●王 堯

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）實(shí)施以來(lái)，政府信息公開(kāi)的行為逐年上升，對(duì)于提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用起到了積極意義。而與此同時(shí)，因行政相對(duì)人不服政府信息公開(kāi)答復(fù)行為提起行政訴訟的案件（主要是依申請(qǐng)公開(kāi)行為）也逐漸增加。雖然行政審判審理只是行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)行為的一部分，但是這部分能夠突出反映出目前政府信息公開(kāi)中存在的主要矛盾和突出爭(zhēng)議。筆者現(xiàn)以行政審判的視角，通過(guò)分析S省C市的政府信息公開(kāi)行政訴訟案件，發(fā)現(xiàn)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)出現(xiàn)了一定程度的被濫用。

一、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)被濫用的表現(xiàn)

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的濫用行為均具備政府信息公開(kāi)的全部形式要件，但與以政府信息知情權(quán)為目的有本質(zhì)的不同。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

（一）以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)作為獲取其他信息的途徑

在實(shí)踐中主要有以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)獲取刑事閱卷權(quán)、檔案利用權(quán)、咨詢權(quán)的情形。

1.通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)獲得刑事閱卷權(quán)。在行政審判中，筆者發(fā)現(xiàn)存在申請(qǐng)人希望以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)閱卷權(quán)的情形。比如某申請(qǐng)人向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)其涉嫌妨害公務(wù)罪的所有視頻和證據(jù)；某申請(qǐng)人向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)其涉案的刑事案件中委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)涉案財(cái)物價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的委托手續(xù)。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，該申請(qǐng)人的申請(qǐng)實(shí)際上是申請(qǐng)進(jìn)行查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料，這本屬于辯護(hù)律師或其他經(jīng)人民法院、人民檢察院許可的辯護(hù)人行使閱卷權(quán)的范疇。雖然對(duì)于犯罪嫌疑人、被告人是否應(yīng)具有閱卷權(quán)目前存在爭(zhēng)議，但該爭(zhēng)議本質(zhì)是刑事訴訟法閱卷權(quán)范疇的爭(zhēng)議，不屬于政府信息知情權(quán)的討論內(nèi)容。

2.通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)獲得檔案利用權(quán)。檔案利用權(quán)是指公民和組織根據(jù)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》的規(guī)定，對(duì)檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄的權(quán)利。關(guān)于政府信息知情權(quán)與檔案利用權(quán)之間的關(guān)系，最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確規(guī)定了“政府信息由被告的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄叭珖?guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例”中的“彭志林訴湖南省長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局案”對(duì)該規(guī)定的適用進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。但在司法實(shí)踐中，仍有申請(qǐng)人對(duì)已經(jīng)移交給國(guó)家檔案館的政府信息不予公開(kāi)行為不服，其理由是檔案的所有者仍是其申請(qǐng)公開(kāi)的行政機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)是否同意對(duì)檔案公布和利用仍應(yīng)適用條例的規(guī)定。法院裁判對(duì)申請(qǐng)人的該項(xiàng)理由并未予以支持，認(rèn)為申請(qǐng)人的行為屬于以政府信息公開(kāi)的形式來(lái)實(shí)質(zhì)行使檔案利用權(quán)。但是筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，適用條例還是檔案管理相關(guān)規(guī)定的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于政府信息是否已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館，這僅僅是保管主體的不同，并未影響到該信息的性質(zhì)。如果屬于適用檔案管理相關(guān)規(guī)定的情形，是否同意相對(duì)人進(jìn)行利用只取決于檔案所有者是否同意，而沒(méi)有規(guī)定是否同意的情形和條件，會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)以此規(guī)避政府信息公開(kāi)法定職責(zé)的可能。

