董施文

[摘要]受宏觀環(huán)境及消費(fèi)者消費(fèi)理念的改變，近年來部分商業(yè)零售項(xiàng)目回報(bào)收益低而運(yùn)營(yíng)成本高，特別是傳統(tǒng)百貨類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不容樂觀，促成部分商業(yè)零售項(xiàng)目面臨停業(yè)升級(jí)改造的局面。老舊商業(yè)物業(yè)改建前，要辦理開工手續(xù)，涉及到土地規(guī)劃許可變更、建筑物外立面調(diào)整、消防手續(xù)等關(guān)鍵問題。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn) 存量房地產(chǎn) 城市更新 改建

一、房地產(chǎn)項(xiàng)目改建的一般審批

房地產(chǎn)項(xiàng)目的一般裝修/大修，主要是針對(duì)不涉及房屋建筑面積、房屋用途和主體結(jié)構(gòu)調(diào)整和改變等的改造升級(jí)，在存量房地產(chǎn)項(xiàng)目改建中占據(jù)絕大多數(shù)比例。一般來說，房地產(chǎn)項(xiàng)目改建按照房地產(chǎn)項(xiàng)目改建先后申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)（企業(yè)投資項(xiàng)目備案）、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整（申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)要求通知單、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案批復(fù)、新（《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》）及建筑工程施工許可/備案（申請(qǐng)辦理建設(shè)工程報(bào)建表、新《建筑工程施工許可證》）。

雖然目前上海市中心各區(qū)都在大力鼓勵(lì)舊建筑物的改造、城市更新及建筑物的再利用，以順應(yīng)新時(shí)期商辦物業(yè)功能的再定位，但只要在同一宗地塊的紅線區(qū)域內(nèi)涉及住宅項(xiàng)目，政府主管部門在審批方面還是慎之又慎。避免因?yàn)轫?xiàng)目改建產(chǎn)生與周邊業(yè)主的摩擦，盡可能地避免改變既定的相鄰關(guān)系，是政府主管部門在舊城改造、城市更新中不得不堅(jiān)持和反復(fù)斟酌的重大問題。

（一）一般審批

（1）對(duì)于涉及房地產(chǎn)項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整、涉及房地產(chǎn)登記事項(xiàng)之物業(yè)裝修/大修項(xiàng)目的，申請(qǐng)辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整和建筑工程施工許可/備案。房地產(chǎn)項(xiàng)目改建涉及：①改變房地產(chǎn)權(quán)證登記事項(xiàng)的（如調(diào)整房屋面積、調(diào)整房屋用途等），②改變房屋主體結(jié)構(gòu)（如承重結(jié)構(gòu)），③外立面改造（除僅安排對(duì)外立面進(jìn)行重新粉刷的外）的，按照房地產(chǎn)項(xiàng)目改建先后申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)（企業(yè)投資項(xiàng)目備案）、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整（申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)要求通知單、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案批復(fù)、新《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》）及建筑工程施工許可/備案（申請(qǐng)辦理建設(shè)工程報(bào)建表、新《建筑工程施工許可證》）。

（2）對(duì)于不涉及房地產(chǎn)項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整的、不涉及房地產(chǎn)登記事項(xiàng)之物業(yè)裝修/大修項(xiàng)目（涉及公共區(qū)域）的，申請(qǐng)辦理建筑工程施工許可/備案。根據(jù)《上海市建筑工程施工許可管理實(shí)施細(xì)則》和實(shí)踐操作，對(duì)于不涉及房地產(chǎn)項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整的、不涉及房地產(chǎn)登記事項(xiàng)裝修/大修項(xiàng)目（涉及公共區(qū)域），應(yīng)按照以下標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)建筑工程施工許可/備案：①對(duì)于工程合同造價(jià)達(dá)到人民幣100萬元的建筑工程，需要進(jìn)行建筑工程報(bào)建，并向建設(shè)主管部門申請(qǐng)《建筑工程施工許可證》；②對(duì)于工程合同造價(jià)未達(dá)到人民幣100萬元的建筑工程項(xiàng)目，于上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)網(wǎng)站上進(jìn)行小型項(xiàng)目登記備案。

由于一些老舊物業(yè)已經(jīng)屬于優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑，在申請(qǐng)建筑工程施工許可證時(shí)，政府主管部門會(huì)要求申請(qǐng)人對(duì)不改變使用性質(zhì)、不改變?cè)薪ㄖ饬⒚?、不改變?cè)蟹课葜黧w承重結(jié)構(gòu)、不增加建筑面積等作出承諾。換言之，對(duì)于優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑的改建并不如物業(yè)投資人隨心所欲，而是有諸多限制和條件加以約束的。

