周廣帥 唐在富

內(nèi)容提要:財政體制是處理政府間財政關(guān)系的基本制度安排，財政體制改革一直是財稅改革以至政府管理體制改革的核心內(nèi)容。改革開放以來，我國財政體制改革始終堅持一切從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的原則，針對不同階段面臨的主要矛盾和問題，圍繞著調(diào)動中央和地方兩方面積極性穩(wěn)妥有序地向前推進(jìn)，從改革開放之初打破統(tǒng)收統(tǒng)支的財政包干制到建立規(guī)范的分稅制財政體制，其間經(jīng)過不斷探索和發(fā)展完善，取得了巨大的成功。本文在梳理過去四十年財政體制改革歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉了改革經(jīng)驗與啟示，并結(jié)合貫徹落實(shí)黨的十九大報告有關(guān)部署要求，對下一步繼續(xù)推進(jìn)財政體制改革進(jìn)行展望，提出了相關(guān)政策建議。

改革開放以來，黨中央始終站在時代潮流的前列，統(tǒng)籌國家和社會發(fā)展的全局，通盤考慮中央和地方以及其他各利益主體間的關(guān)系，針對不同時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件推出了一系列重大改革部署和舉措。財政體制改革一直以來就是財稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心在于通過政府間及政府和企業(yè)間權(quán)、責(zé)、利的合理界定與動態(tài)調(diào)整，直接或間接作用于社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，不斷影響和改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系在新的層次和水平上的協(xié)調(diào)與發(fā)展。在改革開放四十周年之際，回顧我國財政體制變革的歷程，分析改革推進(jìn)過程中所面臨的問題，總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以為未來財政體制改革提供參考和借鑒。

一、四十年財政體制改革的主要?dú)v程

改革開放以來，我國財政體制改革以平衡中央與地方財政關(guān)系、更好發(fā)揮兩個方面的積極性為主線索，主要經(jīng)歷了以下四個階段。

（一）財政包干階段（1980—1993年）

十年動亂結(jié)束后，國民經(jīng)濟(jì)從瀕臨崩潰的邊緣逐步恢復(fù)，百業(yè)待興，人心思變，各項改革蓄勢待發(fā)。為充分調(diào)動地方財政增收的積極性，國家探索并實(shí)行了多種形式的財政包干制。

1.1977—1979年財政包干制的試點(diǎn)與探索

1976年，江蘇省率先開展了包干制的探索。1977年11月在江蘇省召開的財政、物資管理體制改革問題討論會決定自1977年起在江蘇試行比例包干的辦法，上繳58%、留成42%，而后的幾年內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況也做出了相應(yīng)比例調(diào)整，其特征可概括為“按收支總數(shù)確定比例包干，幾年不變”，這是財政體制改革邁出的重大一步。1978年，國務(wù)院批準(zhǔn)在10個省、市試行“增收分成、收支掛鉤”，①劉克崮、賈康:《中國財稅改革三十年:親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第29頁。給予地方增收分成機(jī)動財力的辦法，這一試行辦法在一定程度上提高了地方的積極性，但試點(diǎn)范圍和效果仍然有限。1978年12月，黨的十一屆三中全會的召開，吹響了各領(lǐng)域改革的號角。1979年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”財政管理辦法的若干規(guī)定》，在先前劃分收支、比例包干的基礎(chǔ)上，允許相關(guān)少數(shù)民族自治區(qū)實(shí)行超額全額留用，中央財政還給予一定補(bǔ)助費(fèi)的特殊體制，同時在四川省進(jìn)行“劃分收支，分級包干”辦法的試點(diǎn)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，為我國實(shí)現(xiàn)從“一灶吃飯”到“分灶吃飯”轉(zhuǎn)變的財政分權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。

2.1980—1984年的“分灶吃飯”財政體制

1980年2月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》，決定從1980年起實(shí)行財政管理體制改革，在財政管理體制上實(shí)行“劃分收支、分級包干”的辦法，即“分灶吃飯”財政體制，其主要內(nèi)容是:按照經(jīng)濟(jì)體制與企業(yè)隸屬關(guān)系，劃分中央和地方財政的收支范圍；按照劃分的收支范圍，核定調(diào)劑收入分成比例、地方上繳比例、中央定額補(bǔ)助等收支指標(biāo)，原則上5年不變；按照核定的指標(biāo)，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相應(yīng)少支。②謝旭人:《中國財政60年》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第212頁。這種分級包干財政體制保證了中央必要的財力，同時也劃分了各級財政和經(jīng)濟(jì)單位在整個財政管理體制中的權(quán)力與責(zé)任，保障了地方的財力與自主權(quán)，通過劃分收入、明確權(quán)責(zé)的方法，在一定程度上劃清央地財政關(guān)系的界限。同時，中央根據(jù)不同省份的實(shí)際情況，分別采取不同的管理辦法對不同省份進(jìn)行分類分成劃分，既充分照顧不同區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)，又發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵這些地區(qū)利用更多自主空間和優(yōu)勢先行發(fā)展?！胺衷畛燥垺必斦w制的實(shí)施進(jìn)一步打破了過去單一的高度集中財政體制的弊端，通過引入權(quán)責(zé)掛鉤和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任分配的機(jī)制增強(qiáng)了地方政府的責(zé)任感，調(diào)動了地方發(fā)展的積極性。