3.通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)獲得咨詢權(quán)。公民對(duì)政府信息的知情權(quán)行使的結(jié)果是對(duì)政府信息的知悉、獲取。知悉、獲取內(nèi)容的應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果方面的這些客觀存在的客觀性信息。而非是對(duì)于質(zhì)詢、咨詢等進(jìn)行解釋、給出答案方面的主觀性信息。在政府信息公開(kāi)類(lèi)行政訴訟案件中，我們發(fā)現(xiàn)有申請(qǐng)人將知情權(quán)與咨詢權(quán)混同的情形。比如申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)行政機(jī)關(guān)作出某行政行為的證據(jù)依據(jù)、事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)是什么。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)也存在將知情權(quán)與咨詢權(quán)的混同情形，如某行政機(jī)關(guān)對(duì)其依法應(yīng)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息，僅因相對(duì)人在申請(qǐng)中使用了疑問(wèn)句和疑問(wèn)語(yǔ)氣，就徑行認(rèn)定該申請(qǐng)是咨詢行為，以不屬于政府信息公開(kāi)的范疇為由拒絕答復(fù)或公開(kāi)，這也是不妥的。

（二）以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)作為向行政機(jī)關(guān)施壓的手段

權(quán)力懷有擴(kuò)張的本性是個(gè)共識(shí)，權(quán)利同樣也具有膨脹的天性。在行政審判中，政府信息公開(kāi)類(lèi)案件濫用訴權(quán)已經(jīng)成為一個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題。雖然S省C市法院并未向參考“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”作出濫用訴權(quán)的認(rèn)定和駁回起訴的裁定，但部分案件已經(jīng)明顯具有濫用訴權(quán)的可能。統(tǒng)計(jì)表明，2017年度，S省C市法院受理的一審行政案件中，有濫用訴權(quán)嫌疑的政府信息公開(kāi)類(lèi)案件為202件，占同期一審行政訴訟案件總數(shù)的7.8%和同期一審政府信息公開(kāi)類(lèi)案件數(shù)的20.72%。情況較嚴(yán)重的S省C市L區(qū)法院，在2017年度就有此類(lèi)政府信息公開(kāi)案件46件，占比達(dá)到該院同期受理行政訴訟案件總數(shù)的23%。應(yīng)該說(shuō)此類(lèi)案件造成了較大程度的司法資源浪費(fèi)。此類(lèi)案件主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.申請(qǐng)數(shù)量多且事項(xiàng)集中。具體體現(xiàn)為：一是申請(qǐng)人比較固定，均是相同的申請(qǐng)人以自己的名義或作為委托代理人以其家庭成員的名義提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。二是申請(qǐng)事項(xiàng)集中，多集中在征地拆遷補(bǔ)償、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面。三是涉及部門(mén)眾多，雖然申請(qǐng)事項(xiàng)集中，但涉及部門(mén)眾多。比如征地拆遷補(bǔ)償事項(xiàng)，申請(qǐng)人往往向市縣政府、國(guó)土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、發(fā)展改革局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。這主要的原因在于征地拆遷補(bǔ)償本身涉及的職能部門(mén)較多，申請(qǐng)人必須向多部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)；同時(shí)可以加大其將政府信息知情權(quán)作為手段的影響力；另外申請(qǐng)人也希望從不同部門(mén)的答復(fù)中找到不一致的地方，從而發(fā)現(xiàn)行政行為中存在的問(wèn)題。

2.申請(qǐng)的內(nèi)容存在惡意。一是申請(qǐng)內(nèi)容明顯不屬于條例規(guī)定的范疇。比如申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)“行政機(jī)關(guān)工作人員任職之前接受法律培訓(xùn)以及通過(guò)法律知識(shí)考核”、“行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的學(xué)習(xí)筆記”等，此類(lèi)信息明顯不是條例所指的政府信息，申請(qǐng)人獲取后也沒(méi)有任何實(shí)際價(jià)值；二是申請(qǐng)內(nèi)容被惡意拆分。將一份政府信息公開(kāi)申請(qǐng)即可獲取的信息惡意拆分為多個(gè)子項(xiàng)，然后分別、不同時(shí)間提出申請(qǐng)要求分別答復(fù)。三是申請(qǐng)的內(nèi)容存在反復(fù)。即在表述上略作修改但實(shí)質(zhì)為針對(duì)同一事項(xiàng)反復(fù)提出申請(qǐng)。

