黃東東 魏 蘭

（1.重慶郵電大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展問題研究中心，重慶 400065；2.重慶郵電大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息法學(xué)院，重慶 400065）

十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將完善法律援助制度作為建設(shè)法律服務(wù)體系的重要內(nèi)容，納入法治社會建設(shè)的重大改革任務(wù)中，因此“擴(kuò)大援助范圍和提高援助質(zhì)量”成為當(dāng)下法律援助制度改革的重點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。2017年1月，法律援助被首次納入國務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，法律援助作為基本社會服務(wù)的主要內(nèi)容，旨在切實(shí)保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會發(fā)展的權(quán)利。2017年10月，最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》提出在部分省市開展刑事法律援助全覆蓋試點(diǎn)，2017年11月，司法部在全國開展了《法律援助法（草案）》立法調(diào)研工作?；蛟S由于民事法律援助的政策性與地方性，民事法律援助從未成為學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)，如何擴(kuò)大民事法律援助范圍幾乎沒有引起學(xué)術(shù)界應(yīng)有的關(guān)注。民事法律援助范圍的合理界定不僅是政府與市場邊界的劃分問題，更是法律援助制度存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一。本文意圖從比較法的視角出發(fā)，梳理世界各國民事法律援助范圍立法經(jīng)驗(yàn)，以期厘清我國民事法律援助范圍構(gòu)建的一些基本問題。

一、問題緣起

法律援助制度起源于英國，經(jīng)過數(shù)百年發(fā)展變遷，為貧困當(dāng)事人提供法律援助不僅成為一項(xiàng)國家責(zé)任與政府義務(wù)，而且法律援助制度的完善已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國家的標(biāo)志之一。但梳理各國法律文本，民事法律援助范圍從來沒有一個(gè)明確的界定。從規(guī)范的表達(dá)看，通常從援助對象身份條件、援助對象經(jīng)濟(jì)條件和援助案件范圍條件等方面進(jìn)行規(guī)定，因此民事法律援助范圍包括對象范圍和事項(xiàng)范圍兩個(gè)方面。具體而言，援助對象身份條件和援助對象經(jīng)濟(jì)條件共同構(gòu)成對象范圍。其中身份條件是指具有哪些身份的人（包括自然人、法人和社會組織）可以享有獲得法律援助的資格；經(jīng)濟(jì)條件則是指必須滿足一定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的主體才能成為援助對象。援助案件范圍條件構(gòu)成民事法律援助事項(xiàng)范圍，即申請人的哪些涉法案件類型可以申請法律援助。因此，所謂民事法律援助范圍是指哪些對象以及這些對象涉及的哪些民事權(quán)益糾紛可以獲得政府提供的法律援助。

我國民事法律援助范圍的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在2003年《法律援助條例》第二章，并以各省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的相關(guān)規(guī)定作為補(bǔ)充。《法律援助條例》第一條開宗明義：“為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，制定本條例?！币馕吨谖覈挥薪?jīng)濟(jì)困難的中國公民可以申請法律援助，法人、社會組織以及外國人和無國籍人等被排除在對象范圍之外。《法律援助條例》第十三條規(guī)定：“公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要確定?！敝?，各省、自治區(qū)和直轄市一般以城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（或該標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或2倍）為基礎(chǔ)確定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)?！斗稍鷹l例》第十條規(guī)定了六項(xiàng)事項(xiàng)范圍：依法請求國家賠償?shù)?；請求給予社會保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的；請求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；請求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的；請求支付勞動報(bào)酬的；主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。其中，屬于民事法律援助范圍的僅有后三項(xiàng)。

