史沛勇

內(nèi)容提要:為適應(yīng)政府會計制度的改革和國有產(chǎn)權(quán)的改革，需要盡快明確城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費及形成資產(chǎn)的使用管理。配套費具有非補償性特點，是典型的“準稅收”，其投資形成的資產(chǎn)應(yīng)屬于國有資產(chǎn)。從實踐中看，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的使用存在一些問題，影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的使用及形成資產(chǎn)的管理。為此，需要加快改革，以完善對城市地下管網(wǎng)的使用管理。

城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費其投資形成的地下管網(wǎng)作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系著人民群眾的生產(chǎn)和生活。多年來，配套費形成的地下管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)屬性及使用管理一直是一個比較復(fù)雜、敏感的問題，涉及相關(guān)各方利益。實際工作中存在許多疑點和難點，產(chǎn)權(quán)歸屬是難點之一，相關(guān)的疑點是企業(yè)到底屬于產(chǎn)權(quán)所有者還是建設(shè)施工方?！墩畷嬛贫取姓聵I(yè)單位會計科目和報表》將于2019年1月1日起施行。為適應(yīng)這一改革，需要盡快明確城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費及形成資產(chǎn)的使用管理。

一、明確城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費形成資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)成為國有產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容

城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費是指按城鎮(zhèn)規(guī)劃要求，由政府通過行政征收方式取得的對城市規(guī)劃區(qū)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的財政性資金。其按建設(shè)項目的建筑面積計征，專項用于規(guī)劃紅線外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃、測繪等。至于住宅小區(qū)內(nèi)水電暖氣等設(shè)施建設(shè)資金，如規(guī)劃紅線內(nèi)支管網(wǎng)、二級換熱（氣）站、二次加壓設(shè)備、分戶計量裝置及入戶端口以外的設(shè)施設(shè)備建設(shè)等，由業(yè)主承擔，政府不統(tǒng)一征收。

目前，山東省臨沂市的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費包括城市建設(shè)配套費、城市義務(wù)教育建設(shè)配套費、供水管網(wǎng)配套費、供熱管網(wǎng)配套費和供氣管網(wǎng)配套費五部分組成。其中:城市建設(shè)配套費和城市義務(wù)教育建設(shè)配套費用于政府承擔的城市公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃測繪、市政排水工程及維修維護、城區(qū)中小學(xué)的改造及建設(shè)等支出，上述支出由政府主導(dǎo)，資產(chǎn)屬于政府毫無疑義。同時，在現(xiàn)實中由于上述項目只有投入沒有產(chǎn)出，一些相關(guān)單位沒有動力去爭項目投入形成資產(chǎn)的所有權(quán)。但同屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的供水、供熱和供氣配套費卻與之不同，雖然也是由政府安排支出，但其形成的資產(chǎn)卻列示在企業(yè)賬上。這部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)到底屬于企業(yè)還是國家呢？在國有企業(yè)把持這些公用事業(yè)的年代，屬于企業(yè)還是屬于國家，無人問津，也不會造成國有資產(chǎn)流失，但隨著外資和民企的進入，就使得產(chǎn)權(quán)界定變得更具現(xiàn)實意義。因此，隨著形勢的發(fā)展，特別是產(chǎn)權(quán)改革的深入推進，進一步明確并規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費及其投資形成的地下管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)問題成為一個重要的問題，事關(guān)國有產(chǎn)權(quán)及國有資產(chǎn)的保值增值。

二、城市配套費及形成資產(chǎn)的性質(zhì)分析

（一）政策法規(guī)層面分析

財政部《關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費性質(zhì)的批復(fù)》（財綜函［2002］3號）規(guī)定:“取消與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費重復(fù)收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專項配套費，各地征收的市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費統(tǒng)一歸并為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費是地方人民政府有關(guān)部門強制征收用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金，在性質(zhì)上屬于政府性基金?！逼湔魇罩黧w與被征收主體之間不存在直接的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，受益者與被征收對象也沒有必然的聯(lián)系。山東省《城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收使用管理辦法》規(guī)定:“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費屬政府性基金，應(yīng)落實‘收支兩條線’規(guī)定，全額繳入財政，統(tǒng)一納入預(yù)算管理?！迸R沂市政府《城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費使用管理暫行辦法》（臨政辦發(fā)［2008］32號）明確:“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費是指由建設(shè)項目開發(fā)單位和個人繳納的專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的財政性資金。”從中央、省、市三級出臺的政策文件上看，配套費具有非補償性特點，是典型的“準稅收”，是政府性基金，只是規(guī)定了特定用途，?？顚Ｓ?。按照誰投資、誰支配、誰受益的原則，其投資形成的資產(chǎn)應(yīng)屬于國有資產(chǎn)。