3.信息的內(nèi)容不斷衍生。根據(jù)條例的規(guī)定，政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)要求申請(qǐng)內(nèi)容明確，并且對(duì)一些要求公開(kāi)項(xiàng)目較多的申請(qǐng)，需要遵循“一事一申請(qǐng)”原則。行政機(jī)關(guān)依照此種申請(qǐng)予以公開(kāi)的信息均是點(diǎn)狀信息。在申請(qǐng)人看來(lái)，信息的價(jià)值不僅限于點(diǎn)狀信息，而要根據(jù)點(diǎn)狀信息進(jìn)一步擴(kuò)大到線、面信息。故申請(qǐng)人往往根據(jù)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的點(diǎn)狀信息，再根據(jù)法律規(guī)定或其自身理解進(jìn)一步要求公開(kāi)該點(diǎn)狀信息中連帶出的應(yīng)該或可能存在的其他更多信息。

4.目的不具有正當(dāng)性。關(guān)于行使政府信息知情權(quán)作為手段的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）中指出，“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的，申請(qǐng)人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書(shū)證使用?！痹撘?guī)定本身授予了行使政府信息知情權(quán)作為行政訴訟或行政程序中一種手段的合法性，但是這種合法性的根源在于手段的目的正當(dāng)，即為了實(shí)現(xiàn)行政訴訟或行政程序中證據(jù)的證明力問(wèn)題。有濫用訴權(quán)可能的政府信息公開(kāi)類(lèi)案件中，雖然不排除申請(qǐng)人有上述的正當(dāng)目的，但結(jié)合前述申請(qǐng)內(nèi)容存在惡意的情形，更無(wú)法排除申請(qǐng)人通過(guò)行使政府信息知情權(quán)向行政機(jī)關(guān)施加壓力以實(shí)現(xiàn)利益最大化或表達(dá)不滿情緒的目的，這種目的則明顯不具有正當(dāng)性。

二、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)被濫用的原因

（一）“政府信息”的法律概念存在歧義

對(duì)于何為政府信息，《條例》第二條規(guī)定，本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！稐l例》第三十六條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)，適用本條例。根據(jù)上述規(guī)定，政府信息的內(nèi)涵包括以下三方面的內(nèi)容：一是政府信息的制作、獲取主體應(yīng)當(dāng)為行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；二是政府信息的來(lái)源是履行職責(zé)過(guò)程中；三是政府信息的形式是以一定形式記錄、保存。但是上述對(duì)于政府信息性質(zhì)的特有屬性的表述并不能完全排除歧義。比如對(duì)于兼具行政機(jī)關(guān)屬性和刑事司法機(jī)關(guān)性質(zhì)的公安機(jī)關(guān)，行使刑事訴訟法授權(quán)實(shí)施的行為是否也屬于《條例》所指的“履行職責(zé)過(guò)程中”？行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中應(yīng)如何適用法律法規(guī)依據(jù)是否屬于《條例》所指的“以一定形式記錄、保存的信息”？因政府信息內(nèi)涵無(wú)法準(zhǔn)確反映出特有屬性，導(dǎo)致外延難以界定。