從1994年提出，到1996年開始試點(diǎn)，我國法律援助制度實(shí)施至今已經(jīng)二十余年。究竟應(yīng)該如何界定民事法律援助范圍，雖然學(xué)術(shù)界很少專門研究，并不意味著實(shí)踐中不存在問題與困擾。主要包括：第一，《法律援助條例》關(guān)于民事法律對象范圍的規(guī)定僅僅限于符合條件的經(jīng)濟(jì)困難者，由于政策的規(guī)定，一些不符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)（城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)）的當(dāng)事人（如農(nóng)民工）已經(jīng)成為民事法律援助的主要對象，對農(nóng)民工提供的法律援助在一些地方甚至占到民事法律援助案件的50%以上。第二，由于《法律援助條例》沒有明確界定何謂經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不一致，隨著異地協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，各地經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的不同給異地協(xié)作造成了障礙。第三，近年來，各地紛紛擴(kuò)大民事法律援助事項(xiàng)范圍，除了“應(yīng)援盡援”的口號式話語外，如何擴(kuò)大范圍并沒有統(tǒng)一的原則性規(guī)定，由于立法技術(shù)粗糙導(dǎo)致實(shí)施中產(chǎn)生不少困惑。譬如，《重慶市法律援助條例》第十一條第九款規(guī)定“未成年人、老年人、婦女合法權(quán)益受到侵害的”應(yīng)當(dāng)提供法律援助，這種沒有任何事項(xiàng)范圍限制的規(guī)定由于不具有可操作性在實(shí)踐中被管理部門戲稱為“神九條”。第四，實(shí)踐中存在著一項(xiàng)民事法律援助申請的審查受理機(jī)制“可能勝訴才提供法律援助”［1］，這一沒有法律依據(jù)的審查受理機(jī)制是否合理，能否通過立法予以明確，還有待商榷。

二、民事法律援助范圍立法的域外經(jīng)驗(yàn)

英美法系與大陸法系訴訟制度不盡相同，但一項(xiàng)顯著的共同特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)程序正義越來越依賴于律師的參與。當(dāng)事人主導(dǎo)的抗辯式訴訟程序凸顯了律師的重要性，因此法律援助制度不僅產(chǎn)生于英國，而且在整個(gè)英美法系中，法律援助個(gè)案經(jīng)費(fèi)都相對較高。伴隨著大陸法系對庭審中心主義的不斷強(qiáng)調(diào)，為避免程序改革的意義在實(shí)踐中被顛覆，保障貧困弱勢群體獲得專業(yè)律師的幫助同樣重要?！岸?zhàn)”后，促進(jìn)律師的有效參與成為西方國家訴訟法律制度改革的目標(biāo)之一，完善法律援助制度被視為實(shí)現(xiàn)程序正義的基礎(chǔ)。由于法律援助資源的有限性和法律服務(wù)市場的自主性，如何界定民事法律援助范圍成為法律援助立法的重要內(nèi)容。

（一）對象范圍

世界各國關(guān)于民事法律援助對象范圍的界定一般從援助對象身份條件和經(jīng)濟(jì)條件兩方面予以規(guī)定。

1.援助對象身份條件

從1495年英王亨利七世法開始至19世紀(jì)末，多數(shù)歐洲國家的法典中都有“窮人的法律”等原則性條款，規(guī)定為貧窮當(dāng)事人免收法庭費(fèi)用并指定律師提供免費(fèi)代理，律師被期望在職業(yè)慈善的基礎(chǔ)上為窮人提供法庭上的專業(yè)幫助［2］。保障窮人在法律面前事實(shí)上的平等權(quán)是法律援助制度興起與發(fā)展的正當(dāng)性基礎(chǔ)，由于法律服務(wù)市場化，所以經(jīng)濟(jì)上的貧困是導(dǎo)致窮人難以接近司法正義的主要障礙。然而窮人只是一個(gè)道德上的概念或描述性概念而非規(guī)范性概念，因此所有現(xiàn)代國家的法律援助制度都將援助對象身份確定為經(jīng)濟(jì)困難者、低收入者或無力支付法律服務(wù)費(fèi)用者。

隨著對貧窮理解的不斷深入，援助對象身份范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。20世紀(jì)70年代以來，不少國家對援助對象的界定不再局限于經(jīng)濟(jì)上貧困的人，而是擴(kuò)展至文化、生理和產(chǎn)業(yè)上的弱勢群體。譬如，韓國將那些因?yàn)槿狈Ψ芍R且符合一定條件的群體明確規(guī)定為援助對象，主要包括單親家庭人口、殘疾人、兒童、農(nóng)漁民、消費(fèi)者和北韓移民等。日本的《總合法律支援法》則明確將未成年人、殘疾人、精神病人等納入民事法律援助對象范圍。

