孫 波 許曉芳

內(nèi)容提要：推進財政資金統(tǒng)籌使用，把“零錢”化為“整錢”，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，也是用足用活積極財政政策的關(guān)鍵舉措。本文結(jié)合常州市本級財政舍棄專項資金統(tǒng)籌整合的實踐做法，指出當(dāng)前舍棄專項資金統(tǒng)籌整合過程中存在的難點在于統(tǒng)籌整合缺乏整體規(guī)劃，資金來源多協(xié)調(diào)難度大，建議加強頂層設(shè)計，探索研究“大專項+任務(wù)清單”管理模式；逐步提高有償使用比例，提升資金統(tǒng)籌使用效率；促進市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動，構(gòu)建協(xié)同有序政策格局；建立與整合相適應(yīng)的績效評價制度，提升資金整合使用效益；以及加強統(tǒng)籌整合資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范安全使用。

江蘇省常州市科技專項資金是市級財政為深入實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，支持科技創(chuàng)新發(fā)展，促進經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展而設(shè)立的專項資金。近年來，財政部門對科技項目的投入不斷增長，對科技專項資金的管理不斷規(guī)范，全面促進常州市科技創(chuàng)新水平提升，使科技事業(yè)發(fā)展得到了強有力支撐。但長期以來，科技項目資金也存在著管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益亟待提高等突出問題，為了進一步聚力創(chuàng)新，繼續(xù)發(fā)揮好科技資金的重要引導(dǎo)作用，提高科技資金使用效益，本文就加強科技專項資金管理提出相關(guān)建議。

一、當(dāng)前常州市科技專項資金管理現(xiàn)狀

（一）科技專項資金扶持效果顯著

近年來，財政部門每年安排1.35億元市級科技專項資金，支持1100多個各類科技計劃項目。通過科技政策、環(huán)境、人才、項目等方面的扶持引導(dǎo)，常州市科技型企業(yè)創(chuàng)新能力持續(xù)提升，企業(yè)科技創(chuàng)新意識明顯增強，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費持續(xù)較快增長，研發(fā)隊伍不斷壯大，科研實力穩(wěn)步提升，產(chǎn)品技術(shù)含量不斷提高，以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系得到進一步加強。

（二）科技專項資金管理制度不斷完善

加強科技專項資金管理是提升資金使用效益的重要保障。一方面，市財政先后出臺了《常州市市級科技專項資金管理辦法》（常財規(guī)〔2014〕3號）、《獲得省級以上科技計劃項目經(jīng)費匹配管理辦法（暫行）》（常財工貿(mào)〔2014〕9號）、《常州市市級科技計劃項目實施和驗收管理辦法》（?？埔?guī)發(fā)〔2015〕1號）、《常州市專利戰(zhàn)略推進資金實施細則（試行）》（2016年-2018年）》（常財工貿(mào)〔2016〕30號）等政策文件，使科技專項資金管理體系得到進一步完善，確保資金管理規(guī)范化和可操作性穩(wěn)步提升。

（三）科技項目申報流程持續(xù)優(yōu)化

針對原先科技計劃項目管理中的缺陷，市財政和業(yè)務(wù)主管部門采取積極措施邊實踐邊完善，目前已初步形成了一套較為嚴謹?shù)目萍柬椖抗芾砹鞒?，主要是：發(fā)布申報指南通知→項目單位網(wǎng)上申報→主管部門組織評審（第三方中介機構(gòu)審核）→部門會商評審結(jié)果→項目材料形式審查→資金下達→監(jiān)督管理→績效評價。流程的規(guī)范和優(yōu)化使得政府部門和項目申報單位雙方在項目審核和資金撥付的整體流程中均能有據(jù)可依，以完善科技計劃項目管理為抓手提升科技專項資金管理水平。

