度減少，貧困狀況也得到很大改善。

據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1985年，農(nóng)村社會總產(chǎn)值從2037.5億元猛增到6340億元，年增長率達(dá)15.25%；截至1985年，糧食總產(chǎn)量為37911萬噸，與1978年相比增長了24.39%；人均占有的糧食、棉花、油料、肉類產(chǎn)量分別增長14%、74%、176%和87.8%①張磊主編：《中國扶貧開發(fā)政策演變（1949—2005年）》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第5頁。；農(nóng)村居民人均可支配收入從1978年的134元增加到1985年的397.6元；農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，貧困發(fā)生率從30.7%降低到14.8%（以1978年的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量）。②國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。

盡管1978年開始的農(nóng)村改革帶來非常大的邊際效益，但隨著改革的逐步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長對減少貧困的邊際效益也開始遞減，經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”③涓滴效應(yīng)：指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中并不給予貧困階層、弱勢群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來的群體或地區(qū)通過消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕，或認(rèn)為政府財政津貼可經(jīng)過大企業(yè)再陸續(xù)流入小企業(yè)和消費(fèi)者之手，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的理論。變得不再突出，主要通過經(jīng)濟(jì)增長輔之以少量反貧困政策的方式已難以有效地緩解貧困。究其原因，是很多農(nóng)村地區(qū)由于受到自然條件、地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施等諸多因素的限制，并不能直接受益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。此外，在貧困人口大幅減少之后，有許多地區(qū)出現(xiàn)了人口返貧現(xiàn)象，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，1986年的貧困人口較之1985年增加了600萬，客觀上需要轉(zhuǎn)變和優(yōu)化扶貧方式。

（二）開發(fā)式扶貧

1984年，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了長期高速發(fā)展，為扶貧減貧創(chuàng)造了前所未有的良好機(jī)遇。針對農(nóng)村從制度約束型貧困向區(qū)域性條件約束型及農(nóng)戶能力約束型貧困轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，從1986年開始啟動了歷史上規(guī)模最大的農(nóng)村專項反貧困計劃。此計劃的目的是采取特殊的政策和措施，促進(jìn)貧困人口和貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的提高和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而穩(wěn)定、減緩和消除貧困。④李培林、魏后凱主編：《扶貧藍(lán)皮書：中國扶貧開發(fā)報告（2016）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第10頁。

1986年5月16日，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年12月28日改稱“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”）正式成立。從此，農(nóng)村扶貧工作開始進(jìn)入有組織、有計劃的開發(fā)式扶貧階段，確立開發(fā)式扶貧方針，制定專門優(yōu)惠政策，安排專項扶貧資金，核定貧困縣，目標(biāo)瞄準(zhǔn)特定地區(qū)和人群。省、自治區(qū)、直轄市和市（地）、縣級政府也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

從1986年到1994年，我國農(nóng)村貧困人口從1.31億人減少到了7000萬人，平均每年減少762.5萬人，貧困發(fā)生率也由15.5%降至7.7%（以1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量）。⑤國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。但新的貧困問題仍在不斷產(chǎn)生，原先較貧困地區(qū)（如革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)）的貧困問題解決得較為緩慢。1994年4月15日，國務(wù)院發(fā)布《國家八七扶貧攻堅計劃》，并將其作為今后7年全國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)，制定國家級貧困縣的新標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)扶貧的社會動員，落實(shí)扶貧目標(biāo)責(zé)任制，逐步調(diào)整扶貧對象。據(jù)統(tǒng)計，從1994到2000年，中國的貧困人口從7000萬人減少到了3209萬人，貧困發(fā)生率也從7.7%降低到了3.5%（以1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量）。⑥國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到較大改善，2000年全國貧困縣通電村、通電話村、通郵村、通公路村和能飲用安全飲水村所占比重分別達(dá)到95.4%、72.2%、75.6%、91.9%和73.4%，均比1993年時有了比較明顯的改善。貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療和文化服務(wù)業(yè)得到了改善。到2000年底，貧困縣內(nèi)89%的行政村有小學(xué)，26%的村開辦了幼兒園，93%的行政村有醫(yī)務(wù)室或鄉(xiāng)村醫(yī)生，較1993年有了明顯改觀。①李培林、魏后凱主編：《扶貧藍(lán)皮書：中國扶貧開發(fā)報告（2016）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第14頁。

