陳少?gòu)?qiáng) 馬婉寧

內(nèi)容提要:跨境政府和社會(huì)資本合作（PPP）是推進(jìn)中國(guó)—東盟一體化的重要舉措，有助于推動(dòng)各國(guó)互聯(lián)互通，其發(fā)展前景廣闊。在“一帶一路”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的布局下，中國(guó)—東盟跨境PPP取得了較大進(jìn)展，同時(shí)也存在著跨境交流不夠、能力建設(shè)滯后、項(xiàng)目融資不足等問(wèn)題。本文將針對(duì)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)建議，強(qiáng)調(diào)各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)交流，提高各主體能力建設(shè)和促進(jìn)合作，以保障跨境PPP可持續(xù)推進(jìn)。

政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）是推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，在推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)中也發(fā)揮重要作用。本文以中國(guó)—東盟跨境PPP為例，闡述了PPP在“一帶一路”建設(shè)中的應(yīng)用前景、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及對(duì)策建議。

一、中國(guó)—東盟跨境PPP的前景廣闊

中國(guó)與東盟各國(guó)作為鄰國(guó)，跨境基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求很大。PPP作為全球近年來(lái)興起的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供新模式，在促進(jìn)中國(guó)—東盟的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展方面扮演重要角色，其發(fā)展前景廣闊。

（一）市場(chǎng)保障

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重要內(nèi)容的互聯(lián)互通建設(shè)是東盟一體化發(fā)展的重要表現(xiàn)，PPP在促進(jìn)各方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化方面有共同基礎(chǔ)。中國(guó)及東盟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)總體較為落后，各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)較重。以鐵路為例，多數(shù)國(guó)家單位面積內(nèi)鐵路長(zhǎng)度遠(yuǎn)低于日本、韓國(guó)水平，市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿薮螅ㄒ?jiàn)表1）。各國(guó)在PPP模式下，能有效撬動(dòng)社會(huì)資本，利用國(guó)際金融平臺(tái)，投資于道路、鐵道、港口、橋梁、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，充分利用中國(guó)—東盟境內(nèi)的勞動(dòng)力、自然資源、能源、技術(shù)等要素稟賦，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（二）資金保障

亞洲國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資需求巨大。據(jù)預(yù)測(cè)，2010-2020年亞洲國(guó)家平均每年基礎(chǔ)設(shè)施投資約需7300億美元，整體投資需求估計(jì)為8萬(wàn)億美元。其中，東亞和太平洋地區(qū)為4670億美元；南亞為28700億美元；中亞地區(qū)為4600億美元①The Asian Development Bank and the Asian Development Bank Institute:Infrastructure for a seamless Asia，2009。，資金短缺成為制約中國(guó)—東盟國(guó)家互聯(lián)互通的主要瓶頸。2016年亞洲國(guó)家每年政府平均收入為1488.21億美元，僅靠政府財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足每年7300億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，南亞、中亞地區(qū)更是如此（見(jiàn)表2），需要發(fā)揮政府和社會(huì)資本的作用。PPP作為政企合作模式，能吸引世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的投資，幫助解決東盟各國(guó)資金不足的問(wèn)題。中國(guó)資本充裕，政府財(cái)政收入遠(yuǎn)高于東盟各國(guó)，而且中國(guó)作為“一帶一路”的倡導(dǎo)國(guó)，積極出資設(shè)立絲路基金，習(xí)近平主席在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開(kāi)幕式演講中也提到，中國(guó)將加大對(duì)“一帶一路”建設(shè)的資金支持，向絲路基金新增資金1000億元人民幣。在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、中國(guó)以及其他東盟國(guó)家政府和社會(huì)資本的共同努力下，中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目的建設(shè)和落地工作有著雄厚的資金保障。

表1 部分亞洲鐵路基礎(chǔ)設(shè)施情況

表2 2016年亞洲國(guó)家政府收入 單位:億美元

續(xù)表

（三）質(zhì)量保障

與傳統(tǒng)的政府提供公共服務(wù)方式相比，PPP能夠充分發(fā)揮政府、跨境企業(yè)以及各專業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量。中國(guó)—東盟跨境PPP的實(shí)踐也初步驗(yàn)證了PPP的質(zhì)量有比較優(yōu)勢(shì)。中國(guó)在東盟的高鐵、水電站、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目通過(guò)有效配置人力、資本、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等方面的資源，提升了公共服務(wù)效率，造福當(dāng)?shù)厝嗣瘛Ｈ缭诰挼轲ㄆ貏e經(jīng)濟(jì)區(qū)深水港和工業(yè)園項(xiàng)目中，中信牽頭組建中信聯(lián)合體，與緬甸政府和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)展開(kāi)合作，運(yùn)用DBFOT的一體化運(yùn)作方式，充分整合各類資源優(yōu)勢(shì)，提升了項(xiàng)目整體運(yùn)作能力，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

