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新一輪稅制改革需要更加關(guān)注技術(shù)和細(xì)節(jié)

2018-03-27 06:40:29
財(cái)政科學(xué) 2018年8期
關(guān)鍵詞:技術(shù)性登頂稅制

王 敏

內(nèi)容提要:本文在初步總結(jié)上一輪稅制改革成功的技術(shù)性和細(xì)節(jié)性因素的基礎(chǔ)上,分析了當(dāng)前稅制改革需要進(jìn)一步關(guān)注的三個(gè)技術(shù)性和細(xì)節(jié)性問題,并從技術(shù)和細(xì)節(jié)的視角對(duì)本輪個(gè)人所得稅改革的優(yōu)化進(jìn)行了思考。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,成功的改革路線必然伴隨著成功的細(xì)節(jié)方案。在稅收理論和實(shí)踐都還難以就各種改革路線的優(yōu)劣達(dá)成共識(shí)之時(shí),改革的推進(jìn)需要用更大的勇氣盡快選擇一條路徑,并聚焦技術(shù)與細(xì)節(jié)這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),然后堅(jiān)決執(zhí)行。

登頂珠穆朗瑪峰是無數(shù)登山家的夢想,加快財(cái)稅體制改革,建立現(xiàn)代財(cái)政制度體系,同樣是財(cái)稅研究工作者的期盼。當(dāng)前財(cái)稅體制改革與攀登珠穆朗瑪峰至少在三個(gè)方面高度同構(gòu),其一,目標(biāo)的高度:珠峰是世界第一高峰。我國當(dāng)前財(cái)稅體制涉及的廣度和深度,以及將要產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響,很可能也是世界第一;其二,目標(biāo)的難度:珠峰登頂難度很高,需要精心周全的準(zhǔn)備,更要有堅(jiān)持不懈的意志。我國當(dāng)前財(cái)稅體制同樣需要堅(jiān)強(qiáng)的意志和堅(jiān)決的執(zhí)行能力;其三,目標(biāo)的路徑:登頂珠峰有多條路徑,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)至少有14條較為成熟的路徑可以通向珠峰之巔。我國當(dāng)前財(cái)稅體制改革同樣有不同的路徑選擇,而這些路徑都可能通達(dá)改革的目標(biāo)。

從一個(gè)個(gè)成功登頂珠峰的冒險(xiǎn)家的經(jīng)驗(yàn)來看,我們在明確了登頂目標(biāo)的大前提下,首先需要落實(shí)的是登頂?shù)穆肪€,接下來,最為重要的就是針對(duì)選定的路線仔細(xì)甄別、謹(jǐn)慎論證登山的細(xì)節(jié)方案和相應(yīng)的支持裝備(技術(shù)),最后就是堅(jiān)定不移地執(zhí)行方案,砥礪前行,迎難而上,如此方能成功登頂??梢?,選擇路線、明確細(xì)節(jié)(選擇技術(shù))、堅(jiān)決執(zhí)行就是登頂?shù)某晒λ冢@與我們當(dāng)前財(cái)稅體制改革的成功推進(jìn)不謀而合。在這里,我們還有一點(diǎn)需要特別注意,攀登珠峰有多條路徑,路徑選擇的差異,會(huì)導(dǎo)致登頂?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)、時(shí)間和經(jīng)費(fèi)等有較大不同。但是,只要精心準(zhǔn)備,都是有把握登頂?shù)摹7粗?,如果?xì)節(jié)把握、技術(shù)準(zhǔn)備不足,任何一條登頂路線,哪怕是最合適、相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最小的一條,都可能成為登山者的噩夢。由此引發(fā)我們思考的是,成功推進(jìn)我國財(cái)稅體制改革的路徑可能是多樣的,至少不是唯一的,那么在理論和實(shí)踐都還難以就各種改革路線的優(yōu)劣達(dá)成共識(shí)之時(shí),改革的推進(jìn)需要用更大的勇氣盡快選擇一條路徑,并聚焦技術(shù)與細(xì)節(jié)這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),然后堅(jiān)決執(zhí)行。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,成功的改革路線必然伴隨著成功的細(xì)節(jié)方案,反之,細(xì)節(jié)方案不足的路線也是風(fēng)險(xiǎn)很大的路線。