由于人權(quán)概念以及人權(quán)保護(hù)觀念的國際化，法律援助制度國際化的趨勢亦日益凸顯，一些國家開始通過立法賦予符合經(jīng)濟(jì)困難條件的外國人、無國籍人獲得民事法律援助的資格。譬如，法國規(guī)定法律援助對象無國籍限制；芬蘭規(guī)定居住地或日常居住地為另一歐盟成員國或歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的符合條件的人士可以申請法律援助；新西蘭《法律服務(wù)法》規(guī)定，即使不是新西蘭公民或永久居民，難以承擔(dān)律師費(fèi)用的人都可以申請法律援助。伴隨著一些社會組織和法人不斷介入社會事業(yè)或公益事業(yè)，一些國家亦開始將法人等社會組織納入援助對象范圍。韓國規(guī)定，根據(jù)案情性質(zhì)和社會組織的自身情況，公益性社會組織（如慈善組織、宗教組織等）可以獲得免費(fèi)法律援助或分擔(dān)部分費(fèi)用的法律援助［3］。法國規(guī)定，申請民事法律援助的對象既可以是公民也可以是法人，但法人必須為非營利性質(zhì)的社會組織［4］。當(dāng)然，也有一些國家明確規(guī)定拒絕為法人等社會組織提供法律援助，譬如新西蘭。

2.援助對象經(jīng)濟(jì)條件

一般而言，受援人必須符合一定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)才能獲得民事法律援助，因此經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是判斷是否符合條件的基礎(chǔ)。梳理各國立法，關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定大致有以下三種類型。

一是以收入為基礎(chǔ)。由于維持基本生活水準(zhǔn)的成本可以定量進(jìn)行判斷，所以以收入標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)確定是否符合“窮人”的標(biāo)準(zhǔn)是最簡單和直觀的方法。但是各國的規(guī)定依然有所不同，有的國家考察申請人個(gè)人月收入標(biāo)準(zhǔn)，有的國家要求綜合考察申請人上一年度月平均收入水平，有的國家則要求評估家庭成員平均收入水平。譬如，印度規(guī)定個(gè)人年收入少于2.5萬盧比的人可以申請法律援助；韓國以申請人月平均收入低于150萬韓元的為標(biāo)準(zhǔn)；瑞士日內(nèi)瓦州規(guī)定，申請人月收入低于最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)或者無能力聘請社會律師的可享受法律援助資格；日本規(guī)定凡是符合個(gè)人收入標(biāo)準(zhǔn)或家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)條件之一的可以申請法律援助，具體而言，個(gè)人月平均收入低于18.2萬日元的（其中負(fù)擔(dān)有房屋租金或有房屋貸款未償還的可酌情增加4.2萬日元）、兩個(gè)家庭成員的個(gè)人月平均收入低于25.1萬日元的、三個(gè)家庭成員的個(gè)人月平均收入低于27.2萬日元的、四個(gè)家庭成員的個(gè)人月平均收入低于29.9萬日元的。除上述規(guī)定外，家庭成員每多一人增加3 萬日元［5］。

二是以資產(chǎn)為基礎(chǔ)。無論是以個(gè)人收入還是家庭人均收入為基礎(chǔ)確定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，僅僅只考慮了衣、食、行等日常開支所體現(xiàn)的生活水平。事實(shí)上，貧困是一種復(fù)雜而綜合的社會現(xiàn)象，貧困不僅是個(gè)人或家庭人均收入低下的問題，還包括住房、生活環(huán)境、公共物品的獲得等因素，僅以收入為標(biāo)準(zhǔn)往往不足以準(zhǔn)確判斷申請人是否屬于“窮人”。因此，一些國家開始采取家庭資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)通過綜合評估的方法予以確定。如新西蘭規(guī)定，對申請人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)條件審查時(shí)，必須考慮申請人每月稅后收入除去基本生活開銷后的凈收入，并結(jié)合變賣個(gè)人財(cái)產(chǎn)（如住房、汽車等）可以獲得多少可支配收入等情況予以綜合評估［6］。芬蘭規(guī)定經(jīng)濟(jì)狀況根據(jù)申請人每月可用資金及其全部資產(chǎn)進(jìn)行綜合評估，其中可用資金必須綜合考慮申請人的月收入及其配偶、同居伴侶或登記伴侶必要的支出和贍養(yǎng)責(zé)任之后進(jìn)行計(jì)算［7］。澳大利亞關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難的評估標(biāo)準(zhǔn)是，如果不具備領(lǐng)取福利署的保障津貼或者救濟(jì)金資格，則只要個(gè)人總收入扣除房產(chǎn)（按照參考價(jià)）和受撫養(yǎng)人的生活費(fèi)后仍然低于收入最低標(biāo)準(zhǔn)的［8］。

