石秀偉 趙冬臨 武斌

(北京北咨信息工程咨詢(xún)有限公司，北京 100062)

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)了大跨步式發(fā)展。作為“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的重要領(lǐng)域之一，電子政務(wù)為我國(guó)傳統(tǒng)行政服務(wù)模式注入了新活力，優(yōu)化了政府行政資源，創(chuàng)新了政府工作方式，提升了政府治理能力。特別是“十三五”期間，在全面深化改革，社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)和發(fā)展形勢(shì)下，電子政務(wù)作為政府高效履職、提升治理能力的重要手段，其作用愈來(lái)愈凸顯[1]。

電子政務(wù)建設(shè)在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，由于其自身的不確定性、高變動(dòng)性、時(shí)間緊迫性等特點(diǎn)以及新一代信息技術(shù)(互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實(shí)、人工智能等)的應(yīng)用，在項(xiàng)目建設(shè)各階段仍面臨著各類(lèi)復(fù)雜的新問(wèn)題，項(xiàng)目建設(shè)成功率尚未顯著提高，其原因并非資金不足或技術(shù)不先進(jìn)、不過(guò)關(guān)，而是電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目管理意識(shí)薄弱。

本文基于政府部門(mén)電子政務(wù)項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了現(xiàn)有項(xiàng)目管理模式的優(yōu)勢(shì)和不足，探討了“業(yè)主主導(dǎo)、全過(guò)程管理為輔”的項(xiàng)目管理模式及管理內(nèi)容，以期為政府部門(mén)或從事政府信息化咨詢(xún)的相關(guān)人員提供參考，從而提高電子政務(wù)建設(shè)的管理水平。

1 電子政務(wù)內(nèi)涵及特點(diǎn)

1.1 電子政務(wù)內(nèi)涵

電子政務(wù)即政務(wù)電子化、信息化，是運(yùn)用最新的信息處理手段，優(yōu)化重組政府的工作流程以及組織機(jī)構(gòu)，超越時(shí)間、空間和部門(mén)分隔的制約，使政府管理和服務(wù)職能得到實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)公眾提供更全面、更優(yōu)質(zhì)、更規(guī)范的管理與服務(wù)[2]。

電子政務(wù)是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，既是政府信息化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是政府深化改革與創(chuàng)新的主要方向。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，電子政務(wù)也被賦予了新的內(nèi)涵：將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)與“建設(shè)服務(wù)型政府”的理念相結(jié)合，不斷推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，以滿足政府服務(wù)體系的信息化升級(jí)及創(chuàng)新模式的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從管理型政府向數(shù)據(jù)開(kāi)放、交互服務(wù)的智能化服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變[3-5]。

1.2 電子政務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)

電子政務(wù)項(xiàng)目不同于普通的工程類(lèi)項(xiàng)目，由于其自身的特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的管理方法和管理模式都提出了需求，主要表現(xiàn)在[6-8]：

1.2.1 建設(shè)需求的不確定性

電子政務(wù)的建設(shè)源于政府職能的轉(zhuǎn)變及政府機(jī)構(gòu)的變革，政府部門(mén)人員在項(xiàng)目建設(shè)前期往往對(duì)需求不明確，無(wú)法明確表達(dá)對(duì)項(xiàng)目的期望結(jié)果。此外，項(xiàng)目承建單位由于缺乏電子政務(wù)建設(shè)的相關(guān)業(yè)務(wù)背景，對(duì)用戶的業(yè)務(wù)需求無(wú)法做出正確的規(guī)劃、設(shè)計(jì)。以上兩個(gè)方面決定了電子政務(wù)從項(xiàng)目啟動(dòng)就充滿了各種不確定性，需要專(zhuān)業(yè)人員采用建設(shè)單位、承建單位都能理解的語(yǔ)言進(jìn)行需求分析，對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理和設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和效益。