本文就上一輪稅制改革成功的技術(shù)和細(xì)節(jié)性因素、當(dāng)前稅制改革需要進(jìn)一步關(guān)注的三大技術(shù)性因素展開討論,并對(duì)本輪個(gè)人所得稅改革作出技術(shù)性思考。

一、上一輪稅制改革成功的技術(shù)性和細(xì)節(jié)性因素

時(shí)至今日,我國稅收制度確實(shí)存在諸多需要改革的弊端,這也是本輪稅制改革的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。但是,如果從24年整個(gè)歷程看,這些年來財(cái)稅體制發(fā)揮的積極效應(yīng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展,起到了極為核心的作用,其總體上、歷史性的成功是絕對(duì)值得肯定的。專家學(xué)者們可從多個(gè)角度總結(jié)上一輪財(cái)稅體制改革的成功因素,在這里,我們嘗試從技術(shù)和細(xì)節(jié)兩個(gè)方面做一個(gè)分析。

(一)技術(shù)性因素:適應(yīng)技術(shù)發(fā)展階段,充分運(yùn)用新技術(shù)

其一,適應(yīng)技術(shù)發(fā)展階段。財(cái)稅制度與“跟隨性企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新”模式良好的匹配,促進(jìn)了我國企業(yè)的跟隨性技術(shù)創(chuàng)新。上一輪財(cái)稅改革開放的目標(biāo)是建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)稅制度。當(dāng)時(shí),我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)主要從國外引進(jìn),企業(yè)組織的模式也主要借鑒國外現(xiàn)代企業(yè)制度,在生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)組織方式方面都具有明顯的“跟隨和模仿”的特點(diǎn)。從稅制角度看,1994年稅制改革后,我國形成了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度,所得稅中存在大量針對(duì)技術(shù)引進(jìn)的稅收優(yōu)惠、進(jìn)口加工保稅等政策。這兩大方面都能和“跟隨性”的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新模式相匹配,促進(jìn)企業(yè)跟隨性創(chuàng)新和經(jīng)營模式的多樣化發(fā)展,符合社會(huì)化分工、協(xié)作生產(chǎn)的要求。

其二,充分運(yùn)用新技術(shù)。上一輪稅收征管中,持續(xù)引進(jìn)且不斷完善的征收技術(shù)與手段起到了關(guān)鍵作用。以“金稅工程”為代表的稅收信息化顯著提高了稅收征收率,促進(jìn)了公平征稅。上一輪稅制改革至今,稅務(wù)系統(tǒng)始終高度重視新技術(shù)的應(yīng)用,特別是以金稅工程一期、二期和三期為代表的項(xiàng)目,成效都十分顯著。而且,現(xiàn)實(shí)征收環(huán)境也不斷倒逼稅務(wù)系統(tǒng)提升征管技術(shù)能力,比如:增值稅稅票管理,可以說是在“魔高一尺,道高一丈”的不斷博弈中逐步成長和完善起來的。稅務(wù)征管部門和虛開增值稅發(fā)票的犯罪分子之間的斗爭,很大程度上可說是信息技術(shù)領(lǐng)域的軍備競賽。現(xiàn)在,稅務(wù)系統(tǒng)還在研究大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù),用于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范相關(guān)稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)部門在諸多征收技術(shù)上的不懈努力,是有極大回報(bào)的。我國稅收多年快速增長,包括營改增以后稅收增速再次加快,其中稅收征收率的提升可謂功不可沒。

(二)細(xì)節(jié)性因素:可直接引進(jìn)技術(shù)和復(fù)制方案,財(cái)稅改革細(xì)節(jié)的確定性較強(qiáng),改革細(xì)節(jié)方案制定和實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)較低

上一輪財(cái)稅體制改革的成功,還有一個(gè)重要因素就是細(xì)節(jié)的可獲得性以及可直接引進(jìn)性較高。在全面引進(jìn)、追趕階段,領(lǐng)先者的技術(shù)、組織等細(xì)節(jié)都是可以較好學(xué)習(xí)和掌握的,其成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)也是較為確定的。作為追趕者,重要的就是實(shí)施,其他方面的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。在財(cái)稅體制方面,與我國要追趕的目標(biāo)模式相適應(yīng)的稅收制度運(yùn)行多年,其優(yōu)劣、細(xì)節(jié)也比較好把握。因此,上一輪稅制改革在細(xì)節(jié)方面,至少在不確定性風(fēng)險(xiǎn)方面比較低。