二、中國(guó)—東盟跨境PPP的發(fā)展?fàn)顩r

中國(guó)—東盟各國(guó)已陸續(xù)引入了PPP模式進(jìn)行跨境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資與合作，但各國(guó)由于其經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境等的不同，PPP模式的發(fā)展規(guī)模和制度建設(shè)也存在差異。

（一）總體規(guī)模

中國(guó)—東盟的PPP項(xiàng)目起步都較晚，發(fā)展也不平衡。從表3和圖1可看出，中國(guó)近三年來(lái)無(wú)論是PPP項(xiàng)目的規(guī)模還是個(gè)數(shù)都明顯高于其他四個(gè)國(guó)家。泰國(guó)資金到位的PPP項(xiàng)目累計(jì)數(shù)較多，菲律賓的資金到位的PPP項(xiàng)目資金總額也較大。

表3 亞洲部分國(guó)家PPP市場(chǎng)規(guī)模

圖1 1990-2016各國(guó)資金到位的PPP項(xiàng)目資金總額

（二）運(yùn)作方式

從中國(guó)—東盟國(guó)家跨境PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式來(lái)看，各國(guó)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式多元化，不局限于BOT方式，還根據(jù)實(shí)際情況采用其他PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，包括:BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）、DBFOT（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）、O&M（委托運(yùn)營(yíng)）等。例如，中信聯(lián)合體中標(biāo)的緬甸皎漂特別經(jīng)濟(jì)區(qū)深水港和工業(yè)園項(xiàng)目，其中深水港項(xiàng)目采用DBFOT方式。

（三）市場(chǎng)參與

由于各國(guó)的投資環(huán)境差異以及吸引外資的政策不同，各國(guó)的PPP項(xiàng)目中外資參與情況均存在差異，此處主要分析中國(guó)、印度尼西亞、菲律賓、泰國(guó)和越南的PPP項(xiàng)目利用外資的情況（見(jiàn)表4）。在所列的五個(gè)國(guó)家中，從絕對(duì)數(shù)上來(lái)看，中國(guó)明顯是外資參與PPP項(xiàng)目數(shù)最多的國(guó)家，但從相對(duì)數(shù)看，中國(guó)的外資參與PPP項(xiàng)目的比率處于較低水平。這是因?yàn)橹袊?guó)的經(jīng)濟(jì)體量大，自2014年大力推廣以來(lái)，PPP項(xiàng)目數(shù)呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，相對(duì)來(lái)說(shuō)外資參與PPP項(xiàng)目數(shù)也會(huì)較其他國(guó)家多。印度尼西亞的外資參與PPP項(xiàng)目比率最高，這與印尼政府鼓勵(lì)外資進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的政策措施是分不開(kāi)的。2014年印尼政府發(fā)布了更新過(guò)的負(fù)面投資清單，為境外投資者打開(kāi)了更多可拓展的領(lǐng)域，比如醫(yī)療養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域等。

表4 各國(guó)外資參與PPP項(xiàng)目的情況

與市場(chǎng)參與主體相關(guān)的是市場(chǎng)融資情況。表5顯示，中國(guó)的PPP項(xiàng)目國(guó)外貸款參與、出口信用機(jī)構(gòu)（ECA）和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)（IFI）提供融資支持的PPP項(xiàng)目在資金到位的PPP項(xiàng)目中占比很低，至2016年比率仍不足3%，而印尼至2016年該比率已超20%。一方面說(shuō)明中國(guó)本國(guó)可用資金量大，PPP項(xiàng)目對(duì)國(guó)外資金依存度低；另一方面也說(shuō)明印尼等國(guó)重視利用外資和各類國(guó)際融資機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。

表5 各國(guó)的PPP市場(chǎng)融資情況

（四）機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)