3.1985—1993年的“分級包干”財政體制

“分灶吃飯”財政體制改革，突破了“統(tǒng)收”的問題，而“統(tǒng)支”的局面卻沒有完全打破，地方支出有時仍依賴中央，中央財政收入逐年下降，國家重點(diǎn)建設(shè)資金缺乏保障③樓繼偉:《深化財稅體制改革》，人民出版社2015年版，第10-11頁。。為了適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制需要，1984年和1985年我國分別實(shí)行兩步“利改稅”政策，1985年實(shí)行“撥改貸”政策，讓企業(yè)成為自主經(jīng)營、依法納稅的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。同時，工商稅制逐步建立，并逐步取代了以往單一的國營企業(yè)經(jīng)營利潤上繳模式，進(jìn)而在1984年初步搭建起了“以稅代利”的財政收入體系，這些措施均為深化財政體制改革做了重要鋪墊。1985年3月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的通知》，確立了以劃分稅種收入為核心的財政包干形式，即按稅種劃分中央與地方各級政府收入（但還未實(shí)質(zhì)性觸及行政隸屬關(guān)系的因素）④劉克崮、賈康:《中國財稅改革三十年:親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第33-34頁。，更加突出財政收入增量的變化與劃分:一是基本上按照第二步利改稅的稅種設(shè)置劃分各級財政收入，特別是對中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入作出了進(jìn)一步的細(xì)分；二是仍按隸屬關(guān)系劃分各級財政支出。三是仍然區(qū)分不同地區(qū)不同情況實(shí)行上解、分成和補(bǔ)助。1988年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方實(shí)行財政包干辦法的決定》，決定實(shí)行地方包干的財政體制:對除廣州、西安兩市財政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外的其余37個地方分別實(shí)行多種不同形式的包干辦法，逐步形成全國大包干的局面，其主要形式分為“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補(bǔ)助”六種。這種“財政大包干”模式打破了原有的統(tǒng)收統(tǒng)支、“吃大鍋飯”的局面，卻也使中央逐漸放棄了具有重要意義的財權(quán)，進(jìn)而陷入了年年與地方談判的被動局面。尤其是“收入遞增包干”和“上解額遞增包干”兩種包干形式逐步使得中央財政收入的比重不斷降低。

（二）探索建立分稅制財政體制階段（1994—2002年）

財政包干體制的發(fā)展對改革開放以來中央和地方的財力分配做出了重要的調(diào)整，使地方更有當(dāng)家理財?shù)姆e極性與動力，為改革開放以來國家各項公共事業(yè)的快速發(fā)展提供了重要保障。然而站在歷史發(fā)展的角度看，財政包干體制事實(shí)上弱化了中央的宏觀調(diào)控能力，使“兩個比重”（財政收入占GDP的比重、中央財政收入占財政總收入的比重）大幅降低（見表1）。

表1 1980—1993年我國“兩個比重”情況 單位:%

1992年，黨的十四大提出我國要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此同時，當(dāng)時的決策者以戰(zhàn)略家的遠(yuǎn)見卓識和改革家的膽識勇氣，主導(dǎo)推動與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制財政體制改革。1992年6月，國家選擇天津等9個省市進(jìn)行了分稅制的試點(diǎn)。1993年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》，自1994年1月1日起在全國實(shí)行分稅制財政體制。改革的總體設(shè)想是:按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。通過改革使中央政府收入比重占60%，支出比重占40%；地方收入比重占40%，支出比重占60%，構(gòu)建起能夠保障中央政府平衡地區(qū)差距和構(gòu)建和諧社會的堅實(shí)財力基礎(chǔ)，同時又能充分發(fā)揮地方的積極性，進(jìn)而初步建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政體制。

根據(jù)黨的十四大關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在總結(jié)過去我國財政體制改革歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒國外的一些成功做法，分稅制改革著眼于正確處理中央與地方的分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力分配，堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則，在搞好總體設(shè)計的同時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會條件積極穩(wěn)妥地逐步推進(jìn)改革。具體包括以下幾個方面內(nèi)容:一是按照中央政府和地方政府各自的事權(quán)，劃分各級財政的支出范圍；二是根據(jù)財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則合理劃分中央和地方收入；三是在認(rèn)可既得利益的前提下，分省確定稅收返還數(shù)額；四是妥善處理原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項；五是探索實(shí)施過渡期轉(zhuǎn)移支付；六是采取配套改革措施。為順利推行分稅制改革，按照“存量不動、增量改革”的思路建立了中央對地方稅收返還制度。當(dāng)時為了照顧地方的利益，稅收返還數(shù)額以1993年為基期確定。稅收返還“掛鉤”機(jī)制——將中央兩稅返還額與地方的兩稅增長率掛鉤，按1∶0.3的增長比率掛鉤，使得地方獲得的稅收返還額比重相對不斷降低，進(jìn)而逐步扭轉(zhuǎn)了中央財政收入占比低的不利局面，既保障了中央“拿大頭”，同時也兼顧了地方的“增量”積極性。此外，在分稅制改革期間，也對稅收制度做出了全面的改革，初步按照“統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡化稅制，合理分權(quán)”原則建立起一套規(guī)范的稅制。

