杜 毅 曾 靜

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制度公平與完善農(nóng)村低保退出機(jī)制研究——以重慶市為例

杜 毅 曾 靜

（重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶萬州 404020）

“能進(jìn)能出、動態(tài)管理”是農(nóng)村低保制度健康運(yùn)行的基本要求。但從制度的運(yùn)行實(shí)際情況來看，“進(jìn)入容易，退出難”一直是困擾制度順利實(shí)施以及影響制度公平的一大難題?！案＠蕾嚒爆F(xiàn)象突出、動態(tài)監(jiān)測難度大等因素造成退出機(jī)制的不健全，導(dǎo)致脫貧人口難以退出低保。這不僅制約低保制度的順利實(shí)施，同時也有悖于制度公平。因此應(yīng)找到切實(shí)可行的應(yīng)對之策，完善退出機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村低保制度的健康運(yùn)行。

制度公平；農(nóng)村最低生活保障；退出機(jī)制；對策

一、引 言

習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義。要讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)。公平是人類社會的理想，也是社會主義和諧社會的基本條件。而公平的最終實(shí)現(xiàn)需要一系列完善的制度作為保障。制度實(shí)施效果的好壞以及是否有效維護(hù)社會公平，是衡量一個社會制度設(shè)計是否合理的關(guān)鍵所在。最低生活保障（以下簡稱低保）是現(xiàn)代社會保障體系的組成部分，是社會救助制度的核心，是社會安全的“最后一道防線”[1]274。同時，農(nóng)村低保制度也是我國農(nóng)村貧困人口脫貧致富的重要手段，與扶貧開發(fā)政策一起形成我國農(nóng)村脫貧的雙輪驅(qū)動[2]144-147。農(nóng)村低保制度自2007年在全國范圍建立至今已有十年。十年來，農(nóng)村低保制度在解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富方面起到了關(guān)鍵作用，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會公平等方面也發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村低保為農(nóng)村貧困人口提供最基本的生活保障，使改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成果惠及廣大農(nóng)村貧困人口，使得農(nóng)村居民能夠共享社會發(fā)展成果，彰顯著公平的價值理念。

但由于低保制度仍在不斷完善中，加之農(nóng)村貧困問題的嚴(yán)峻性，以及需要救助的人口總量較大，農(nóng)村低保制度各個環(huán)節(jié)運(yùn)行都面臨諸多困境，一些地方的低保制度總體實(shí)施效果并不理想。特別是在低保對象動態(tài)管理過程中，進(jìn)入容易，退出難，一直是困擾低保制度順利實(shí)施以及影響制度公平的一個老大難問題。低保戶“福利依賴”現(xiàn)象突出，只進(jìn)不出，低保戶主動退出的只是個別現(xiàn)象，或者微乎其微。甚至一些地方的群眾誤認(rèn)為低保是終身享受，導(dǎo)致農(nóng)村申請低保的人口越來越多，使得原本就十分有限的救助資源顯得更加捉襟見肘。我國已進(jìn)入全面建成小康社會決勝階段，要確保2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。在這樣的背景下探討完善低保退出機(jī)制，顯得十分必要和迫切。

二、重慶市農(nóng)村低保退出機(jī)制效果評析

重慶市于2009年出臺了《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動態(tài)管理規(guī)范（試行）》，近幾年來各區(qū)縣結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)農(nóng)村低保動態(tài)管理，提高制度實(shí)施效率，維護(hù)制度公平，取得了一定的成績。當(dāng)然，動態(tài)管理本身是一個難題，面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，尤其是低保退出難，難以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”。筆者深入重慶市各區(qū)縣（主要涉及渝東北和渝東南貧困地區(qū)）進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，通過發(fā)放問卷進(jìn)行入戶調(diào)查以及個案訪談，較為深入地了解了重慶市農(nóng)村低保制度的實(shí)施情況以及低保退出機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀?？傮w上看，重慶市各地在完善農(nóng)村低保退出機(jī)制方面進(jìn)行了大量有益的探索，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，加大低保政策宣傳力度，“公平低保、誠信低保”理念逐步得到重視。重慶市一些區(qū)縣加大低保政策宣傳力度，通過印發(fā)宣傳資料、召開村社專題會議、懸掛橫幅海報等形式，向廣大村民傳達(dá)公平與誠信思想。例如榮昌區(qū)觀勝鎮(zhèn)長期大力宣傳“公平低保、誠信低?！庇^念，村民思想覺悟得到了提高。在該地以往歷年的低保評議會上，村民都為了爭低保名額而爭鋒相對，而在2014年第二季度低保評議會上，首次出現(xiàn)多例低保戶主動退出續(xù)保申請的情況。在加大政策宣傳的同時，該鎮(zhèn)民政辦、紀(jì)委、人大辦等相關(guān)部門還聯(lián)合到轄區(qū)的各村（社區(qū)）進(jìn)行低保評議，以徹底杜絕低保工作中存在的“人情保、關(guān)系?！焙推渌还浆F(xiàn)象，近年來該鎮(zhèn)納入低保的家庭逐步下降。

