許生 張霞

內(nèi)容提要：當今世界面臨百年未有之大變局。新時代，我國經(jīng)濟社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好發(fā)揮政府作用，都對加快推進財稅體制改革，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提出了現(xiàn)實而緊迫的任務。當前，我國財稅體制與大國經(jīng)濟地位尚不適應，調(diào)結構促發(fā)展功能有待強化，民主法治、公平正義特性亟待彰顯，貫徹新發(fā)展理念尚不到位。必須緊緊圍繞“三大變革”，持續(xù)推動財稅體制改革，促進經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展、開放發(fā)展，加快實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、改革財稅體制促進高質(zhì)量發(fā)展的必要性和緊迫性

當今世界經(jīng)歷深刻調(diào)整變革，正面臨數(shù)百年未有之大變局；我國社會主要矛盾已發(fā)生歷史性轉變，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化任重道遠，科學處理政府與市場關系對于更好發(fā)揮政府作用仍充滿挑戰(zhàn)?？v觀國際國內(nèi)，改革財稅體制，促進高質(zhì)量發(fā)展，必要而緊迫。

（一）“百年未有之大變局”要求財稅體制必須適應高質(zhì)量發(fā)展的根本需要

當今世界正面臨百年未有之大變局。習近平主席這一重要論斷①參見：《習近平接見2017年度駐外使節(jié)工作會議與會使節(jié)并發(fā)表重要講話》，新華網(wǎng)2017-12-28；《習近平出席中央外事工作會議并發(fā)表重要講話》，學習中國2018-06-27；《習近平出席金磚國家工商論壇并發(fā)表重要講話》，人民日報2018年07月26日。是對未來世界發(fā)展變化及其基本趨勢的重要闡述。我國是發(fā)展中大國。這個“大變局”時期將會是最終決定我國國家命運和人民長遠命運的關鍵時段，既有機遇，也充滿挑戰(zhàn)。必須將財稅體制和高質(zhì)量發(fā)展廣泛置于這個重要歷史變革下來重新加以審視。

1.中國將成為世界第一大經(jīng)濟體，要求財稅體制要適應大國經(jīng)濟地位，著重在提質(zhì)增效上下功夫

盡管對中國經(jīng)濟總量何時超過美國的具體預測有所不同，但世界各國對中國在未來一段時期成為世界最大經(jīng)濟體基本是確信無疑的①關于中國何時超越美國成為世界最大經(jīng)濟體的預測因方法不同而有所不同。世界銀行和國際貨幣基金組織按照國內(nèi)生產(chǎn)總值購買力平價法，預測2014年中國將超過美國，成為世界最大經(jīng)濟體。若按照名義GDP(也即現(xiàn)價GDP)預測，中國成為世界最大經(jīng)濟體的時間一般集中在2030年左右。歐洲著名智庫經(jīng)濟與商業(yè)分析中心（Centre for Economics and Business Research,簡稱CEBR）預測，中國將在2030年前超越美國，成為世界第一大經(jīng)濟體，隨后是美國和印度。參見：《智庫：中國2030年將超過美國成世界第一大經(jīng)濟體》，載于《參考消息》2015年12月28日；在其最新發(fā)布的全球經(jīng)濟預測報告中，按美元計價預測中國將在2032年超越美國，成為全球第一大經(jīng)濟體。參見：《亞洲經(jīng)濟實力漸強，中國到2032年料將超越美國成為世界第一大經(jīng)濟體》，原創(chuàng)：彭博Bloomberg 2017-12-26，https：//chuansongme.com/n/2107237152033。IMF也預測，盡管近期美國經(jīng)濟增長有所加速，但是“中國仍有可能在2030年前成為全球最大的經(jīng)濟體?！眳⒁姡骸睹绹?jīng)濟是“外強中干”！中國將取代美國成為世界第一大經(jīng)濟體？》，鳳凰網(wǎng)財經(jīng)，http://finance.ifeng.com/a/20180807/16433324_0.shtml。國內(nèi)專家也預測，到2030年中國將成世界第一大經(jīng)濟體。參見：《林毅夫：2030年中國將成為世界第一大經(jīng)濟體》，http://news.sina.com.cn/o/2017-03-26/doc-ifycspxn9911232.shtml。。屆時，中國經(jīng)濟對世界經(jīng)濟增長的貢獻率將達到三分之一；經(jīng)濟增長將主要依靠國內(nèi)消費；世界經(jīng)濟中心轉向中國不可避免②參見：《林毅夫：2030年中國將成為世界第一大經(jīng)濟體》，http://news.sina.com.cn/o/2017-03-26/doc-ifycspxn 9911232.shtml。；同時中國城市在全球中的排名也將發(fā)生重大變化。預計到2035年上海將成為全球第五大城市，北京、廣州、天津、深圳、重慶、蘇州等城市將分別進入全球經(jīng)濟前10名和前20名③參見：《15年后，中國或?qū)⒊蔀槿虻谝淮蠼?jīng)濟體》，http://finance.eastmoney.com/news/1585,20171227816379952.html。。中國經(jīng)濟的影響力將顯著超過以往，為百年來中國歷史和世界歷史所未有。世界最大經(jīng)濟體和重新成為世界經(jīng)濟中心的“大變局”，要求中國財稅體制必須適應大國經(jīng)濟地位，進一步統(tǒng)協(xié)國內(nèi)和國際，拓寬國際視野，增強國際政策協(xié)調(diào)，建立“大國財政”，在繼續(xù)促進做大經(jīng)濟規(guī)模的同時，更加注重質(zhì)量提升，著力引導經(jīng)濟提質(zhì)增效。

2.世界經(jīng)濟新舊動能轉換，要求財稅體制要適應科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需要，著重在促進創(chuàng)新和推動技術革命上下功夫

未來10年將是世界經(jīng)濟新舊動能轉換的關鍵10年。人工智能、大數(shù)據(jù)、量子信息、生物技術等新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在積聚力量，催生大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，給全球發(fā)展和人類生產(chǎn)生活帶來翻天覆地的變化。從某種意義上說，科技實力決定著世界政治經(jīng)濟力量對比的變化，也決定著各國各民族的前途命運。實際上，人類歷史上每一次工業(yè)革命，每一波全球化浪潮，都是以科技革命作為基礎和先導的。新興市場國家和發(fā)展中國家要加快實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須具有強大的科技實力和開放創(chuàng)新能力。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革所廣泛推動的世界經(jīng)濟新舊動能轉換，要求中國財稅體制必須適應科技創(chuàng)新需要，增強創(chuàng)新引導和激勵能力，服務創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，在繼續(xù)引導發(fā)揮傳統(tǒng)動能優(yōu)勢基礎上，更加注重培育新動能、逐步形成新優(yōu)勢，著重利用新技術加快提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