1994年分稅制改革牽涉面廣，直接關(guān)系到中央與地方以及地方之間的財政分配，深刻影響利益格局調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程，取得了舉世矚目的成功，為之后幾十年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了利益分配格局的框架和重要的財稅制度基礎(chǔ)，意義重大，影響深遠(yuǎn)。首先，中國作為一個單一制國家和發(fā)展中大國，必須保持中央政府強(qiáng)有力的控制力。分稅制改革直接將中央財政占全國財政收入的比重從22%提升至55.7%，保障了中央政府的財力并成功實(shí)現(xiàn)了中央財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制，大大增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。其次，分稅制改革扭轉(zhuǎn)了過去一對一談判、相對不太規(guī)范的財政收入管理與分配模式，統(tǒng)一規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系，不僅解決了財政體制統(tǒng)一性的問題，保障中央政令統(tǒng)一，又維護(hù)了全國統(tǒng)一市場和地區(qū)間的公平與良性競爭。最后，分稅制改革有利于繼續(xù)發(fā)揮和調(diào)動中央與地方兩個積極性。分稅制改革通過合理劃分中央和地方政府的支出與收入，扭轉(zhuǎn)了財政包干制以來央地財力從“四六”下降到“二八”的不利局面，為鞏固中央財權(quán)、進(jìn)一步保障地方財力奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。同時，中央通過稅收返還基數(shù)的確定和不對存量收入進(jìn)行調(diào)整等方式，最大限度地爭取到了地方對改革的支持，較好地保護(hù)了地方推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的積極性。

圖1 分稅制改革后“兩個比重”變化趨勢圖

（三）分稅制財政體制發(fā)展完善階段（2002—2012年）

分稅制改革是我國財稅改革進(jìn)程中的一個重要里程碑，當(dāng)時改革部署中的一些舉措，比如政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、省以下財政體制改革、地方稅體系建設(shè)等，在之后的若干年一直在不斷推進(jìn)落實(shí)之中。與此同時，隨著改革的深入推進(jìn)，新的問題與挑戰(zhàn)也隨之產(chǎn)生。雖然“兩個比重”問題大為改觀，但隨著經(jīng)濟(jì)體量的快速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變卻相對滯后，同時市場經(jīng)濟(jì)體制也處于不斷完善階段，諸多不完善的體制性原因誘發(fā)了一系列問題，如收入分配差距擴(kuò)大、各類民生問題凸顯、資源環(huán)境約束日益嚴(yán)峻等。而財政體制運(yùn)行中，本身也面臨許多新問題:一是部分地區(qū)的財力不能有效保障地方政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化目標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展形成制約。二是區(qū)域間財力差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，一些困難落后地區(qū)的職工工資和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足。三是原有的過渡期轉(zhuǎn)移支付體制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段中央對地方財力的支持，也難以適應(yīng)不同地區(qū)的實(shí)際情況。2002年后，在穩(wěn)定分稅制基本框架的基礎(chǔ)上，我國根據(jù)財政體制運(yùn)行所存在的問題，圍繞理順中央和地方政府的收入劃分與支出負(fù)擔(dān)，采取一系列措施改進(jìn)和完善財政體制，以更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

首先，實(shí)施所得稅分享改革。2002年1月1日起，國務(wù)院決定實(shí)施所得稅收入分享改革，按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分方法改為央地按統(tǒng)一比例分享所得稅收入。其具體內(nèi)容是:中央和地方在部分領(lǐng)域仍按企業(yè)隸屬范圍分享的基礎(chǔ)上，中央保障各地區(qū)2001年地方實(shí)際所得稅收入基數(shù)，實(shí)行增量分成，并在2001年核定的基數(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行返還或上解。由此，中央政府逐步理順了企業(yè)與政府間的關(guān)系，并以此為切入點(diǎn)成功實(shí)施了所得稅收入分享改革，打破了以企業(yè)隸屬關(guān)系分享所得稅收入的格局。所得稅分享改革將所得稅收入中央占比從30%逐年提高到60%，中央財政通過改革帶來的所得稅增量收入通過轉(zhuǎn)移支付給地方，主要用于支持中西部地區(qū)和困難地區(qū)發(fā)展。

