■/胡紹雨

一、民生財(cái)政的理論基礎(chǔ)

（一）民生財(cái)政界定

民生財(cái)政，其實(shí)目前學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的解釋。概括來講，在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財(cái)政，則稱為“民生財(cái)政”。民生財(cái)政是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求下出現(xiàn)的，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的一個(gè)特色名詞。它有別于資本主義制度下的公共財(cái)政，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與其相區(qū)別的最重要的內(nèi)容之一。從財(cái)政結(jié)構(gòu)方面來講，我國目前實(shí)行的是公共財(cái)政和國有資本財(cái)政并存的雙重結(jié)構(gòu)財(cái)政，它區(qū)別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家單一的公共財(cái)政模式，而在公共財(cái)政領(lǐng)域，我國凸顯出來的民生內(nèi)容，又進(jìn)一步使得我國的公共財(cái)政區(qū)別于西方的公共財(cái)政。

（二）養(yǎng)老保障在民生財(cái)政中的地位

養(yǎng)老保險(xiǎn)又被稱為老年保險(xiǎn)，是指政府通過立法的制度性安排強(qiáng)制收取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（稅），從而形成養(yǎng)老基金，以權(quán)力與義務(wù)的一致性為原則，在勞動(dòng)者因?yàn)槟昀隙鴨适趧?dòng)能力，或者是達(dá)到法定的解除勞動(dòng)年齡界限后，為保證其基本生活需要而建立的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障制度，它是社會(huì)保障制度的最重要內(nèi)容之一。

目前，按照國家對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率確定為58.5%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是以保障退休人員的基本生活為原則。它具有強(qiáng)制性，互濟(jì)性和社會(huì)性。它的強(qiáng)制性體現(xiàn)在是由國家立法并且是強(qiáng)制執(zhí)行的；互濟(jì)性是體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的來源上，一般是由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同來負(fù)擔(dān)，統(tǒng)一使用、支付，使企業(yè)員工得到生活保證并實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)互濟(jì)；而它的社會(huì)性體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)影響很大，享受人多且時(shí)間較長(zhǎng)，費(fèi)用支出額巨大。由此可以看出，今后基本養(yǎng)老金的目的主要在于保障廣大退休人員晚年的基本生活。但是與此同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍然沿用財(cái)政大包大攬的制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率確定為90%-107%，而同期企業(yè)退休職工，僅為不到40%。顯失公平的政策引起了社會(huì)廣泛的不滿與抗議。因此，養(yǎng)老保障是民生財(cái)政構(gòu)建與完善過程中需要認(rèn)真解決的課題。

從養(yǎng)老保障支出占民生財(cái)政社會(huì)保障支出的比重看，養(yǎng)老保障支出占社會(huì)保障支出的比例是最高的，在整個(gè)財(cái)政支出中也占較高的比例。從養(yǎng)老保障對(duì)中國社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)型的意義上來看，養(yǎng)老保障是中國社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，因此，養(yǎng)老保障制度對(duì)民生財(cái)政具有舉足輕重的作用。而政府保障公民基本的生存權(quán)力就是要求將公共財(cái)政的效益放大化進(jìn)而使其最大化，構(gòu)建以民生財(cái)政為導(dǎo)向的社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。我國現(xiàn)在正處于快速老齡化過程中，現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保障存在城鄉(xiāng)、地域和身份分割的情況，所以打破原有的養(yǎng)老保障格局需要構(gòu)建以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障體系。養(yǎng)老保障作為民生財(cái)政的核心部分，建構(gòu)民生財(cái)政取向的社會(huì)保障體系有利于我國養(yǎng)老社會(huì)保障轉(zhuǎn)型的成功，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，公平合理的社會(huì)保障具有非常重要的意義。

二、中國養(yǎng)老保障制度的歷史演變

（一）中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的建立與改革

中國的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)的職工；城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由國家發(fā)起并支持的、建立在勞資分責(zé)基礎(chǔ)上的老年保障制度，它是社會(huì)保障制度的核心組成部分，對(duì)社會(huì)保障體系的建立、健全，乃至對(duì)一國或一地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。