3.國際格局和力量對比加速演變，要求財稅體制要適應國際格局不斷變化需要，著重在包容普惠上下功夫

未來10年將是國際格局和力量對比加速演變的10年。目前，新興市場國家和發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟增長的貢獻率已經(jīng)達到80%。按匯率法計算，這些國家的經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的比重接近40%。若以現(xiàn)有速度發(fā)展，10年后將接近世界總量的一半。新興市場國家和發(fā)展中國家群體性崛起勢不可擋，全球發(fā)展版圖將更加全面均衡。當前，發(fā)展不平衡、不充分問題仍然是各國面臨的共同挑戰(zhàn)。一方面，新興市場國家和發(fā)展中國家同發(fā)達國家的南北差距仍很明顯。另一方面，各國內(nèi)部也都不同程度存在發(fā)展差距。作為發(fā)展中大國，潛在的世界第一大經(jīng)濟體，激烈變化的國際格局和力量對比，要求中國財稅體制必須適應國際格局加速變化需要，增強財稅體制的包容普惠能力，加強與世界各國特別是新興市場國家和發(fā)展中國家的深入對接，推動國際發(fā)展合作，增加對發(fā)展中國家的支持，統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展，著重在推動國際合作中提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

4.全球治理體系深刻重塑，要求財稅體制要適應開放型世界經(jīng)濟需要，著重在開放合作上下功夫

未來10年將是全球治理體系深刻重塑的10年。世界多極化、經(jīng)濟全球化在曲折中前行，地緣政治熱點此起彼伏，恐怖主義、武裝沖突的陰霾揮之不去。當前，美國在全世界不斷發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，使單邊主義、保護主義愈演愈烈，多邊主義和多邊貿(mào)易體制受到嚴重沖擊。開放合作、互利共贏的全球治理體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)。必須堅持合作共贏，建設開放經(jīng)濟，倡導共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，堅定支持多邊貿(mào)易體制，持續(xù)推進全球經(jīng)濟治理改革，提高新興市場國家和發(fā)展中國家代表性和發(fā)言權。開放合作是科技進步和生產(chǎn)力發(fā)展的必然邏輯。在世界經(jīng)濟經(jīng)歷深刻調(diào)整變革之時，只有開放才能使不同國家相互受益、共同繁榮、持久發(fā)展。作為發(fā)展中大國，潛在的世界第一大經(jīng)濟體，全球治理體系的深刻調(diào)整，要求中國財稅體制必須適應建設開放型世界經(jīng)濟，旗幟鮮明反對單邊主義和保護主義，促進貿(mào)易和投資自由化便利化，引導經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發(fā)展，著重在重塑全球治理體系中提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

（二）新時代我國社會主要矛盾變化要求財稅體制必須適應高質(zhì)量發(fā)展的根本需要

新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)由之前人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國社會主要矛盾的轉化，意味著我國經(jīng)濟社會發(fā)展在“量”的方面總體不足的矛盾基本克服，社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，主要矛盾已經(jīng)讓位于“質(zhì)”的提升方面，表現(xiàn)為人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長，特別是發(fā)展不平衡不充分問題已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。必須大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步。作為調(diào)節(jié)政府、社會和個人三者利益關系的總閘門，財稅體制必須適應社會主要矛盾轉化的實際需要，從過去注重“量”的擴張，轉向更加注重“質(zhì)”的提升，引導經(jīng)濟社會發(fā)展提質(zhì)增效，做好結構調(diào)整和內(nèi)涵升級，從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和人的自身發(fā)展等更廣泛領域促進高質(zhì)量發(fā)展和社會文明進步。

（三）基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求財稅體制必須適應高質(zhì)量發(fā)展的根本需要

黨的十九大明確提出，堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總任務是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興，分兩步走在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。其中包括：人民平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。為此必須堅持全面深化改革，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。作為國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財稅體制必須適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要，從過去主要依賴“管理”、主要依靠“人治”、主要強調(diào)“效率”，轉向更多注重“平等參與”和“治理”、更多依靠“法治”、更多強調(diào)“公平”和“正義”，突破觀念束縛和路徑依賴，打破利益固化和制度阻隔，全面提升財稅體制現(xiàn)代化水平，引導經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會全面進步。

（四）“更好發(fā)揮政府作用”要求財稅體制必須適應高質(zhì)量發(fā)展的根本需要

使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是黨的十八屆三中全會和黨的十九大提出的重大理論觀點。經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。經(jīng)濟發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品，獲得盡可能大的效益，實現(xiàn)產(chǎn)品和服務在技術效率和經(jīng)濟效益方面的有機統(tǒng)一。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。使市場在資源配置中起決定性作用，有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和轉變政府職能，抑制消極腐敗現(xiàn)象。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，既要發(fā)揮市場作用，也要發(fā)揮政府作用，但是市場作用和政府作用的職能是不同的。更好發(fā)揮政府作用，就是要實施科學的宏觀調(diào)控和有效的政府治理，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。作為宏觀調(diào)控和政府治理的重要政策工具，同時作為更好發(fā)揮政府作用的重要組成方面，財稅體制必須適應使市場在資源配置中起決定性作用的市場經(jīng)濟總體環(huán)境，順應市場經(jīng)濟一般規(guī)律和政府在市場環(huán)境中的職能定位，甘當配角，及時補位，正確履職，有效彌補市場失靈，“兩只手”協(xié)同，在不斷壯大經(jīng)濟實力和綜合國力中持續(xù)提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益。

二、財稅體制不適應高質(zhì)量發(fā)展的主要方面

改革開放40年來，財稅體制在有效解決我國以“量”的總體不足為特征的社會主要矛盾方面發(fā)揮了重要功能。面向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新時代，財稅體制在如何更好適應大國經(jīng)濟地位，調(diào)結構促發(fā)展，彰顯民主法治、公平正義，更好貫徹新發(fā)展理念等方面，均需要作出大幅調(diào)整。

（一）財稅體制與大國經(jīng)濟地位不相匹配

新時代是我國日益走近世界舞臺中央、不斷為人類作出更大貢獻的時代。中國與世界的相互影響都在不斷加深。面對世界多極化、經(jīng)濟全球化的發(fā)展大勢，目前我國財稅體制在如何確立世界性角色定位、如何提供更多國際公共產(chǎn)品等方面還一時難以適應、不相匹配。

1.財稅體制在推動構建人類命運共同體方面的包容性有待增強

“構建人類命運共同體”理念是我國為破解一系列全球性難題所提供的中國智慧和方案，體現(xiàn)我國作為世界大國所應有的使命擔當。隨著我國綜合國力和對外影響力、塑造力及感召力的日益提升，國際社會對我國參與解決一些世界性熱點、難點問題充滿期待。應對氣候變化、打擊恐怖主義、防范重大傳染性疾病，解決巴以沖突、阿富汗問題、南蘇丹沖突，鞏固半島局勢，維護世界和平，推進非洲減貧，保障糧食安全，促進綠色可持續(xù)發(fā)展等，我國的作用和責任將會隨著經(jīng)濟體量的不斷壯大和升級晉位而增大，我國財稅體制在統(tǒng)籌國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上，統(tǒng)籌國際事務的能力也要隨著國家能力的提升而不得不快速提升，財稅制度與政策的國際視野和包容能力有待于大幅提升。