三是免于審查經(jīng)濟(jì)條件。多數(shù)國家規(guī)定，只要有證據(jù)證明屬于經(jīng)濟(jì)困難者都可以免于審查經(jīng)濟(jì)條件。譬如英國規(guī)定如果申請人屬于低保人員、正在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或者正在享受其他政府補(bǔ)助的,無須審查申請人的經(jīng)濟(jì)條件［9］。不僅如此，對于某些特定案件中的弱勢群體明確規(guī)定免于審查其經(jīng)濟(jì)條件。譬如，韓國、日本等規(guī)定未成年人、殘疾人、精神病人等免于審查經(jīng)濟(jì)條件；印度規(guī)定特定種姓部族的成員、人口拐賣的受害人、精神病人、兒童、被監(jiān)護(hù)人，以及重大災(zāi)難、種族沖突、自然災(zāi)害、工業(yè)事故的受害人等均免于審查經(jīng)濟(jì)條件［10］。

（二）事項(xiàng)范圍

綜觀世界主要國家（特別是西方發(fā)達(dá)國家）法律援助法律文本，民事法律援助事項(xiàng)范圍的界定具有以下兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

1.事項(xiàng)范圍的直接規(guī)定原則而寬泛

基于保障貧困當(dāng)事人享有平等訴訟權(quán)利的法律價(jià)值理念，凡符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的援助對象所涉及的訴訟案件都應(yīng)當(dāng)提供法律援助［11］，所以不少西方發(fā)達(dá)國家對民事法律援助事項(xiàng)范圍一般僅僅予以原則性規(guī)定。

1789年法國《人權(quán)宣言》首次以法律文件的形式確立了法律面前人人平等的原則，成為法國構(gòu)建現(xiàn)代法律援助制度的憲法基礎(chǔ)。經(jīng)過1972年、1991年和1998年三次修改，法國法律援助制度不斷完善。1991年法國國會頒布的《法律援助法》和1991年法國政府制定的《法律援助法令》規(guī)定，法律援助由“司法援助”和“獲得法律幫助”兩部分，其中“獲得法律幫助”包括“法律咨詢援助”和“非司法程序中予以援助”。上述規(guī)定并沒有明確界定事項(xiàng)范圍，不僅原告可以申請法律援助而且被告亦可以獲得法律援助，不僅庭審程序中而且執(zhí)行程序中政府亦可以提供法律援助，不僅在一審程序中而且上訴審程序中同樣可以提供法律援助。從目前來看，法國民事法律援助主要涉及離婚、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、人身傷害、交通事故、侵權(quán)、貨物買賣、租金、遺產(chǎn)、扶養(yǎng)、債務(wù)、不動產(chǎn)、醫(yī)療事故等諸多方面［12］。作為聯(lián)邦制的澳大利亞，聯(lián)邦法律僅僅規(guī)定了法律援助的基本原則，各州負(fù)責(zé)具體管理和組織實(shí)施，多數(shù)州對民事法律援助事項(xiàng)范圍的規(guī)定非常寬泛。

2.以優(yōu)先事項(xiàng)或除外事項(xiàng)的方式界定事項(xiàng)范圍

雖然原則性條款規(guī)定的事項(xiàng)范圍非常寬泛，然而一些國家還通過規(guī)定優(yōu)先事項(xiàng)的方式進(jìn)一步明確事項(xiàng)范圍。澳大利亞以《澳大利亞法律幫助服務(wù)國家合作協(xié)議》的形式確定了聯(lián)邦優(yōu)先援助的事項(xiàng)范圍。這些優(yōu)先事項(xiàng)涵蓋家庭法優(yōu)先事項(xiàng)、其他民事法優(yōu)先事項(xiàng)和申請人特殊情況的優(yōu)先事項(xiàng)等方面。主要包括：涉及兒童的法律事項(xiàng)、遭受或可能遭受家庭暴力的申請人的家事法律事項(xiàng)、申請人人身安全受到威脅的家事法事項(xiàng)、根據(jù)退伍軍人法律援助計(jì)劃應(yīng)為退伍軍人提供幫助的法律事項(xiàng)、聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法律事項(xiàng)、移民局無法提供服務(wù)的移民法律事項(xiàng)、存在語言和識字問題以及智力障礙和身體殘疾的申請人涉及的法律事項(xiàng)、居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)或有被社會排斥危險(xiǎn)的當(dāng)事人涉及的法律事項(xiàng)等［13］。澳大利亞近年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，受教育程度低的人群、殘疾人、土著人、老年人、失業(yè)人口、單親家庭人群、屬于文化和語言少數(shù)群體的人口、居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人群獲得法律援助的比例較高［14］。