從建國至今，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。截至2011年，全國共有2343個(gè)縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，3.58億人參保，9880萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金；2147個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1334萬人參保，641萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不斷健全，社會(huì)保障體系正在朝著到2020年覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，但是，在此過程中出現(xiàn)的阻礙也應(yīng)引起足夠重視。

（二）中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史演變

從1949～2009年，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不斷地探索完善，其歷史演變過程可以分為三個(gè)時(shí)期：初始期間（1949～1980年）；探索期間（1981～2002年）；創(chuàng)新期間（2003～至今）。

1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的初始期間（1949～1980年）。這一時(shí)期的社會(huì)養(yǎng)老并非社會(huì)意義上的社會(huì)養(yǎng)老。因?yàn)槲灞９B(yǎng)制度屬于社會(huì)保險(xiǎn)體系中較低層次的社會(huì)救助活動(dòng)。而且農(nóng)村集體養(yǎng)老是以農(nóng)村社隊(duì)作為責(zé)任主體，以社隊(duì)收益為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)其成員提供滿足溫飽水準(zhǔn)的基本生活需要為基本內(nèi)容，因此，集體養(yǎng)老只是社區(qū)型的，從保障水平上說，是一種“低福利”型的，運(yùn)行也不符合社會(huì)化的原則。但是，五保供養(yǎng)與集體養(yǎng)老仍然形成了小范圍的社會(huì)養(yǎng)老方式的雛形，開創(chuàng)了我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的先河，它對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有著重要的啟示和借鑒意義，是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的萌芽。

2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索期間（1981～2002年）。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)起步于上個(gè)世紀(jì)80年代。到目前為止，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索已有20多年的歷史。但是由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)旨在解決未來農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，而無法解決當(dāng)下農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)問題，同時(shí)由于計(jì)劃生育政策的有力推行，使家庭更趨小型化，家庭養(yǎng)老功能弱化。而且，我國的人口老齡化問題也愈發(fā)明顯，農(nóng)村老年人口的比例逐漸加大，土地難以承擔(dān)養(yǎng)老功能。

3.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新期間（2003～至今）。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與10多年前開始實(shí)行的由個(gè)人負(fù)擔(dān)的“舊農(nóng)?！毕啾扔辛撕艽蟮倪M(jìn)步：一是建立了農(nóng)民參保政府補(bǔ)貼的制度，體現(xiàn)了政府的責(zé)任。二是新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)了激勵(lì)農(nóng)民參保和繳費(fèi)的機(jī)制。三是新農(nóng)保制度確定了最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，建立待遇調(diào)整機(jī)制，以解決老農(nóng)保保障水平過低的問題。

三、中國養(yǎng)老保障面臨的困境與挑戰(zhàn)

（一）中國養(yǎng)老保障制度統(tǒng)一性與公平性的衡量

中國乃一個(gè)人口泱泱大國，在以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的現(xiàn)代社會(huì)保障制度下，從建立之初到現(xiàn)在已有100多年的歷史了。不管是最先建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的德國，以及英國二戰(zhàn)后采納貝弗里奇報(bào)告建議建成福利國家，以及近二十年來的多支柱社會(huì)保障體系改革，國際經(jīng)驗(yàn)都表明社會(huì)保障體系的建立和完善，需要中央政府在制度設(shè)計(jì)上發(fā)揮主導(dǎo)作用，體現(xiàn)制度的公平性、統(tǒng)一性、前瞻性。公平性是指社會(huì)保障體系應(yīng)該為不同性別、不同民族、不同職業(yè)的全體公民提供最基本的生活需要，如實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度等，用來縮小社會(huì)成員發(fā)展結(jié)果的不公平；統(tǒng)一性是指社會(huì)保障各項(xiàng)制度措施在實(shí)施機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)具有一致性，如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、各項(xiàng)社會(huì)救助措施等，做到統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合，用以保證公平性的實(shí)現(xiàn)和勞動(dòng)力的正常流動(dòng)。社會(huì)保障制度是一個(gè)十分復(fù)雜的體系，尤其是在我國面臨著社會(huì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、全球化，人口老齡化挑戰(zhàn)的新時(shí)期，保障政策的制定和運(yùn)行涉及到多個(gè)部委和地方各級(jí)政府。社會(huì)保障體系要實(shí)現(xiàn)公平性和統(tǒng)一性，應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)中央政府的責(zé)任：一是要在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下建立多部門參與的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障問題的戰(zhàn)略研究、總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)保障體系的建設(shè)，提高社會(huì)保障立法層次；二是要吸收國際上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況、政府的財(cái)力和未來形勢(shì)的變化，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃社會(huì)保障體系建設(shè)，爭(zhēng)取從一開始就設(shè)計(jì)好一個(gè)總體框架，順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的總體目標(biāo)；三是要加大投入，盡快建立并完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的接軌，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，盡量縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。