其二，逐步建立了低保專項(xiàng)檢查制度，各類違規(guī)現(xiàn)象得到預(yù)防和及時糾正。為了切實(shí)維護(hù)低保制度的公平性，一些地方建立了以紀(jì)委牽頭、民政、財政等多部門參與的專項(xiàng)檢查制度，檢查、糾正各類違規(guī)和違法現(xiàn)象。例如，北碚區(qū)人大常委會組織檢查組，通過召開動員大會、全面自查、現(xiàn)場調(diào)研走訪、集中檢查等方式對全區(qū)17個鎮(zhèn)街和相關(guān)部門對《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。檢查組圍繞該區(qū)在貫徹執(zhí)行低保制度過程中的程序合法、聽證公開、公示透明、資料規(guī)范、資金使用等情況，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，取得了很好的效果。長壽區(qū)還加強(qiáng)全區(qū)低保檔案專項(xiàng)檢查情況的通報，堅持落實(shí)低保長期張榜公示制度。

其三，摸索出了一些切實(shí)可行的辦法，使低保退出逐步規(guī)范化和具有可操作性。重慶市一些區(qū)縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，就低保如何有序退出進(jìn)行了積極的探索。梁平區(qū)努力打造“陽光低保”，堅持以“十化”為主線：家庭成員規(guī)范化、受理主題明確化、收入核算精細(xì)化、近親屬備案制度化、入戶抽查常態(tài)化、信息對比硬性化、審核審批程序化、低保管理動態(tài)化、固定公示長期化、責(zé)任追究具體化。通過這“十化”緊密結(jié)合，環(huán)環(huán)相扣，使得低保退出更加通暢，更有說服力。近年來，梁平區(qū)通過入戶抽查、信息對比以及固定公示，加大對貧困人口的動態(tài)監(jiān)測，完善能進(jìn)能出的社會救助制度，清退了不符合低保條件的申請戶，有效杜絕了關(guān)系保和人情保，切實(shí)維護(hù)了困難群眾基本生活權(quán)益。

三、重慶市農(nóng)村低保退出機(jī)制面臨的主要困境

“有進(jìn)有退，應(yīng)保盡?！笔谴_保低保制度公平的關(guān)鍵，重慶市各地在低保退出方面取得了一定的成績，為扎實(shí)做好“陽光低?！惫ぷ鞣e累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但由于重慶市農(nóng)村脫貧任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，低保退出面臨諸多困境。

（一）“福利依賴”現(xiàn)象突出，低保對象主動退出難

當(dāng)?shù)捅舻玫秸木戎驇头鰪亩鴶[脫貧困后，應(yīng)及時退出低保，即“應(yīng)退盡退”。但長期以來被救助人群退出難。筆者在調(diào)查中了解到，農(nóng)村低保戶“福利依賴”現(xiàn)象比較突出，低保對象很少會主動退出。所謂“福利依賴”是指有勞動能力的人不愿意尋求或接受政府和社會提供的技能培訓(xùn)、工作崗位和就業(yè)機(jī)會，只想長期依賴政府提供的福利維持生活的現(xiàn)象。學(xué)界對于福利依賴的研究正在逐步深入，一些學(xué)者既把福利依賴看作人們（尤其是貧困人口）權(quán)利的體現(xiàn)，同時又把它看作社會問題[3]。在農(nóng)村現(xiàn)有貧困人口中，除了因病、因?yàn)?zāi)、因失去勞動能力等原因?qū)е仑毨е猓邢喈?dāng)一部分人致貧的根本原因是自身懶惰，“等靠要”的思想依然嚴(yán)重。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些貧困戶仍然存在“小富即安、小富即滿”的思想，安于現(xiàn)狀，自身缺乏脫貧致富的內(nèi)在動力。甚至一些貧困戶不以窮為恥，反以窮為榮，吃慣了國家的救濟(jì)糧，拿慣了國家的救濟(jì)款，不愿意下地干活、不愿意打工掙錢；有的貧困戶“等著扶、躺著要”，什么都不想干，一心躺在國家扶貧政策的懷抱里，靠窮吃窮，不愿脫貧。在低保工作人員入戶調(diào)查或進(jìn)行定期考核時，一些低保戶對動態(tài)管理原則持有抵觸情緒，不配合工作人員的調(diào)查核實(shí)，故意隱瞞收入，加大了低保戶退出的難度。