其次，建立規(guī)范的中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。實(shí)行分稅制財政體制，中央收入占大頭、支出占小頭，地方收入占小頭、支出占大頭，這是國家財政關(guān)系安排的通行做法和常態(tài)。由此帶來的央地財政收入與支出不匹配的問題，需要有一套相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度體系協(xié)調(diào)區(qū)域間財力，以保障地方事權(quán)和支出責(zé)任的落實(shí)，這也是中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控的題中應(yīng)有之義和功能實(shí)現(xiàn)的重要抓手。2002年，實(shí)施所得稅收入分享改革時，中央新增所得稅主要用于對地方特別是中西部地區(qū)和困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，中央因勢利導(dǎo)，將過渡期轉(zhuǎn)移支付改稱為一般性轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)移支付在財政體制中的職能，鞏固并保障了地方的財力。改革過程中，進(jìn)一步完善了轉(zhuǎn)移支付公式的計算標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化和科學(xué)化。2003年以后又進(jìn)一步調(diào)整和完善了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加快財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，簡化和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。2009年起，中央將對地方的轉(zhuǎn)移支付簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。從總體上看，2002年以來轉(zhuǎn)移支付制度的一系列改革，既通過一般性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立保障地方政府履行職能的基本財力需要，增強(qiáng)了地方提供基本公共服務(wù)的能力，也通過專項轉(zhuǎn)移支付有力保障了財政對特定領(lǐng)域、特定事業(yè)發(fā)展的支持力度。

綜上,中藥補(bǔ)腎壯骨湯應(yīng)用于糖尿病性骨質(zhì)疏松癥治療中安全可靠,促進(jìn)患者骨代謝的改善,緩解骨質(zhì)疏松相關(guān)癥狀,值得推廣。

第三，實(shí)施出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革。針對一些地區(qū)出口退稅負(fù)擔(dān)過重產(chǎn)生的巨大財政壓力、解決出口退稅負(fù)擔(dān)所引發(fā)的財政資金“陳欠”等問題，2004年1月1日起，我國實(shí)施出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革。一是適當(dāng)降低出口退稅率，對不同產(chǎn)品的退稅率做出調(diào)整。二是中央通過優(yōu)先分配中央進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅收入增量率先用于出口退稅來加大對出口退稅的支持力度。三是建立央地共同負(fù)擔(dān)機(jī)制，以2003年出口退稅的實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75∶25的比例共同負(fù)擔(dān)。四是由中央財政繼續(xù)負(fù)擔(dān)各種累計欠退稅款。2005年，對2004年核定的出口退稅基數(shù)不變的基礎(chǔ)上，對超基數(shù)部分，中央和地方按92.5∶7.5的比例分擔(dān)，同時結(jié)合各地實(shí)際情況，由省以下財政機(jī)構(gòu)自行制定分擔(dān)制度。

圖2 1995至2009年轉(zhuǎn)移支付和返還對均等化程度的貢獻(xiàn)率

第四，推進(jìn)省以下財政體制改革。分稅制改革后，央地財力劃分基本保持穩(wěn)定，初步理順了中央和地方的財政分配關(guān)系。但改革部署中的省以下財政體制改革，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的指導(dǎo)意見和推進(jìn)落實(shí)部署，各地改革進(jìn)展不太均衡。由于省以下四個層級仍然按照包干與分成形式處理，因此帶來了縣鄉(xiāng)財政困難等省以下財政體制運(yùn)行中的問題。尤其是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在2000年前后產(chǎn)生了嚴(yán)重的基層財政困難問題，收支矛盾突出，甚至難以滿足基層政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要。

表2 1994—2009年我國政府財政自給能力情況表

針對這一問題，結(jié)合財政體制進(jìn)一步改革，中央繼續(xù)完善并推進(jìn)了省以下財政體制改革。具體而言，主要有以下幾個方面:一是完善省以下財政管理體制。2002年12月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題》，明確要求進(jìn)一步在省以下完善財政體制改革。二是推行“三獎一補(bǔ)”的政策。為了進(jìn)一步解決部分地區(qū)的財力困難問題，中央自2005年起推行“三獎一補(bǔ)”政策，對產(chǎn)糧大縣、縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員給予獎勵，對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地方給予補(bǔ)助，通過“以獎代補(bǔ)”的思路來激勵省市級政府將財力不斷下放，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。三是實(shí)行縣級財力保障機(jī)制。針對前期的“三獎一補(bǔ)”政策無法實(shí)現(xiàn)財力的良性運(yùn)行保障機(jī)制，2010年財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見》，意見要求制定縣級基本財力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，測算各縣基本財力保障需要，同時確定財力缺口縣和缺口額，并對地方工作實(shí)施激勵性獎勵，進(jìn)一步緩解縣鄉(xiāng)財政困難的局面。四是研究推進(jìn)“省直管縣”與“鄉(xiāng)財縣管”改革。經(jīng)過2005年開始的試點(diǎn)后，2009年6月，財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，在全國除民族自治區(qū)外全面推行“省直管縣”財政改革，進(jìn)而提高轉(zhuǎn)移支付和財政體制整體的效率。2006年中央財政印發(fā)了《財政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財縣管工作的通知》，推進(jìn)“鄉(xiāng)財縣管”改革，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支①樓繼偉:《深化財稅體制改革》，人民出版社2015年版，第21頁。。以上各種措施實(shí)施因地制宜、治本為上的策略，有效緩解了基層財政所面臨的困境。