（二）“信息”本身具有普遍性和無(wú)限性

政府信息也是信息的一種，要討論政府信息具有的特征，必須要回歸到信息所具有的一般性特征上來(lái)。信息是客觀事物存在方式和運(yùn)動(dòng)狀態(tài)的反映。一方面，只要有事物的存在就必然意味著有關(guān)的信息是普遍存在的；另一方面，事物永恒處于運(yùn)動(dòng)變化發(fā)展的狀態(tài)，信息只是事物一個(gè)角度、一個(gè)方面的呈現(xiàn)，認(rèn)識(shí)的無(wú)限發(fā)展也就意味著信息具有無(wú)限性。但是政府信息總歸與一般信息不同，其僅形成于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過(guò)程，需要遵循職權(quán)法定原則；同時(shí)行政行為絕大多數(shù)是要式行為，還必須具備法定形式。因此政府信息應(yīng)該存在普遍性和無(wú)限性的邊界，即“有”和“無(wú)”。但是即使是“有”，海量的信息也足以使人眼花繚亂：一方面是申請(qǐng)公開(kāi)法律行為的信息較多，比如申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)行政委托的信息，行政機(jī)關(guān)經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)，行政委托的意思載體就有會(huì)議紀(jì)要、具體事項(xiàng)的委托書(shū)、綜合事項(xiàng)的委托書(shū)、規(guī)范性文件甚至僅僅只有口頭傳達(dá)的會(huì)議精神等等；另一方面是申請(qǐng)公開(kāi)事實(shí)的信息較多，比如申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)行政協(xié)議的簽訂時(shí)間地點(diǎn)、見(jiàn)證人的有關(guān)信息等?；诖耍糠中姓C(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，干脆直接答復(fù)稱該政府信息不存在，以避免后續(xù)更多的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。雖然“全國(guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例”中的“張良訴上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局案”表明行政審判對(duì)政府信息公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)的檢索義務(wù)提出了一定要求，但并不妨礙行政機(jī)關(guān)舉出一些檢索方面的證據(jù)來(lái)應(yīng)對(duì)行政審判對(duì)其答復(fù)政府信息不存在的審查，而法院則對(duì)該信息是否真的不存在無(wú)從查起。這在一定程度上緩解了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)內(nèi)容不斷衍生問(wèn)題，但與《條例》的目的和價(jià)值追求背道而馳。

（三）行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等較為突出

行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人具有天然的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。在現(xiàn)實(shí)中，有時(shí)這種不對(duì)等性的表現(xiàn)比法律法規(guī)預(yù)期和設(shè)定的要突出，這表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)被擴(kuò)大而相對(duì)人的申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)被壓縮。在訴求得不到有效回應(yīng)、救濟(jì)途徑不暢甚至推諉扯皮拖延情形的情況下，相對(duì)人為了行使救濟(jì)權(quán)或表達(dá)訴求，申請(qǐng)政府信息公開(kāi)無(wú)疑是最廉價(jià)的合法途徑之一。一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)按照《條例》的規(guī)定作出答復(fù)，即使不屬于政府信息公開(kāi)范圍或者信息不存在的，也應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)說(shuō)明相應(yīng)理由，而不能逕行不處理。所以，通過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的方式，相對(duì)人可以低成本而有效地提升對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響力。另一方面，一旦相對(duì)人對(duì)答復(fù)行為起訴，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人還有出庭的法定義務(wù)，即使負(fù)責(zé)人不能出庭也有相應(yīng)的工作人員進(jìn)行應(yīng)訴，而不能僅委托律師出庭。相對(duì)人能夠在行政訴訟中與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或相應(yīng)工作人員取得平等的法律地位和平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，這與相對(duì)人直接找行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)和表達(dá)訴求有迥然不同的直觀感受，能夠明顯體會(huì)到與行政機(jī)關(guān)地位差距的縮小。

（四）政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)成本低廉

如果申請(qǐng)人對(duì)政府信息公開(kāi)答復(fù)不服行為提起行政訴訟，由于打行政官司成本低，一些當(dāng)事人不能理性維權(quán)，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復(fù)起訴，耗費(fèi)了大量行政審判資源。在我國(guó)行使政府信息知情權(quán)的成本是很低廉的。同時(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，行使政府信息知情權(quán)成本的低廉還包括違法成本低廉。在行政訴訟中大量存在濫用政府信息公開(kāi)訴權(quán)的行為，但當(dāng)前對(duì)這種濫用訴權(quán)行為一方面存在事實(shí)認(rèn)定與行為定性上的障礙，即對(duì)于什么樣的行為屬于濫用訴權(quán)行為，其法律構(gòu)成要件、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有界定。再就是對(duì)于濫用訴權(quán)行為，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律后果，對(duì)此即使在“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”中，也僅裁定駁回了原告的起訴，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的規(guī)制、制裁措施。