得益于各項管理措施的改革優(yōu)化，2017年常州市已擁有創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)51家，科技型上市培育企業(yè)353家，高新技術(shù)企業(yè)1234家。完成專利申請33973件，其中發(fā)明專利11556件；專利授權(quán)16423件。新增產(chǎn)學(xué)研合作項目1250項，科技進步監(jiān)測位居全省第4名。新增省級以上企業(yè)研發(fā)機構(gòu)71家，累計建成“兩站三中心”1448個，其中省級以上730個。新增孵化器、加速器15家，累計136家；累計孵化、加速面積達890多萬平方米。

二、常州市科技專項資金管理存在的問題

（一）科技資金使用碎片化、聚焦度不夠

財政部門每年根據(jù)科技計劃確定的項目來安排科技專項資金?？萍加媱澥钦С挚萍紕?chuàng)新活動的重要方式，常州市科技計劃體系自2012年成立以來，不斷調(diào)整和優(yōu)化，目前已形成重點研發(fā)計劃、科技成果轉(zhuǎn)化計劃、科技眾創(chuàng)計劃、科技基礎(chǔ)設(shè)施計劃和科技服務(wù)業(yè)計劃五大計劃體系，并分設(shè)15類子計劃體系，涉及項目1100多個。雖然在人才培養(yǎng)、技術(shù)突破、成果轉(zhuǎn)化以及知識產(chǎn)權(quán)保護等方面發(fā)揮重要的引導(dǎo)和推進作用，但隨著科技體制改革的全面深化，科技計劃體系與科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革的趨勢不相適應(yīng)，科技計劃體系中碎片化和聚焦度不夠的問題也逐步顯現(xiàn)。

（二）項目資金使用有沉淀、規(guī)范性欠缺

一是科技項目管理中存在跟蹤檢查制度執(zhí)行不到位的問題，個別項目終止時間滯后項目要求完成時間一年以上，導(dǎo)致科技項目結(jié)余資金管理不及時，造成資金沉淀。二是項目驗收管理環(huán)節(jié)的規(guī)范性同樣存在欠缺，有的項目將以前年度取得的科技成果應(yīng)付驗收，有的未完成合同規(guī)定指標，有的驗收專家不符合要求等等，項目驗收的不規(guī)范直接影響專項資金的有效使用。

（三）科技資金使用方式單一、效益有待加強

常州市每年安排市級科技專項資金1.35億元，目前基本以無償資助的方式支持各類科技計劃項目。至2017年底，市級科技專項資金用于“蘇科貸”科技金融的有償資金總額僅為4457萬元，無償資金占比較低，資金扶持方式單一，未能充分發(fā)揮專項資金的引導(dǎo)和杠桿作用，資金使用效益有待提高。

（四）項目評審流于形式，項目質(zhì)量有待提高

一是在項目的實地調(diào)研過程中，雖然設(shè)計了較為完整的調(diào)研計劃和調(diào)研內(nèi)容，但對部分資助額度較小項目的實地調(diào)研沒有真正到位，存在走過場現(xiàn)象。二是由于項目專家完全來自本地，個別專家在評審時不能完全做到客觀公正，影響評審效果。三是受行政成本限制，每個評審專家往往要評審相關(guān)領(lǐng)域的多個項目，由于其知識結(jié)構(gòu)和研究層次的限制，評審結(jié)果可能存在偏差。

（五）產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新支持缺乏系統(tǒng)性，扶持體系尚需完善

目前市科技計劃重在支持產(chǎn)業(yè)化項目，對效益暫不明顯的研發(fā)項目、轉(zhuǎn)化項目支持力度較低。同時各個科技計劃項目相對獨立，扶持僅針對各個科技計劃內(nèi)的單個項目，缺乏全市科技發(fā)展引導(dǎo)的統(tǒng)籌設(shè)計和通盤考慮，使得市科技計劃在持續(xù)引導(dǎo)一個產(chǎn)品開發(fā)或一個產(chǎn)業(yè)形成方面的功能較低，未能形成對整個產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新扶持體系。