低保對象主動退出難的原因是多方面的。一是由低保制度的性質(zhì)決定的。社會救助制度的一個顯著特征是權(quán)利義務(wù)單向性，經(jīng)費(fèi)主要由政府財政單向給付，被救助者不需要履行繳費(fèi)義務(wù)。這樣，低保戶不需要付出任何代價就可以得到無償?shù)慕?jīng)濟(jì)援助，因此誰也不愿意放棄這塊“天上掉下來的餡餅”。二是低保戶脫貧后返貧現(xiàn)象突出。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，重慶市廣大農(nóng)村收入主要依靠農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工這兩個途徑，農(nóng)業(yè)收入靠天吃飯，外出務(wù)工收入不穩(wěn)定，因此農(nóng)村貧困家庭脫貧難度大，相當(dāng)一部分貧困戶脫貧后返貧現(xiàn)象也比較突出。因此都比較看重低保給他們帶來的救助，不愿意輕易退出。三是依賴思想的影響。長期貧困一旦成為習(xí)慣，就會使貧困人群更加安于現(xiàn)狀而不思進(jìn)取，在心理上更加依賴于外界救助力量，最終滋生懶惰情緒，使其很難脫離貧困狀態(tài)，從而形成一種特殊的文化現(xiàn)象——“貧困文化”，加重了被救助者的福利依賴。四是違規(guī)現(xiàn)象加大了清退難度。由于低保是“免費(fèi)的午餐”，許多非貧困人口也加入了低保爭奪戰(zhàn)。筆者在農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方在低保申請過程中存在走后門、隱瞞收入、裝病等違規(guī)現(xiàn)象，使得吃低保的人越來越多，退出低保的人卻很少。

（二）貧困致因多元化，單靠低保難以激活貧困人口的“造血功能”

低保制度被喻為社會的“最后一道防線”，是為維持人體生命延續(xù)所必需消費(fèi)的商品和勞務(wù)的最低費(fèi)用，旨在保障貧困對象能夠維持基本的生存，因而保障處于較低的水平。加之我國貧困人口眾多，需要扶持的人口數(shù)量大，低保資金的扶持功能十分有限。據(jù)民政部的數(shù)據(jù)顯示，最近幾年我國每年納入低保的人口都在7 000萬以上，占全國總?cè)丝诘谋壤?%以上。大量的實(shí)證研究都證明，農(nóng)村低保較低的保障水平削弱了制度本身的減貧效應(yīng)。調(diào)研中了解到，一些低保戶在獲得救助后其家庭收入水平仍很低，只能保障其基本的生存需要，更不用說培養(yǎng)低保人員謀生和自給自足的能力，以及激活他們自身的“造血功能”，使得這部分人難以擺脫貧困從而長期滯留于低保。此外，經(jīng)濟(jì)上的匱乏使得貧困家庭社會交往受到限制，難以接受到良好的教育，患病得不到及時治療等等，這一系列的社會剝奪和社會排斥使貧困家庭的發(fā)展機(jī)會受到制約，從而導(dǎo)致貧困的代際傳遞，不利于他們退出救助政策，使得農(nóng)村脫貧困難重重[4]。

農(nóng)村貧困人口的致貧原因是多方面的。除了因病、因?yàn)?zāi)等原因外，教育落后，技能缺乏是導(dǎo)致貧困的重要因素。所有窮困地區(qū)的一個共同特征是教育落后、教育資源匱乏、受教育人口比例低、對未成年人的教育普遍不重視。正是教育的匱乏與落后導(dǎo)致這些地區(qū)的居民既沒有走出去的勇氣，也沒有利用市場脫貧致富的技術(shù)與基本意識?？梢哉f，最窮之窮，窮在教育，這是貧窮的根本問題。在技能方面，農(nóng)民發(fā)展種植、養(yǎng)殖等致富副業(yè)，多數(shù)是摸著石頭過河或依靠傳統(tǒng)的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)，加之農(nóng)村缺乏專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)缺乏規(guī)劃，農(nóng)戶各自為政，很難形成規(guī)模經(jīng)營，因此農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)成功的極少。