（二）養(yǎng)老保障面臨資金短缺的困境和挑戰(zhàn)

就近十年的數(shù)據(jù)看，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)超過了一萬億元，今后可能會(huì)持續(xù)上漲。雖然養(yǎng)老保障體系的巨大資金壓力在短期內(nèi)不會(huì)到來，但是，一旦出現(xiàn)資金缺口則上漲得非常快，到2050年老齡化達(dá)到頂峰時(shí)資金缺口非常巨大，將會(huì)給中國財(cái)政帶來極大的負(fù)擔(dān)。綜合考慮各種因素，到2050年，當(dāng)年養(yǎng)老資金缺口占GDP的比重達(dá)6.8%-8.24%之間，而累積資金缺口將達(dá)到GDP的95%-122%。這與希臘債務(wù)危機(jī)前公共債務(wù)占GDP110%的比重相差不多。按變動(dòng)的保障標(biāo)準(zhǔn)及覆蓋范圍測(cè)算，到2015年左右就會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金缺口?？紤]到養(yǎng)老金現(xiàn)存結(jié)余及政府財(cái)政補(bǔ)貼兩大體系，出現(xiàn)缺口的年份可以推遲到2020年。而2020年農(nóng)村養(yǎng)老全覆蓋實(shí)現(xiàn)后，每年的資金補(bǔ)貼量將在GDP的1.5%-2%之間。老齡化有可能引發(fā)中國的財(cái)政危機(jī)，而留給中國應(yīng)付支出高峰的準(zhǔn)備時(shí)間不過10年左右，我們應(yīng)切實(shí)看到問題的嚴(yán)重性和緊迫性。

（三）養(yǎng)老保障面臨人口老齡化加速的困境與挑戰(zhàn)

中國是世界上唯一的老年人超過一億的國家，而且老年人口的撫養(yǎng)比（是指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年人占勞動(dòng)年齡人口數(shù)的比重，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人）截止去年末已經(jīng)上升到了122.23%。中國可能是發(fā)展中國家人口老齡化形勢(shì)最為嚴(yán)重的國家之一。與發(fā)達(dá)國家相比，中國的人口老齡化具有速度非?？?、未富先老等特點(diǎn)。

中國的養(yǎng)老保障體系還處在發(fā)展時(shí)期，相關(guān)的制度也還沒有最終定型。人口老齡化發(fā)展的歷史表明，人口老齡化對(duì)人類生活的多方面都產(chǎn)生重大的影響。在社會(huì)領(lǐng)域，人口老齡化會(huì)影響到養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度、住房制度、家庭構(gòu)成、人口遷移等。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、投資、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、勞動(dòng)力市場(chǎng)、養(yǎng)老金、財(cái)政支出等造成沖擊。而在政治和文化方面，人口老齡化也會(huì)帶來多方面的深刻影響。中國經(jīng)濟(jì)盡管發(fā)展很快，但是作為一個(gè)發(fā)展中的大國，中國的人均GDP仍位居世界百名之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高，仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、東西部地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，人口基數(shù)大這些特點(diǎn)。在這種基本國情下，人口老齡化也必將會(huì)帶來很大的沖擊與壓力，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提出更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、構(gòu)建民生財(cái)政破解養(yǎng)老保障難題的建議

（一）民生財(cái)政的構(gòu)建

1.科學(xué)合理提供公共服務(wù)。改革開放以來，我國GDP的快速增長(zhǎng)，國家綜合實(shí)力也逐步增強(qiáng)，財(cái)政收入的規(guī)模也擴(kuò)張迅速。在這些成績(jī)面前，我們也清楚地看到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在各方面的差距也是越拉越大，其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)差距，二是地區(qū)差距。十七屆五中全會(huì)公報(bào)提出，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。此外，在強(qiáng)調(diào)政府在基本公共服務(wù)供給中主導(dǎo)作用的同時(shí)，必須提倡基本公共服務(wù)的多元參與，只有這樣財(cái)政分配才可以更加合理，民生財(cái)政的問題也會(huì)慢慢得到解決。