“九五”期間，我國采取擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)和深化改革等一系列政策，促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，但也出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品供過于求，導(dǎo)致價格大幅回落所致農(nóng)民收入增幅下降②左常升：《中國扶貧開發(fā)政策演變（2001—2015年）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第21頁。，一些地區(qū)出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，給脫貧減貧增加了難度。2001年6月，國務(wù)院頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，明確指出今后十年扶貧開發(fā)的主要任務(wù)。③一是幫助目前尚未解決溫飽問題的貧困人口盡快解決溫飽；二是幫助初步解決溫飽問題的貧困人口進(jìn)一步改善生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)；三是加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀態(tài)，為達(dá)到小康創(chuàng)造條件。2001年9月，我國把參與式村級扶貧規(guī)劃作為推動“整村推進(jìn)”工作的主要理念和方法，扶貧資源傾向于到村到戶。2007年在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)村貧困人口提供了必要生活保障，建立了一道防護(hù)網(wǎng)。④到2010年底，全國有5214萬農(nóng)村人口享受了低保，占全國農(nóng)村戶籍人口的5.4%，2010年全國農(nóng)村低保受益人口平均受益840元。2008年，將扶貧標(biāo)準(zhǔn)從年人均純收入895元提高到1196元，使得可享受扶貧政策優(yōu)惠的扶貧對象增加了3000萬人。

2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》（以下簡稱“綱要（2011-2020）”），調(diào)整扶貧目標(biāo)⑤從解決溫飽問題變成解決農(nóng)民的生存和發(fā)展需求；從側(cè)重滿足農(nóng)民的物質(zhì)需求變?yōu)橥瑫r滿足農(nóng)民的物質(zhì)需求和社會服務(wù)基本需求；將扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大直接納入扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。，將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場⑥六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山－太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)，和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰(zhàn)場。，確定了680個連片特困地區(qū)縣⑦其中包括440個扶貧工作重點(diǎn)縣。同時對原來的592個重點(diǎn)縣進(jìn)行了大范圍調(diào)整，調(diào)出38個，調(diào)進(jìn)38個。680個片區(qū)縣和152個片區(qū)外重點(diǎn)縣總共832個貧困縣成為國家農(nóng)村扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對象。，2011年將按2010年價格的扶貧標(biāo)準(zhǔn)從原來的1274元提高到2300元，提高了80.5%，可以享受農(nóng)村扶貧政策的貧困人口增加了1億人。綱要（2011-2020年）第一次明確提出將行業(yè)扶貧、專業(yè)扶貧與社會扶貧一起，列為中國農(nóng)村扶貧的三個基本方式，構(gòu)筑新的綜合扶貧的大格局。至此，我國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善，但貧困人口的分布變得更加零散，呈現(xiàn)出區(qū)域性、點(diǎn)、片、線分布的特點(diǎn)，剩下的貧困人口都是扶貧的硬骨頭，農(nóng)村扶貧開始進(jìn)入攻堅階段。

（三）精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧

黨的十八大提出全面建成小康社會，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革的成果真正惠及十幾億人口。貧困人口如期脫貧，是我國全面建成小康社會的重要標(biāo)志?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧”。⑧中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第154頁。過去通過大規(guī)模開發(fā)式扶貧，讓7億多農(nóng)村貧困人口擺脫了貧困，但仍然存在著具體貧困人數(shù)不清晰、針對性不強(qiáng)、扶貧資金指向性不足等問題。為了進(jìn)一步推進(jìn)扶貧工作，讓扶貧資金真正惠及貧困人口，需要對現(xiàn)有的扶貧體制機(jī)制進(jìn)行修補(bǔ)和完善。

2013年11月，習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念。2015年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開發(fā)工作基本方略，將扶貧目標(biāo)調(diào)整為“確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略（包括“六個精準(zhǔn)”①扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。“五個一批”②發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。和解決“四個問題”③扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退。），加快貧困地區(qū)交通、水利、電力建設(shè)，加大“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧力度，加快農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治，重點(diǎn)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)脫貧攻堅，建立脫貧攻堅責(zé)任、政策、投入、動員、監(jiān)督、考核等六大體系，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供制度保障。