二、新一輪財(cái)稅體制改革需關(guān)注的三個(gè)技術(shù)性和細(xì)節(jié)性問題

全面深化稅制改革要在原有的改革基礎(chǔ)上進(jìn)行繼承和發(fā)展。加快財(cái)稅體制改革,除了要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)稅收理論的深入研究,持續(xù)借鑒國外經(jīng)驗(yàn),還需特別加強(qiáng)對(duì)操作執(zhí)行層面的考察,對(duì)稅制改革進(jìn)行數(shù)據(jù)測算、機(jī)制模擬和實(shí)踐調(diào)研。在技術(shù)性和細(xì)節(jié)性問題上,需關(guān)注以下三個(gè)方面:

(一)稅制改革要適應(yīng)和引領(lǐng)技術(shù)性創(chuàng)新

創(chuàng)新是當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一驅(qū)動(dòng)力,新一輪技術(shù)創(chuàng)新除了以互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等新技術(shù)為引領(lǐng)的創(chuàng)新浪潮,更為重要或本質(zhì)變化的是,中國或已開始站在這些不確定技術(shù)發(fā)展及其應(yīng)用的前沿,我們已經(jīng)沒有或者很少有可以模仿的對(duì)象。還有,中國從原來的追趕階段逐漸進(jìn)入趕超階段,其核心是要完成從“跟隨模仿”到“獨(dú)立原創(chuàng)”的創(chuàng)新革命。1994年的稅制改革良好地適應(yīng)了我國上一階段“跟隨和模仿”模式,從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前的稅制改革很可能且極有必要圍繞促進(jìn)“獨(dú)立原創(chuàng)”來發(fā)揮更為重要的作用。

要實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立原創(chuàng)”能力的突破,建立適應(yīng)和引領(lǐng)創(chuàng)新的稅制,以下幾個(gè)方面大有作為:第一,下大決心改變稅制結(jié)構(gòu),大幅度增加直接稅,相應(yīng)大幅度降低流轉(zhuǎn)稅。稅制結(jié)構(gòu)的變化,對(duì)于創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的分配具有極為重要的影響。直接稅為主的稅制,很大程度上才是政府和社會(huì)、個(gè)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的稅制。大幅度降低流傳稅,才能夠真正大幅度降低創(chuàng)新企業(yè)的稅負(fù),真正提高政府對(duì)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),從而激勵(lì)更多社會(huì)資本投入到具有較高風(fēng)險(xiǎn)、較高收益的創(chuàng)新活動(dòng)中。第二,要加強(qiáng)對(duì)人力資本積累和提升的激勵(lì),在以個(gè)人所得稅為代表的直接稅中,需要加大對(duì)教育、培訓(xùn)的激勵(lì),且不宜對(duì)個(gè)人創(chuàng)新所得課征超過資本利得的稅率。第三,加強(qiáng)對(duì)企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新的支持,特別要考慮建立更強(qiáng)的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,降低原創(chuàng)性企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)稅制改革需更加注重以大數(shù)據(jù)為代表的分析技術(shù)的運(yùn)用,提升稅制改革的精準(zhǔn)化水平

稅制改革不僅需要適應(yīng)和引領(lǐng)“原創(chuàng)性創(chuàng)新”,更要善于運(yùn)用新興技術(shù)來創(chuàng)新稅制改革的設(shè)計(jì)和執(zhí)行方案。在本輪稅制改革中,大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù),為數(shù)據(jù)測算和仿真實(shí)驗(yàn)的進(jìn)行提供了契機(jī)。傳統(tǒng)構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)分析模型,通常都是小模型太簡單,而大模型太復(fù)雜,建模時(shí)間過長,對(duì)于真正的政策模擬要么技術(shù)細(xì)節(jié)支持不足,要么不能滿足時(shí)效性要求。以大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)為基礎(chǔ)的新的政策模擬分析范式,能夠極大增強(qiáng)政策分析的及時(shí)性、全面性和實(shí)用性。特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模型分工協(xié)作,能夠得到更好的效果。比如:“敏捷大數(shù)據(jù)分析技術(shù)”能夠成為稅制改革中短期效應(yīng)分析的主要工具,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模型很大程度上將成為長期效應(yīng)分析平臺(tái)(其實(shí),新技術(shù)也能顯著縮短傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模型的研制周期)。