2.合理調(diào)整收入分配關(guān)系。合理的收入分配制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的主要途徑。隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國生產(chǎn)力水平顯著提高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也不斷強(qiáng)大，社會(huì)財(cái)富這塊“面包”越做越大。在這種形勢(shì)下，如何才能更好地分配社會(huì)財(cái)富這塊“面包”就變得越來越重要了。這些年來，在努力提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入人群的收入，積極調(diào)節(jié)收入分配，人民生活得到顯著改善方面也采取了一些措施。但是目前我國的收入分配還主要存在以下幾大問題：一是居民收入增長(zhǎng)滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，居民收入在國民收入分配中的比重逐漸下降。二是不同收入階層收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)尚未得到很好控制，在不同行業(yè)、同一行業(yè)不同部門、同一部門不同單位中，個(gè)人收入差距卻日益擴(kuò)大；中低收入人數(shù)比重過大，收入增長(zhǎng)緩慢。三是城鄉(xiāng)居民收入差距以及地區(qū)收入差距問題尚未得到有效解決；高收入者、工薪階層和農(nóng)村居民形成收入不同的群體，即便在城市或農(nóng)村也形成了有明顯差距的群體。

3.健全城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。我國的社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等幾個(gè)方面。自改革開放，我國社會(huì)保障體系建設(shè)取得了歷史性的進(jìn)步，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的框架也初步形成。今后，各級(jí)政府還要進(jìn)一步增加社會(huì)保障投入，多渠道增加全國社會(huì)保障基金，加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值；要下大力氣抓好事關(guān)群眾基本生活需求的工程項(xiàng)目，民生建設(shè)的投資無論是增長(zhǎng)速度還是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入中所占的比例，都應(yīng)當(dāng)有明顯提高；要加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)好扶殘助殘的各項(xiàng)政策，為他們平等參與社會(huì)生活創(chuàng)造更好的環(huán)境；要鼓勵(lì)和支持慈善事業(yè)發(fā)展。

4.努力保障人民群眾的發(fā)展權(quán)。在保障民眾的生存權(quán)的基礎(chǔ)上，也要為人民群眾解決生活中的后顧之憂，增加他們?cè)谏鐣?huì)生活中的消費(fèi)信心，要增大消費(fèi)力度來改善和提高生活水平。與此同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)人民群眾加強(qiáng)職業(yè)教育、高等教育的投資，加強(qiáng)他們的安全意識(shí)教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化社會(huì)治安、確保人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。除此之外，也應(yīng)該豐富群眾的業(yè)余精神文化生活，讓群眾能感受到國家和政府對(duì)他們的關(guān)愛，切實(shí)有效的保證人民依法行使自己的民主權(quán)利。在保障了人民群眾的發(fā)展權(quán)之后，民生財(cái)政才有可能越來越完善。

5.更加注重解決好農(nóng)村地區(qū)的民生問題。改革開放30多年來，我國農(nóng)村的進(jìn)步與農(nóng)業(yè)的發(fā)展都取得了舉世矚目的輝煌成績(jī)。我國農(nóng)村貧困人口的數(shù)量顯著下降，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生了深刻變化。按照黨的十七屆三中全會(huì)所作出的判斷：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。解決好農(nóng)村地區(qū)的民生問題，將成為“十二五”時(shí)期我國保障和改善民生的重中之重。