（三）家庭收入難以核查，低保對象動態(tài)監(jiān)測難度大

家庭收入狀況是衡量其是否具備受助資格或應(yīng)退出的主要尺度，在低保制度實(shí)施過程中，應(yīng)根據(jù)受助人口家庭收入的變化來決定其是否享有或繼續(xù)享有救助政策。當(dāng)收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)及時納入保障范圍；當(dāng)?shù)捅＜彝サ娜司杖敕€(wěn)定高于低保標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)按規(guī)定及時退出救助政策。因此，客觀、準(zhǔn)確地核查貧困戶家庭收入，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測是實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”的重要手段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶市農(nóng)村低保制度在具體實(shí)施中，家庭收入核定十分困難。對于農(nóng)村低保對象來說，如何準(zhǔn)確核定家庭收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本，如何加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測，在操作上面臨較大的難度。主要問題是農(nóng)村家庭收入來源具有多樣化的特點(diǎn)，主要有外出務(wù)工、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。要對多樣化的收入來源進(jìn)行核查，以及對低保對象進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，其難度較大，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，低保工作隊伍與貧困戶準(zhǔn)確識別要求不相適應(yīng)。在千家萬戶中準(zhǔn)確識別出農(nóng)村低保對象，工作任務(wù)繁重，面臨的矛盾較多，操作難度較大。目前，重慶市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦專職從事低保的工作人員一般只有一名，村（居委會）沒有專職低保工作人員，一般由村主任等村干部兼職。低保戶提出申請后，按規(guī)定要對眾多的貧困家庭逐一進(jìn)行家計調(diào)查，對其收入進(jìn)行核算。但由于工作人手有限，要想高質(zhì)量完成這么大工作量，難度可想而知。因此，基層干部在進(jìn)行家計調(diào)查時，一些地方仍然主要采取生活形態(tài)法，主觀性較強(qiáng)，往往采取一些較簡單的法，如“進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看被子，吃飯看盤子，穿著看身子，銀行看折子”，雖然操作簡便，但很難真實(shí)反映貧困家庭的收入情況。所以，一些地方實(shí)際上沒有進(jìn)行收入核算，為了及時完成核保任務(wù)，只是粗略地估計了一下申報家庭的大致收入。同時，目前從事家計調(diào)查的工作人員大多缺乏必要的統(tǒng)計、核算等相關(guān)專業(yè)知識，對準(zhǔn)確識別低保對象感到力不從心。

其二，農(nóng)戶謊報虛報收入導(dǎo)致錯保漏保現(xiàn)象。農(nóng)村致貧因素具有多元化特點(diǎn)，家庭收入也難以準(zhǔn)確核定。農(nóng)村家庭種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)戶收入的確定是假定一個正常勞動力勞作后所獲得的收入，但農(nóng)村貧困家庭形態(tài)各異，患病、殘疾、年老等風(fēng)險較為普遍，也是低保制度覆蓋的主要群體，而這些家庭的勞動能力通常難以達(dá)到正常勞動力，因而其收入核算需要通過系數(shù)進(jìn)行折算，但如何準(zhǔn)確合理折算，難度較大[5]。同時，農(nóng)村家庭贍養(yǎng)費(fèi)的計算也極為復(fù)雜。因此，在基層干部無法掌握農(nóng)戶的收入信息的情況下，在“低保爭奪戰(zhàn)”中，一些農(nóng)戶通過謊報虛報收入來獲取或者繼續(xù)享受低保，這種基于信息不對稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險，使得退保難上加難。

其三，流動人口收入難以準(zhǔn)確界定。農(nóng)村流動人口就業(yè)不穩(wěn)定，徘徊在城鄉(xiāng)之間，這給民政部門了解和掌握他們的收入狀況增加了一定的難度。尤其是流動人口的工資性收入，基層干部更無法掌控，農(nóng)戶在申請低保時以及在享受低保過程中都不會主動報告其工資性收入，甚至想方設(shè)法故意隱瞞收入。