（二）實踐層面分析

臨沂市政府《城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費使用管理暫行辦法》（臨政辦［2010］112號）第三條規(guī)定:“使用城市基礎(chǔ)配套費應(yīng)適合臨沂市城市建設(shè)總體規(guī)劃的要求，遵循‘統(tǒng)籌安排，專款專用’的原則?！钡谖鍡l第二款規(guī)定“供水、供熱和供氣管網(wǎng)建設(shè)配套費由管網(wǎng)企業(yè)向財政部門提出申請，并提供企業(yè)年度管網(wǎng)建設(shè)及擴建、改造、維修維護計劃，項目立項、規(guī)劃、建設(shè)等審批文件及工程預(yù)算和建設(shè)合同等資料，由財政部門委托中介機構(gòu)或財政投資評審機構(gòu)審核后，依據(jù)財政撥款程序和制度，在年度征收額度內(nèi)按工程進度撥付，必要時可由財政部門會同規(guī)劃、建設(shè)等部門進行現(xiàn)場核驗?！倍敖y(tǒng)籌安排，?？顚Ｓ谩钡氖褂迷瓌t，再一次說明了配套費屬政府所有，由政府統(tǒng)籌使用。從資金的撥付及項目管理上看，建設(shè)資金全部由政府出，并由財政部門委托中介機構(gòu)或財政投資評審機構(gòu)審核后按工程進度撥付，企業(yè)只是施工方而已，建設(shè)成本、建設(shè)質(zhì)量及資金的撥付均由政府把控。按照“誰投資、誰所有、誰受益”的民法原則，國家投資的基礎(chǔ)設(shè)施，當然歸國家所有。

2011年12月24日，國家發(fā)改委和商務(wù)部發(fā)布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》，“城市人口50萬以上的城市燃氣、熱力和供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營（中方控股）”列《目錄》中限制外商投資類第四款第三條，這表明外方控股的合資企業(yè)是不能建設(shè)和經(jīng)營大中型城市的供排水等管網(wǎng)的。

臨沂市自來水公司在與外方簽訂的《中外合資經(jīng)營“實康水務(wù)有限公司”補充協(xié)議》第五條第一款中規(guī)定:“根據(jù)中國有關(guān)法律關(guān)于城市供水管網(wǎng)不允許外方控股的規(guī)定，雙方同意……，新建輸水管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)屬臨沂市人民政府，合營公司在特許經(jīng)營期內(nèi)租賃使用，合營公司特許經(jīng)營期限屆滿后與其他資產(chǎn)一并移交給臨沂市人民政府?！?/p>

2017年4月28日，財政部頒布了《政府會計準則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》，準則明確了公共基礎(chǔ)設(shè)施主要包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施等，其中市政基礎(chǔ)設(shè)施包括城市道路、橋梁、隧道、公交場站、路燈、廣場、公園綠地、室外公共健身器材，以及環(huán)衛(wèi)、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統(tǒng)等。為政府確認資產(chǎn)提供了政策和理論依據(jù)，便于下一步賬務(wù)處理。

2017年5月10日，新修訂的《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》出臺。該準則明確政府補助具有無償性的特征。事實上，配套費的撥付和使用是以企業(yè)提供勞務(wù)并交付管網(wǎng)為對價的，其配套費的撥付依據(jù)財政部門委托中介機構(gòu)或財政投資評審機構(gòu)審核后的數(shù)據(jù)為準，含有利潤，撥付數(shù)要大于企業(yè)的實際投入，應(yīng)適用《企業(yè)會計準則第14號——收入》。

2015年7月24日，青島市出臺了《青島市城市供熱條例》，條例明確城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負責供熱設(shè)施建設(shè)、維護的管理工作。也就是說，明確了供熱配套費形成資產(chǎn)的國有屬性，配合特許經(jīng)營權(quán)，政府對供熱資產(chǎn)的調(diào)配權(quán)得以加強，在供熱單位不具備普遍服務(wù)能力、出現(xiàn)經(jīng)營狀況等情況時，可以及時采取資產(chǎn)劃撥、整合等手段保障正常供熱。這樣從另一個側(cè)面說明地下管網(wǎng)資產(chǎn)的國有屬性。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的使用現(xiàn)狀及分析

從實踐中看，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的使用存在一些問題，影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費的使用及形成資產(chǎn)的管理。

（一）管理現(xiàn)狀

目前，臨沂市供水、供熱、供氣企業(yè)有9家，既有國有企業(yè)，也有合資企業(yè)，還有民營企業(yè)。無一例外，所有企業(yè)均將紅線外建設(shè)的管網(wǎng)計入了企業(yè)固定資產(chǎn)，只是收到配套費時，有的企業(yè)計入了遞延收益，分期計入企業(yè)當期損益；有的企業(yè)計入了資本公積，由全體股東均享；還有的企業(yè)計入了資本公積，國有獨享。在折舊計提上，有的計提折舊進入成本，有的不計提折舊，只是賬面列示為固定資產(chǎn)。各企業(yè)賬務(wù)處理不統(tǒng)一，五花八門，但有一點相同，企業(yè)大多都認為管網(wǎng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是歸企業(yè)所有。