6.抓好抗災(zāi)救災(zāi)和防災(zāi)減災(zāi)工作。我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。而每一次災(zāi)害對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)也算是損失慘重。新中國成立后，雖然蝗災(zāi)作為巨災(zāi)已被送進(jìn)了歷史，但水災(zāi)、旱災(zāi)卻在持續(xù)惡化，臺(tái)風(fēng)、冰雪等也時(shí)常釀成巨災(zāi)。抗災(zāi)救災(zāi)和防災(zāi)減災(zāi)工作，與民生問題息息相關(guān)。十七屆五中全會(huì)公報(bào)提出，要合理安排好受災(zāi)群眾基本的生活，并且需要有效及時(shí)地制定和實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建的規(guī)劃，幫助受災(zāi)群眾重建家園，給與更多優(yōu)惠與鼓勵(lì)政策，促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展；要堅(jiān)持興利除害結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重、治標(biāo)治本兼顧、政府社會(huì)協(xié)同，盡快啟動(dòng)水利重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)工程建設(shè)，加快建立地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)調(diào)查評(píng)價(jià)體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、防治體系、應(yīng)急體系，提高對(duì)自然災(zāi)害的綜合防范和抵御能力。民生好了，經(jīng)濟(jì)問題自然也就解決了。

（二）完善民生財(cái)政的養(yǎng)老保障職能

1.立足發(fā)展，落實(shí)民生保障。要促進(jìn)財(cái)稅管理政策的創(chuàng)新，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。研究財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，創(chuàng)新財(cái)稅工作思路、管理理念和服務(wù)方式，有針對(duì)性地加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)量提質(zhì)的對(duì)策研究，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。積極發(fā)揮財(cái)稅政策和財(cái)政資金的指引作用，跟著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)走，大力扶持中小企業(yè)，推進(jìn)技術(shù)、管理和發(fā)展模式創(chuàng)新，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2.明確財(cái)政支出范圍，加強(qiáng)預(yù)算管理，完善民生投入機(jī)制。首先，要加強(qiáng)預(yù)算管理。進(jìn)一步完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，精確、細(xì)致、深入地實(shí)施預(yù)算管理，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，促進(jìn)預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)化，提高預(yù)算管理的公平性。推進(jìn)以提高公共服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，建立激勵(lì)約束機(jī)制和整改機(jī)制，提高預(yù)算管理的有效性。推進(jìn)制度創(chuàng)新，推進(jìn)事業(yè)單位財(cái)政供給方式改革，建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系，推動(dòng)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，提高預(yù)算管理的科學(xué)性。其次，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。按照公共財(cái)政的要求，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持“有所為、有所不為”，最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)從微觀的過多過細(xì)的管理中解脫出來，凡是市場(chǎng)不能夠發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，在財(cái)力許可的范圍內(nèi)，政府財(cái)政要通過綜合平衡予以保障，做到管“到位”、不“缺位”，最大程度地滿足社會(huì)公共需要。最后，加強(qiáng)民生保障。按照“存量調(diào)結(jié)構(gòu)，增量?jī)?yōu)方向，增量調(diào)存量”的原則，不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格做到“控、壓、?！?，通過全面清理、合理歸并、整合使用專項(xiàng)資金，將專項(xiàng)資金整合用于重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)，加大民生事業(yè)發(fā)展保障力度。重點(diǎn)要抓好社會(huì)保障工程、醫(yī)療健康工程、教育協(xié)調(diào)發(fā)展工程、創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程、住房安居工程等，確保民生事業(yè)發(fā)展。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。我國是一個(gè)地區(qū)發(fā)展差異極為明顯的大國，無論是改善民生、還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，都離不開轉(zhuǎn)移支付制度的支持。轉(zhuǎn)移支付作為重要財(cái)政工具對(duì)于推動(dòng)民生事業(yè)的發(fā)展是具有十分重要意義的，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政橫向與縱向平衡、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要方式。首先，要加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。綜合考慮人均收入、主體功能區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)成本等多種因素，完善轉(zhuǎn)移支付因素法計(jì)算公式，逐步縮小地區(qū)間的財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。與此同時(shí)，在保證分稅制框架基本穩(wěn)定前提下，完善中央與地方共享稅的分成辦法，合理提高中央財(cái)政的集中程度，繼續(xù)加大對(duì)民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)政支持力度。其次，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)制，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的隨意性和盲目性，嚴(yán)格按照預(yù)算級(jí)次編報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系。再者，要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級(jí)財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差距調(diào)節(jié)的責(zé)任。省級(jí)財(cái)政要適當(dāng)調(diào)整省以下財(cái)政體制，控制財(cái)力差距進(jìn)一步擴(kuò)大，保證縣鄉(xiāng)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需求。最后，要科學(xué)界定中央政府與地方政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)，為加快轉(zhuǎn)移支付立法創(chuàng)造條件。

