許阿娟

摘 要：土地革命使中國共產(chǎn)黨在蘇區(qū)基本上完成了對中國農(nóng)民的土地承諾，并以土地立法的形式對農(nóng)民的地權予以調(diào)整和保護。作為抗戰(zhàn)期間的總指揮部，陜甘寧邊區(qū)的土地立法結合了三民主義的思想精髓、新民主主義經(jīng)濟現(xiàn)狀和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，在土地所有權、經(jīng)濟成分構成等土地立法方面做出了探索和創(chuàng)新，既解放了農(nóng)民，保證了土地革命勝利的果實，同時也促進了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，為當時其他革命根據(jù)地的建設做出了試驗和示范。

關鍵詞：陜甘寧邊區(qū)；土地立法；實踐創(chuàng)新

中圖分類號：K265 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）11-0154-03

陜甘寧邊區(qū)地處抗日大后方，初設時轄陜西、甘肅、寧夏三省18縣，后經(jīng)擴補，在抗日戰(zhàn)爭勝利前夕占地面積達9萬多平方公里；東靠黃河，南鄰涇水，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大區(qū)域。同時，陜甘寧邊區(qū)是中共中央所在地，是全國抗日的指揮中心和圣地，也是中國共產(chǎn)黨抗日戰(zhàn)爭時期局部執(zhí)政的“試驗區(qū)”和“示范區(qū)”[1]。

一、陜甘寧邊區(qū)土地立法概況

陜甘寧邊區(qū)政府成立以后，為保持土地革命勝利的果實，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，支援抗日戰(zhàn)爭，促進抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，制定了一系列符合時宜、切實可行的土地法令。其中，經(jīng)陜甘寧邊區(qū)參議會審批的土地法令有《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)地權條例》《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》；除此之外，陜甘寧土地立法和相關政策還散見于《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》《保障人權財權條例》等文件之中，這些土地立法比較全面地對土地所有權、使用權、轉讓權，收益權等進行了規(guī)定，是涵蓋陜甘寧邊區(qū)各縣及地區(qū)的普及性立法，在地區(qū)政府執(zhí)政中具有典型性和代表性。從1937年陜甘寧邊區(qū)政府成立到1950年邊區(qū)政府撤銷，尤其是在抗日戰(zhàn)爭時期，這些土地立法在促進邊區(qū)生產(chǎn)運動，促助抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中起了重要作用。

（一）保證農(nóng)民地權的立法宗旨

陜甘寧邊區(qū)政府制定的各種政策法令，多以抗日戰(zhàn)爭時期鞏固土地革命成果，促進邊區(qū)生產(chǎn)和經(jīng)濟繁榮，促成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線為宗旨。因此，邊區(qū)土地立法多集中于1937年至1945年間，其目的是為了保護農(nóng)民的土地權，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鞏固邊區(qū)根據(jù)地建設，發(fā)展抗日的政治經(jīng)濟文化，以達到增進人民福利和堅持長期抗戰(zhàn)的目的?！蛾兏蕦庍厖^(qū)土地條例》第1條即明確了邊區(qū)施政綱領抗戰(zhàn)建國的精神和宗旨，目的在于發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟，增加人民福利，支援抗日戰(zhàn)爭，并鞏固根據(jù)地，促進抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。

（二）由參議會制定，兼具人民民主和資產(chǎn)階級民主的立法色彩

陜甘寧邊區(qū)土地立法文件多為邊區(qū)參議會所制定或通過，對整個陜甘寧邊區(qū)具有普遍效力。參議會是陜甘寧邊區(qū)政府為聯(lián)合國民黨抗日，采用孫中山西方民主議會思想成立的民主議會[2]，是新中國成立后人民民主的實現(xiàn)形式——人民代表大會的雛形和試驗[3]，經(jīng)由參議會討論制定的土地條例，從參議會議員的選舉到土地立法的提案、表決，貫穿了人民民主和西方民主的程序和思想，在立法程序和原則上兼具人民民主和西方民主的特點。