我國政府體系有五個層級，省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分。自2002年以來，許多省份按照中央的統(tǒng)一部署，緊密結(jié)合自身實(shí)際，相繼推出了符合本省實(shí)際情況的財政體制改革政策。從行政層級扁平化入手，推進(jìn)“省直管縣”與“鄉(xiāng)財縣管”改革，通過減少信息傳遞的減損，逐步提升財政體制運(yùn)行的效率，進(jìn)而增強(qiáng)縣級財政保障職能履行的能力，2005年后縣級財政收入和支出占比逐年擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，縣級一般預(yù)算收入占地方一般預(yù)算收入的比重由2004的43.4%，上升到2010年的51.8%；縣級一般預(yù)算支出占地方一般預(yù)算支出的比重由2004年的38.1%，上升到2010年的 46%（見圖 3）。

圖3 2000—2010年縣級財政收入和支出占比情況

（四）推動建立符合現(xiàn)代財政制度要求的財政體制階段（2012年至今）

黨的十八大以來，我國發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境均發(fā)生了深刻的變化，面臨著新的世情、國情和黨情。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，并指明了未來財稅改革的方向是要加快建立現(xiàn)代財政制度，我國財政體制改革的總體布局也從以往的公共財政逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)代財政制度，將財政體制改革納入到國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的背景中，既要強(qiáng)調(diào)財政體制本身的優(yōu)化與布局，又要通過在財政體制改革過程中更好地融入政府與市場、政府與社會、中央和地方關(guān)系，建設(shè)支持和支撐“五位一體”總體布局，并能更好體現(xiàn)國家治理體系的基礎(chǔ)與支柱作用的財政體制。圍繞黨的十八大和十八屆三中全會的部署，深化財政體制改革主要做了以下幾方面工作:

在推進(jìn)“營改增”和取消營業(yè)稅的同時，相應(yīng)調(diào)整中央與地方的收入劃分。我國自2012年1月1日開始試點(diǎn)推行“營改增”，到2016年5月全面推行“營改增”試點(diǎn)，再到2017年全面廢止?fàn)I業(yè)稅，大體上完成了“營改增”的改革。“營改增”完成后，由于地方稅制尚未健全，從前相當(dāng)程度上依賴營業(yè)稅的地方政府面臨財力和事權(quán)不匹配問題，僅靠轉(zhuǎn)移支付也難以滿足地方政府的資金需求。為保障營改增后地方財力實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，2016年4月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》中，以2014年為基數(shù)核定中央返還和地方上繳基數(shù)，在將所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍的基礎(chǔ)上，中央和地方的增值稅按50∶50的比例進(jìn)行分享，大體上維持了現(xiàn)有地方財力，兼顧了中央和地方的利益，同時中央還繼續(xù)通過稅收返還以及均衡性轉(zhuǎn)移支付來加大對地方的支持?！盃I改增”的實(shí)施也倒逼著財政體制改革走向深入。

推進(jìn)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分。2014年6月，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，指出要調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2016年8月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，指出要適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán)，同時要保障地方履行財政事權(quán)，不斷減少、規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)，并建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。強(qiáng)調(diào)中央和地方各自的事權(quán)要各自承擔(dān)其支出責(zé)任，同時還要對中央與地方共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任，加快省以下財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，并強(qiáng)調(diào)通過法治化規(guī)范化的形式落地。方案按照5年改革的時間計劃表，由易及難，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)改革，首先選取國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域率先啟動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2018年2月，國務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)支出和責(zé)任劃分改革方案》，方案明確了涉及基本公共服務(wù)的八項具體領(lǐng)域的中央與地方共同財政事權(quán)的范圍，并對國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和央地支出責(zé)任的分擔(dān)方式做出了初步界定①財政部網(wǎng)站:http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201802/t20180208_2810459.html。。2018年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，分別劃分公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、計劃生育、能力建設(shè)四個方面中央與地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任。未來隨著財政體制改革的不斷深入及其他領(lǐng)域劃分方案的出臺，中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分將會更加清晰、完善、規(guī)范。事實(shí)表明，財政體制改革作為新一輪啟動的財稅體制改革的主線，它并不是體制上簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)，也不是揚(yáng)湯止沸，而是一場關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的深刻變革。