1.2.2 建設(shè)內(nèi)容的創(chuàng)新性

首先，電子政務(wù)建設(shè)是指運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新，既要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的創(chuàng)新性，又要適應(yīng)信息技術(shù)的快速發(fā)展帶來(lái)的高技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；其次，電子政務(wù)將政府職能的轉(zhuǎn)變和信息化建設(shè)交織在一起，增加了電子政務(wù)建設(shè)的復(fù)雜性。電子政務(wù)項(xiàng)目的這種高風(fēng)險(xiǎn)性和復(fù)雜性都對(duì)項(xiàng)目管理提出了需求。

2 我國(guó)電子政務(wù)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及模式分析

2.1 電子政務(wù)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)電子政務(wù)起步較晚，始于2002年，經(jīng)歷了政府網(wǎng)站、部委條線的專(zhuān)用系統(tǒng)、政務(wù)全面電子化等階段。近年來(lái)，信息技術(shù)的快速發(fā)展進(jìn)一步推動(dòng)了電子政務(wù)的發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用、政務(wù)新媒體等多個(gè)方面得到了進(jìn)一步提升和改善，已經(jīng)成為各級(jí)政府部門(mén)有效施政、平穩(wěn)運(yùn)行的有力工具，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府工作效力，增強(qiáng)政府辦事效率具有不可或缺的作用。但在電子政務(wù)建設(shè)取得成績(jī)的同時(shí)，各自為政、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題尚未根本遏制，建設(shè)分散化、信息割裂化、應(yīng)用條塊化、服務(wù)碎片化的現(xiàn)象較為突出，困擾電子政務(wù)建設(shè)多年的“老三難(互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難)”問(wèn)題依然存在[9]。一方面，是由于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及制度上的弊端；另一方面，是由于政府部門(mén)在電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中缺少專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃、管理所致。

在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)作為業(yè)主雖然認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目管理的重要性，逐漸將項(xiàng)目管理的理念引入電子政務(wù)建設(shè)中，但其發(fā)展仍滯后于其他領(lǐng)域的項(xiàng)目管理，尚不能滿足日益增長(zhǎng)的電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展的需求，具體表現(xiàn)在[10-13]：

2.1.1 缺乏健全的項(xiàng)目管理體系

目前，政府部門(mén)缺少一套實(shí)踐性強(qiáng)的項(xiàng)目管理方法來(lái)指導(dǎo)其對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行有效的管理。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，質(zhì)量控制和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到預(yù)期的功能、進(jìn)度和成本目標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在。

2.1.2 缺乏復(fù)合型的項(xiàng)目管理人才

政府機(jī)構(gòu)因人員編制有限，政府內(nèi)部負(fù)責(zé)電子政務(wù)建設(shè)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏既熟悉業(yè)務(wù)又懂信息技術(shù)和管理的復(fù)合型人才，在項(xiàng)目建設(shè)中常常只能被動(dòng)地應(yīng)付各種管理事件。

2.1.3 缺乏對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程管理的認(rèn)識(shí)

一方面，大部分政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目管理咨詢(xún)價(jià)值的認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，項(xiàng)目管理工作主要由業(yè)主單位(政府部門(mén))自行承擔(dān)；另一方面，少數(shù)政府部門(mén)意識(shí)到了項(xiàng)目管理的重要性，但缺乏項(xiàng)目全過(guò)程管理理念，雖把項(xiàng)目管理工作委托給第三方機(jī)構(gòu)，但大多是實(shí)施階段的階段性管理，不重視項(xiàng)目的前期和收尾工作，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中問(wèn)題較多，績(jī)效低下，“信息孤島”“重復(fù)建設(shè)”等現(xiàn)象仍然存在。

由此可見(jiàn)，政府部門(mén)因自有人員的技術(shù)、管理力量的不足及管理體系的缺乏，尚無(wú)法完全解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，需要借助第三方機(jī)構(gòu)來(lái)輔助政府部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目管理，從而提高電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的成功率[14]。