（三）貫穿三民主義思想和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則

陜甘寧邊區(qū)的土地立法是在新民主主義經(jīng)濟性質之下，融匯國民政府執(zhí)政綱領以及共產(chǎn)黨地權均田宗旨的民事立法?？谷諔?zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)尚屬于南京國民政府轄區(qū)，因此許多執(zhí)政方略同時借鑒了國民政府的政令法規(guī)如南京臨時政府《土地法》[4]?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領》闡明了邊區(qū)局部執(zhí)政遵循孫中山先生的三民主義總理遺囑及中共中央的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線原則，邊區(qū)的土地政策也自然地遵守了施政綱領的精神，將三民主義尤其是民生主義精神融匯進土地政策之中，無論是政府的土地征收、對抗日軍屬的政策優(yōu)惠，還是減租減息政策，均體現(xiàn)了土地立法保證人民生活的意愿。

（四）與土地革命的進度與成果緊密聯(lián)系

自1927年開展土地革命起直到1937年土地革命結束，十年土地革命讓普通的廣大農(nóng)民分到了土地，人人平等地享有土地權，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性和熱情，從根本上改善了農(nóng)民生活。然而，還應當看到，農(nóng)村千百年來積累下來的封建經(jīng)濟關系根深蒂固，農(nóng)村經(jīng)濟情況錯綜復雜，加上抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線和經(jīng)濟支援的要求，各種情況交叉錯綜，土地革命在農(nóng)村存在著長期性和復雜性，尤其是一些具體問題有著復雜的社會歷史原因。因此，黨在帶領農(nóng)民開展土地革命時不能也不可能搞一刀切式的徹底革命，“減租減息”政策的施行，表明農(nóng)村尚存在比例較多的地主階級。為穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)，黨充分發(fā)揮執(zhí)政智慧，將定租、活租、伙租，安莊稼等習俗納入立法，為團結地主和小地主階級抗日，促進邊區(qū)生產(chǎn)建設和社會穩(wěn)定做出了立法讓步。

（五）鮮明的政策性和時代性

抗日戰(zhàn)爭時期是陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政最輝煌的時期，也是對中國革命貢獻最大的時期。在此時期，陜甘寧邊區(qū)的建設在全國發(fā)揮著試驗區(qū)、示范區(qū)的作用。為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線建設，邊區(qū)所制定的土地法例均帶有明顯的戰(zhàn)時特征，體現(xiàn)了在新民主主義經(jīng)濟之下向抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策傾斜；同時，為了鞏固土地革命的偉大成果，解放農(nóng)民，土地政策承認和保護農(nóng)民對土地的私有權，將土地私有權作為農(nóng)民享有的主體權利予以保護，讓農(nóng)民直接體會到擁有自己的土地，當家做主人的階級感情，從而對共產(chǎn)黨領導的土地革命和抗日戰(zhàn)爭產(chǎn)生由衷的認可和支持。

二、陜甘寧邊區(qū)土地立法中的創(chuàng)新

（一）私有制原則是鞏固土地革命成果的一大創(chuàng)舉

在邊區(qū)土地立法中，邊區(qū)政府和參議會并沒有教條式按照共產(chǎn)主義的模型將所有土地收歸國有，而是通過立法確認了農(nóng)民的土地私有權。除了對賣國行為進行嚴令限制以外，邊區(qū)土地立法對農(nóng)民的土地私有權幾乎沒有任何權利或權能上的限制，農(nóng)民可以自由耕種、買賣、租賃土地，享有比較完全的土地所有權。

《陜甘寧邊區(qū)土地條例》規(guī)定“確定土地私有制，人民經(jīng)分配所得之土地，即為其私人所有。土地改革以前之舊有土地關系，一律作廢。”《陜甘寧邊區(qū)地權條例》規(guī)定，“依保證人民土地私有制的原則，凡合法土地所有人在法令限制范圍內(nèi)，對于其所有土地有自由使用，收益和處分之權。”《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》第十條規(guī)定，在土地已經(jīng)分配區(qū)域，保證一切取得土地的農(nóng)民之私有土地制。在未經(jīng)分配區(qū)域保證地主的土地所有權……”這些立法明確地確認了土地私有原則，確保了農(nóng)民合法享有土地革命的成果，并立法制裁違法強占強搶土地的行為。須注意，該私有權是指在經(jīng)過共產(chǎn)黨領導的農(nóng)民進行土地革命后確立的，也即蘇維埃時期土地經(jīng)過平均分配以后農(nóng)民合法享有的土地私有權。