圖4 中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革進(jìn)程示意圖

深化轉(zhuǎn)移支付制度改革。出臺了關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見，嚴(yán)格控制新設(shè)專項，專項轉(zhuǎn)移支付項目只能依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立，必須有明確的政策依據(jù)、政策目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，一般性轉(zhuǎn)移支付比例由2013年的56.7%提高到2018年的62.7%。繼續(xù)加大對專項轉(zhuǎn)移支付的清理整合力度，建立定期評估和退出機(jī)制，對資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整合歸并，取消“小、散、亂”和績效不明顯的專項，中央專項轉(zhuǎn)移支付項目由2013年的220個壓減到2018年的73個。逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付，凡市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項應(yīng)堅決取消，對確需保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，按程序報批后，主要采取投資基金管理等市場化模式運(yùn)作。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配方式，合理選擇因素法或項目法分配，科學(xué)設(shè)置測算因素、權(quán)重等，適當(dāng)向老少邊窮、糧食主產(chǎn)區(qū)、資源能源大省、生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)傾斜。

二、我國財政體制改革的經(jīng)驗與啟示

縱觀四十年，我國財政體制改革取得了舉世矚目的輝煌成就，有力支撐了我國經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，促進(jìn)了人民生活水平的提高?；仡欂斦w制變革歷程，既要清晰地展現(xiàn)改革歷程，更重要的是歸納提煉寶貴經(jīng)驗，以便為未來改革提供參考和借鑒。

（一）始終立足于解決各個階段所面臨的主要矛盾

四十年來，我國財政體制改革的邏輯和思路始終圍繞當(dāng)時所面臨的主要矛盾展開，通過改革在解決當(dāng)前緊迫問題的同時，不斷探索出下一步繼續(xù)前進(jìn)的方向和路徑。在改革開放前，高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國面臨的最主要的問題在于中央統(tǒng)得太死，地方缺乏積極性，財政體制成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。中央通過探索實(shí)施財政包干制，放權(quán)讓利、擴(kuò)大配置資源的自主權(quán)，提高地方政府和企業(yè)的積極性，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。1990年前后，財政包干制的弊端逐步顯現(xiàn)，新增財力主要留在地方使得中央難以集中財力辦事，無法滿足中央宏觀調(diào)控的需要，還刺激了地區(qū)封鎖，導(dǎo)致地方保護(hù)主義局面的產(chǎn)生，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成。1994年分稅制財政體制改革著力解決中央財政集中度不夠、宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)等主要矛盾，同時也促進(jìn)了全國統(tǒng)一大市場的形成。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)具備一定的基礎(chǔ)，但不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾日益加劇，特別是資源環(huán)境約束加劇、基本公共服務(wù)水平低且不均衡等問題突出。這一階段的財政體制改革主要圍繞促進(jìn)財力的橫向和縱向均衡，提高政府的基本公共服務(wù)提供能力進(jìn)行，并集中財力在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面辦了一些原來想辦沒有財力辦、想干而沒有干好的大事。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“三期疊加”矛盾沖擊，經(jīng)濟(jì)增長由高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，社會治理需要進(jìn)一步提升層次和水平，黨中央提出要實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，財政體制改革面臨的最大問題就是財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范、不完善。財政體制改革順應(yīng)時代要求，聚焦主要矛盾，按照黨中央總體部署，總體設(shè)計、分步推進(jìn)、抓緊落實(shí)，一步一個腳印推進(jìn)各個領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并取得了階段性成果，為下一步理清事權(quán)與支出責(zé)任、合理進(jìn)行收入劃分、完善轉(zhuǎn)移支付制度奠定了基礎(chǔ)。

（二）既強(qiáng)調(diào)保持中央的調(diào)控能力，又充分發(fā)揮地方的積極性

我國是統(tǒng)一的多民族國家，是最大的發(fā)展中國家，保持中央政府的調(diào)控能力，對于維護(hù)國家長治久安、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。沒有統(tǒng)一的國家財政，就沒有統(tǒng)一的政權(quán)。財政體制改革首先要確保中央政府適度集中財力，能夠有效進(jìn)行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)地區(qū)均衡發(fā)展。財政體制改革的首要任務(wù)是保持中央的調(diào)控能力，樹立中央權(quán)威，為保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定財力基礎(chǔ)。同時，我國地域遼闊，各地條件差異很大，必須在實(shí)踐中處理好整體與部分、普遍與特殊的關(guān)系。如果中央統(tǒng)得過死，會制約各種要素的活力釋放，地方缺乏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，需要在推進(jìn)改革的過程中充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。在分稅制改革過程中，以“調(diào)動中央與地方兩個積極性”為重要目標(biāo)，以適度擴(kuò)大中央財政收入比重和更好發(fā)揮中央的調(diào)控職能為重點(diǎn)，在中央財力得到合理保障并兼顧地區(qū)平衡的基礎(chǔ)上，通過改革逐步扭轉(zhuǎn)中央財政收入占比過低的不利局面，同時較好地提高了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。在實(shí)施分稅制改革后，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入與中央財政收入比重的提高，面對日益增長的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化的需求，由于財力與事權(quán)、支出責(zé)任的不匹配，地方缺乏穩(wěn)定的自主財政收入來源，部分地區(qū)財政甚至面臨窘境。為此，中央主要通過調(diào)整中央與地方的收入劃分，完善轉(zhuǎn)移支付制度、加大一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，積極推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，推動建立長效的地方財力保障機(jī)制，提高地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。