2.財稅體制在推進全球治理體制變革方面的參與能力有待增強

全球治理體制變革的核心是全球經(jīng)濟規(guī)則制定權的分配與爭奪。數(shù)百年來西方列強通過戰(zhàn)爭、殖民、劃分勢力范圍等方式爭奪利益和霸權已經(jīng)逐步向各國以制度規(guī)則協(xié)調(diào)關系和利益的方式演進。加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。推進全球治理體制變革事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用。近年來，我國提出“一帶一路”倡議、牽頭籌建“亞投行”、成立“絲路基金”，在國際貨幣基金組織和世界銀行爭取更多代表性和發(fā)言權，參與制定和簽署《實施稅收協(xié)定相關措施以防止稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）的多邊公約》，積極推動國際稅收體系重塑，都是在參與國際規(guī)則制定和布局長遠，旨在使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國家意愿和利益。從全球治理體制變革看，我國財稅體制在推動全球治理體制更加公正合理中的參與能力仍有待提高。

3.財稅體制在推動構建新型國際關系方面的協(xié)調(diào)能力有待增強

全球化背景下，世界各國利益日益融合，你中有我、我中有你，相互依存、合作共贏成為應對日益突出的全球性挑戰(zhàn)，實現(xiàn)和平與發(fā)展的時代訴求，必須推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。多年來，我國堅持多邊主義，不搞單邊主義，倡導將協(xié)商民主作為現(xiàn)代國際治理的重要方法，致力于走出一條“對話而不對抗，結伴而不結盟”的國與國交往新路，以對立、施壓和對抗解決全球性挑戰(zhàn)沒有出路。構建以合作共贏為核心的新型國際關系，就是要以人類命運共同體理念為指導，把合作共贏理念體現(xiàn)到政治、經(jīng)濟、安全、文化、生態(tài)等對外合作的方方面面。黨的十八大以來，我國致力于發(fā)展全球伙伴關系，推動構建新型大國關系，對發(fā)展中國家堅持正確義利觀，加大對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家的援助力度，促進縮小南北發(fā)展差距。從推動建立新型國際關系看，我國財稅體制在有效發(fā)揮外交后盾職能和國際協(xié)調(diào)功能方面的能力仍有待提高。

4.財稅體制在推動建設開放型世界經(jīng)濟方面的應對能力有待增強

經(jīng)濟全球化是不可逆轉的時代潮流，各國是相互依存、彼此融合的利益共同體，相通則共進，相閉則各退。面對變局，最根本的是把握世界多極化、經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然趨勢，抓住各國人民對和平與發(fā)展的共同訴求，走合作共贏道路。必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，始終不渝走和平發(fā)展道路、奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，著力構建開放型世界經(jīng)濟。黨的十八大以來，我國改革開放邁出重大步伐，開放型經(jīng)濟新體制逐步健全，對外貿(mào)易、對外投資、外匯儲備穩(wěn)居世界前列，“一帶一路”建設取得顯著成效。當前，面對國際單邊主義、貿(mào)易保護主義、逆全球化思潮不斷有新的表現(xiàn)，我國堅定不移推動建設開放型世界經(jīng)濟，堅決反對各種形式的保護主義，推進全球貿(mào)易投資自由化便利化。加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進程進一步加快，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》談判進一步推動，東亞經(jīng)濟共同體和亞太自貿(mào)區(qū)建設進一步推進，亞歐會議、上合組織區(qū)域經(jīng)濟合作等進一步深化，與有關國家商簽雙邊自貿(mào)協(xié)定和投資協(xié)定進程進一步加快。但是整體看，我國財稅體制在助力推動建設開放型世界經(jīng)濟、為經(jīng)濟全球化提供更多國際公共產(chǎn)品方面的應對能力仍有待提高。

（二）財稅體制調(diào)結構促發(fā)展功能發(fā)揮不充分

1.財稅體制在改善發(fā)展不平衡方面的功能有待提高

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平在總體取得巨大進步的同時，發(fā)展不平衡已經(jīng)逐步上升為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要問題?！安换脊?，而患不均”成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾。當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡現(xiàn)象表現(xiàn)得相當普遍，除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡外，城鄉(xiāng)內(nèi)部：城鎮(zhèn)化發(fā)展快的地區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)之間、農(nóng)業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)原住居民之間、城鎮(zhèn)拆遷補償人口與非拆遷戶之間；區(qū)域?qū)用妫簜鹘y(tǒng)老工業(yè)基地、資源大省與新興工商業(yè)發(fā)展地區(qū)之間、不同的城市群、城市帶、城市新區(qū)之間、各種城市群（帶、新區(qū)）內(nèi)部不同的城市之間；社會層面：不同的社會階層之間、資本所有者與工資收入者之間、大資本所有者、壟斷企業(yè)行業(yè)管理者經(jīng)營者與普通社會大眾之間，等等，這些不同城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的發(fā)展不平衡日益擴大，成為制約我國高質(zhì)量發(fā)展的嚴重障礙。作為調(diào)節(jié)社會收入二次分配的主要抓手，財稅體制的調(diào)節(jié)任務異常艱巨，促進平衡發(fā)展的功能有待于進一步提高。

2.財稅體制在促進發(fā)展更加充分方面的功能有待提高

改革開放以來，隨著社會生產(chǎn)力的快速提升，我國社會產(chǎn)品極大豐富，基本告別了短缺經(jīng)濟時代，部分生產(chǎn)能力進入世界前列。但是整體看，除產(chǎn)品質(zhì)量有待進一步提高外，我國在服務領域中的發(fā)展水平仍不充分，就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會事業(yè)、公共服務和公共設施等在“量”和“質(zhì)”兩個方面還都不能很好滿足人民日益增長的服務需要，產(chǎn)品和服務“一條腿長、一條腿短”的矛盾十分突出，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的另一主要矛盾。就業(yè)培訓服務指導機構不足、醫(yī)療機構緊張、幼兒教育職業(yè)技術教育等短缺、養(yǎng)老機構缺口巨大、文體衛(wèi)等社會事業(yè)不發(fā)達、公共服務和公共基礎設施數(shù)量不足分布不均衡等，在全國仍比較普遍，社會服務總體“量”的不足成為這一矛盾的主要方面。作為提供社會公共產(chǎn)品和公共服務、編織社會“安全網(wǎng)”的主要政策工具，財稅體制的兜底任務異常艱巨，促進更加充分發(fā)展的功能仍有待于進一步提高。