從中國(guó)—東盟機(jī)構(gòu)組織設(shè)立來(lái)看，文萊、緬甸和新加坡沒(méi)有設(shè)立專門的PPP機(jī)構(gòu)；柬埔寨和老撾正在籌劃設(shè)立PPP機(jī)構(gòu)；中國(guó)和其余的東盟部分國(guó)家（印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)和越南）設(shè)立了專門的PPP機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目管理。

從PPP規(guī)章制度來(lái)看，柬埔寨、老撾和緬甸沒(méi)有制定專門的PPP指南或PPP法律，而是用特許經(jīng)營(yíng)法或公共采購(gòu)法來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)行；中國(guó)、文萊、馬來(lái)西亞、新加坡則制定了相關(guān)的PPP指南，幫助指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的全生命周期操作；印度尼西亞、菲律賓、泰國(guó)和越南則制定有專門的PPP法律，法律效力最高（見(jiàn)表6）。

表6 中國(guó)及東盟PPP組織架構(gòu)和制度建設(shè)

續(xù)表

三、中國(guó)—東盟跨境PPP存在的問(wèn)題

中國(guó)—東盟跨境PPP模式運(yùn)用要求有良好的外部環(huán)境，政府治理能力和足夠的資金保障。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中國(guó)—東盟跨境PPP在上述三個(gè)方面還存在不足。

（一）跨境交流不夠

中國(guó)和東盟國(guó)家因各自歷史發(fā)展的不同，社會(huì)文化環(huán)境、法律制度、政策環(huán)境等方面都存在較大的差異。這些差異的存在必然會(huì)影響到中國(guó)—東盟跨境PPP模式的順利開(kāi)展。

一是民間交流不夠。PPP最終是為了當(dāng)?shù)乩习傩辗?wù)的，如果PPP模式得不到當(dāng)?shù)鼐用竦耐?，PPP發(fā)展最終將寸步難行。隨著中國(guó)企業(yè)走出去步伐的加快，在推行中國(guó)—東盟跨境PPP合作過(guò)程中，存在著中國(guó)企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用駵贤ú蛔愕膯?wèn)題，一些當(dāng)?shù)匕傩丈踔潦芡饨鐒?shì)力的影響，認(rèn)為中國(guó)是來(lái)?yè)屬Y源、爭(zhēng)市場(chǎng)，有的人甚至認(rèn)為中國(guó)企業(yè)是在對(duì)外經(jīng)濟(jì)侵略，當(dāng)?shù)夭糠志用竦乃枷霠顩r客觀上影響了中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目的進(jìn)展。

二是智庫(kù)交流不夠。智庫(kù)對(duì)于一國(guó)政策制定有著重要影響，中國(guó)—東盟跨境PPP的發(fā)展也需要智庫(kù)之間進(jìn)行有效交流。但是，從現(xiàn)有PPP發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，PPP更多是國(guó)家推動(dòng)下的企業(yè)自主行為，智庫(kù)之間的交流還很少，到目前為止中國(guó)和東盟各國(guó)智庫(kù)之間鮮有就跨境PPP進(jìn)行探討，這也客觀上影響各國(guó)決策者之間就跨境PPP形成共識(shí)。

三是政策交流不夠。中國(guó)和東盟國(guó)家大多屬于發(fā)展中國(guó)家，各國(guó)PPP組織架構(gòu)和規(guī)章制度表現(xiàn)不一，甚至相互之間存在沖突之處，加之PPP政策透明度低，彼此信息披露不充分，導(dǎo)致企業(yè)在從事跨境PPP業(yè)務(wù)時(shí)面臨著政策瓶頸，往往是等到受到處罰時(shí)才了解相關(guān)國(guó)家的政策規(guī)定，挫傷企業(yè)從事跨境PPP業(yè)務(wù)的信心。