（三）始終堅持一切從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是推進(jìn)改革

在過去四十年的實(shí)踐中，我國財政體制改革始終遵循一切從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的原則，統(tǒng)籌考慮各個方面，平穩(wěn)有序推進(jìn)改革。一是堅持總體設(shè)計、分步推進(jìn)。在明確改革總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，抓住重點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步完善。比如分稅制改革在總體設(shè)計的框架下，首先從總體上解決中央與地方收入劃分問題，規(guī)范中央與地方的財政分配關(guān)系，然后一以貫之、不失時機(jī)地推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)、省以下財政體制改革、政府支出責(zé)任劃分，今后還需繼續(xù)深化政府事權(quán)與支出責(zé)任改革，加快推進(jìn)地方稅體系建設(shè)。二是既著重解決最突出的現(xiàn)實(shí)難題，也不回避深層次矛盾。財政體制改革在各種階段性的目標(biāo)取舍與順序選擇中，以解決現(xiàn)實(shí)難題為出發(fā)點(diǎn)和突破口，同時也積極探索解決深層次矛盾的方式和途徑，為下一步深化改革探索路徑、找準(zhǔn)方向。三是既強(qiáng)調(diào)財稅體制和財政政策的統(tǒng)一規(guī)范，也兼顧各地區(qū)、分行業(yè)、分領(lǐng)域的特殊情況。比如在建立統(tǒng)一規(guī)范的財政體制的過程中，中央通過加大對民族邊境地區(qū)、革命老區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、資源枯竭城市等地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，以緩解落后區(qū)域間的財力困難，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性。

（四）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，妥善處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者關(guān)系

財稅體制涉及到方方面面的利益，改革必然會廣泛、深刻地牽涉到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代財政制度的過程中，把握好改革的力度、節(jié)奏，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關(guān)系至關(guān)重要。四十年來財政體制改革十分注意和重視維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，確保各個時期的改革沿著正確的方向推進(jìn)。比如，在財政包干制時期，經(jīng)由各省先行試點(diǎn)來穩(wěn)步推進(jìn)財政的放權(quán)讓利改革，同時兼顧改革的進(jìn)程與實(shí)際情況，也留出靈活處理的彈性空間。而分稅制改革在保障中央財力和宏觀調(diào)控能力的同時，為照顧地方利益，在保證既得利益的前提下，通過分省確定稅收返還數(shù)額，同時妥善處理原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項，保障地方發(fā)展所需的必要財力。在分稅制改革以及之后的調(diào)整完善過程中，也十分注重把握好改革的力度與社會可接受程度，在推進(jìn)改革的過程中，推動構(gòu)建相對穩(wěn)定的財政體制以應(yīng)對各種風(fēng)險，保護(hù)地方發(fā)展的積極性，將穩(wěn)定與發(fā)展的目標(biāo)內(nèi)嵌于改革進(jìn)程之中，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

三、下一步深化財政體制改革的展望

按照黨的十九大有關(guān)決策部署，圍繞建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，下一步財政體制改革需要緊密結(jié)合當(dāng)前的國情和發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，從有利于優(yōu)化資源配置、有利于維護(hù)市場統(tǒng)一、有利于促進(jìn)社會公平、有利于實(shí)現(xiàn)國家長治久安的目標(biāo)出發(fā)，全面統(tǒng)籌，穩(wěn)步推進(jìn)，著力在支出責(zé)任、政府收入劃分等關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大突破，進(jìn)一步完善中央和地方政府間財政關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

（一）清晰劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任

科學(xué)規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系必須有清晰的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分作為基礎(chǔ)，才能以此為基礎(chǔ)進(jìn)行合理的財力配置。作為建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。應(yīng)立足全局、著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，科學(xué)合理劃分中央與地方在基本公共服務(wù)提供方面的任務(wù)和職責(zé)，形成科學(xué)合理、職責(zé)明確的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系，為建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。一是適度加強(qiáng)中央財政事權(quán)。進(jìn)一步強(qiáng)化中央在保障國家安全、維護(hù)全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會公平、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域的財政事權(quán)，提高中央直接履行事權(quán)支出比重。二是減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權(quán)，同時規(guī)范中央對地方的委托事權(quán)，分解細(xì)化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。對中央與地方共同財政事權(quán)，應(yīng)依據(jù)公益性、外部性等因素來劃分支出責(zé)任?？梢圆扇×信e法在中央和省級政府以及省以下地方政府兩個層面具體規(guī)定中央、省、市、縣（市）級政府的各自專有事權(quán)和共有事權(quán)。三是加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，確保事權(quán)與支出責(zé)任劃分的完整性。將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)作為地方的財政事權(quán)。四是嚴(yán)格保障和督促財政事權(quán)履行。強(qiáng)化中央的財政事權(quán)履行責(zé)任，中央的財政事權(quán)原則上由中央直接行使。中央和地方的財政事權(quán)應(yīng)分別確定由中央和地方承擔(dān)支出責(zé)任。同時，研究建立財政事權(quán)劃分規(guī)范的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）進(jìn)一步完善政府間收入劃分