精準(zhǔn)扶貧是與粗放扶貧相對的一種新方式，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧改變和創(chuàng)新了扶貧方式，而且在治理結(jié)構(gòu)與資源的整合、配置、使用、監(jiān)督和考核等多個方面帶來了革命性的變化。精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)在于精準(zhǔn)識別，開展建檔立卡、精準(zhǔn)幫扶、有效監(jiān)督和規(guī)范貧困退出機(jī)制。

從2013年至2016年四年間，農(nóng)村貧困人口從9899萬人減少到4335萬人，累計脫貧5564萬人，每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，年均下降1.4個百分點(diǎn)。④國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2017》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。截至2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入連續(xù)保持兩位數(shù)增長，年均實(shí)際增長10.7%；居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶占到57.1%；使用管道供水的農(nóng)戶達(dá)67.4%；自然村通電接近全覆蓋；通電話比重達(dá)到98.2%；道路硬化達(dá)到77.9%；在自然村上幼兒園和上小學(xué)便利的農(nóng)戶分別達(dá)到79.7%、84.9%；自然村有衛(wèi)生站的比例提高至91.4%。⑤中共國務(wù)院扶貧辦黨組：《脫貧攻堅砥礪奮進(jìn)的五年》，《人民日報》2017年10月17日第8版。此外，這一時期還完成了全部扶貧對象的建檔立卡，初步建立覆蓋全部貧困縣、貧困村和扶貧對象的扶貧開發(fā)信息管理系統(tǒng)，建立扶貧績效和脫貧考核機(jī)制，為保證精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧考核的嚴(yán)肅性和公正性提供了制度基礎(chǔ)。

二、財政扶貧四十年的基本模式與歷史經(jīng)驗(yàn)

改革開放40年來，財政在我國扶貧事業(yè)中發(fā)揮了巨大的作用，開創(chuàng)了財政專項扶貧、定點(diǎn)扶貧和行業(yè)扶貧、東西對口扶貧協(xié)作、財政引導(dǎo)社會各方參與扶貧等四大扶貧模式，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。

（一）財政專項扶貧

財政扶貧資金是國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)而設(shè)立的財政專項資金，包括發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補(bǔ)助資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金等。

從改革開放到1984年中央發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》真正意義上將反貧困作為國家的重要任務(wù)，這一時期中央財政累計安排扶貧資金29.8億元，年均增長11.76%。①胡靜林：《加大財政扶貧投入力度支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)》，2016年9月18日，見http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0912/c40531-28708650.html。但迫于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛開始起步，國家財政力量有限，財政對于扶貧的幫助主要還是在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品價格和減免部分貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等方面，而直接的資金支持力度并不大，并且缺乏明確的制度安排。從1984年開始，國家財政的專項扶貧項目開始增加，扶貧資金的數(shù)量也開始增加。1985—1993年，中央財政累計安排扶貧資金201.27億元，年均增長16.91%；1994-2000年，中央財政累計安排財政扶貧資金約531.81億元，年均增長9.81%②胡靜林：《加大財政扶貧投入力度支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)》，2016年9月18日，見http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0912/c40531-28708650.html。；2001年到2012年，財政專項扶貧資金的投入呈現(xiàn)出逐步增加的趨勢。

黨的十八大以來，2013-2017年扶貧資金增長率分別為18.7%、9.99%、43.4%和30.3%，4年間年均增長率為25.6%，大大超過以往的平均增長速度。在扶貧資金監(jiān)管上，2017年發(fā)布的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》首次提出要“創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管口徑和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互認(rèn)機(jī)制，提高監(jiān)管效率”，符合精準(zhǔn)扶貧的理念。下一步，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)制度改革，完善法律，落實(shí)責(zé)任，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略核心，建立項目管理評價和獎懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，保證扶貧資金高效運(yùn)作與使用，努力實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧及全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。

（二）定點(diǎn)扶貧和行業(yè)扶貧

定點(diǎn)扶貧和行業(yè)扶貧是中國特色扶貧開發(fā)事業(yè)的重要組成部分。30多年來，我國利用各部門、各行業(yè)在人力、物力、財力方面的優(yōu)勢和掌握的資源，提高了貧困地區(qū)的公共教育文化、公共衛(wèi)生健康、公共培訓(xùn)等公共消費(fèi)能力，縮小公共消費(fèi)差距，增強(qiáng)貧困人口的能力發(fā)展，提升整個社會的平等性和均衡度。