三、加強常州科技專項資金管理的建議

為進一步構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、布局合理、定位清晰的科技計劃管理體系，優(yōu)化科技資源配置，近年來，省、市政府先后出臺了《江蘇省政府印發(fā)〈關(guān)于加快推進產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型省份建設(shè)若干政策措施〉的通知》（蘇政發(fā)〔2016〕107號）、《中共常州市委常州市人民政府印發(fā)〈關(guān)于加快推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市建設(shè)的若干政策措施〉的通知》（常發(fā)〔2017〕15號）等文件，以充分發(fā)揮科技計劃在科技創(chuàng)新中的支撐引領(lǐng)作用，全面促進科技成果轉(zhuǎn)化，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)合省、市科技相關(guān)政策的出臺，緊扣科技創(chuàng)新這一核心，本文針對科技計劃管理體系、項目評審體系、資金扶持方式等的改革和完善提出相關(guān)建議。

（一）優(yōu)化科技計劃體系，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用

科技計劃體系的優(yōu)化直接影響專項資金的使用效益，針對目前科技計劃體系碎片化和聚焦度不夠的問題，應(yīng)通過優(yōu)化科技計劃體系，明確政策引導(dǎo)的重點方向，分類施策，精準扶持，使有限的財政資金發(fā)揮更大的引導(dǎo)作用。

一是進一步突出科技計劃扶持重點和支持方向。聚焦常州市智能制造、新材料、新醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)；聚焦重點項目，加大重點項目的立項比例和支持強度；聚焦創(chuàng)新型企業(yè)，支持常州市“十百千創(chuàng)新型企業(yè)”培育工程。二是注重支持推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的整體突破，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈，逐步實現(xiàn)由支持單個項目創(chuàng)新向支持產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?？s短從“科學(xué)”到“技術(shù)”到“市場”的演進周期，使科技創(chuàng)新鏈條更加靈巧，技術(shù)更新和成果轉(zhuǎn)化更加快捷。三是注重支持公共技術(shù)創(chuàng)新平臺建設(shè)。明晰政府與市場的關(guān)系，重點支持市場不能有效配置資源的公共科技活動，支持企業(yè)建設(shè)重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新中心、工程（技術(shù)）研究中心等平臺，提高技術(shù)自給率。以普惠性和引導(dǎo)性為主的方式支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動和成果轉(zhuǎn)化，從而建立政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、院校協(xié)作、市場運作的“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新體系。

（二）優(yōu)化資金扶持方式，發(fā)揮財政資金使用效益

優(yōu)化科技專項資金的使用方式，進一步發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，逐步推進無償資助向有償資助轉(zhuǎn)變、直接資助向間接資助轉(zhuǎn)變、前資助向中后補助轉(zhuǎn)變。

一是調(diào)整扶持節(jié)點，在梳理歸并科技計劃體系的基礎(chǔ)上，減少風(fēng)險較大的“前資助”，加強采用導(dǎo)向明確的“后補助”，進一步加大財政資金獎補力度，提高政策的激勵效果。二是創(chuàng)新扶持方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，引導(dǎo)社會資本增加投入，發(fā)揮市場配置創(chuàng)新資源的決定性作用。通過設(shè)立風(fēng)險補償資金和股權(quán)投資基金積極引導(dǎo)社會資本、金融資本投入到科技創(chuàng)新領(lǐng)域，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用。三是注重科技專項資金的多層次支持體系的完善，加快建立覆蓋企業(yè)初創(chuàng)、成長、發(fā)展等不同階段的政策支持體系，對大中小型企業(yè)實行不同的支持策略。大型企業(yè)以支持企業(yè)創(chuàng)新能力為主，主要支持企業(yè)研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)和省級資金的爭取；中型企業(yè)以支持企業(yè)研發(fā)機構(gòu)建設(shè)和項目支持為主；小微企業(yè)以科技金融、股權(quán)投資等有償方式支持為主。