2.2 電子政務(wù)現(xiàn)有項(xiàng)目管理模式分析

電子政務(wù)項(xiàng)目管理模式一般分為代建管理和委托管理兩種模式。

代建管理指政府部門(mén)通過(guò)招標(biāo)等方式選擇專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)(代建單位)來(lái)負(fù)責(zé)電子政務(wù)項(xiàng)目的組織實(shí)施和投資管理等。該模式下項(xiàng)目管理單位代替業(yè)主決策和執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)完成后，代建單位將其交付業(yè)主進(jìn)行使用。

委托管理是指政府部門(mén)作為建設(shè)主體引入第三方機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目管理單位)，配合政府部門(mén)對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目的組織、實(shí)施等進(jìn)行全過(guò)程或某一階段的管理。在該模式下，項(xiàng)目管理單位不直接參與工程的建設(shè)，不決策，只是協(xié)助業(yè)主對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行管理。

目前，電子政務(wù)建設(shè)常用的是第二種委托管理模式，具體為“業(yè)主主導(dǎo)，監(jiān)理為輔”的形式，即監(jiān)理單位受業(yè)主委托，在電子政務(wù)項(xiàng)目實(shí)施階段為業(yè)主方提供監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)等服務(wù)，以保證項(xiàng)目達(dá)到成本、進(jìn)度和質(zhì)量的控制目標(biāo)。該模式有其自身優(yōu)勢(shì),但也有不足之處[15]。

(1)業(yè)主代表全程參與項(xiàng)目建設(shè)，有利于全方面掌握項(xiàng)目情況、項(xiàng)目質(zhì)量控制以及后期的項(xiàng)目應(yīng)用推廣和運(yùn)維工作。

(2)電子政務(wù)項(xiàng)目涉及面廣，建設(shè)過(guò)程中需要和縱向、橫向的眾多部門(mén)、機(jī)構(gòu)、用戶打交道，相較于其他單位來(lái)說(shuō)，由業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的溝通和協(xié)調(diào)事宜是最合適的。

(3)業(yè)主單位由于人員專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)有限，在業(yè)主缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的情況下，電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)容易被承建方牽著鼻子走，偏離業(yè)主建設(shè)需求，導(dǎo)致決策不合理。

(4)現(xiàn)階段的電子政務(wù)項(xiàng)目監(jiān)理偏重于實(shí)施階段，不利于監(jiān)理單位掌握項(xiàng)目前期情況、保證項(xiàng)目需求的符合性。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的“業(yè)主主導(dǎo)、監(jiān)理為輔”的電子政務(wù)項(xiàng)目管理模式尚無(wú)法完全滿足項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的需求，特別是對(duì)于投資大、跨區(qū)域、建設(shè)地點(diǎn)分散、分包多、用戶多的電子政務(wù)項(xiàng)目，亟須專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助業(yè)主進(jìn)行管理和控制。

3 “業(yè)主主導(dǎo)，全過(guò)程管理為輔”的項(xiàng)目管理模式

2017年11月，國(guó)家發(fā)展改革委正式發(fā)布了《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》(2017年第9號(hào)令)，明確指出“工程咨詢(xún)是遵循獨(dú)立、公正、科學(xué)的原則，綜合運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)、工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)代科學(xué)和管理方法，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、境內(nèi)外投資建設(shè)項(xiàng)目決策與實(shí)施活動(dòng)中，為投資者和政府部門(mén)提供階段性或全過(guò)程咨詢(xún)和管理的智力服務(wù)”。該辦法的發(fā)布為電子政務(wù)項(xiàng)目全過(guò)程管理咨詢(xún)的開(kāi)展提供了依據(jù)。

基于此，本文提出了“業(yè)主主導(dǎo)，全過(guò)程管理為輔”的電子政務(wù)項(xiàng)目管理模式，即在電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目管理單位受業(yè)主委托，為業(yè)主提供從項(xiàng)目建設(shè)前期直到運(yùn)營(yíng)的全生命周期的項(xiàng)目管理服務(wù)。

3.1 全過(guò)程項(xiàng)目管理模式的優(yōu)勢(shì)

該模式相較于“業(yè)主主導(dǎo)，監(jiān)理為輔”的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：