（四）附加福利的存在，客觀上激發(fā)了低保對象滯留于低保政策的愿望

隨著農(nóng)村低保工作力度的加大，近年來，低保資格的“含金量”越來越高，功能不斷拓展，納入低保范圍的困難家庭在保障基本生活、醫(yī)療、教育、住房等多方面得到救助和優(yōu)惠減免，低保戶不僅可以無償領(lǐng)取低保金，還可以憑低保戶資格在其他方面享受“特別關(guān)照”，形成了“勝者全得”和“肥上加膘”的現(xiàn)象[6]。例如：《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》（2012年）規(guī)定，城鄉(xiāng)低保戶是醫(yī)療救助的主要對象，低保戶在參加合作醫(yī)療時給予資助，生病后在門診和住院方面都會享受相應(yīng)的救助。在教育方面，各地普遍建立了覆蓋農(nóng)村建卡貧困戶和低保戶家庭學(xué)生、覆蓋學(xué)前教育到高等教育各個學(xué)段的“兩個全覆蓋”教育資助體系，低保家庭在教育方面也享有一定的資助。因此，農(nóng)民一旦被確定為低保對象，就可以享受到多項(xiàng)救助和社會福利。把這些附加待遇的價值加起來，一個低保家庭每個月從各種制度中能獲得的福利就頗為可觀了。

在現(xiàn)行制度下，附加福利是以低保資格為前提和基礎(chǔ)的，不具備低保資格的低收入人群（邊緣人群）很難享受到這些附加福利。如果兩個貧困程度大致相當(dāng)?shù)募彝?，一個被評上低保戶，而另一個未被評上，前者在獲得各種福利后家庭收入就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過后者，而后者則有明顯的被剝奪感，從而又進(jìn)一步加劇了“低保爭奪戰(zhàn)”。一旦低保戶失去低保資格，不僅僅失去每月固定的低保金，而其他附加福利也被隨之取消。因此，在“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”前提下，這些附加福利的存在，客觀上激發(fā)了低保對象長期留守低保救助的動力，同時也在一定程度上扼殺了一部分人通過勤勞致富的積極性，從而催生懶漢，加大了低保退出的難度。

四、完善農(nóng)村低保退出機(jī)制的對策建議

“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”是農(nóng)村低保對象動態(tài)管理的目標(biāo)和要求，對于目前農(nóng)村低保退出難的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面入手：

（一）扶貧先扶志，努力消除“福利依賴”現(xiàn)象

習(xí)近平同志在十九大報告中指出，要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。隨著我國農(nóng)村脫貧攻堅進(jìn)入決戰(zhàn)階段，必須要著手解決一些深層次的問題。對于農(nóng)村因“懶”致貧的貧困戶，對這部分人的精準(zhǔn)幫扶措施不能僅限于生產(chǎn)扶持，而應(yīng)該將重點(diǎn)放在扶“志”上面。避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，根本是要轉(zhuǎn)變貧困戶的觀念，消除福利依賴思想。物質(zhì)扶貧管一時，思想扶貧管一世。尤其是對于低保制度這種“輸血式”的扶貧方式，如果扶志工作跟不上，就會在一定程度上助長“等靠要”的依賴思想。如果不能激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，精準(zhǔn)脫貧的任務(wù)很難完成，即便靠政策完成了，返貧概率也很高。從根本上阻斷貧困代際傳遞，就必須要扶志治懶，重點(diǎn)抓好以下幾個方面的工作。

一是基層政府部門要通過多種形式，加大宣傳力度，尤其要開展針對貧困對象的宣傳教育。在全社會倡導(dǎo)自強(qiáng)自立、艱苦奮斗的高尚品質(zhì)，擯除一些低保戶長期存在的“等、靠、要”思想，消除他們對救助政策的依賴心理。特別是對于有勞動能力和發(fā)展?jié)摿Φ牡捅?，在他們領(lǐng)取低保和享受其他扶持政策期間，要引導(dǎo)他們積極勞動，艱苦創(chuàng)業(yè)，一旦收入發(fā)生變化或超過保障線，引導(dǎo)他們主動要求降低救助金或逐漸退出扶持政策，努力消除低保戶的“福利依賴”現(xiàn)象。同時，堅持正確的輿論宣傳，發(fā)揮新聞媒體輿論導(dǎo)向作用，通過輿論和媒體宣傳主動退保的先進(jìn)個人事跡，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立精神，批判那些依賴政府救助、好逸惡勞的落后消極思想，擯除“貧困文化”，使公眾對低保有一個正確的認(rèn)識，樹立自立自強(qiáng)的觀念，擺脫依賴政府的消極思想；在全社會形成倡導(dǎo)自立自強(qiáng)反對依賴的良好氛圍。