（三）財稅體制的民主法治、公平正義特性亟待彰顯

1.財稅體制的民主程度有待提升

我國財稅體制脫胎于上世紀計劃經(jīng)濟體制，形成和初步完善于上世紀九十年代以來的市場經(jīng)濟建立時期，無論從內(nèi)容還是從程序上看，都還殘存著許多計劃經(jīng)濟的時代特點，集中和義務強調(diào)過多，民主和權利意識保護不夠。從財政體制看，中央和地方財政體制過于強調(diào)上下統(tǒng)一、步調(diào)一致，在財政職能和支出責任劃分上基本“同質(zhì)同構”，“一刀切”的體制設計往往忽視不同地區(qū)顯著的差異性，對地方的積極性、創(chuàng)造性保護不夠；政府內(nèi)部不同部門之間“一刀切”和各自為政、部門利益固化同時存在，不利于部門開創(chuàng)性開展工作；部門內(nèi)部官僚氣息沉重，民主作風缺乏，工作環(huán)境壓抑，不利于充分調(diào)動人的能動性、積極性和創(chuàng)造性。從稅收制度看，支配我國稅收制度設計的基本理念實質(zhì)上仍然為計劃經(jīng)濟時代的“貢獻論”，沒有隨著人們權利意識的普遍覺醒而與時俱進；流轉稅為主體的稅收制度設計飽受詬??；稅制確定程序公開性透明性不夠，群眾參與渠道狹窄，與公眾欠缺關聯(lián)性，民主參與意識有待增強；組織化、程序化群眾監(jiān)督比較缺乏，民主監(jiān)督機制有待強化。

2.財稅體制的法治程度有待提升

依靠行政命令、淡化社會法治是我國計劃經(jīng)濟時代的典型特征，現(xiàn)行財稅體制在某種程度上依然承繼著計劃經(jīng)濟時期的財政治理方式，以行政命令替代法治仍然比較普遍，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究依然任重道遠。從財政體制看，中央與地方財政關系尚缺乏法律層面的明確規(guī)范，尤其在事權和支出責任劃分方面，現(xiàn)有法律規(guī)范規(guī)定粗糙、彈性大，不利于明確責任，難以真正落實。特別是，我國在規(guī)范中央政府職能方面法律規(guī)范嚴重缺乏，將“自上而下”作為政府治理的天然邏輯，忽視甚至有意排斥“自下而上”政府治理的基本作用，與現(xiàn)代公民社會政府治理方式存在很大差距。這不僅關乎社會法治，更關乎社會民主。從稅收制度看，我國現(xiàn)行絕大多數(shù)稅收實體法仍然停留在政府條例層面，法律層次不高的問題依然比較突出；尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范的稅收基本法，對稅收實體法和稅收程序法缺乏必要的總攬和統(tǒng)領；對納稅人的權利和義務兼顧不夠充分，往往強調(diào)義務多，對納稅人依法享有的權利顧及少。稅收法治整體落后于時代發(fā)展的需要。

3.財稅體制的公平性有待提升

“效率”和“公平”是任何一國財稅體制都需要處理好的一對矛盾。追求過高的效率而忽視公平，或者過分追求公平而忽視效率，財稅體制均難做到可持續(xù)。長期以來，作為后發(fā)國家，為了解決“量”總體不足的矛盾，突破短缺經(jīng)濟障礙，實現(xiàn)“量”的趕超，我國財稅體制一直比較注重制度“效率”，在一定程度上忽視了制度“公平”，社會財富二次分配對初次分配的調(diào)節(jié)功能發(fā)揮不充分，部分制度設計甚至在一定程度上進一步惡化了社會收入分配狀況。從財政體制看，收入分成制和激勵性稅收返還使欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的差距越拉越大，誘致資源、人才更多向發(fā)達地區(qū)集聚，形成馬太效應。從稅收制度看，過高的流轉稅等間接稅制度，過低的所得稅、財產(chǎn)財富稅等直接稅制度，使我國稅收制度整體存在比較明顯的累退效應，形成逆向調(diào)節(jié)，在一定程度上加速了社會的貧富分化，稅收制度的公平性亟待提高。

4.財稅體制的正義性有待提升

獎勤罰懶、促進誠實勞動，通過勞動創(chuàng)造價值和分配價值被視為社會正義。我國財稅體制的正義性有待于進一步彰顯。財稅體制的馬太效應在刺激發(fā)達地區(qū)加速發(fā)展的同時，也造成了大量的資源消耗和環(huán)境不可持續(xù)，社會負外部效應明顯；勞動要素在社會分配中的占比持續(xù)降低，資本要素在社會分配中的占比持續(xù)提高并逐步占據(jù)主導地位；對工資性收入重稅，對資本性收入輕稅或無稅，食利階層分配份額提高并持續(xù)擴大；房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)贈與稅、國籍稅等的長期缺失等，都使我國財稅制度的正義性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（四）財稅體制在貫徹新發(fā)展理念方面有待強化

1.財稅體制促進創(chuàng)新的功能有待強化

創(chuàng)新是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新活動的效益外溢性和高風險性，成為世界各國紛紛利用財稅制度和財稅政策，鼓勵和引導企業(yè)自主創(chuàng)新的基本理論依據(jù)。盡管國情和發(fā)展階段各不相同，當今世界各國政府都十分重視對本國創(chuàng)新的支持和引導，公共財政在支撐創(chuàng)新立國、建設創(chuàng)新型國家進程中無不發(fā)揮著重要作用。當前，我國財政科技投入總量不足，缺乏穩(wěn)定增長機制；投入戰(zhàn)略重點不明確，支持方式過于單一，多頭管理現(xiàn)象比較突出，缺乏有效的監(jiān)督機制和績效評價體系；自主創(chuàng)新政府采購政策配套不完善，采購規(guī)模相對偏小，對自主創(chuàng)新的拉動作用有限。稅收激勵政策缺乏針對性，稅收優(yōu)惠政策范圍、優(yōu)惠方式均有待進一步完善，部分稅種優(yōu)惠仍存障礙，企業(yè)享受優(yōu)惠成本仍然過高。總之，我國財稅體制在促進建成創(chuàng)新引領、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，建設創(chuàng)新型國家方面的支撐功能仍有待于強化。

2.財稅體制的協(xié)調(diào)功能有待強化

協(xié)調(diào)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生特點。城鄉(xiāng)二元結構是千百年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本特征，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展正在加速改變這一社會形態(tài)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)有了長足進步，財稅體制，特別是財政轉移支付制度在這期間發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，總體看，隨著我國社會主要矛盾發(fā)生歷史性變化，發(fā)展不平衡的矛盾有了更為復雜的表現(xiàn)形態(tài)，財稅體制協(xié)調(diào)發(fā)展的能力需要進一步強化。從財政體制看，在促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化問題上，尤其是在基本公共服務方面，如何平衡與協(xié)調(diào)跨區(qū)域流動農(nóng)業(yè)轉移人口流出地與流入地政府、上級政府與下級政府、中央政府與地方政府之間的財政轉移支付基本關系；在子女義務教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保險等基本公共服務職能與支出責任方面如何根據(jù)城鎮(zhèn)化基本規(guī)律進行適應性調(diào)整；區(qū)域一體化、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、國家級新區(qū)建設中相關省市地區(qū)之間的財政分配關系如何協(xié)調(diào)等。從稅收制度看，稅收制度設計需要進一步避免不同地區(qū)之間的惡性競爭；增值稅、消費稅等稅種設計需要進一步處理好生產(chǎn)地與消費地之間的稅收利益關系等?？傊覈敹愺w制在促進建成彰顯優(yōu)勢、協(xié)調(diào)聯(lián)動的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系方面的支撐功能仍有待于強化。