（3）除上述報(bào)規(guī)、報(bào)建手續(xù)外，因?yàn)橛捎谖飿I(yè)的運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)隨著改建后可能發(fā)生改變，而消防法律法規(guī)中關(guān)于不同業(yè)態(tài)之消防分區(qū)和疏散通道等一系列問題的規(guī)定和要求并不完全一致，申報(bào)消防設(shè)計(jì)方案，取得建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核意見書亦是項(xiàng)目改建非常重要的環(huán)節(jié)。

（二）業(yè)主同意

在申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可及/或建筑工程施工許可/備案的過程中，政府主管部門一般需要申請(qǐng)人提交利益相關(guān)業(yè)主的同意文件。這是因?yàn)?，根?jù)《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意。雖然有前述規(guī)定，但是在上海包括浦東新區(qū)、黃浦區(qū)、靜安區(qū)與在內(nèi)的市中心各區(qū)縣的審批實(shí)踐操作中，政府主管部門從嚴(yán)把控，對(duì)擬定改建項(xiàng)目涉及其他任何小業(yè)主之相關(guān)權(quán)益的，改建項(xiàng)目自改建項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)規(guī)到報(bào)建的過程，一般均需提交全體業(yè)主的書面同意，清楚列明項(xiàng)目具體改建方案，且即使業(yè)主大會(huì)已形成決議，其仍需獲得由全體業(yè)主簽署的關(guān)于同意具體改建方案的書面文件方可辦理申請(qǐng)立項(xiàng)及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等；如業(yè)主授權(quán)委托的，需在授權(quán)委托書中明確具體裝修事項(xiàng)或方案，而不能僅僅對(duì)授權(quán)內(nèi)容作出概括性描述。在實(shí)踐中，為得到全體業(yè)主的同意，業(yè)主加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)、街道、派出所、業(yè)委會(huì)及其他相關(guān)業(yè)主的充分溝通、妥善推進(jìn)具體的工作，并在上述機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，順利推進(jìn)改建事宜，自然事半功倍，亦能提高效率。

（三）方案公示

政府主管部門在受理改建方案報(bào)批的過程中，除需要獲得利害業(yè)主的同意外，待項(xiàng)目改建的具體方案得到規(guī)劃和土地管理局（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)土局”）之初步認(rèn)可后，還需要將改建方案對(duì)外公示，公示時(shí)間一般為20天，目的是就物業(yè)之相鄰業(yè)主對(duì)該等改建方案征求社會(huì)反饋和意見。

倘若周邊相鄰業(yè)主提出的異議為剛性的，比如：建筑物超高，或外立面的改造存在光污染等，則規(guī)土局將毫無疑問責(zé)令申請(qǐng)人進(jìn)一步改進(jìn)和完善方案；若提出的異議系非剛性的，如認(rèn)為新外立面的改造方案不夠美觀等，則規(guī)土局一般不予采納。

（四）竣工驗(yàn)收備案

無論裝修/大修項(xiàng)目是否涉及項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整，改建項(xiàng)目竣工后，均應(yīng)按照具體要求進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收、消防驗(yàn)收等程序。

二、涉及公共區(qū)域的裝修和改建

在房地產(chǎn)投資項(xiàng)目中，我們亦常見業(yè)主買受的僅是該房地產(chǎn)項(xiàng)目的部分樓層而并不是整幢物業(yè)。在這樣的情況下，除對(duì)買受的物業(yè)專有部位進(jìn)行改建外，該等改建往往可能還涉及對(duì)部分公共區(qū)域的改建。公共區(qū)域的裝修均不會(huì)涉及任何外立面、房屋主體結(jié)構(gòu)、承重結(jié)構(gòu)等改造、改建安排。諸如電梯間的裝修、頂層部分的裝修是否會(huì)被認(rèn)定為涉及外立面、房屋主體結(jié)構(gòu)、承重結(jié)構(gòu)的改建安排將受限于建設(shè)主管部門的認(rèn)定。

物業(yè)的業(yè)主或租戶僅能裝修其專有部分或享有使用權(quán)的部分，建設(shè)主管部門（如建交委）接受業(yè)主（或由物業(yè)管理公司代表業(yè)主）就其獨(dú)立產(chǎn)權(quán)區(qū)域進(jìn)行報(bào)建申請(qǐng)；物業(yè)的公共區(qū)域?qū)儆谌w業(yè)主共有的，未經(jīng)業(yè)主之適當(dāng)表決或授權(quán)，物業(yè)管理公司不會(huì)自然而然地有權(quán)決定對(duì)物業(yè)公共區(qū)域進(jìn)行裝修。