二是進(jìn)一步提高農(nóng)村低保制度執(zhí)行的公開性和透明度，加強(qiáng)群眾監(jiān)督?；鶎诱皶r公開各項(xiàng)救助政策，加大政策執(zhí)行的透明度。切實(shí)做好低保公示環(huán)節(jié)，采取有效措施做到低保政策及執(zhí)行情況家喻戶曉，讓村干部清清白白干事，讓群眾明明白白致富，使農(nóng)村各項(xiàng)救助政策在陽光下運(yùn)行。此外，對于依靠自身力量勤勞致富的低保戶給予一定的獎勵，對依賴思想嚴(yán)重的低保戶及時提醒和督促。通過這些辦法，提升低保戶脫貧致富的自覺性和緊迫感。

三是樹立脫貧致富典型，開展積極退保帶頭人活動。基層干部要重視脫貧致富帶頭人的示范作用，在工作中善于發(fā)現(xiàn)脫貧典型事跡，營造“我退保、我驕傲”的良好氛圍，傳遞正能量。對于積極主動退出低保政策的家庭，要創(chuàng)造條件和機(jī)會進(jìn)行推廣和宣傳，比如通過村民大會、政治學(xué)習(xí)，以及召集全體低保受助人員開展集體討論等形式，介紹自己脫貧致富退出低保的經(jīng)驗(yàn)和感想。

（二）扶貧必扶智，增強(qiáng)貧困人口自身“造血功能”

授人以魚不如授人以漁。扶智就是扶知識、扶技術(shù)、扶思路，幫助和指導(dǎo)貧困群眾著力提升脫貧致富的綜合素質(zhì)。如果扶貧不扶智，就會知識匱乏、智力不足、身無長物，甚至造成貧困的代際傳遞。針對農(nóng)村貧困人口脫貧致富內(nèi)生動力的短板，目前應(yīng)主要抓好以下兩個方面的工作：

一是緊緊抓住教育扶貧這個根本。扶“錢”不如扶“智”，扶“今天”更要扶“明天”。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，阻斷貧困代際傳遞，這是貧困地區(qū)脫貧致富的根本之策。要加大資金支持力度，實(shí)施教育扶貧，統(tǒng)籌中央、地方財力向教育脫貧任務(wù)較重的地區(qū)和定點(diǎn)村傾斜，打好教育脫貧殲滅戰(zhàn)。推進(jìn)“教育精準(zhǔn)扶貧行動計劃”，采取免、減、獎、貸、助、補(bǔ)等多種方式，確保每個貧困孩子在各個教育階段“有學(xué)可上”“上得起學(xué)”，決不讓一名貧困孩子失學(xué)，不讓貧困孩子輸在起跑線上。

二是通過技能培訓(xùn)使貧困群眾都有一技之長。技能培訓(xùn)是幫助貧困群眾脫貧最直接最有效的途徑。培訓(xùn)不能大水漫灌、大而化之，一定要因人而異，精準(zhǔn)施策。首先，基層政府要深入農(nóng)村開展培訓(xùn)前的調(diào)研，充分了解貧困群眾所思所盼、所需所求；其次，要制定詳細(xì)的培訓(xùn)計劃，培訓(xùn)的組織者、培訓(xùn)時間、培訓(xùn)課程內(nèi)容、培訓(xùn)專家的聘請、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算等都要做出詳細(xì)的安排；再次，培訓(xùn)要符合實(shí)際，要符合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，符合貧困群眾文化程度，根據(jù)貧困群眾的實(shí)際需求量身定制、量體裁衣，真正發(fā)揮培訓(xùn)立竿見影的功效；最后，培訓(xùn)形式應(yīng)多樣化，既要注重“引進(jìn)來”，聘請外地專家現(xiàn)身說法，也要組織貧困群眾“走出去”開闊眼界，開展各種形式的考查和學(xué)習(xí)。既要有針對性的培訓(xùn)致富知識和技能，也要讓貧困群眾在培訓(xùn)過程中增長見識、提升本領(lǐng)。

總之政府要精心組織，重點(diǎn)抓好農(nóng)村職業(yè)技能培訓(xùn)，向建檔立卡貧困家庭全面免費(fèi)敞開，讓他們“只要一技在手，全家脫貧有望”。提高貧困人口自謀職業(yè)、自我生存發(fā)展的能力，鼓勵其進(jìn)行自助生產(chǎn)，盡早退出低保制度。