土地歸農(nóng)民私人所有的形式拆除了封建的地主和農(nóng)民之間的剝削關系，實現(xiàn)了解放農(nóng)民的目標。在新民主主義革命階段，革命的任務是推翻帝國主義和封建主義的統(tǒng)治，解放人民，土地私有權的確立，不僅保證了普通農(nóng)民群眾的生存權和財產(chǎn)所有權，同時也讓千百年來的封建剝削關系直接解體，讓農(nóng)民切身感受到革命帶來的好處。相對于直接將土地全部收歸國有，土地私有的做法在新民主主義革命的特殊時期上鞏固了民心，鞏固了黨在陜甘寧邊區(qū)的執(zhí)政基礎，讓農(nóng)民切身感受擁有土地，翻身當家做主人的喜悅，能夠切身體會和理解抗日戰(zhàn)爭的意義，從而更加擁護革命，自覺投入到反帝反封建的革命洪流中去。

土地私有的另一成就是讓根據(jù)地獲得了休養(yǎng)生息的機會。農(nóng)民獲得土地，擁有了耕作的自主權，懷著樸素的積極性大力發(fā)展生產(chǎn)改善生活，客觀上為抗日戰(zhàn)爭提供了強有力的經(jīng)濟后援和支持。

（二）將解放農(nóng)村和建立統(tǒng)一戰(zhàn)線相統(tǒng)一

中國新民主主義革命的目的是推翻帝國主義和封建主義在中國的統(tǒng)治，獲得民族獨立和人民解放。在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國，農(nóng)民的解放關系到革命勝利與否。黨在陜甘寧邊區(qū)的局部執(zhí)政之中，身負兩重任務，一是保證土地革命的成果惠及農(nóng)民，將農(nóng)民階級從地主階級的壓迫中解放出來；二是在抗日戰(zhàn)爭中建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，從政治、經(jīng)濟和輿論上支持中華民族抵抗外侮，爭取民族解放。陜甘寧邊區(qū)土地法例從立法中適度的調(diào)和政策和土地司法實踐均體現(xiàn)了革命目的和統(tǒng)一戰(zhàn)線目的的融合。

減租減息政策是陜甘寧邊區(qū)為保證抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線而制定的旨在調(diào)和階級矛盾，促成各階級建立聯(lián)合統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策，一面使階級矛盾得以部分調(diào)和，一面使抗日戰(zhàn)爭能夠獲得更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支援。1945年12月，陜甘寧參議會通過了《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例》，規(guī)定“根據(jù)邊區(qū)施政綱領，為合理調(diào)整租佃關系，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特制定本條例”，不僅規(guī)定了有利于生產(chǎn)建設的“伙種”“安莊稼”“活租”等靈活的租佃方式，也規(guī)定了不利于佃戶的“定租”，一定程度上認可了地主階級對農(nóng)民的適度剝削。這些土地政策的讓步，體現(xiàn)了陜甘寧邊區(qū)政府為維護統(tǒng)一戰(zhàn)線，支援抗日戰(zhàn)爭，犧牲部分土地革命的成果而向地主階級做出的妥協(xié)。

（三）初步確立國有土地所有權

中國封建社會千百年來“率土之濱，莫非王土”，土地被封建帝王和地主階級占有和瓜分，成為他們霸占財產(chǎn)，剝削農(nóng)民，爭權奪利的工具，土地并不真正為全體國民所有，不存在現(xiàn)代法律意義上的“國有土地”；“中華民國”成立后，并沒有改變封建的大地主階級[4]土地所有關系，加上軍閥割據(jù)，土地仍然掌握在土豪劣紳和封建軍閥的手中。在共產(chǎn)黨領導的新民主主義的全國政權建立之前，陜甘寧邊區(qū)政府在邊區(qū)政策法令當中初步確立了土地國有權。雖然因為革命的特殊階段，并沒有設立完全的土地國有權和集體所有權制度，但較之封建中國和“中華民國”，這種初步土地國有權的嘗試，為新中國成立后建立新的土地制度做出了探索。