(三)稅制改革需重視國外實(shí)用性和操作性經(jīng)驗(yàn)的分析與借鑒,還需更加重視基層經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研和總結(jié),稅制改革需從頂層到細(xì)節(jié)的全方位設(shè)計(jì)

財(cái)稅體制改革需要重視國外實(shí)用性和操作性經(jīng)驗(yàn)的分析與借鑒,尤其要重點(diǎn)關(guān)注基層經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研和總結(jié)。就國外經(jīng)驗(yàn)而言,我們比較容易進(jìn)行的就是引進(jìn)國外理論性的著作或論文等研究成果,因?yàn)檫@些成果都是公開的,相對(duì)比較容易。但是,對(duì)國外的相關(guān)實(shí)踐性、操作性經(jīng)驗(yàn)方面的借鑒就沒有這么容易了。就拿筆者此前做過的國庫現(xiàn)金管理課題而言,課題組盡可能地查找了國外文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫以及包括IMF、OECD及美國聯(lián)邦、州等相關(guān)資料。在這些資料中,理論和理念的內(nèi)容較多,操作性的指南很少或沒有。在改革初期,理念和思路可能更為重要,但在改革的執(zhí)行層面,更為重要的可能是技術(shù)性細(xì)節(jié)。本輪稅制改革和財(cái)稅體制改革的其他方面可能都要特別重視這個(gè)問題,注重從國外借鑒技術(shù)性和操作性的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)可使我國財(cái)稅改革的設(shè)計(jì)更加精細(xì)化,有助于更好地將國外經(jīng)驗(yàn)“本土化”。

此外,中國的國土面積和人口基數(shù)都遠(yuǎn)大于多數(shù)國家,且政府層級(jí)多,納稅人學(xué)習(xí)能力及稅收文化也都與發(fā)達(dá)國家存有較大差異,因此稅制改革是否成功,基層執(zhí)行層面就顯得非常重要。稅收制度設(shè)計(jì)一定要充分考慮基層的執(zhí)行。稅制改革要考慮到基層實(shí)際落實(shí)執(zhí)行的效率,重視基層經(jīng)驗(yàn)的反饋和總結(jié)?!盎鶎踊币矐?yīng)該成為稅制改革中的重要組成部分。

三、關(guān)于個(gè)人所得稅改革的技術(shù)性思考

首先需充分肯定的是,本次所得稅制改革是歷次個(gè)人所得稅改革中涉及面最廣、改革力度最大的一次;是落實(shí)黨中央財(cái)稅體制改革精神,著力完善直接稅體系的關(guān)鍵一步;是營改增后稅制改革的又一重大舉措。我們可從不同角度分析其可能的不足以及進(jìn)一步完善的路徑,以求建立一個(gè)更好或具有更高共識(shí)、更合意的個(gè)人所得稅制。在此,從技術(shù)性角度看,本次個(gè)人所得稅改革可能存在以下問題:

(一)缺少測算

需要對(duì)以下四個(gè)方面進(jìn)行測算:

(1)高收入階層的稅源在哪里?有多少稅源?如何征收?我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅存在的較為嚴(yán)重的問題,很可能是高收入階層征稅不足的問題。這可能是個(gè)人所得稅最為突出的問題,這有可能使得稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的預(yù)期受到重大影響。換言之,就是沒有征收到最大一項(xiàng)稅收,又如何去調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)?

(2)中等收入階層是否存在過度扣除問題?即住房公積金過度扣除問題。筆者主張考慮以下幾種住房公積金改革的可能:第一,直接取消住房公積金;第二,住房公積金不在個(gè)人所得稅里稅前扣除;第三,即使要扣除住房公積金,其最高扣除額也不應(yīng)超過免征額?,F(xiàn)在很多地方住房公積金的扣除已超過免征額,這樣恐怕是不合理的。

(3)免征額、最高邊際稅率等具體問題的確定,需要明確了專項(xiàng)扣除細(xì)節(jié)才能合理確定。相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)是否合理?如何改進(jìn)?這些都需要建立在精細(xì)測算比較的基礎(chǔ)上。比如:免征額5000元孰高孰低,直接取決于相關(guān)扣除標(biāo)準(zhǔn),孤立論證意義不一定很大。