（三）創(chuàng)造有利條件，加強(qiáng)對貧困對象的動態(tài)考核

一是改進(jìn)工作流程，建立低保誠信制度，使低保的退出更具有操作性。農(nóng)村家庭在申請低保時應(yīng)提供書面承諾，確保其信息真實(shí)有效，并授權(quán)低保部門查核其財產(chǎn)收入情況。未如實(shí)申報收入和財產(chǎn)情況的，經(jīng)查實(shí)應(yīng)取消低保資格并追回補(bǔ)助金，并將其列入重點(diǎn)監(jiān)控名單，再次申請時要接受更嚴(yán)格的審查。已申請到低保待遇的低保對象，應(yīng)定期向村（居）委會申報其財產(chǎn)、收入、就業(yè)等情況，申報情況不實(shí)或拒絕申報的，暫停其低保待遇直至其如實(shí)申報為止。

二是加強(qiáng)基層低保工作隊伍建設(shè)。農(nóng)村貧困對象家計調(diào)查以及動態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)較多，而低保工作人員身處第一線，直接承擔(dān)家計調(diào)查過程中大量原始數(shù)據(jù)的收集、分類與整理工作。因此，目前要加強(qiáng)對基層低保工作人員的培訓(xùn)工作，有針對性地組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，更新知識，減少業(yè)務(wù)處理過程中的差錯。不僅要學(xué)習(xí)計算機(jī)知識、統(tǒng)計知識以及涉及農(nóng)村社會救助的相關(guān)知識，還要認(rèn)真學(xué)習(xí)低保的有關(guān)數(shù)據(jù)、政策、方法，注意收集整理，提高他們的業(yè)務(wù)水平和工作責(zé)任心，使他們了解家計調(diào)查以及動態(tài)監(jiān)測的性質(zhì)和意義，熟練掌握業(yè)務(wù)技能。

三是完善制度規(guī)范，加強(qiáng)信息聯(lián)動。通過建立和完善制度規(guī)范，從制度層面明確民政部門進(jìn)行家計調(diào)查時的職責(zé)和權(quán)限，確保家計調(diào)查順利實(shí)施。成立基層社會救助事務(wù)協(xié)調(diào)小組等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)掌握低保扶持對象的數(shù)據(jù)信息和福利收入等情況，確保貧困對象家庭收入信息能夠準(zhǔn)確及時獲??；定期進(jìn)行考核，及時準(zhǔn)確地掌握貧困對象家庭收入的變化情況。協(xié)調(diào)小組要定期召開低保工作專題會，對低保對象的進(jìn)退進(jìn)行會商、評估和認(rèn)定。對年人均純收入下降到低保標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶，應(yīng)將其納入低保對象并享受相關(guān)政策待遇；對年人均純收入達(dá)到或超過低保標(biāo)準(zhǔn)的對象，按規(guī)定及時予以退出。

四是加大家計調(diào)查以及動態(tài)監(jiān)測經(jīng)費(fèi)和設(shè)備的投入。貧困人口的家計調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測工作是貧困地區(qū)一項(xiàng)長期性的工作，任務(wù)繁重，各級民政部門在工作經(jīng)費(fèi)中應(yīng)列支貧困人口家計調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于數(shù)據(jù)采集、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、資料印刷、信息錄入、設(shè)備添置等，為該項(xiàng)工作的順利開展創(chuàng)造必要的條件。

（四）完善農(nóng)村社會救助體系，加強(qiáng)對邊緣人群的救助

低保邊緣人群（也稱臨界低保人群）是指未能被低保制度覆蓋的貧困群體。目前針對低保邊緣人群的救助主要是臨時性救助，這部分人群收入水平低，收入不穩(wěn)定，返貧現(xiàn)象突出，成為潛在的低保救助人群。近年來，我國東部一些農(nóng)村地區(qū)相繼探索如何對低保邊緣人群實(shí)施有效的救助，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效[7]。通過完善社會救助體系為這部分人群提供必要的救助和扶持，努力在低保線之外構(gòu)筑一道新的防線。