四是法律交流不夠。中國(guó)和東盟國(guó)家雖然國(guó)土毗鄰，但各國(guó)法律環(huán)境差異較大。中國(guó)、印尼、柬埔寨、老撾、越南、泰國(guó)等以大陸法系為主，馬來(lái)西亞、新加坡、緬甸的法律體系多屬于英美普通法系；菲律賓的法律體系則是大陸法系和英美法系的混合體；文萊并行相互獨(dú)立的世俗法律和伊斯蘭法律兩套法律體系。①劉真:《“一帶一路”倡議推進(jìn)中中國(guó)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016，43（06）:105-111。中國(guó)和東盟PPP項(xiàng)目適用的法律依據(jù)也各不相同，如柬埔寨適用特許經(jīng)營(yíng)法來(lái)測(cè)度PPP項(xiàng)目是否規(guī)范運(yùn)行，老撾采用公共采購(gòu)法來(lái)為PPP項(xiàng)目提供指導(dǎo)，其他各國(guó)或是PPP指南，或是PPP法律，均有著各自制定的標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)不同的法律環(huán)境和法律體系也會(huì)使PPP項(xiàng)目在運(yùn)行的各個(gè)階段面臨不同的法律問(wèn)題，倘若跨境企業(yè)在項(xiàng)目開(kāi)展前沒(méi)有仔細(xì)準(zhǔn)確地進(jìn)行法律查明，則可能面臨項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)各環(huán)節(jié)的法律障礙，造成PPP項(xiàng)目落地難。

（二）能力建設(shè)滯后

首先是政府治理能力的不足。主要表現(xiàn)在:一是政府一般性公共服務(wù)提供能力的不足。據(jù)有關(guān)資料顯示，各國(guó)邊界管理機(jī)關(guān)效率低下，不作為甚至存在腐敗行為，這些都嚴(yán)重阻礙中國(guó)—東盟跨境PPP模式的實(shí)施進(jìn)程。一些國(guó)家由于地方政府的管控能力、治安能力、應(yīng)急處理能力嚴(yán)重不足，近一兩年內(nèi)，涉及境外公民的安全事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅境外企業(yè)的投資、項(xiàng)目工程等經(jīng)貿(mào)合作。②何茂春、田斌:《“一帶一路”倡議的實(shí)施難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)思路——基于對(duì)中亞、西亞、南亞、東南亞、中東歐諸國(guó)實(shí)地考察的研究》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2016（05）:55-62。二是政府在PPP項(xiàng)目上的治理能力不足。與國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目不同，跨境PPP項(xiàng)目大多是跨國(guó)項(xiàng)目，對(duì)政府的綜合協(xié)調(diào)能力要求更高，對(duì)于中國(guó)和東盟國(guó)家都構(gòu)成挑戰(zhàn)。我國(guó)PPP發(fā)展規(guī)模和制度建設(shè)相對(duì)成熟，但也存在著部門沖突、PPP級(jí)次低等問(wèn)題，印度尼西亞更是存在三個(gè)機(jī)構(gòu)共同管理PPP項(xiàng)目的情況，不少國(guó)家存在著管理機(jī)構(gòu)不健全、政府PPP管理職能滯后等現(xiàn)象。PPP管理體制機(jī)制的缺位，客觀上也影響了跨境PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

其次是企業(yè)能力不足。對(duì)于走出去的企業(yè)而言，跨境PPP意味著企業(yè)要與當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)“聯(lián)姻”，企業(yè)要熟悉當(dāng)?shù)匚幕瘋鞒?、法律政策，而企業(yè)在這方面存在著明顯能力不足的問(wèn)題，如不習(xí)慣政策多變性和不透明的政策環(huán)境等。對(duì)于參與聯(lián)合體投標(biāo)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)而言，也存在著與外國(guó)企業(yè)合作的難題，雙方就股權(quán)、收益、管理權(quán)等也將存在這樣或那樣的沖突，企業(yè)適應(yīng)能力不足，也影響了中國(guó)—東盟跨境PPP的發(fā)展。

第三是咨詢機(jī)構(gòu)能力不足?？缇砅PP市場(chǎng)屬于區(qū)域性的市場(chǎng)，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)PPP咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)咨詢業(yè)務(wù)比較熟悉，但對(duì)周邊國(guó)家PPP業(yè)務(wù)了解很少，更談不上熟悉當(dāng)?shù)氐恼吆头梢?guī)定，這樣導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)在走出去過(guò)程中，客觀上存在著語(yǔ)言、文化、規(guī)范操作標(biāo)準(zhǔn)等方面不適應(yīng)跨境PPP業(yè)務(wù)發(fā)展需要的問(wèn)題。