3.1.1 明確業(yè)主需求，保障項(xiàng)目滿足實(shí)際需求

項(xiàng)目管理單位具備專(zhuān)業(yè)的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于項(xiàng)目的理解與業(yè)主會(huì)有所不同。項(xiàng)目管理單位及早介入，全過(guò)程參與項(xiàng)目建設(shè)，不僅可以清晰了解項(xiàng)目需求，將業(yè)主的需求及長(zhǎng)期戰(zhàn)略貫穿到項(xiàng)目建設(shè)中，而且能夠提供專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)，防止項(xiàng)目策劃及在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)偏差，確保項(xiàng)目建設(shè)具有實(shí)用價(jià)值，提高項(xiàng)目建設(shè)成功率。

3.1.2 全程提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)意見(jiàn)，降低風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目管理單位從項(xiàng)目申請(qǐng)、報(bào)建手續(xù)到招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、決算及審核等方面提供專(zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)意見(jiàn)，確保項(xiàng)目的依法合規(guī)，避免項(xiàng)目后期變更，索賠和爭(zhēng)議等風(fēng)險(xiǎn)，減少成本超支、工期延誤及其他各種問(wèn)題。

3.1.3 重構(gòu)各參建單位的關(guān)系，確保項(xiàng)目順利實(shí)施

項(xiàng)目管理單位的引入，一方面，可以使業(yè)主單位、承建單位、監(jiān)理單位能夠進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化分工，各司其職，避免責(zé)任不清、扯皮現(xiàn)象；另一方面，可以規(guī)避各參建單位人員變動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目按時(shí)、保質(zhì)、保量完成。

3.1.4 彌補(bǔ)業(yè)主人員不足，減輕工作量，提高工作效率

項(xiàng)目管理單位發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的管理能力，有利于各方的協(xié)調(diào)，特別是對(duì)于投資大、跨區(qū)域、跨部門(mén)、建設(shè)地點(diǎn)分散的項(xiàng)目的管理，能夠減輕業(yè)主的工作量，提高工作效率。

3.2 全過(guò)程項(xiàng)目管理的內(nèi)容

電子政務(wù)項(xiàng)目管理內(nèi)容非常廣泛，本文依據(jù)電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)程序，借鑒美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)(PMI)項(xiàng)目管理知識(shí)體系，將電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程劃分為前期、實(shí)施準(zhǔn)備、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)四個(gè)階段，項(xiàng)目管理內(nèi)容涵蓋范圍、成本、時(shí)間、質(zhì)量、人力資源、采購(gòu)、溝通、風(fēng)險(xiǎn)、干系人及整合管理十大知識(shí)領(lǐng)域。

電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段業(yè)主和項(xiàng)目管理單位的具體工作和職責(zé)見(jiàn)表1。

表1 電子政務(wù)全過(guò)程項(xiàng)目管理內(nèi)容及職責(zé)劃分

注：1.實(shí)施準(zhǔn)備階段中“招標(biāo)”和“初步設(shè)計(jì)及概算編制”的先后順序以項(xiàng)目實(shí)際情況為準(zhǔn)。 2.項(xiàng)目管理內(nèi)容包括但不限于表格中的內(nèi)容，具體根據(jù)項(xiàng)目管理單位與業(yè)主單位簽訂的合同而定。

4 結(jié)語(yǔ)

雖然電子政務(wù)建設(shè)中沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理也可能成功，但是在時(shí)間、質(zhì)量、成本等各方面都潛藏著風(fēng)險(xiǎn)。特別是由于電子政務(wù)建設(shè)具有創(chuàng)新性、不確定性、高變動(dòng)性、時(shí)間緊迫性等特點(diǎn)，要徹底消除電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的預(yù)算超支、進(jìn)度延誤等現(xiàn)象并不是很現(xiàn)實(shí)。隨著項(xiàng)目管理的不斷成熟，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中的項(xiàng)目管理狀況將會(huì)不斷改善，電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)水平將會(huì)不斷提高。

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