3.財稅體制促進綠色可持續(xù)發(fā)展的功能有待強化

綠色是高質(zhì)量發(fā)展的普遍形態(tài)。在經(jīng)過多年持續(xù)高速增長后，我國資源環(huán)境遭受極大破壞，許多資源面臨枯竭、環(huán)境幾近達到承載極限，綠色發(fā)展刻不容緩。近年來，綠色可持續(xù)發(fā)展逐漸成為社會共識，財稅體制在促進綠色可持續(xù)發(fā)展方面也逐漸發(fā)揮作用。環(huán)保財政投入逐年加大，各級政府利用債務融資方式不斷加大對環(huán)境的治理力度，環(huán)保稅出臺實施。但是總體看，我國環(huán)境治理、綠色發(fā)展任務任重道遠，財稅體制還不完全適應綠色可持續(xù)發(fā)展的需要。從財政體制看，財政在綠色發(fā)展方面的投入有待強化，投融資方式有待多元化，事權和支出責任劃分有待進一步明確，“誰投入，誰受益”“誰使用，誰付費”“誰污染，誰治理”“誰損害，誰賠償”的權責利益機制尚未全面建立和實施，責任不到位、利益不明確。從稅收制度看，稅制的綠色化程度需要進一步提高，現(xiàn)有綠色稅收法條多分散于各稅種實體法，專門的環(huán)保稅法與各種綠色稅收法條尚未形成嚴密完備的綠色稅制框架體系；資源稅法尚未起到資源節(jié)約集約有效利用的基本作用等?？傊覈敹愺w制在促進建成資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系方面的支撐功能仍有待于強化。

4.財稅體制促進開放的功能有待強化

開放是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。改革開放40年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得長足進步，順利解決人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，總體擺脫“量”的不足。這與改革開放密不可分。可以說，開放與改革發(fā)揮了同等重要的作用，甚至說是至關重要的作用。財稅體制改革密切配合了對外開放的實際需要，尤其是稅收制度改革，根據(jù)對外開放不同階段引進外資和技術、擴大對外貿(mào)易、促進中外合資合作的實際需求，設計并實施了具有針對性的稅收制度，取得了顯著經(jīng)濟社會效益。但是，隨著我國社會主要矛盾的轉化，“質(zhì)”的提升上升為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾，我國財稅體制尚有許多不適應新時代擴大對外開放實際需要的方面。從財政體制看，我國財政體制總體上還不適應大國外交戰(zhàn)略的實際需要，總體上還未形成與大國經(jīng)濟地位相匹配的相對比較成熟穩(wěn)定的涉外財政支出政策體系，被動應對型的涉外財政政策特征強于自主主動型的涉外財政政策特征，大國財政尚未真正形成。從稅收制度看，稅收制度更多著眼于國內(nèi)經(jīng)濟治理，尚難做到廣泛參與國際稅收治理，定制度、定規(guī)則，引領國際稅制發(fā)展的能力還十分有限，對我國企業(yè)走出去、資本走出去、國民走出去的引領和保護作用仍有待強化等。總之，我國財稅體制在促進建成多元平衡、安全高效的全面開放新體系方面的支撐功能仍有待于強化。

5.財稅體制促進共享的功能有待強化

共享是高質(zhì)量發(fā)展的根本目的。財稅體制是調(diào)節(jié)社會收入分配、促進社會共享發(fā)展成果的重要手段。在解決以“量”的不足為總體特征的主要矛盾階段，盡管財稅體制在處理“效率”與“公平”的關系過程中，也兼顧社會公平，但總體來看，經(jīng)濟效率基本為財稅體制關注的政策重點，對社會公平關注不夠。突出表現(xiàn)為財稅體制中的激勵因素過大，收入調(diào)節(jié)成分不足，特別是財政分配體制中的順向分配因素考慮過多，進一步激發(fā)了地方發(fā)展錦標賽；稅收制度中一些具有收入分配調(diào)節(jié)功能的重要稅種長期缺失，已有稅種中的稅收調(diào)節(jié)功能發(fā)揮不足，導致整個財稅體制對社會收入分配的二次調(diào)節(jié)功能嚴重不足，社會收入分配狀況持續(xù)堪憂。總之，我國財稅體制在促進建成體現(xiàn)效率、促進公平的收入分配體系方面的支撐功能仍有待于持續(xù)強化。

三、促進高質(zhì)量發(fā)展的財稅體制改革路徑

緊緊圍繞質(zhì)量變革、效率變革、動力變革“三大變革”，持續(xù)推動財稅體制改革，實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展、開放發(fā)展，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（一）圍繞質(zhì)量變革改革財稅體制，持續(xù)促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展和共享發(fā)展

從質(zhì)量變革看，一方面，財稅體制要服務于提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務質(zhì)量，積極發(fā)揮財稅體制與財稅政策的引導作用，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展和共享發(fā)展，保持經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，實現(xiàn)生態(tài)友好、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定與社會和諧進步。另一方面，要注重提高財稅體制本身的質(zhì)量，建立健全宏觀調(diào)控體系，加快建立現(xiàn)代財政制度。

1.改革財政體制，促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

——科學劃分各級政府職能和支出責任，實現(xiàn)政府職能協(xié)調(diào)?？茖W界定各級政府職能分工，明確劃分相應支出責任，加快建立與政府職能相匹配、以轉移支付為補充的支出責任制度體系。重新規(guī)劃調(diào)整各級政府基本職能，推動形成中央、省和地方各級政府職能相互補充、相互協(xié)調(diào)的單一制多功能多級政府管理體制：按照公共物品的基本屬性、外部性大小即受益范圍，以及信息的復雜程度，將政府對相關公共事項的職能在中央、省和地方各級政府之間合理劃分；將政府對于公共事項的基本職能進一步分解成為決策權、支出責任、執(zhí)行權與管理權、監(jiān)督權等相關具體權能，遵循“誰決策，誰承擔支出責任；誰委托，誰支付代理費用”的基本原則，根據(jù)相關權能的不同特點匹配到不同的政府層級。同時，清晰劃分各級政府財政支出責任，建立各級政府基本支出責任與其基本職能相匹配、上級轉移支付和委托職能相適應的支出責任制度體系。

——因地制宜建立多級分類財政管理體制，建設民主財政。建設分類多級財政管理體制是新時代政府間財政分配關系改革的基本方向和現(xiàn)實選擇。在結構性調(diào)整各級政府支出責任的基礎上，將中央政府適當上收部分政府支出責任、適當下放部分財權財力，與較大幅度減少不必要的轉移支付項目相結合，根據(jù)直轄市管理和省縣政府管理的不同特點，建立直轄市和省相互區(qū)別、內(nèi)部各級政府事權和支出責任各有側重的分類多級財政管理體制：直轄市財政管理體制和省財政管理體制。