一是建立和完善農(nóng)村低保邊緣群體臨時救助制度。2014年9月17日國務(wù)院常務(wù)會議決定建立臨時救助制度，為困難群眾兜底線救急難。將一些由于突發(fā)事故、重大疾病、大量教育支出等原因致使生活暫時陷入困境的群眾納入救助體系。同時，應(yīng)在科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，科學(xué)確定邊緣人群體救助標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)可以考慮為低保標(biāo)準(zhǔn)的一定比例（如60％）。二是完善保障項(xiàng)目。低保邊緣人群比較脆弱，返貧風(fēng)險較高，應(yīng)為收入稍微高出低保標(biāo)準(zhǔn)的低收入人群提供必要支持，從而避免低保制度對于這些邊緣人群所形成的“相對剝奪”[8]。因此，這部分人也應(yīng)納入到醫(yī)療、教育、法律等臨時性救助，防止其返貧，也使得低保戶不用擔(dān)心喪失低保附加福利，從而不自愿退出低保。這實(shí)際上是弱化了低保資格對享有附帶福利的影響，對減少福利依賴現(xiàn)象也能起到一定的作用。三是加大支出型貧困家庭救助力度。充分發(fā)揮社會救助各項(xiàng)目的作用，將家庭支出后生活水平在低保線下的貧困家庭納入低保范圍。例如，家庭成員因醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)支出過大影響家庭基本生活的，應(yīng)予以相應(yīng)的醫(yī)療救助和教育救助。制定支出型貧困家庭認(rèn)定辦法，完善救助條件和申請審核審批程序，制定臨時救助資金管理辦法和相對統(tǒng)一的臨時救助標(biāo)準(zhǔn)，建立“救急難”制度。四是有效整合多部門救助力量。社會救助涉及多個部門，可以通過建立部門聯(lián)動機(jī)制或社會救助聯(lián)席會議制度，不斷根據(jù)社會困難群體的需要，完善對困難群體的聯(lián)合救助。聯(lián)席會議成員應(yīng)包括民政、勞動、殘聯(lián)、建設(shè)、教育、工會等政府職能部門，每年或每季度定期召開一次，各部門可充分交流信息，能有效避免社會救助中因?yàn)槿狈贤ǘ赡艹霈F(xiàn)的“有的問題重復(fù)管，有的問題沒人管”的尷尬局面，有效杜絕社會救助的“盲點(diǎn)”。

[1] 鄭功成．社會保障學(xué)[M]．北京：中國勞動社會保障出版社，2005．

[2] 陳良瑾．社會救助與社會福利[M]．北京：中國勞動社會保障出版社，2009．

[3] 徐麗敏．國外福利依賴研究綜述[J]．國外社會科學(xué)，2008（11）：78-83．

[4] 方菲．農(nóng)村低保制度的公平正義問題探討[J]．求實(shí)，2013（1）：90-93.

[5] 鄧大松，王增文．我國農(nóng)村低保制度存在的問題及其探討[J]．山東經(jīng)濟(jì)，2008（1）：61-64.

[6] 韓華為，徐月賓．中國農(nóng)村低保制度的反貧困效應(yīng)研究——來自中西部五省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J]．經(jīng)濟(jì)評論，2014（6）：64.

[7] 肖云，鄒力．重慶農(nóng)村低保實(shí)施情況評析——政府執(zhí)行力視角[J]．重慶三峽學(xué)院學(xué)報，2009（4）:30-34+141.

[8] 陳玲，亓棟．農(nóng)村低保邊緣群體救助問題研究[J]．內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015（4）：39-43.

（責(zé)任編輯 李朝平）

A Study on System Fair and Perfecting the Exit Mechanism of Rural Subsistence Allowances System: A Case Study of Chongqing

DU Yi ZENG Jing

“Mobility management and dynamic management” are the basic requirements of the normal running rural subsistence allowances system. But from the point of view of system operation, “it is easy to enter but hard to quit” has always been the major problem which puzzles the smooth implementation of the system and the impact of the system fair. “Welfare dependency” phenomenon, high requirement of dynamic monitoring and other factors lead to imperfect of exit mechanism, which then result in the alleviate poverty population hard to withdraw from the system. This not only restricts the smooth implementation of the minimum living security system, but also is contrary to the justice of system. So we should find practical countermeasures to improve the exit mechanism and to promote the healthy operation of the rural subsistence allowances system.

system fair; rural subsistence allowances system; exit mechanism; countermeasures

杜毅（1977—），男，重慶人，重慶三峽學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究農(nóng)村社會保障、農(nóng)民工問題以及就業(yè)保障。曾靜（1995—），女，四川宜賓人，重慶三峽學(xué)院勞動與社會保障專業(yè)2014級本科生，主要研究農(nóng)村社會保障、農(nóng)村扶貧開發(fā)。

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“農(nóng)村最低生活保障與扶貧對象動態(tài)管理機(jī)制研究”（14YJC840004）；重慶社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下重慶農(nóng)村因病致貧返貧治理機(jī)制研究”（2017YBGL138）階段性成果。

F323.89

A

1009-8135（2018）02-0031-08