定點(diǎn)扶貧始于1986年，當(dāng)時僅有10個中央國家機(jī)關(guān)部門參與，定點(diǎn)扶貧單位通過選派干部掛職、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞務(wù)培訓(xùn)和輸出、引資扶貧、生態(tài)建設(shè)扶貧、救災(zāi)送溫暖等形式幫扶貧困縣。截至目前，參與定點(diǎn)扶貧的中央單位已達(dá)到320個，幫扶貧困縣592個，實(shí)現(xiàn)了扶貧資源和貧困縣兩個全覆蓋。其中，中央國家機(jī)關(guān)工委負(fù)責(zé)牽頭聯(lián)系的89個中央國家機(jī)關(guān)部門和單位全部參加了定點(diǎn)扶貧工作，定點(diǎn)幫扶173個貧困縣。據(jù)統(tǒng)計，2012年至2016年，中央國家機(jī)關(guān)累計向定點(diǎn)扶貧縣協(xié)調(diào)和投入幫扶資金、物資約67億元，助力定點(diǎn)扶貧縣脫貧攻堅。③《中央國家機(jī)關(guān)：定點(diǎn)扶貧“各顯神通”》，《紫光閣》，2016年第12期。

行業(yè)扶貧始于20世紀(jì)80年代，成熟于進(jìn)入21世紀(jì)之后。黨的十六大提出“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”方針，各行業(yè)部門利用本部門支配的相關(guān)資金向貧困地區(qū)或扶貧對象群體的傾斜進(jìn)一步增加。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》明確各行業(yè)部門要把改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件作為本行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，在資金、項目等方面向貧困地區(qū)傾斜，并完成本行業(yè)國家確定的扶貧任務(wù)，進(jìn)一步提高了貧困地區(qū)的公共消費(fèi)能力。具體包括：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧，二是教育文化扶貧，三是能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)扶貧，四是公共衛(wèi)生扶貧，五是科技扶貧，六是社會保障扶貧。各行業(yè)部門從不同的方面，努力改善相關(guān)領(lǐng)域的條件，極大地促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了扶貧和脫貧的目標(biāo)。

（三）東西對口扶貧協(xié)作

東西對口扶貧協(xié)作源于改革開放初期黨和國家動員發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展的政策。在早期，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)主要是以道義的方式向少數(shù)民族和貧困地區(qū)輸送必要的救助資金和生活物資，緩解這些地區(qū)的貧困現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代中期，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為主的開發(fā)式扶貧。據(jù)統(tǒng)計，截至1990年底，僅上海與云南、寧夏、新疆、西藏，江蘇與廣西、新疆共完成對口支援的項目就已高達(dá)17900多個，為貧困地區(qū)培訓(xùn)各種人才共計20850人。國家組織9省市援助西藏43項工程也都如期完成①張國榮：《加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，推動邊疆建設(shè)，全國對口支援工作成效顯著，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)共同繁榮》，《人民日報》1992年9月28日。。

1996年發(fā)布的《關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告的通知》確定由北京市與內(nèi)蒙古自治區(qū)，天津市與甘肅省，上海市與云南省，廣東省與廣西壯族自治區(qū)，江蘇省與陜西省，浙江省與四川省，山東省與新疆維吾爾自治區(qū)，遼寧省與青海省，福建省與寧夏回族自治區(qū)，大連、青島、深圳、寧波市與貴州省，開展扶貧協(xié)作。通過東西扶貧協(xié)作，幫助貧困地區(qū)培訓(xùn)和引進(jìn)人才，引進(jìn)技術(shù)和資金，傳遞信息，溝通商品流通渠道，促進(jìn)物資交流，開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、勞務(wù)合作，發(fā)動社會力量參與到扶貧事業(yè)中來，逐漸形成了9?。ㄊ校?、5個計劃單列市和4個大城市對口幫扶西部10個?。▍^(qū)、市）的工作格局。據(jù)統(tǒng)計，20年來東部省市向西部10個?。▍^(qū)、市）提供財政援助資金132.7億元，動員社會力量捐助款物27.6億元，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資1.5萬億元；東部省市共幫助西部貧困地區(qū)援建學(xué)校7325所，衛(wèi)生院（所）1690個，資助貧困學(xué)生42.6萬名，幫助修建農(nóng)村公路2.15萬公里。②林暉：《深化幫扶精準(zhǔn)聚焦——東西扶貧協(xié)作謀劃新布局》，2016年07月22日，見http：//www.xinhuanet.com/fortune/2016-07/22/c_1119266410.htm。

