趙福昌

內(nèi)容提要:政府間財政事權與支出責任劃分是現(xiàn)代財政制度的首要任務，是現(xiàn)代國家治理的核心。深化國家治理現(xiàn)代化背景下的政府間財政關系改革，需要在深入認識國家的經(jīng)濟、政治和社會等背景基礎上，考量適合一國特點的政府間財政事權與支出責任劃分模式和推進方式。中國政府間財政關系，需要充分認識“中央決策，地方執(zhí)行”的政治要求，在此基礎上選擇恰當?shù)闹醒肱c地方財政事權與支出責任的劃分模式，無論是項目法劃分還是要素法劃分，最終都要充分體現(xiàn)調動兩個積極性的問題，核心是權責內(nèi)洽機制的形成。

政府間關系，既是一個經(jīng)濟問題，又是一個政治問題，是國家治理的核心問題，需要從多個維度來認識財政體制改革的邏輯。中國1994年的分稅制財政體制改革學習的國外特別是美國的經(jīng)驗，美國講財政體制一定要跟政治體制關聯(lián)在一起，不單純是一個財政的問題。從政治體制看，不同的政治體制，決定著不同的財政體制治理機制的安排。在歷史上，財政體制體現(xiàn)著重要的國家構建的因素，是政府治理的核心。根據(jù)弗朗西斯·福山關于政治秩序起源的研究，現(xiàn)代國家的構建，是英國獨特的經(jīng)濟、政治、社會等因素形成的結果，而其他歐洲國家當時沒有完成現(xiàn)代國家的構建，歐洲之外的其他國家也沒有形成現(xiàn)代國家治理的基本要素。因此，分析把握國家治理背景下的政府間財政關系，需要在深入認識國家的經(jīng)濟、政治和社會等背景因素下，來考量適合一國特點的政府間財政事權與支出責任劃分模式。中國的政府間財政關系，需要充分體現(xiàn)中國特色社會主義背景下的“中央決策，地方執(zhí)行”的政治要求，在此基礎上選擇恰當?shù)闹醒肱c地方財政事權與支出責任的劃分模式，無論是項目法劃分還是要素法劃分，最終都要充分體現(xiàn)調動兩個積極性的問題，核心是權責內(nèi)洽機制的形成。

一、正確理解“中央決策，地方執(zhí)行”的指導思想

我們國家為什么提出來“中央決策，地方執(zhí)行”？這是國情的產(chǎn)物。福山從英美國家建立分析了現(xiàn)代國家建構的過程，他對印度、中國、法國、西班牙和俄羅斯都做了一些分析。他指出，在法國、西班牙和俄羅斯，沒有凝聚成強大的制度化參與者，沒能對抗中央政府，沒能取得憲政的妥協(xié)，沒能獲得國王對自己的負責。相比之下，英國議會卻是強大的，形成了凝聚力，英國在地方上的自治團體，深入人心的法律，產(chǎn)權不可侵犯的信念，參與國際天主教的陰謀，這些都有助于議會陣營的團結。這就說明，英國議會發(fā)展到現(xiàn)在這種國家治理模式，有著多方面的基礎。同時，福山分析了中國和印度的經(jīng)驗。他認為，中國和印度的經(jīng)驗表明，強大國家和強大社會同時出現(xiàn)，隨著時間的流逝而相互平衡，相互抵消，這樣才會有較好形式的自由。中國在秦朝時就具有統(tǒng)一國家的現(xiàn)代國家治理的要素，但是沒有強大的社會相平衡，法治因素缺乏，難以形成現(xiàn)代化的國家構建；印度則是由于宗教、種姓制度奠定了強大的社會基礎，但難以形成統(tǒng)一強大的國家，也影響著現(xiàn)代國家的構建。

產(chǎn)生于英國的基于個人主義、權力制衡的現(xiàn)代政治治理結構，是在其特定條件下形成的特殊結果。相比而言，中國是從過于集權的封建社會模式演變而來，所以社會相對弱一些，沒有形成制衡。幅員遼闊加上國民層次差異巨大，法治及個人權利的信念，地方自治，等等，都不適用英美政治分權的模式。從這個角度來說，我們要想學習英美的這種模式，從本源上追溯的話，至少目前缺乏這個條件，地方自我治理和公民意識都不夠強?，F(xiàn)代國家的構建要想模仿和轉變是非常困難的，我們要充分認識到國家統(tǒng)一領導、地方執(zhí)行的方向。在討論分稅制改革的時候一樣，到底是分家還是不分家，到底是美國的模式還是我們自己的模式，我們應該有適合國情的認識，這也是作者認為堅持“中央決策，地方執(zhí)行”的財政事權與支出責任劃分指導思想的基礎。