《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施的表決通過標(biāo)準(zhǔn)為“雙過三分之二”[《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意。]。但是《物業(yè)管理?xiàng)l例》未明確規(guī)定對(duì)于公共區(qū)域裝修應(yīng)以何種要求通過表決。在實(shí)踐中，在管理規(guī)約未作具體約定的情況下，在實(shí)踐中，因?yàn)閿M定公共區(qū)域的改建涉及其他小業(yè)主之相關(guān)權(quán)益，政府主管部門一般會(huì)要求涉及公共區(qū)域的裝修項(xiàng)目必須取得全體業(yè)主的同意，且即使業(yè)主大會(huì)已形成決議，其仍需獲得由全體業(yè)主簽署的關(guān)于同意具體裝修/大修方案的書面文件方可申請(qǐng)辦理建筑工程施工許可證。在這樣的情況下，為獲得更多物業(yè)其他業(yè)主的票數(shù)和對(duì)擬定公共區(qū)域的裝修和改建，在實(shí)踐中，主導(dǎo)該等裝修和改建的業(yè)主一般會(huì)嘗試通過物業(yè)管理公司在裝修公告中明確，如若部分小業(yè)主未出席表決或投出棄權(quán)票，一律將視為跟投多數(shù)票的約定，努力推動(dòng)該等公共區(qū)域裝修和改建事宜。

需要指出的是，一般實(shí)踐中，建設(shè)主管部門不受理公共區(qū)域裝修工程單獨(dú)報(bào)建。建設(shè)主管部門一般不對(duì)公共區(qū)域部分的施工行為核發(fā)建筑工程施工許可證，為使改建手續(xù)合法合規(guī)，業(yè)主較為常見的操作方式包括：由物業(yè)管理公司作為申報(bào)主體于項(xiàng)目所在街道房辦或相應(yīng)政府平臺(tái)進(jìn)行裝修施工備案，并履行適當(dāng)竣工手續(xù)；或物業(yè)的投資人以業(yè)主的身份申請(qǐng)專有部分區(qū)域的施工許可，同時(shí)將部分公共區(qū)域的裝修方案（如相關(guān)設(shè)計(jì)方案、圖紙等）一并進(jìn)行報(bào)建、報(bào)消防設(shè)計(jì)方案。

三、關(guān)于辦理物業(yè)用途變更的政府審批

在實(shí)踐中，物業(yè)的投資人往往希望通過變更物業(yè)之規(guī)劃用途、申請(qǐng)核發(fā)新的不動(dòng)產(chǎn)登記證而使物業(yè)的房屋用途與實(shí)際用途相一致，一勞永逸地解決規(guī)劃用途和實(shí)際用途不一致的情形，如將房屋類型由旅（賓）館變?yōu)檗k公。

從法律角度，從可知的公開渠道，我們并未查詢到有關(guān)建成的現(xiàn)有房地產(chǎn)物業(yè)進(jìn)行建筑物使用性質(zhì)變更的規(guī)定。且，根據(jù)《上海市不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，經(jīng)登記的房地產(chǎn)有房地產(chǎn)用途發(fā)生變化的情形的，房地產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)變更登記。但是，根據(jù)《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建筑物的使用應(yīng)當(dāng)符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者房地產(chǎn)權(quán)證書載明的用途，不得擅自改變。在建成區(qū)范圍內(nèi)，確因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、城市區(qū)域功能調(diào)整而需要改變一定區(qū)域內(nèi)建筑物使用性質(zhì)的，必須符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)用地適建范圍規(guī)定；涉及需要修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，按照控制性詳細(xì)規(guī)劃修改程序執(zhí)行。

我們向上海市中心各區(qū)之房管局及規(guī)土局規(guī)劃部門相關(guān)負(fù)責(zé)科室進(jìn)行了電話匿名咨詢。根據(jù)咨詢結(jié)果，房管局對(duì)于房屋用途變更的批準(zhǔn)需以權(quán)利人取得規(guī)劃部門出具的相關(guān)批準(zhǔn)為前置條件；而規(guī)土局規(guī)劃部門表示，其僅受理新建項(xiàng)目之規(guī)劃方案審批，就已建成并已取得房地產(chǎn)權(quán)證的房屋，其僅受理有關(guān)房屋改建涉及的工程規(guī)劃審批，而不涉及房屋用途變更審批。

根據(jù)我們的了解，在上海的確存在將賓館改建作為商業(yè)辦公的先例，比如位于南京西路的原錦滄文華大酒店，經(jīng)過改造轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)辦公物業(yè)并對(duì)外出租，比如位于上海西部區(qū)域的原銀河賓館，經(jīng)過搞糟轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)辦公物業(yè)并對(duì)外出租。類似該等酒店改造的案例，確系得到政府主管部門的大力支持和審批，也是與政府主管部門關(guān)于要在南京西路進(jìn)一步增加商業(yè)辦公出租的規(guī)劃和背景下所導(dǎo)致的。

因此，政府主管部門對(duì)于房屋用途變更規(guī)劃調(diào)整的支持和協(xié)調(diào)對(duì)物業(yè)投資人實(shí)施物業(yè)之房屋用途變更登記是至關(guān)重要的。且，在這樣的情況下，考慮到物業(yè)的房屋用途變更在租金回報(bào)等諸多方面可能存在的區(qū)別，就該等房屋用途變更補(bǔ)繳土地出讓金之可能性尚不能完全排除，尚受限于政府主管部門之態(tài)度。