摘 要 網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，政府對網(wǎng)絡(luò)運營的監(jiān)管重視不夠，監(jiān)管主體不確定，權(quán)利義務(wù)不明確，加上用戶對個人信息的保護意識不強，致使我國網(wǎng)絡(luò)運營的過程中，信息安全問題日益嚴(yán)重，本文通過我國現(xiàn)行法律法規(guī)在網(wǎng)絡(luò)運營中的監(jiān)管漏洞，對監(jiān)管方面存在的法律問題進行分析研究，并從運營者、監(jiān)管主體、運營內(nèi)容三個方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)運營 監(jiān)管 行業(yè)自律

作者簡介：嚴(yán)玉瑩，長安大學(xué)政治與行政學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D290.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.199

一、網(wǎng)絡(luò)運營法律監(jiān)管概述

（一）網(wǎng)絡(luò)運營法律監(jiān)管的發(fā)展過程

對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管是由國外最先提出的，最初的網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管中主要針對的是保障國家安全、維護社會公共利益、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面。但隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)普及引發(fā)的問題層出不窮，不僅危害到國家信息安全，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪頻發(fā)，各國政府逐漸加大對網(wǎng)絡(luò)運營的監(jiān)管。

從監(jiān)管的對象上來看，網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管可以分為對網(wǎng)絡(luò)運營者的法律監(jiān)管、對主體的監(jiān)管和對網(wǎng)絡(luò)運營內(nèi)容的監(jiān)管三個部分。從監(jiān)管手段上來看，首先通過立法方式對網(wǎng)絡(luò)運營行為進行規(guī)范；其次，利用行政手段，如采用網(wǎng)絡(luò)實名制對互聯(lián)網(wǎng)進行管理，建立嚴(yán)格的審查制度，對網(wǎng)絡(luò)運營者的準(zhǔn)入制度上做出嚴(yán)格規(guī)定?？偟膩碚f，我國已從立法、司法、執(zhí)法、技術(shù)等多方面建立了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系，一個健康向上的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境正在形成。

（二）網(wǎng)絡(luò)運營法律監(jiān)管的必要性

對于我國而言，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展速度已超過了世界上任何一個國家，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，信息泄露、欺詐、誹謗等民事侵權(quán)、假冒偽劣產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)高利貸、洗錢等經(jīng)濟犯罪問題頻發(fā)，用戶的信息安全問題無法得到保障。2015年《政府工作報告》中提到“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合。技術(shù)的發(fā)展需要法律的調(diào)整，但法律本身的滯后性勢必導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)要有一段從自由到自律再到法律規(guī)制的過程。經(jīng)濟的快速增長對網(wǎng)絡(luò)運營環(huán)境提出了更高的要求，同時也給我國網(wǎng)絡(luò)信息安全的監(jiān)管帶來了極大的挑戰(zhàn)。為適應(yīng)并且助推“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的發(fā)展，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、維護網(wǎng)絡(luò)安全，必須加大監(jiān)管力度。

二、我國網(wǎng)絡(luò)運營法律監(jiān)管現(xiàn)狀及問題

（一）我國網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管現(xiàn)狀

我國在互聯(lián)網(wǎng)立法方面沒有系統(tǒng)的研究，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)立法不足，各類規(guī)范性文件和部門規(guī)章雖較多但分散。據(jù)統(tǒng)計，目前網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)ｉT性法律僅有《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國電子簽名法》、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》；對網(wǎng)絡(luò)運營進行規(guī)范調(diào)整的行政法規(guī)有《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》等；相關(guān)部門規(guī)章主要有《工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家稅務(wù)總局關(guān)于推進第三代移動通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》、《工業(yè)和信息化部關(guān)于中國聯(lián)通互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)融合問題的批復(fù)》、《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》等；以及各類批復(fù)和司法解釋。

根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，中國網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管方式，除了法律法規(guī)調(diào)整之外，還要依靠政府設(shè)定的行政手段，主要包括：第一，市場準(zhǔn)入制度，對網(wǎng)絡(luò)運營者的條件和行為進行限制；第二，實名登記制，主要表現(xiàn)為用戶登記上網(wǎng)和相關(guān)信息保存、審查備案制度；第三，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查制，對于侮辱誹謗、侵犯他人隱私、危害公共利益及國家安全的言論進行治理；第四，違法追責(zé)制，對違規(guī)的當(dāng)事人，適用責(zé)令停業(yè)整頓、沒收非法所得、吊銷許可、停止網(wǎng)絡(luò)接入等手段予以處罰，嚴(yán)重者追究法律責(zé)任。

（二）我國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管面臨的問題

目前我國已從各層面對網(wǎng)絡(luò)運營進行監(jiān)管并取得成效，但仍然存在以下問題：

1. 網(wǎng)絡(luò)運營者方面

盡管2017年施行的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》對網(wǎng)絡(luò)運營者的義務(wù)作出了具體的要求，比如運營者要對其網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品進行安全維護、對網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險制備緊急預(yù)案、進行緊急措施等。但值得注意的是，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中并沒有涉及到運營者的權(quán)利，作為民事權(quán)利主體，運營者與網(wǎng)絡(luò)用戶間的法律關(guān)系不對等，運營者變成了實際上的執(zhí)法主體，而其又不具有執(zhí)法資格，使得法律規(guī)定的其執(zhí)法手段在實際操作中難以實現(xiàn)。