三、防止政府信息公開(kāi)申請(qǐng)被濫用的應(yīng)對(duì)措施

基于《條例》實(shí)施以來(lái)實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳、法制辦在總結(jié)政府信息公開(kāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，起草了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《征求意見(jiàn)稿》”），該征求意見(jiàn)稿已經(jīng)注意到了政府信息公開(kāi)的濫用問(wèn)題，現(xiàn)在《征求意見(jiàn)稿》的基礎(chǔ)上提出如下建議。

（一）對(duì)“政府信息公開(kāi)”的概念進(jìn)一步明確

1.明確“履行職責(zé)”的范圍。政府信息公開(kāi)條例是行政法規(guī)，規(guī)范的是行政權(quán)力的行使。對(duì)于政府信息公開(kāi)因?yàn)椴环途葷?jì)也應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》中明確了排除了公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為作為行政訴訟的受案范圍。對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》中將《條例》中的“履行職責(zé)”修改為了“履行行政職責(zé)”。但為了避免政府信息知情權(quán)與刑事閱卷權(quán)的混同，可以對(duì)兼具刑事司法職能的行政機(jī)關(guān)在行使刑事司法職能過(guò)程中形成的信息明確排除出政府信息公開(kāi)的范疇。

2.明確“信息”的概念。紛繁復(fù)雜的信息中，何種信息才是政府信息所指的“信息”？要解決這個(gè)問(wèn)題需要根據(jù)《條例》對(duì)信息的定語(yǔ)進(jìn)行認(rèn)定。在“履行行政職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的”，一方面表明信息是基于履行行政職責(zé)而產(chǎn)生，另一方面表明信息是有相應(yīng)的載體。首先，履行行政職責(zé)的前提是具有法律、法規(guī)、條例等的授權(quán)，那么信息也要依附于法定依據(jù)而存在。不應(yīng)擴(kuò)大解釋為所有與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的信息都屬于政府信息。沒(méi)有法定依據(jù)而憑空臆想、猜測(cè)或者臆造的信息即使表面與行政機(jī)關(guān)有關(guān)，也不應(yīng)屬于政府信息，對(duì)此應(yīng)予以明確。其次，信息應(yīng)具有相應(yīng)載體。這是政府信息公開(kāi)與咨詢答復(fù)的本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，證據(jù)的表現(xiàn)形式包括書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等，這與《條例》所指的政府信息載體應(yīng)該具有高度的一致性和重合性。因此，可以參照上述規(guī)定對(duì)政府信息的載體進(jìn)行進(jìn)一步的明確，避免咨詢權(quán)與政府信息知情權(quán)混同。

3.應(yīng)該規(guī)定《條例》的溯及力問(wèn)題。在行政審判實(shí)踐中會(huì)遇到申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息早于《條例>的實(shí)施，而在《條例》未出臺(tái)實(shí)施的情況下，政府信息的制作、保存、維護(hù)、更新等工作沒(méi)有相關(guān)依據(jù)，存在不規(guī)范的情形。此類(lèi)案件一旦涉訴，行政機(jī)關(guān)往往提出《立法法》中的“不溯及既往”原則作為不予公開(kāi)的答辯，該答辯也是有一定道理的?；诖?，《條例》的修改應(yīng)當(dāng)考慮在實(shí)施過(guò)程中如何處理此類(lèi)歷史遺留問(wèn)題。筆者建議在此問(wèn)題上進(jìn)行區(qū)分處理，對(duì)于《條例》實(shí)施前，法律、法規(guī)、條例等明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)中需要形成的信息，應(yīng)當(dāng)依照《條例》的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)答復(fù)；對(duì)于《條例》實(shí)施前沒(méi)有明確規(guī)定的，則不屬于《條例》所指的政府信息。