建設省及省以下分級分類財政管理體制，就是要根據(jù)省及省以下各級政府在轄區(qū)事務方面的不同特點，圍繞事權和支出責任，建立直轄市和省相互區(qū)別、內(nèi)部各級政府事權和支出責任各有側重的分級分類財政管理體制。

一是直轄市財政管理體制。上收街道辦和區(qū)級政府部分事權。隨著直轄市經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)代化水平以及市域范圍內(nèi)均等化水平的不斷提高，一些基層政府原有的經(jīng)濟建設職能已無存在必要，為促使基層政府切實轉變政府職能，將職能重心重點轉向公共服務，建議將直轄市的街道辦（社區(qū)）等縣級政府的經(jīng)濟建設及經(jīng)濟管理職能上收至區(qū)級政府，尤其是涉及農(nóng)林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務的絕大多數(shù)經(jīng)濟職能，以及教育、科學技術、文化體育與傳媒等部分社會職能，改為由區(qū)級政府統(tǒng)一行使，甚至部分適合于在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一配置的經(jīng)濟職能，比如部分農(nóng)林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務，也可統(tǒng)一上收至直轄市級，或者由區(qū)級和直轄市級共同行使。上海市結構性調(diào)整基層政府事權的相關探索值得肯定。

二是省財政管理體制。弱市強縣與強市弱區(qū)強（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)相結合。對于人口規(guī)模比較大、幅員比較廣闊的設區(qū)的市，在事權劃分和財力配置上要強化縣級政府職能，弱化地市本級的政府職能，增強縣級政府的治理能力；對于人口規(guī)模比較少、幅員比較小的設區(qū)的市，在事權劃分和財力配置方面要強化市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，弱化區(qū)縣級政府職能，著力增強市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

——以改革共享稅為核心調(diào)整完善分稅制。

一是重構分稅制。按照有利于資源合理配置、有利于勞動力自由流動、有利于調(diào)節(jié)收入分配的原則，將現(xiàn)行稅種在中央、省、縣三級預算中重新配置，逐步建立規(guī)范化、制度化的分稅制財稅體制。改革后，中央政府的稅收收入主要應以所得稅類、資源稅類、遺產(chǎn)稅類、社保稅類和特殊稅類（資本市場稅）為主，省級政府的稅收收入主要應以商品稅類、環(huán)保稅類和社保稅類為主，縣級政府的稅收收入則主要以商品稅類、不動產(chǎn)稅類、財產(chǎn)稅類和行為稅類為主。

二是實施增值稅中央與地方按率分享。在厘清事權與財力劃分、完成增值稅稅率“三并二”改革基礎上，積極探索增值稅分享方式，將現(xiàn)行增值稅中央與地方按比例分成改革為中央與地方按稅率分享，建立法制化、規(guī)范化的中央與地方財政分享制度。

2.改革完善轉移支付制度，促進經(jīng)濟共享發(fā)展

以促進農(nóng)民工市民化和完善“兜底”功能為核心，建立健全民主法治財政體制，持續(xù)改善經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡狀態(tài)。

——建立財政轉移支付與農(nóng)民工市民化相掛鉤的轉移支付制度。

一是加大對農(nóng)民工子女義務教育的轉移支付支持力度。有效解決農(nóng)民工子女義務教育問題，中央財政應當“補位”，承擔更大責任，相應減輕流入地城市政府的財政支出壓力。對于因農(nóng)民工子女流動而增加的義務教育支出總規(guī)模，應在中央、省、市、縣等各級政府財政支出責任中進行分擔，中央政府應當承擔更大責任，主要通過調(diào)整轉移支付方式加以解決，緩解流入地城市政府財政支出壓力。對于跨省流動的農(nóng)民工子女義務教育經(jīng)費支出，屬于中央政府責任，應由中央財政承擔，中央財政應相應增加流入地省份的義務教育轉移支付，相應調(diào)減流出地省份的義務教育轉移支付；對于因城鄉(xiāng)義務教育成本差異而增加的義務教育支出，中央財政應承擔更大責任。對于本省內(nèi)部跨地市流動的農(nóng)民工子女義務教育經(jīng)費支出，屬于省級政府責任，應由省級財政承擔，省級財政應相應增加流入地城市的義務教育轉移支付，相應調(diào)減流出地的義務教育轉移支付；對于因城鄉(xiāng)義務教育成本差異而增加的義務教育支出，省級財政應承擔更大責任。對于本地市內(nèi)部跨縣區(qū)流動的農(nóng)民工子女義務教育經(jīng)費支出，屬于地市級政府責任，應由地市級財政承擔，地市級財政應相應增加流入縣區(qū)的義務教育轉移支付，相應調(diào)減流出縣區(qū)的義務教育轉移支付；對于因城鄉(xiāng)義務教育成本差異而增加的義務教育支出，地市級財政應承擔更大責任。

二是加大對農(nóng)民工基本社會保障的轉移支付支持力度。對于在戶籍地已經(jīng)參加了基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，在由欠發(fā)達省份向發(fā)達省份城市流動時（跨省流動養(yǎng)老關系和個人賬戶目前尚不能轉移接續(xù)），中央財政應當相應調(diào)減欠發(fā)達地區(qū)的“基礎養(yǎng)老金”補助，相應調(diào)增流入地省份的“基礎養(yǎng)老金”補助；這些農(nóng)民工在本省內(nèi)流動時（目前養(yǎng)老關系和個人賬戶能夠轉接，但基礎養(yǎng)老金并不能隨轉），上級政府應當相應增加流入地城市政府的“基礎養(yǎng)老金”補助，調(diào)減流出地政府的基礎補助。對于在戶籍地沒有參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，跨省之間的流動，中央政府應當按照補助流出地省份“基礎養(yǎng)老金”補助比例，補助流入地城市政府，或者直接按照流入地省份的比例進行相應補助。這些農(nóng)民工在本省內(nèi)流動時，上級政府應當按照補助流出地地市“基礎養(yǎng)老金”補助比例，補助流入地城市政府，或者直接按照流入地地市的比例進行相應補助。對于從未參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，這部分“基礎養(yǎng)老金”補助是市民化過程中財政的現(xiàn)實支出。

現(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度嚴重的地域性不利于農(nóng)民工市民化。對于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”或居民基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工來說，要在流入地實現(xiàn)市民化，不僅個人原先的繳費和各級政府的財政補助無法轉出，而且還要在流入地重新增加個人繳費和各級財政投入。對于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險制度的農(nóng)民工，它會增加流入地政府的財政投入責任，需要中央財政或者省級財政給予更多的財政支持。