（三）完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度

1.建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度。全國城鎮(zhèn)所有的就業(yè)人員（包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員和各種性質(zhì)企業(yè)的員工）都要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，個(gè)人和單位交納的比例要統(tǒng)一，建立養(yǎng)老保障資金的個(gè)人賬戶，全國聯(lián)網(wǎng)、全國流通，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。個(gè)人賬號(hào)與身份證號(hào)要一致，個(gè)人和單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金全部記錄到個(gè)人賬戶上。個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分是可以繼承的。個(gè)人賬戶在全國范圍內(nèi)通用，職工更換工作單位時(shí)，其個(gè)人賬戶上全部?jī)?chǔ)存額也會(huì)隨同轉(zhuǎn)移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個(gè)人賬戶里存錢就可以了。員工只要拿著自己的社?？ㄔ阢y行或其他可以查看的地方一查便知曉，當(dāng)職工到了法定退休條件退休時(shí)，個(gè)人賬戶中的儲(chǔ)存額會(huì)成為計(jì)算其養(yǎng)老金的基本依據(jù)，這將有利于調(diào)動(dòng)參保人員多繳費(fèi)的積極性，也有利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。國家再根據(jù)當(dāng)下的生活水平，由中央財(cái)政按照同一標(biāo)準(zhǔn)給全國所有退休人員適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。退休人員可以持有養(yǎng)老保障卡，在任何地方都可以到國家社會(huì)保障機(jī)構(gòu)指定的銀行去領(lǐng)取他們的養(yǎng)老金。

2.逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村的大部分經(jīng)濟(jì)來源是以農(nóng)業(yè)為主的，而農(nóng)業(yè)卻是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)并存的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又是以戶為單位，具有很大的分散性，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)來說比較大，并且當(dāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度越高，這種風(fēng)險(xiǎn)性就會(huì)越大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的這些特點(diǎn)決定了農(nóng)村更需要養(yǎng)老保障。而目前最緊要的是要針對(duì)農(nóng)村貧困問題突出的現(xiàn)狀，來強(qiáng)化農(nóng)村的最低生活保障制度，然后是建立強(qiáng)制的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3.改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機(jī)制。首先要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加養(yǎng)老保障支出在財(cái)政總支出中的比例。制定和實(shí)施養(yǎng)老保障政策，促進(jìn)養(yǎng)老公平，是政府的主要經(jīng)濟(jì)職能之一，這是人類文明發(fā)展的趨勢(shì)。其次是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，我國一直實(shí)行“低工資、低消費(fèi)、高積累”的政策。國有資產(chǎn)中相當(dāng)一部分是靠老職工犧牲其消費(fèi)和未來積累凝聚起來的，或者說國有資產(chǎn)的一部分是過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保障權(quán)益的沉淀。因此，改革過程中的轉(zhuǎn)軌成本不是通過增加企業(yè)繳費(fèi)來解決，只能由政府來承擔(dān)。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)來補(bǔ)償國有企業(yè)職工過去的養(yǎng)老保障權(quán)益也是完全合理的。最后是調(diào)整企業(yè)和職工的繳費(fèi)比例。針對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的實(shí)際，可適當(dāng)降低企業(yè)的繳費(fèi)比例，提高職工的繳費(fèi)比例。

（四）建立“城鄉(xiāng)一體”的養(yǎng)老保障制度

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)也取得了很好的發(fā)展，但是由于長(zhǎng)期堅(jiān)持非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立至今仍按照城鄉(xiāng)居民身份區(qū)分參保對(duì)象，呈現(xiàn)出典型的“二元分割”特征。一方面，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷經(jīng)六十年的發(fā)展變化已初具規(guī)模；另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)廣泛存在著覆蓋面窄、參保率低、基金保值增值能力差、監(jiān)管不善等諸多問題。這種“城鄉(xiāng)分割”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不利于勞動(dòng)力在全國范圍內(nèi)自由流動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，更無法體現(xiàn)平等的公民權(quán)利。對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的重要性已經(jīng)越發(fā)地凸顯。為此，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，構(gòu)建基于國民身份的、城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是建設(shè)和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重。