1.明確了土地的范疇。《陜甘寧邊區(qū)土地條例》在第二條明確了土地的范疇，“本條例所稱土地，包括農(nóng)地、林地、房地、荒地、山地、水地及一切水陸天然富源。”《陜甘寧邊區(qū)地權條例》規(guī)定“本條例所稱地權，包括農(nóng)地、林地、牧地、荒地、宅地、墓地、礦地及一切水陸天然富源之所有權”，并規(guī)定可運輸之水道，公共需用之天然湖澤，公共交通道路，礦產(chǎn)地，鹽地，公共需用之天然水源等不為私人所有，即為國有或集體所有。

2.限制土地的買賣。陜甘寧邊區(qū)土地政策法規(guī)以較大的幅度保證土地私有權利的實現(xiàn)，如“凡邊區(qū)人民取得土地所有權者，有完全使用與支配其土地之權”，自由使用，收益和處分權，此處的土地處分包括買賣、典當、抵押、贈予、繼承等，其中對土地買賣的規(guī)定最直接地體現(xiàn)了土地私有權的徹底程度。但在《陜甘寧邊區(qū)土地條例》第十一條中，對通過以買賣土為方式的賣國行為進行了嚴格限制，規(guī)定“凡有賣國行為，經(jīng)法院宣布撤銷其本人土地所有權者，其本人土地即屬公地，由當?shù)剜l(xiāng)政府管理之。”這一限制，是對國家土地主權的保護，在實行土地私有制的革命戰(zhàn)爭年代是保衛(wèi)土地和國家主權必不可少的手段。

3.明確國有土地的范疇?！蛾兏蕦庍厖^(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)地權條例》均對國有土地的范疇做出了明確界定?！耙?、軍事工事及要塞區(qū)域的土地；二、公共交通的道路；三、公共需用的河流和其他天然水源地；四、凡不屬于私有的礦產(chǎn)地、鹽地、荒山、森林、名勝、古跡等；五、依法沒收歸公的土地；六、其他未經(jīng)人民依法取得所有權的一切土地?！薄安筷牎C關、學校、團體及公營企業(yè)，得依法領?。ú坏米杂扇Φ兀┕亍⒐氖褂?，但所有權仍屬于邊區(qū)政府”。這些經(jīng)由立法設立的隸屬于國家和集體的土地，是陜甘寧邊區(qū)對國有土地權的初步確定，為新中國成立后國家土地主權和國有經(jīng)濟的確立奠定了基礎。

（四）將三民主義民主政治思想和新民主主義經(jīng)濟制度相結合

陜甘寧邊區(qū)土地立法中的土地私有制等內(nèi)容體現(xiàn)了較多的資產(chǎn)階級民權、民族和民生色彩，是三民主義思想和新民主主義經(jīng)濟制度相結合的產(chǎn)物。陜甘寧邊區(qū)政府設立時為國民黨政府行政院直轄行政區(qū)[5]，邊區(qū)的政策法令無疑受國民黨南京政府政的影響；抗戰(zhàn)爆發(fā)后為顧全抗日大局，邊區(qū)政府在執(zhí)政中明確遵守三民主義和黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線思想；經(jīng)濟上，陜甘寧邊區(qū)開展了轟轟烈烈的土地革命，在相當大的程度上摧毀了封建經(jīng)濟關系，但受戰(zhàn)時特征和民生思想的影響，邊區(qū)并沒有采取一刀切的教條態(tài)度將地主經(jīng)濟徹底鏟除，而是部分保留了小地主、富農(nóng)和中農(nóng)的經(jīng)濟成分，便于民生恢復和統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固；立法中關于抗日軍人軍屬、少數(shù)民族、災民難民移民和業(yè)主的規(guī)定，含有濃厚的民生色彩，著名的減租減息政策，則體現(xiàn)了新民主主義經(jīng)濟利用各種經(jīng)濟成分建設經(jīng)濟，富裕人民的思想。

陜甘寧邊區(qū)以三民主義和抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線為宗旨，結合新民主主義經(jīng)濟制度的土地立法創(chuàng)新，體現(xiàn)了邊區(qū)政府一切從實際出發(fā)、實事求是，排除極“左”的革命方式，將理論與具體實際相結合的馬克思主義立法觀和執(zhí)政觀，是馬克思主義中國化在革命實踐中的重大創(chuàng)新。