同時，立法的缺陷使得在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，運營者市場準(zhǔn)入與退出機制缺乏有效的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運營者的技術(shù)、運營水平良莠不齊，各傳統(tǒng)行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合后，加大了監(jiān)管的復(fù)雜性。互聯(lián)網(wǎng)開放性、即時性的特點給傳統(tǒng)行業(yè)帶來便利的同時，也產(chǎn)生了一些問題，如風(fēng)險性增加、信息安全性降低等，這就對各行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)運營者的技術(shù)性、資金流動性、運營能力等提出了更高的要求。目前我國立法中，針對不同的網(wǎng)絡(luò)運營者，缺乏行之有效的制約機制和配套法律。

另外，目前我國行業(yè)自律規(guī)定比較簡單，如《中國電子商務(wù)誠信公約》中強調(diào)對消費者隱私和資料的保護，但規(guī)定中也只是對此作了概括表述，并沒有具體操作方式，行業(yè)自律僅僅停留在文字和口頭上，商業(yè)利益的追逐，讓行業(yè)自律成為“空頭支票”。

2. 監(jiān)管主體方面

目前我國網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管主要是行政監(jiān)管。首先，政府主導(dǎo)下的監(jiān)管部門各自為政，權(quán)利交叉或者存在漏洞，相互推脫，辦事缺乏效率。各領(lǐng)域相同位階或不同位階的法律文件間協(xié)調(diào)性差，部門立法雜亂不成體系。另外，社會參與度不高，監(jiān)管者與公眾溝通不及時，不能掌握最新的網(wǎng)絡(luò)問題并及時調(diào)整，社會熱點問題易被輿論左右，給執(zhí)政者或執(zhí)法者的公正處理帶來難度。

其次，我國缺乏同時具備網(wǎng)絡(luò)專業(yè)知識和行政執(zhí)法技能的行政人員，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管涵蓋的問題包羅萬象，沒有專業(yè)的知識背景作為支撐很難判斷其對錯，容易造成混亂執(zhí)法，影響市場秩序。行政執(zhí)法手段過于單一，主要是通過一些禁止性行為、處罰性行為進行監(jiān)管，缺乏獎勵激勵機制，且對于突發(fā)情況處理不夠及時，應(yīng)急措施不足，網(wǎng)絡(luò)即時性廣泛性的特點使得信息的傳遞跨越國家、時區(qū)，行政機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)運營事前審查、事后干預(yù)的措施無法及時處理突發(fā)事件，降低損失消除影響。

3.監(jiān)管內(nèi)容方面

內(nèi)容監(jiān)管指的是監(jiān)管主體針對網(wǎng)絡(luò)運營者所傳播的信息內(nèi)容進行監(jiān)督管控。我國法律保證公民的言論自由權(quán)，但如果傳播的信息中包含有危害國家安全的、違反法律規(guī)定容易引發(fā)犯罪的、違背社會公序良俗和道德的等內(nèi)容，法律應(yīng)當(dāng)對其進行監(jiān)管。目前我國針對不良信息主要是采取阻止訪問、屏蔽來源、刪除信息、分級治理等方式。

雖然網(wǎng)絡(luò)信息需要進行嚴(yán)格把控，但我國行政權(quán)力的過多干預(yù)和救濟渠道的缺失使得網(wǎng)絡(luò)言論自由受到很大的限制，且管制效果不如預(yù)期，我國法律政策中更加側(cè)重于安全價值，以“自由是有限度的”對網(wǎng)絡(luò)信息加以控制。另一方面在監(jiān)控中沒有專門的機構(gòu)，對內(nèi)容判斷缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這使得在網(wǎng)絡(luò)運營內(nèi)容監(jiān)管上困難重重，執(zhí)法者沒有強有力的依據(jù)，只能憑借自己的主觀認(rèn)識作出判斷。

三、完善我國網(wǎng)絡(luò)運營法律監(jiān)管的建議

（一）對運營者監(jiān)管的相關(guān)建議

由于缺乏行政執(zhí)法權(quán)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中對網(wǎng)絡(luò)運營者增加的義務(wù)難以落實，為彌補立法缺陷，在考慮運營者執(zhí)法能力的情況下，制定相應(yīng)的補償機制和責(zé)任機制?，F(xiàn)有法律法規(guī)無法全面涵蓋的，應(yīng)盡快創(chuàng)制法律，應(yīng)適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展。