（四）財政引導(dǎo)社會各方參與扶貧

除上述財政直接參與的扶貧方式外，通過引導(dǎo)社會組織、企業(yè)、個人參與扶貧，也發(fā)揮了重要的引領(lǐng)和支撐作用。

一是財政引導(dǎo)社會組織扶貧。社會組織扶貧經(jīng)歷了以為政府扶貧籌集資源為主要任務(wù)的起步階段（1978-1993年）、以獨(dú)立實(shí)施項目為主要特征的探索階段（1994-2004年）、以多元主體合作（政府與社會組織、國內(nèi)與國外社會組織以及各類社會組織之間）為主要特征的創(chuàng)新階段（2005-2011年）、以制度構(gòu)建為主要特征的成熟階段（2012年至今），涌現(xiàn)出中國扶貧基金會、中華慈善總會等扶貧類社會組織以及“希望工程”“母親水窖”“安康計劃”等社會組織發(fā)起的扶貧項目。黨的十八大以來，政府購買社會組織扶貧服務(wù)得到了大力支持，2015年11月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)“通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧”。社會組織扶貧資源進(jìn)一步向貧困地區(qū)、貧困人口匯聚，在承擔(dān)公共服務(wù)、提供智力支持、實(shí)施幫扶項目、協(xié)助科學(xué)決策等方面主動作為，在扶貧減貧中發(fā)揮了重要作用。

二是財政引導(dǎo)企業(yè)扶貧。為了鼓勵企業(yè)參與扶貧，《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例規(guī)定企業(yè)捐贈稅前扣除比例為年度利潤總額的12%，企業(yè)有慈善捐贈行為時，根據(jù)捐贈行為、捐贈時限以及捐贈對象的不同，可以享受企業(yè)所得稅法規(guī)定的企業(yè)所得稅稅前部分或全額扣除的稅收優(yōu)惠待遇。企業(yè)扶貧既包括民營和外資企業(yè)參與扶貧，也包括國有企業(yè)在規(guī)定的定點(diǎn)扶貧任務(wù)外主動承擔(dān)的扶貧工作。截至2017年，已有3.43萬個民營企業(yè)幫扶了2.56萬個貧困村，大部分都是深度貧困地區(qū)，投入資金470多億元，幫扶貧困人口達(dá)400萬人。2017年，從上市公司精準(zhǔn)扶貧信息披露整體情況來看，有202家上市公司披露了精準(zhǔn)扶貧管理、扶貧投入、扶貧成效和扶貧溝通等情況，占全部上市公司的比例達(dá)到67.33%。①孫易恒：《全面建成小康社會一個都不能少》，人民論壇網(wǎng)“砥礪奮進(jìn)的五年”成就展，2017年10月6日，見http：//www.rmlt.com.cn/2017/1006/498455.shtml。

三是財政引導(dǎo)個人扶貧。為鼓勵個人扶貧行為，《中華人民共和國個人所得稅法》規(guī)定，個人將其所得對教育、扶貧、濟(jì)困等公益慈善事業(yè)進(jìn)行捐贈，捐贈額未超過納稅人申報的應(yīng)納稅所得額百分之三十的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除。除以上一般規(guī)定之外，為鼓勵和引導(dǎo)廣大公民對某些特定項目，如“中國紅十字事業(yè)”“農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)”“中國殘疾人事業(yè)”等進(jìn)行捐贈，財稅部門還出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，如《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于向中華健康快車基金會等5家單位的捐贈所得稅稅前扣除問題的通知》（財稅〔2003〕204號）、《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于中國教育發(fā)展基金會捐贈所得稅政策問題的通知》（財稅〔2006〕68號）等。這些特別規(guī)定將個人捐贈的稅前扣除上限由30%提高到100%。另外，在某些特定時期，如“汶川大地震”“玉樹大地震”“上海世界博覽會”等期間，財政部及國家稅務(wù)總局還會出臺一些臨時性的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵對這些特定項目進(jìn)行捐贈。個人扶貧及公益性捐贈是基于公民的自愿行為而進(jìn)行的一種社會救助活動，是社會文明的重要標(biāo)志，制定和實(shí)施科學(xué)、完善的財稅優(yōu)惠政策，可以激發(fā)更多的公民參與到扶貧減貧及公益性慈善事業(yè)中。