(4)低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)問題。當(dāng)前低收入階層沒有減負(fù)預(yù)期,他們覺得這件事情跟他們沒有關(guān)系,因此也不可能形成減負(fù)預(yù)期。本輪個(gè)人所得稅改革最好明確形成中低收入階層“總體實(shí)際稅負(fù)”降低的預(yù)期,而不僅僅是關(guān)注“個(gè)人所得稅稅負(fù)預(yù)期”。對(duì)于低收入階層,增加個(gè)人所得稅的同時(shí)相應(yīng)降低流轉(zhuǎn)稅,能夠提高稅負(fù)的累進(jìn)性,相應(yīng)降低累退性,總體實(shí)際稅負(fù)是會(huì)下降的。即使是中等收入階層,也可能如此。但是,要實(shí)現(xiàn)中低收入階層的減稅預(yù)期,就必須將高收入階層的收入全面納入個(gè)人所得稅征收范圍,并建立某種承諾機(jī)制,確保在總體稅負(fù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,做到“直接稅增,流轉(zhuǎn)稅降”。

(二)缺少機(jī)制分析

有必要對(duì)以下三個(gè)機(jī)制進(jìn)行模擬研究:

(1)以免征額為代表的各項(xiàng)扣除動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。就免征額而言,從個(gè)人所得稅內(nèi)部的角度來考慮,免征額如何設(shè)置取決于其他扣除項(xiàng)目的設(shè)置。因此需要模擬各扣除項(xiàng)目間形成的動(dòng)態(tài)機(jī)制,比較不同的扣除情況,同時(shí)來確定免征額和其他扣除項(xiàng)目。

(2)高收入階層的稅源跨國流動(dòng)協(xié)作監(jiān)管機(jī)制。我國高收入階層的稅源倘若監(jiān)管不嚴(yán),那么個(gè)人所得稅改革將難以成功。我國相對(duì)較高的個(gè)人所得稅最高邊際稅率是否會(huì)引起重點(diǎn)稅源的跨國流動(dòng)?如果引起了,我們能否控制?若不能控制的話,我們則要考慮個(gè)人所得稅的最高稅率是否偏高。以上內(nèi)容都需要建立高收入階層的稅源跨國流動(dòng)協(xié)作監(jiān)督機(jī)制來分析。

(3)“直接稅增,間接稅減,宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定”的機(jī)制,降低中低收入階層的實(shí)際稅負(fù),降低高收入階層的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。高收入階層直接稅增加的預(yù)期和全社會(huì)間接稅相應(yīng)減少的預(yù)期最好同時(shí)明確。增加直接稅,降低間接稅,通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),可以有效降低中低收入階層的實(shí)際稅負(fù)。同時(shí),隨著流轉(zhuǎn)稅的大幅度下調(diào),能夠?qū)嵸|(zhì)性降低我國企業(yè)經(jīng)營過程中的稅收負(fù)擔(dān),從而減輕高收入階層在創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營企業(yè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)。在合理限度內(nèi),這是一個(gè)全社會(huì)共贏的結(jié)果。當(dāng)然這里合理的限度和條件都是需要測算的,特別是直接稅負(fù)和間接稅負(fù)之間的替代關(guān)系還與復(fù)雜的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制有關(guān),沒有精細(xì)的模擬是難以找到較優(yōu)解的。

總體而言,加快財(cái)稅體制改革,方向和路徑的選擇固然重要,但是從全世界沒有兩個(gè)國家稅制完全一樣的現(xiàn)實(shí)來看,成功的稅制改革不一定只有一條路徑。如果稅制改革勢在必行,在我們窮盡所能都不能確定稅制改革可選擇方案孰優(yōu)孰劣之時(shí),選擇一個(gè)執(zhí)行方案可能更為重要。此時(shí),技術(shù)性細(xì)節(jié)的考量既是執(zhí)行改革方案所必須的,也可能成為選擇不同稅制改革方案的重要依據(jù)。畢竟,不能有效實(shí)施的改革方案,理論再好也是不可行的。技術(shù)性和細(xì)節(jié)性方案的制定,既是稅制改革方案制定時(shí)的必修功課,也很可能是優(yōu)選當(dāng)前不同稅制改革方案的重要標(biāo)準(zhǔn)。

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