加強管理網(wǎng)絡(luò)運營者的市場準(zhǔn)入制度，從根本上對市場進行監(jiān)管，從而保護社會公共利益。嚴(yán)格審批體現(xiàn)在我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的實名登記制度，我國實名登記制主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)用戶的實名登記和網(wǎng)絡(luò)運營者的實名備案。大數(shù)據(jù)時代下，任何網(wǎng)絡(luò)平臺都存在信息泄露的風(fēng)險，用戶登錄互聯(lián)網(wǎng)必須通過提供身份證明或其他文件注冊自己的賬號密碼、地址、域名等，一旦出現(xiàn)信息泄露或進行違法犯罪行為可以具體到個人，網(wǎng)絡(luò)運營者從事網(wǎng)絡(luò)服務(wù)行為必須實名制履行備案手續(xù)，無論是企業(yè)、個人、政府事業(yè)單位，注冊時必須提供準(zhǔn)確的證件信息。

“少干預(yù)、重自律”是當(dāng)前各國在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管上達成的共識。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中，我們強調(diào)政府“看的見的手”與市場“看不見的手”相協(xié)調(diào)，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管上同樣適用，無論是法律法規(guī)還是政府行政手段參與都有局限性，政府重在引導(dǎo)，具體的操作規(guī)范則由行業(yè)協(xié)會等組織來制定實施，雙方協(xié)調(diào)管理，減少政府對行業(yè)的干預(yù)，充分發(fā)揮行業(yè)自律的功能。

（二）對監(jiān)管主體方面的相關(guān)建議

網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管主體十分重要，只有落實到具體的部門和人員，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管工作才能順利進行。當(dāng)前我國監(jiān)管主體設(shè)定上最大的弊端就是多部門聯(lián)合執(zhí)法，實際上幾乎所有的部門都沒有嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，要么相互推諉，要么一擁而上。所以，在監(jiān)管主體設(shè)定上必須理清思路，建立專業(yè)的管理機構(gòu)，在結(jié)構(gòu)設(shè)計上形成總體把關(guān)、分級監(jiān)控的框架，明確各部門的職責(zé)，加強部門間的溝通與合作，在涉及網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等案件中，充分發(fā)揮各部門的作用，公安、工商、技術(shù)偵查、交通等多方面聯(lián)合，避免單打獨斗。另外，需重視吸收群眾力量，了解網(wǎng)絡(luò)最新動態(tài)，打造公眾參與、公眾監(jiān)督的監(jiān)管機制。

對于執(zhí)法主體而言，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門應(yīng)錄用具有互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)背景和行政執(zhí)法能力的專業(yè)人員，在網(wǎng)絡(luò)問題面前能夠用專業(yè)的知識技能和監(jiān)管手段進行分析，用技術(shù)手段對網(wǎng)絡(luò)運營環(huán)境進行監(jiān)管，防患于未然，及時發(fā)現(xiàn)并處理網(wǎng)絡(luò)問題，在執(zhí)法手段上，除了禁止性處罰性行為外，鼓勵各網(wǎng)絡(luò)運營者對自己的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)平臺進行監(jiān)控，對一定時間內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)重大網(wǎng)絡(luò)安全事故的運營者進行獎勵，以激發(fā)其積極性，對于疏于管理，給網(wǎng)絡(luò)安全造成損害的運營者，要求其恢復(fù)原狀彌補損失，并在經(jīng)濟上對其進行處罰。

（三）對網(wǎng)絡(luò)運營內(nèi)容監(jiān)管的相關(guān)建議

網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為民眾表達意愿、分享信息的重要渠道，言論自由要以自己的權(quán)利為限，不得侵犯他人的利益，但相應(yīng)的，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)控與治理也需兼顧公民的言論自由，公權(quán)力不應(yīng)過多干預(yù)。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管上，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用，政府引導(dǎo)行業(yè)組織制定公約，由其會員共同遵守，注重民眾參與，減少行政干涉。為實現(xiàn)合理有效的網(wǎng)絡(luò)運營管理，我國應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)審查專門管理機構(gòu)，由專業(yè)人員對各行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容形式等確定級別，針對相關(guān)領(lǐng)域作出具體規(guī)定，由執(zhí)法人員按照網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、專業(yè)類別和行為分級等標(biāo)準(zhǔn)對網(wǎng)絡(luò)運營平臺進行實時監(jiān)控。同時，設(shè)立專門的人員對非法信息進行篩選，及時關(guān)閉發(fā)布非法信息的網(wǎng)站，對發(fā)布者進行行政處罰；建立網(wǎng)絡(luò)黑名單，對黑名單內(nèi)的單位及人員從事網(wǎng)絡(luò)運營業(yè)務(wù)進行限制。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟的深入發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已成為國家間交往，甚至人們生活工作的重要工具，但網(wǎng)絡(luò)是把雙刃劍，在享受著它帶來便捷的同時也要提防它隱含的破壞力，網(wǎng)絡(luò)運營監(jiān)管十分必要，通過立法從運營者、執(zhí)法者、運營內(nèi)容三個方面對網(wǎng)絡(luò)行為進行規(guī)范，在營造一個安全、便民網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的同時，使網(wǎng)絡(luò)更好地促進我國社會主義現(xiàn)代化、信息化建設(shè)。

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