三、陜甘寧邊區(qū)土地政策的現(xiàn)代啟示

土地不僅是國家最重要的物質載體，同時也是國家的根基，三農(nóng)問題的根本所在。解決不好土地問題，就解決不好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題，當前中國特色社會主義建設的歷史進程也要大打折扣。因此，結合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的具體特征，借鑒歷史經(jīng)驗，推進城鎮(zhèn)化建設和土地政策的協(xié)同創(chuàng)新，是解決三農(nóng)問題的關鍵和中國特色社會主義建設的重要部分。

（一）土地政策的制定應以農(nóng)民的實際利益為出發(fā)點

三農(nóng)問題乃國民經(jīng)濟的重大問題，解決好與三農(nóng)問題相關的土地問題，關系到國家社會主義建設事業(yè)的成敗。我黨對三農(nóng)問題一貫的宗旨是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民生活水平。因此，在各個歷史時期的土地政策，都突出了農(nóng)民的利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。隨著社會建設和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)業(yè)和土地關系中出現(xiàn)新的問題，農(nóng)業(yè)收入微薄、農(nóng)村勞動力外流、土地荒廢、城市建設占用耕地、農(nóng)村與城鎮(zhèn)收入差距、貧富差距繼續(xù)加大，對土地的濫用等問題影響著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。土地立法的改革和創(chuàng)新成為經(jīng)濟發(fā)展的必然要求和趨勢。以農(nóng)民利益為出發(fā)點進行土地改革，實現(xiàn)農(nóng)民利益，不僅是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也符合黨為人民謀福利，提高農(nóng)民生活水平的根本愿望。如果在土地政策的制定與改革中，背離了農(nóng)民的根本利益，影響了農(nóng)民生活和生存的大計，不僅會造成農(nóng)村的動蕩，同時還會造成國家農(nóng)業(yè)根基的動蕩。因此，人民利益永遠是改革的動力和出發(fā)點，農(nóng)民的利益也勢必成為土地政策的出發(fā)點和歸宿。

（二）土地政策應和農(nóng)村具體情況相適應

農(nóng)業(yè)機械化促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的幸福值日益提高。但也應該看到農(nóng)村里蘊含的危機，農(nóng)業(yè)勞動力流失嚴重，耕地無人可種，農(nóng)民的科技務農(nóng)程度低，農(nóng)村勞動力斷代等都成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大問題。產(chǎn)生這些問題的根本原因固然在于社會歷史階段的變化，但與農(nóng)業(yè)難以養(yǎng)活農(nóng)村人口，土地生產(chǎn)價值低下關系重大。因此，黨和國家要善于運用馬克思主義實踐觀和方法論，將馬克思主義的土地觀與農(nóng)村的新情況新問題相結合，解放思想，實事求是，與時俱進的制定合理可行的土地政策。

（三）運用多種實踐方式實現(xiàn)土地改革創(chuàng)新

土地作為農(nóng)民賴以生存的資本，作為農(nóng)業(yè)的載體，在當今的社會生活中與農(nóng)民的關系發(fā)生了深刻變化，千百年來形成的農(nóng)民耕作土地收獲莊稼獲取經(jīng)濟利益的單一土地觀和農(nóng)業(yè)觀不能適應新時期農(nóng)村發(fā)展的要求，因此，新時期進行土地政策的改革，必須聯(lián)系經(jīng)濟和法律進行協(xié)同創(chuàng)新。2016年，國家出臺了新的土地政策，此次土地政策的一大看點就是進行了土地的物權創(chuàng)新，規(guī)定農(nóng)民可對土地使用權進行抵押、質押等，使土地的使用價值進一步提高，使農(nóng)民能夠依附土地獲得更多的收益和福利。但是，我們應該看到，此次改革雖逐步提升了農(nóng)民的福利和土地的價值，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村以及土地的根本問題沒有得到改變。因此，利用經(jīng)濟和土地立法的協(xié)同創(chuàng)新，挖掘土地潛在的可利用價值，提升農(nóng)民的土地福利，是制定合理的政策的必由之路，三農(nóng)問題不能單一作為土地問題來解決，而應融入國民經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃，將科技創(chuàng)新、經(jīng)濟創(chuàng)新和法律創(chuàng)新融入土地政策，使新時代的土地煥發(fā)出新的生機和活力。

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