三是統(tǒng)籌加大對城市中低收入群體和農(nóng)民工住房保障的轉移支付支持力度。加大對住房保障體系的土地供應和基金轉移支付，逐步將住房保障制度涵蓋進城務工人員，按照吸納農(nóng)民工數(shù)量和規(guī)模，分配和返還各地上交土地出讓金數(shù)額，并加大土地出讓金的轉移支付功能。

——切實發(fā)揮財政轉移支付的“兜底”功能。按照堅決兜住底線的要求，及時調(diào)整完善中央對地方一般性轉移支付辦法，提升轉移支付促進基本公共服務均等化的效果。近年來，隨著供給側結構性改革深入推進，“三去一降一補”深入發(fā)展，增量改革、存量調(diào)整中的矛盾日益顯現(xiàn)。在推進供給側結構性改革過程中，特別是化解過剩產(chǎn)能、處置“僵尸企業(yè)”，必然帶來一些沖擊，而且這些沖擊很可能會從經(jīng)濟領域延伸到社會領域，涉及企業(yè)破產(chǎn)、職工安置、養(yǎng)老保險等職工切身利益，必須加大財政支持力度，財政兜底任務異常艱巨。必須強化財政兜底職能，加大財政支出和轉移支付力度。

3.改革稅收制度，促進經(jīng)濟共享發(fā)展和綠色發(fā)展

——以建立“三足鼎立”復合稅制體系為核心健全完善稅收制度。

一是推動“雙主體”稅制結構加速向“三足鼎立”復合稅制體系轉變。加快推動稅制結構調(diào)整，推動現(xiàn)行稅制由流轉稅、所得稅“雙主體”稅制結構加速向流轉稅、所得稅、財產(chǎn)稅“三足鼎立”復合稅制體系轉變，建立健全科學的現(xiàn)代稅制體系。

二是提高直接稅比重。提高財產(chǎn)財富稅、遺產(chǎn)贈與稅等直接稅收入地位，改變各級財政對經(jīng)濟增長的過度依賴。對現(xiàn)行稅制結構進行增減調(diào)整，在總體降低現(xiàn)行間接稅稅率的同時，通過增設遺產(chǎn)贈與稅、社會保障稅，擴大房地產(chǎn)稅等途徑，提高直接稅比重。

三是持續(xù)改革增值稅。繼續(xù)優(yōu)化稅率結構，適時將三檔基本稅率徹底向二檔基本稅率甚至單一基本稅率簡并，同時設置輔助調(diào)節(jié)稅率，絕大部分商品服務適用基本稅率，少數(shù)需要調(diào)節(jié)或照顧的商品和服務適用高稅率或低稅率。基本稅率設定要兼顧財政承受能力及社會承受力。全面清理過渡性減稅、免稅優(yōu)惠政策措施，盡可能減少增值稅減稅、免稅政策安排，彰顯增值稅中性特征。加快推進增值稅立法，協(xié)調(diào)改革與立法之間的關系，在對現(xiàn)行條例作進一步修改完善的基礎上，適時將其上升為法律。

四是建立健全完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅收制度。改革開發(fā)環(huán)節(jié)稅費制度，降低住房建設成本。取消城鎮(zhèn)土地使用稅，對于政策性房地產(chǎn)，應相應設置市場交易限制或產(chǎn)權限制，視情禁止交易或者補交地價（或差價）后再核準交易；采取多種形式，清理規(guī)范開發(fā)環(huán)節(jié)各項收費。改革房地產(chǎn)交易稅收制度，降低住房轉讓成本。將現(xiàn)行增值稅中的“銷售不動產(chǎn)”稅目整合并入契稅征收范圍，相應取消不動產(chǎn)增值稅。調(diào)整現(xiàn)行土地增值稅政策，給予開發(fā)商正常市場主體待遇，對開發(fā)商投資開發(fā)房地產(chǎn)和以其建造的商品房投資聯(lián)營的免征土地增值稅。完善房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收制度，建立現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制。保留現(xiàn)行土地批租制和土地年租制，實行房地產(chǎn)領域租稅分離，建立普遍征收的經(jīng)營性房地產(chǎn)稅和建立在人均免稅面積之上的住宅房地產(chǎn)稅制。

五是加快推進綜合申報與分類扣除相結合的個人所得稅改革。逐步廢除工資、薪金所得綜合扣除費用標準定額扣除法，加快建立并實施項目扣除，依據(jù)家庭人口、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、就業(yè)、教育、是否殘疾等基本情況設立扣除項目；改變現(xiàn)行只對工資薪金等勞動所得實行累進稅率，而對利息、股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉讓所得以及其他所得等實行比例稅率的做法，代之以全部實行綜合累進稅率。

六是研究實施社會保障“費改稅”改革。將提高保障程度、降低支出預期作為社會保障費改稅的基本出發(fā)點，建立獨立運轉的社保基金預算。在資金籌集上要全面開征社會保障稅。依據(jù)“居民”納稅原則確立納稅義務人，明確規(guī)定廣大非城鎮(zhèn)戶口居民為納稅義務人，將廣大非城鎮(zhèn)居民納入社會保障范圍，逐步實現(xiàn)全面覆蓋。當前，要加快將進城務工人員全面納入社保體系，完善社保關系跨地區(qū)轉移接續(xù)基本程序，積極推進社保資金省級統(tǒng)籌。將非營利性機關、事業(yè)單位及其職工全部納入征收范圍，分別依據(jù)“雇主”和“雇員”身份對其進行征稅，切實遵循社會保障的“受益”原則和“收入再分配”原則。

七是加快研究開征遺產(chǎn)稅與贈與稅。從速立法開征遺產(chǎn)稅和贈與稅，有效輔助調(diào)節(jié)社會分配。考慮到稅制結構目標、稅收征管水平以及我國繼承法等法律法規(guī)實際情況，我國遺產(chǎn)稅制模式適宜選擇贈與稅與總遺產(chǎn)稅制相配合的遺產(chǎn)稅制，而不宜實行單純的“總遺產(chǎn)稅制”。

八是加快改革資源稅。進一步擴大資源稅征收范圍，將土地資源、水資源、森林資源以及礦產(chǎn)資源全部納入資源稅征收范圍；將現(xiàn)行耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和土地補償費“三稅一費”全部整合進資源稅中的“土地”稅目；整合并入現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費、特別收益金等各種收費項目。大幅提高資源稅稅率，改革現(xiàn)行計征方式，實行從量與從價相結合的復合計征方式，并參考資源儲量、回采率，實行差別化的征收標準，提高資源開發(fā)利用率。

九是加快推進環(huán)保稅制建設。實行綠化現(xiàn)行稅種與單獨設置環(huán)境稅相結合的稅制模式。通過擴大征稅范圍、提高征稅標準、改革計征辦法等途徑，調(diào)整現(xiàn)有消費稅、車船稅等有關稅種稅負，將稅收懲罰與稅收優(yōu)惠有機結合，大力提高現(xiàn)行稅種綠化程度。