（二）對(duì)政府信息公開(kāi)的價(jià)值進(jìn)一步回歸

政府信息知情權(quán)的價(jià)值包括公民的政治性權(quán)利保障和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政兩方面的價(jià)值。民主政治的追求，使得積極地獲得政府信息的權(quán)利從一般的法定權(quán)利變成不可動(dòng)搖的憲法權(quán)利。政府信息知情權(quán)追根溯源是源于憲法規(guī)定的“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，由此派生出的人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這些需要公民在充分、全面了解政府信息的基礎(chǔ)上來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而必然要賦予公民政府信息知情權(quán)。政府信息知情權(quán)的價(jià)值不僅限于保障公民能夠在完整意義上行使上述權(quán)利，而且可以延伸至通過(guò)政府信息知情權(quán)獲取行政復(fù)議、行政訴訟有關(guān)證據(jù)的行政救濟(jì)的價(jià)值。上述價(jià)值既是政府信息知情權(quán)與其他權(quán)利相區(qū)別的獨(dú)立價(jià)值，也是政府信息知情權(quán)應(yīng)該回歸的價(jià)值和界限所在。在此之外的目的和價(jià)值不應(yīng)通過(guò)政府信息知情權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于不符合上述目的和價(jià)值的行為，即使以行使政府信息知情權(quán)為表象，也應(yīng)當(dāng)排除出《條例》的范疇。關(guān)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政方面，政府信息知情權(quán)的設(shè)定旨在以公開(kāi)透明，提高政府工作透明度來(lái)促進(jìn)依法行政。行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)制作、保存的信息要積極履職制作和妥善保存，以經(jīng)得起對(duì)履行行政職責(zé)合法性的歷史檢驗(yàn)。但依法行政的價(jià)值與化解行政糾紛爭(zhēng)議的價(jià)值不能劃等號(hào)，更不能理解成通過(guò)行使政府信息知情權(quán)滿足相對(duì)人不合理的利益訴求。不符合上述價(jià)值判斷的行為應(yīng)在《條例》中予以禁止。

（三）對(duì)政府信息公開(kāi)的行為進(jìn)一步規(guī)范

1.增強(qiáng)主動(dòng)公開(kāi)的力度。正是由于政府信息公開(kāi)制度中主動(dòng)公開(kāi)規(guī)制的缺乏，造成實(shí)踐中眾多行政機(jī)關(guān)不履行政府信息的主動(dòng)公開(kāi)職責(zé)，一定程度上導(dǎo)致了主動(dòng)公開(kāi)淪為了依申請(qǐng)公開(kāi)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中明確提出了“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的原則?；谠撛瓌t，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其政府信息公開(kāi)行為進(jìn)行再規(guī)范，依法增加主動(dòng)公開(kāi)政府信息的范圍、內(nèi)容，拓展主動(dòng)公開(kāi)的渠道。在遇到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)直接告知申請(qǐng)人查閱、復(fù)制該政府信息的方式、途徑即可，這樣可以大大減少政府信息知情權(quán)的行政成本，有效避免政府信息知情權(quán)行使被手段化。

2.應(yīng)當(dāng)對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行規(guī)范。解決政府信息公開(kāi)類(lèi)案件的濫用訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)的啟動(dòng)階段對(duì)濫用權(quán)利行為進(jìn)行規(guī)范。該規(guī)范的前提是，依申請(qǐng)公開(kāi)是綜合考量需求、成本、技術(shù)等要素的必要性公開(kāi)，申請(qǐng)事由有權(quán)利濫用嫌疑、公開(kāi)成本耗費(fèi)太高、技術(shù)不可行等因素均影響公開(kāi)決定，而非無(wú)條件的絕對(duì)公開(kāi)。將明知申請(qǐng)和訴訟不會(huì)得到支持的情況下仍大量申請(qǐng)公開(kāi)與其不具有利害關(guān)系的非政府信息、政務(wù)信息，故意拆分申請(qǐng)內(nèi)容等具有明顯惡意的行為認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)的行為對(duì)此行為行政機(jī)關(guān)可以不予受理或者不予答復(fù)。

3.要做好與檔案管理的法律、法規(guī)的銜接。政府信息是否移交各級(jí)國(guó)家檔案館的，決定了存在適用《條例》還是檔案管理的法律、法規(guī)的區(qū)別。但是對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)利用檔案涉及的政府信息是否應(yīng)該準(zhǔn)予利用應(yīng)該適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)《條例》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而不能僅以檔案所有者不同意為由拒絕公布和利用。