（二）效果分析

這種情況，有以下幾方面后果:一是國有企業(yè)把持公用事業(yè)的年代，這部分移交資產(chǎn)作為政府投資，計入資本公積，不計入應(yīng)納稅所得額進行調(diào)整，但其計提折舊進入成本，抵減收入，就造成相當于這部分資產(chǎn)利潤的企業(yè)所得稅流失。二是外資和民營企業(yè)進入公用事業(yè)領(lǐng)域后，這部分資產(chǎn)不但被企業(yè)無償使用，還額外增加了其凈資產(chǎn)，在其未到使用年限轉(zhuǎn)讓股權(quán)或資產(chǎn)時，拿走了這部分本不應(yīng)屬于其的份額，造成國有資產(chǎn)流失。前面提到的有的企業(yè)收到配套費后計入資本公積，國有獨享，不計提折舊，就是因為有外資企業(yè)半途轉(zhuǎn)讓股權(quán)，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)上述問題，才讓其進行調(diào)整形成的。

（三）形成原因

造成目前這種局面的原因有三種，一是在政府收取配套費前，公用事業(yè)投入全部由政府預(yù)算安排，由政府建設(shè)，建成后整體移交使用部門即各國有公用企業(yè)，由其使用并負責維護，所以他們認為管網(wǎng)資產(chǎn)屬于企業(yè)，其他企業(yè)跟風學(xué)習。二是上述企業(yè)認為，從財政獲得的配套費是對自身投資建設(shè)市政管網(wǎng)的一種補償，財政撥付的配套費，用于補償企業(yè)以后期間管網(wǎng)資產(chǎn)的相關(guān)折舊費用或其他損失，管網(wǎng)由他們施工建設(shè)，資產(chǎn)當然屬于他們。區(qū)域壟斷使他們忽視了他們建設(shè)的并不一定是其資產(chǎn)的一面，就像建筑公司墊資為房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)的樓盤并不屬于建筑公司，他們只是施工方。三是政府會計準則頒布前，行政事業(yè)單位均按收付實現(xiàn)制進行會計核算，政府部門只列支出，其形成資產(chǎn)不在賬面反映，移交企業(yè)后，作為對國有企業(yè)一種資本性投資處理，未考慮多種股權(quán)結(jié)構(gòu)的形式變化。政府賬上不記，企業(yè)會記，這是企業(yè)的行為邏輯。

另外，抵稅、加大資產(chǎn)總額和凈資產(chǎn)便于融資也是企業(yè)將這部分資產(chǎn)計入其資產(chǎn)的最大動因。

四、相關(guān)建議

通過上述一系列分析，可以看出，城市地下管網(wǎng)的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和資金的撥付等，全部由政府掌控，供水、供氣、供暖價格仍由政府定價，并未放開市場，其公益性顯著，所以配套費形成的資產(chǎn)理應(yīng)屬于政府。在此基礎(chǔ)上，對城市地下管網(wǎng)的使用管理建議如下:

一是成立專門的管理和運營公司。由政府成立國有的管網(wǎng)公司，負責建設(shè)、運營和維護，根據(jù)管網(wǎng)的使用年限，適當收取租金。建設(shè)資金不足時，可以采用PPP模式建設(shè)運營。這是基于廠網(wǎng)分離的模式提出的一條建議，好處是引進競爭，能提升服務(wù)質(zhì)量，壞處是遇到問題時廠網(wǎng)之間可能會出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

二是實行有針對性的管理和處置方式。為方便管理和維護，實行廠網(wǎng)一體化，管網(wǎng)建成后整體移交企業(yè)使用，作為企業(yè)的資產(chǎn)進行管理、維護，不收取費用，不計提折舊，但處置時作為國有資產(chǎn)單獨處置。這種方式解決了廠網(wǎng)之間推諉扯皮現(xiàn)象，但不符合會計制度規(guī)定，不具備所有權(quán)的資產(chǎn)不能作為企業(yè)資產(chǎn)入賬。

三是明確權(quán)責，完善相關(guān)制度。為了適應(yīng)權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革需要，政府制定了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，并于2019年1月1日起施行。下一步，政府財務(wù)報告上應(yīng)該體現(xiàn)這部分資產(chǎn)，企業(yè)將不能再作為資產(chǎn)處理，賬務(wù)處理會回到正規(guī)渠道上來，各相關(guān)利益方對地下管網(wǎng)的所有權(quán)、使用權(quán)將會得到明確。政府建設(shè)，企業(yè)使用并負責維護，水廠、熱力公司和燃氣公司可以不再是唯一的施工方，各方責權(quán)利明晰，配合特許使用權(quán)，政府便于調(diào)配整合資源，提升服務(wù)的質(zhì)量和水平。