政府間收入劃分改革既要與支出責(zé)任劃分相對應(yīng)，還應(yīng)考慮統(tǒng)一市場的形成、稅基流動等諸多因素。應(yīng)統(tǒng)籌事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅制改革和地方稅體系建設(shè)，加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制。密切關(guān)注中央與地方財政收入占比的變化趨勢，堅持分稅制改革方案對于中央與地方收入分配格局的設(shè)計，確保中央財政在收入方面占大頭，然后通過轉(zhuǎn)移支付均衡調(diào)節(jié)各地財力水平，保持中央和地方相對穩(wěn)定的收入占比格局。應(yīng)嚴(yán)格按照稅種屬性劃分收入，同時進(jìn)一步完善和健全地方稅體系，建立地方財政收入增長保障的長效機(jī)制。結(jié)合稅制結(jié)構(gòu)和改革進(jìn)展情況，充分考慮稅基流動和稅種調(diào)節(jié)功能，在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，合理調(diào)整確定共享稅的分享比例，形成共享稅分享合理、專享稅劃分科學(xué)的收入劃分體系。因地制宜、合理規(guī)范劃分省以下政府間收入。

（三）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

深化轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)結(jié)合事權(quán)和支出責(zé)任、政府間收入劃分方案，堅持以財政事權(quán)屬性為遵循，明確轉(zhuǎn)移支付定位，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理，著力推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。一是進(jìn)一步優(yōu)化和完善轉(zhuǎn)移支付制度，在穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模的基礎(chǔ)上擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時應(yīng)對一般性轉(zhuǎn)移支付中具有指定用途的轉(zhuǎn)移支付加以甄別并重視。二是建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，研究構(gòu)建綜合支持平臺，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付信息公開，及時向各地通報轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)、原則標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、計算流程等信息，及時向社會公布一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、資金規(guī)模、管理辦法、分配結(jié)果、績效評價等信息，主動接受各方面監(jiān)督。三是進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目應(yīng)主要采取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權(quán)重，通過制定任務(wù)清單等形式加強(qiáng)工作指導(dǎo)和績效考核；對用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目應(yīng)主要采取項目法分配，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付對中央重大決策部署的保障。四是強(qiáng)化對轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的監(jiān)督，嚴(yán)禁隨意改變資金用途和使用方式，研究建立由省級財政制定轉(zhuǎn)移支付分配方案、中央財政集中支付到市縣的機(jī)制。建立健全轉(zhuǎn)移支付績效評價機(jī)制，所有轉(zhuǎn)移支付項目都應(yīng)設(shè)立明確具體的績效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計績效評價指標(biāo)體系，扎實(shí)開展轉(zhuǎn)移支付績效評價工作，將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，切實(shí)解決財政資金“重分配、輕管理”的問題。加強(qiáng)對專項資金分配使用的全程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機(jī)制，不斷提升財政轉(zhuǎn)移支付的績效和透明度。

（四）增強(qiáng)政府間財政關(guān)系劃分的法律權(quán)威性

政府間財政關(guān)系涉及政府與市場、黨務(wù)與政務(wù)、中央與地方、上級政府與下級政府、財政部門與其他職能部門等多重利益關(guān)系調(diào)整，需要各主體之間形成廣泛共識和推進(jìn)動力。我國現(xiàn)行政府間財政關(guān)系重大事項的確定、劃分、調(diào)整大多依靠行政手段來進(jìn)行，推進(jìn)相關(guān)立法，增強(qiáng)政府間財政關(guān)系劃分的法律權(quán)威性，有利于更好凝聚改革共識、形成強(qiáng)大合力。實(shí)現(xiàn)政府間財政關(guān)系規(guī)范化和制度化，必須堅持從中國的國情特點(diǎn)和制度實(shí)踐出發(fā)，充分借鑒其他國家政府間財政關(guān)系調(diào)整的經(jīng)驗，通過修改《憲法》及相關(guān)法律、單行立法等方式，固化政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分、政府收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度改革和建設(shè)成果，明確事權(quán)爭議協(xié)調(diào)方式，在全國人大層面設(shè)立中央和地方事權(quán)爭議的解決機(jī)制，在省級人大層面設(shè)立省以下政府事權(quán)爭議的解決機(jī)制，逐步建立起以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、政府間財政關(guān)系法或財政基本法為主體，其他相關(guān)法律法規(guī)相配套的財政體制法律框架。