（三）項(xiàng)目融資不足

中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目普遍存在融資能力不足的問(wèn)題。首先是財(cái)政融資不足的問(wèn)題。中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目多為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資額大，運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，對(duì)相關(guān)國(guó)家財(cái)政能力提出了挑戰(zhàn)。如柬埔寨額勒賽下游水電項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)30年（不含建設(shè)期），總投資額約5.78億美元。而東盟國(guó)家多數(shù)財(cái)政狀況不佳。據(jù)WIND數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來(lái)西亞、越南等國(guó)連續(xù)多年的財(cái)政收入均不足以彌補(bǔ)財(cái)政支出。例如，越南2016年財(cái)政支出高出財(cái)政收入的差額已達(dá)258.7萬(wàn)億越南盾，約719.73億元人民幣；緬甸則自1999年以來(lái)，除了2012年一般政府收入略高于一般政府支出，其余年份一般政府收入均不足以彌補(bǔ)一般政府支出，且其差額呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)，2017年已達(dá)到4.38萬(wàn)億緬甸元，約206.78億元人民幣。

其次，東盟國(guó)家PPP項(xiàng)目金融融資能力不足。在發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)國(guó)際信用評(píng)級(jí)和牢牢控制世界各國(guó)在國(guó)際融資市場(chǎng)的定價(jià)權(quán)的情形下，由于發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，國(guó)際影響力較低，故國(guó)家信用評(píng)級(jí)往往較低。①徐曾興:《中國(guó)—東盟互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投融資策略分析》，《楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015，30（06）:69-74。偏低的國(guó)際信用評(píng)級(jí)則造成吸引貸款、發(fā)行債券和其他有價(jià)證券等的金融融資能力不足，加大項(xiàng)目各國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上的融資成本，給東盟所在國(guó)政府和參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)造成沉重的融資壓力和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，從而減緩項(xiàng)目進(jìn)程，阻礙項(xiàng)目的順利開(kāi)展。

四、完善中國(guó)—東盟跨境PPP的建議

中國(guó)—東盟跨境PPP模式應(yīng)用涉及到境內(nèi)外的各個(gè)市場(chǎng)主體，為了有效應(yīng)對(duì)各類挑戰(zhàn)，各相關(guān)主體間應(yīng)加強(qiáng)交流，通力合作，共同解決跨境PPP模式應(yīng)用中遇到的障礙。

（一）加強(qiáng)交流

為了提升跨境PPP的本土化服務(wù)水平，減少社會(huì)文化差異帶來(lái)的障礙，各國(guó)之間有必要加強(qiáng)政治、人文、法律、政策等多方面的交流。第一，提高政治互信。通過(guò)國(guó)家間的領(lǐng)導(dǎo)人互訪來(lái)帶動(dòng)各行各業(yè)的交流與合作，夯實(shí)國(guó)家間關(guān)系的基礎(chǔ)，從而深化中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目的合作。第二，鼓勵(lì)民間交流，讓各國(guó)民眾逐步形成共識(shí)，中國(guó)—東盟跨境PPP有助于各國(guó)人民，爭(zhēng)取民心相通，夯實(shí)中國(guó)—東盟跨境PPP的民意基礎(chǔ)。第三，建立智庫(kù)交流合作機(jī)制。通過(guò)對(duì)話論壇、智庫(kù)交流會(huì)議、學(xué)者訪問(wèn)、合作研究、案例共享等多種方式促進(jìn)國(guó)家智庫(kù)之間交流與合作機(jī)制的建立和完善，為推動(dòng)中國(guó)—東盟跨境PPP建言獻(xiàn)策。第四，拓寬政策和法律交流渠道。通過(guò)培訓(xùn)、人員互訪、互聯(lián)網(wǎng)、論壇等渠道，加強(qiáng)中國(guó)和東盟國(guó)家之間的政策法律交流，及時(shí)公布最新的跨境投資環(huán)境、稅收政策變動(dòng)等信息，建立PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決機(jī)制，搭建有利于境外企業(yè)的服務(wù)平臺(tái)。此外，向駐外使領(lǐng)館派駐稅務(wù)、金融、法律等方面的官員，加強(qiáng)政策宣傳與溝通，引導(dǎo)企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)少走彎路。