（三）優(yōu)化項目評審指標體系，提高科技項目質(zhì)量

項目評審是項目質(zhì)量的重要保證，要確保項目評審收到預(yù)期效果，就要在評審的規(guī)范性和專業(yè)性兩個方面狠下功夫。

一是逐步完善和健全一套客觀、公正、科學(xué)可行的科技計劃項目評審體系。進一步制訂并完善科技計劃項目立項的有關(guān)規(guī)定和辦法，優(yōu)化管理流程，修改項目申報材料的相關(guān)內(nèi)容，在項目評審條件中綜合設(shè)置創(chuàng)新能力、市場前景等指標，不斷優(yōu)化立項評價指標體系。二是以嚴格的制度遴選出科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的項目評估專家。項目評估評審應(yīng)當(dāng)以同行專家為主，吸收省內(nèi)外高水平專家參與，并定期更新專家數(shù)據(jù)庫，實行評估評審專家隨機抽取和關(guān)聯(lián)回避制度，確保高水平的專家以高標準篩選出高水平的項目。三是創(chuàng)新評審方式。探索將科技計劃項目與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽并軌，通過大賽網(wǎng)絡(luò)評審、盡責(zé)調(diào)查、項目路演等選拔機制，進一步增加科技計劃項目的公平、公開、公正，充分挖掘出優(yōu)質(zhì)項目和企業(yè)，把項目的遴選、科技型中小企業(yè)的培育與大賽有效結(jié)合起來，引入遴選、培育新機制，實現(xiàn)精準扶持。

（四）完善項目管理制度，確保財政資金安全運行

健全完善科研項目資金使用有關(guān)制度，健全科研項目和資金檢查、審計等制度，進一步完善科研項目和資金使用監(jiān)管機制。

1.分類管理

一方面，科技專項資金的方向多、范圍廣，各個方向的資金績效目標、分配方法、支出管理都不盡相同，有必要細化相關(guān)制度，有針對性地建立相應(yīng)的管理模式，更有效地對科技專項資金進行核算和監(jiān)管。另一方面，隨著財政體制改革的不斷深入，“供給型財政”逐步向“經(jīng)營管理型財政”轉(zhuǎn)變，無償使用資金逐步向有償使用方向轉(zhuǎn)變，需要針對不同項目特點，實行無償資金與有償資金的分類決策與管理。

2.跟蹤管理

一是采取多種形式提高科技專項資金使用的安全性和規(guī)范性。加強主管部門、財政部門、審計部門的項目跟蹤和監(jiān)督檢查工作，發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督和群眾舉報監(jiān)督的作用，有效落實和加大跟蹤管理的力度。二是強化管理手段，提高科技專項資金管理的嚴肅性和有效性。嚴格限定科技專項資金開支范圍，明確會計核算要求，進一步強化財務(wù)支出監(jiān)督、日常監(jiān)督，建立全方位、全過程的跟蹤管理制度。

3.績效管理

一是轉(zhuǎn)變方向，從項目績效管理向應(yīng)用績效管理轉(zhuǎn)變，注重創(chuàng)新成果應(yīng)用評價，建立健全科學(xué)規(guī)范的績效管理制度。二是樹立理念，按照專項資金的使用特性，更多地采取績效評價后再撥款的方式，進一步促進科技專項資金使用效益的提高。三是強化應(yīng)用，加強對專項資金實際使用效果的績效評價問責(zé)，根據(jù)績效評價的結(jié)果，適時調(diào)整項目資金的使用方向。

4.信用管理

建立覆蓋指南編制、項目申請、評審、立項、驗收、評估全過程的信用記錄制度，由項目主管部門委托專業(yè)機構(gòu)對項目承擔(dān)單位和科研人員、評估評審專家、中介機構(gòu)等參與主體進行信用評級，將嚴重不良信用記錄者列入“黑名單”，階段性或永久取消其申請財政資助項目或參與項目評審、項目管理的資格，對相關(guān)申報單位的主要負責(zé)人和直接責(zé)任人，將其失信行為錄入個人信用檔案，并采取相應(yīng)的失信懲戒措施。