十是建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。在資源開采環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收“資源開采和補償稅”，將環(huán)境治理和生態(tài)恢復的責任由企業(yè)自擔轉變?yōu)檎c企業(yè)共擔，并將其范圍擴大到整個具有商品屬性的自然資源開采中。在資源使用環(huán)節(jié)，清理整合現(xiàn)行排污費、污水處理費統(tǒng)一并入“污染排放稅”，增強污染制造者的環(huán)保意識。

（二）圍繞效率變革改革財稅體制，持續(xù)提升高質(zhì)量發(fā)展的技術經(jīng)濟效率和經(jīng)濟效益

從效率變革看，一方面，財稅體制要持續(xù)促進提高技術效率和經(jīng)濟效益，堅持提高“投入—產(chǎn)出”效率，統(tǒng)籌實現(xiàn)政府有稅收、企業(yè)有利潤、員工有收入。另一方面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財稅體制本身的公平性和效率性，持續(xù)改善經(jīng)濟社會發(fā)展不充分的矛盾。

中長期看，財稅體制要重點圍繞構建中長期資本投融資規(guī)劃，著力健全完善基本公共服務供給體制。

1.科學制定并實施政府中長期資本投融資規(guī)劃

學習借鑒國際經(jīng)驗，建立健全政府投融資制度，制定并實施政府中長期資本投融資規(guī)劃，依法將各級地方政府舉債融資納入中長期規(guī)劃管理。要加強國家戰(zhàn)略對政府中長期資本投融資規(guī)劃的指導和引導，將國家戰(zhàn)略總體要求科學內(nèi)嵌于投融資規(guī)劃，強化中長期投融資規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合規(guī)劃、各有關專業(yè)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等的銜接與配套，并按要求在年度預算編制的同時同步編制年度投融資計劃，不斷使中長期資本投融資規(guī)劃逐年落實持續(xù)滾動發(fā)展。

2.改革一般預算管理，建立與中長期資本投融資規(guī)劃相匹配的政府資本預算

改革現(xiàn)行一般公共預算既編制經(jīng)常支出預算、又編制資本支出預算的混合編制方法，將資本預算逐步從一般預算中剝離出來，建立獨立運行的政府資本預算，將其作為政府中長期資本投融資規(guī)劃的年度收支計劃，以年度資本預算反映和控制地方政府舉債融資風險水平。充實預算反映內(nèi)容，將國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和有關專業(yè)規(guī)劃重點項目支出、財政中期規(guī)劃項目支出等納入5年滾動資本性支出計劃，在此基礎上編制年度資本預算報告，實現(xiàn)政府中長期投融資規(guī)劃在年度資本預算報告中滾動反映。

3.全面發(fā)揮財政投資與政府舉債融資的綜合經(jīng)濟效能

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政預算內(nèi)投資支出與政府投融資支出，將兩類支出的資金來源統(tǒng)籌融入年度資本預算，作為資本項目支出的共同資金來源，按照準公共品供給項目的基本屬性匹配到相應項目的預算收入，有效降低財政風險。建立和規(guī)范地方政府債券發(fā)行市場，按照《預算法》等相關規(guī)定，鼓勵地方嚴格履行相關程序，積極發(fā)行地方政府債券；同時，不斷創(chuàng)新財政預算內(nèi)投資資金來源使用方式，暢通資本預算多元化資金來源渠道，努力提升財政投資與舉債融資的綜合經(jīng)濟效能。

（三）圍繞動力變革改革財稅體制，持續(xù)完善高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境和開放經(jīng)濟環(huán)境

從動力變革看，一方面，財稅體制要重點支持創(chuàng)新和開放，營造創(chuàng)新環(huán)境和開放經(jīng)濟環(huán)境，做技術創(chuàng)新和經(jīng)濟開放的強大后盾。另一方面，財稅體制要樹立全球視野，建立與大國地位相匹配的現(xiàn)代財稅體制，建設大國財政，支持和促進和平崛起。

1.切實強化國防財政，建設與大國地位相匹配的現(xiàn)代化國防力量

保持國防支出穩(wěn)定增長，持續(xù)提高國防開支在財政支出中的占比，從戰(zhàn)略高度將國防開支穩(wěn)定在適度超前和必要水平，在支出上始終保持戰(zhàn)略壓制態(tài)勢。加大軍工企業(yè)改革力度，推動軍民融合發(fā)展，支持新材料、新裝備、新工藝應用，推進采購制度改革。發(fā)揮財政支出引導作用，撬動市場力量，放大國防財政動員能力。建設分工明晰、體系完整、保障有力、功能強大的國防財政。

2.切實增強財稅體制改善投資環(huán)境的政策功能，持續(xù)改善創(chuàng)新和開放經(jīng)濟環(huán)境

加大財政支出對制度設計調(diào)整和改革實施的保障力度，著力改善投資軟環(huán)境。深入推進放管服改革，持續(xù)調(diào)整和轉變政府職能，有效激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場作用。改革財政支出方式，更多運用間接調(diào)控，注重發(fā)揮財政支出的市場引導功能。加快推進壟斷領域改革，創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境。

3.切實增強財稅體制對科技創(chuàng)新的促進功能，堅定實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略

加大科技創(chuàng)新研發(fā)投入，實行財政科技經(jīng)費增長高于財政經(jīng)常性收入增長制度，確保財政投入穩(wěn)定增長，有效發(fā)揮政府投入在國家創(chuàng)新中的引導和推動作用。建立多元化科技投入體系，創(chuàng)新財政科技投入管理體制機制，合理配置政府資金和資源。實施扶持自主創(chuàng)新的政府采購制度，擴大政府采購規(guī)模，提高創(chuàng)新型項目在政府采購中的占比，支持國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造品牌和技術創(chuàng)新。實施自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先（優(yōu)惠）采購制度，提高國家整體自主創(chuàng)新能力和核心競爭力。

4.切實增強財稅體制在全民興辦教育中的引領和支撐作用，著力破除“高端知識貧困”

持續(xù)加大教育投入，確保財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重始終保持在4%以上并穩(wěn)定增長，有效發(fā)揮財政支出的主渠道作用。改革教育興辦模式，實施寬松的稅收抵扣制度，鼓勵社會通過多種渠道和多種方式捐資助教。支持民辦教育和培訓機構發(fā)展，實行全民興辦教育制度。鼓勵中外交流，支持跨國合作辦學，增強中華文化吸引力和感召力。

5.切實增強財稅政策在外交領域中的軟實力效應，為實施大國外交戰(zhàn)略建立強大支撐

根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展、財力基本狀況和中長期大國外交戰(zhàn)略實際需要，持續(xù)、適度、有序擴大對外援助支出，保持援外支出總體規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與外交戰(zhàn)略定位相匹配。強化財政援外支出與商業(yè)半商業(yè)性資金協(xié)調(diào)搭配，利用援外支出大力促進企業(yè)走出去，提高我國企業(yè)國際影響力。改革援外支出方式，支持NGO組織發(fā)展，更多學習探索國際“軟”援助，攻心為上，有效放大援外支出效能，大幅提升我國國際形象。