（二）提高能力

PPP模式應(yīng)用需要政府、企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)等多方參與、共同推動(dòng)，提高能力，防范和化解自然、政策、法律、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)。第一，提高政府治理能力。中國(guó)和東盟國(guó)家首先要凈化商務(wù)環(huán)境，加強(qiáng)商業(yè)生態(tài)建設(shè)，提高一般性公共服務(wù)能力，建立有利于企業(yè)投資的外部環(huán)境。第二，提高企業(yè)適應(yīng)能力。投資企業(yè)和合作企業(yè)要充分了解PPP項(xiàng)目所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)、人文、法律、政策等信息，做好跨境PPP項(xiàng)目的前期工作；組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，及早開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性研究論證工作，合理評(píng)估跨境PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益，科學(xué)決策；建立與當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)、企業(yè)之間良好的互動(dòng)關(guān)系，提升企業(yè)自身形象，創(chuàng)造有利于跨境PPP項(xiàng)目合作的外部環(huán)境。第三，提升咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。咨詢機(jī)構(gòu)要充分了解跨境PPP項(xiàng)目所在國(guó)的政策、法律、人文、政治、營(yíng)商環(huán)境等多方面信息，客觀幫助跨國(guó)企業(yè)規(guī)避政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)；本著客觀、獨(dú)立和公正的原則，做好企業(yè)和政府之間的溝通協(xié)調(diào)工作，最大限度實(shí)現(xiàn)相關(guān)各方的互利共贏；尊重跨境PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性，實(shí)事求是地提供有針對(duì)性和可操作性的咨詢服務(wù)；加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立跨國(guó)境的專家服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

（三）促進(jìn)合作

提高跨境PPP項(xiàng)目財(cái)政能力。為解決中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目政府財(cái)政能力不足的瓶頸，可輸出一些國(guó)家（英國(guó)、智利、中國(guó)等國(guó)）的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高管理能力，拓寬財(cái)政融資渠道，合理防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1.探索設(shè)立中國(guó)—東盟跨境PPP政府引導(dǎo)基金

東盟大多數(shù)國(guó)家都存在政府財(cái)力不足的問(wèn)題，難以滿足PPP項(xiàng)目所要求的政府出資比例和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支付要求，而這些國(guó)家受各種因素的制約，短期內(nèi)又難以籌集足夠的財(cái)政資金。在此背景下，可借鑒絲路基金的方式，由中國(guó)政府和東盟國(guó)家政府共同組成跨境PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金，基金來(lái)自中國(guó)與東盟國(guó)家的中央政府，根據(jù)平等協(xié)商、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益、提高增信的原則，設(shè)立一個(gè)財(cái)政資金池，必要時(shí)中國(guó)政府可幫助政府財(cái)力薄弱的國(guó)家出資，由此設(shè)立的財(cái)政資金池在中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目中充當(dāng)政府出資方代表的角色，代表項(xiàng)目所在國(guó)出資，以財(cái)政資金吸引社會(huì)資本方投資于PPP項(xiàng)目，其他運(yùn)作方式與一般的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式類似（見(jiàn)圖2）。

圖2 中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目的財(cái)政合作

值得注意的是，中國(guó)政府和東盟國(guó)家跨境PPP引導(dǎo)基金與絲路基金不同之處在于，前者資金來(lái)源于相關(guān)國(guó)家的政府特別是中央政府，通過(guò)各國(guó)中央財(cái)政的直接合作帶動(dòng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的參與，后者則是由中國(guó)外匯儲(chǔ)備、中國(guó)投資有限責(zé)任公司、中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資，依照《中華人民共和國(guó)公司法》，按照市場(chǎng)化、國(guó)際化、專業(yè)化原則設(shè)立的中長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)投資基金，重點(diǎn)是在“一帶一路”發(fā)展進(jìn)程中中國(guó)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起并尋找投資機(jī)會(huì)及提供相應(yīng)的投融資服務(wù)。

2.加強(qiáng)國(guó)際金融合作

重視多邊金融合作機(jī)制，充分利用國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的融資支持，加強(qiáng)與國(guó)際融資平臺(tái)的合作，爭(zhēng)取亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行等的低息貸款，降低PPP項(xiàng)目的融資成本，并吸引各類基金對(duì)PPP項(xiàng)目的融資支持，如絲路基金、東盟基金、全球基礎(chǔ)設(shè)施基金等。

此外，可以考慮在亞投行設(shè)立中國(guó)—東盟分行，有針對(duì)性地支持中國(guó)—東盟跨境PPP項(xiàng)目融資建設(shè)，提供本地低成本化的服務(wù)。