二、國家治理背景下的事權與支出責任劃分方式選擇

在“中央決策，地方執(zhí)行”這個前提下，涉及到第二個問題，就是政府間財政治理關系問題，我們要從國家治理的角度來講事權和責任支出劃分的問題。與國家建構模式相適應，可以概括出兩種央地事權和支出責任劃分的方向:一是美國聯(lián)邦和州徹底的政治分權模式下，事權和支出責任按照項目劃分，聯(lián)邦的歸聯(lián)邦，州的歸州，市的歸市，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督到責任追究及相應后果承擔或懲罰機制，都在各自內(nèi)部解決，形成一種權責內(nèi)洽的分權形式，地方政府可以破產(chǎn)，就是一種后果承擔或風險化解的權責內(nèi)洽的管理機制。二是按照權責的要素劃分模式，像我國目前實行的狀況，“中央決策，地方執(zhí)行”，并在動態(tài)中不斷增強地方的自主性。這種模式具有高效率的一面，可以集中力量辦大事，但是很難形成像前一種徹底分權模式下各層級內(nèi)部權責內(nèi)洽的機制，一方面存在“中央點菜，地方買單”的情況，導致地方特別是基層困難，另一方面又存在地方非理性的短期化行為或責任失度的情況，如地方債務問題，總是幻想中央財政會救助或兜底，這兩個方面都說明權責難以在某個層級政府內(nèi)部完成自洽的機制，體現(xiàn)了權責不夠內(nèi)洽的關系。

無論采取哪種央地關系模式，從治理的角度而言，權責內(nèi)洽的機制安排是核心。我們下一步改進就是要使得權責進一步明晰，這也是黨的十九大報告提出來的“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的現(xiàn)代財政制度的首要要求，使財政事權與支出責任劃分，成為現(xiàn)代財政制度改革的首要任務，凸顯了財政事權和支出責任劃分的重要性。我們的事權與支出責任劃分，應該是在“中央決策，地方執(zhí)行”的框架下推進，事權劃分可以按照事權要素劃分，但是中央的決策權要再進行細分，決策可以分為“做什么”和“做到什么程度”，在“做什么”權力保留在中央的前提下，“做到什么程度”可以給地方一定的自主權，配以科學的績效考核機制，提高地方履行事權的效率和效果。

從分稅制的角度來說，分稅制的積極成就是極大地調動了地方政府的積極性，“兩個比重”顯著提高，中央的宏觀調控能力顯著提升。如果說提高了中央的占比，筆者認為是分稅制的作用，但是提高了財政收入的占比，是分稅制的作用還是稅制改革的功勞，值得思考。分稅制使地方財政收入方面有了一定的自主支配權，在地方職責范圍內(nèi)可以自主安排，雖然權責安排上并沒有完全內(nèi)洽，比如地方承擔事權平衡的責任，卻很少有稅收和支出的決定權，在這種改革擴大自主權的紅利釋放以后，如何形成地方財政平衡的內(nèi)在機制就成為體制改革的重要問題。實際上這也引申到財政體制事權劃分的時候怎么推進治理機制的建立問題。

1994年分稅制改革以來，到了2010年之后，我們的經(jīng)濟高速發(fā)展，財政收入快速增長。這種高增長實際上隱含了很多的矛盾，把很多的矛盾都通過增量掩蓋了。但是在現(xiàn)代經(jīng)濟增速放緩的條件下，是不是原來分稅制的模式還能夠解決？從這個角度來說，我們也應該把權責進一步明晰化，要素可以算是一個探討的方向。我們看一下整個體制的變化，改革開放前的體制，實際上財政就是一個執(zhí)行者，相當于那個體制的變化只是一個階段方式的問題。到了包干制以后，名義上是中央統(tǒng)管，但是實際上真正的決策權到了地方。財政部劉仲藜老部長曾回憶北京和上海的體制，北京市到了4%的增長以后，就不再增長了，所有的財源都留到地方，真正的主動權也就留在地方了。分稅制就是把這種體制改過來了，把大的增量放到中央，過去靠地方治理是有問題的，但是現(xiàn)在全部在中央，又導致了地方的財政困難。

三、權責內(nèi)洽是央地財政關系治理的核心

下一步真正要解決的問題就是，如何使中央和地方在權責的劃分上再拓展一下，細分一下。分稅制建立了激勵約束機制，使地方的積極性調動起來。但是現(xiàn)在已經(jīng)到了一個瓶頸，如地方曾經(jīng)出現(xiàn)的亂收費、土地財政、地方政府債務風險等問題，都是當下財政體制權責內(nèi)洽機制不足的體現(xiàn)。如何進一步增強權責的明晰，使這種激勵約束機制發(fā)揮出來，這可能是我們努力的方向。黨的十九大報告在深化機構和行政體制改革中要求“賦予省級及以下政府更多自主權”，時任財政部長肖捷也提出“激勵地方政府主動作為”的財政事權和支出責任劃分原則，都強調了地方自主權或能動性發(fā)揮的問題。財政體制改革要注意央地治理機制的建設，增強地方在支出層面的自主權，同時建立完善的績效考核機制，保證任務落實到位，并且與中央大政方針和戰(zhàn)略目標一致。