通過規(guī)定除外事項(xiàng)的方式反向界定法律援助事項(xiàng)范圍是另一項(xiàng)常用的立法技術(shù)。美國聯(lián)邦和各州沒有將民事法律援助確定為政府的法定義務(wù)，民事法律援助由法律服務(wù)公司根據(jù)《法律服務(wù)公司法》按照項(xiàng)目制的方式予以實(shí)施，基本原則是僅代理無法雇傭私人律師的訴訟案件，因此誹謗案、個(gè)人人身傷害案、員工賠償案、專利或版權(quán)案件、不動產(chǎn)案件、商業(yè)交易類型案件等通常被排除在事項(xiàng)范圍外［15］。新西蘭的《法律服務(wù)法》明確規(guī)定下列事項(xiàng)不屬于法律援助范圍：確定婚姻是否有效的案件、《法律服務(wù)法》第七條第一款所列舉的相關(guān)案件或程序中引發(fā)的其他訴訟程序事項(xiàng)、根據(jù)《婚姻家庭訴訟程序法》提起的離婚案件等。

三、域外經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

改革開放以來，伴隨著律師行業(yè)化和國家治理技術(shù)的轉(zhuǎn)型，如何把日常生活中因市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的糾紛納入法治軌道，成為司法改革的目標(biāo)。由于“法律援助制度幾乎所有資本主義國家都相繼建立，‘二戰(zhàn)’后，蘇聯(lián)和東歐社會主義國家亦把法律援助原則寫進(jìn)了憲法”［16］，重要的是法律援助勾連了社會治理與司法正義，有利于以接近正義的平等機(jī)會，促進(jìn)糾紛的司法解決，因此作為一整套司法知識系統(tǒng)的法律援助制度在1990年代被政治精英主動移植到中國。雖然在實(shí)踐中已經(jīng)嵌入具有中國特色的治理體系之中［17］，而且近年來學(xué)術(shù)界不斷強(qiáng)調(diào)法律制度構(gòu)建的中國特色和實(shí)踐的中國語境，然而比較法的啟發(fā)意義依然對我國完善民事法律援助范圍立法具有借鑒價(jià)值。

（一）民事法律援助范圍的界定應(yīng)當(dāng)以國家能力為基礎(chǔ)

法律援助范圍的界定本質(zhì)上是國家對有限的法律援助資源的權(quán)威分配，因此必然受到國家能力的制約，而人力資源和財(cái)政資源是所有國家能力的基礎(chǔ)［18］。因此就民事法律援助范圍的制度設(shè)計(jì)而言，不僅取決于決策者的認(rèn)識，關(guān)鍵還受制于一個(gè)國家是否有能力提供充足的資源支撐［19］。正因?yàn)槿绱?，幾乎所有西方發(fā)達(dá)國家都將小額訴訟案件排除在民事法律援助范圍之外，并規(guī)定必須對申請人案件勝訴可能性進(jìn)行審查，因?yàn)橛邢薜馁Y源應(yīng)當(dāng)給予最需要的人。不僅如此，從權(quán)衡“接近司法、成本與效率”的原則出發(fā)，世界各國主要有三種民事法律援助立法策略。其一是英國式，由政府向窮人提供與富人自己花錢獲得相同水準(zhǔn)的法律服務(wù)；其二是美國式，主要通過法律服務(wù)市場的力量使窮人在民事法律援助方面獲得幫助；其三是歐陸式，國家僅僅負(fù)擔(dān)貧困人群法律成本的一部分，其他部分由法律職業(yè)提供，譬如德國、荷蘭、西班牙、葡萄牙和希臘等大陸法系國家［20］。

美國法律援助范圍基本與美國財(cái)政能力及律師數(shù)量保持正相關(guān)。早在1932年，聯(lián)邦最高法院在鮑威爾案中就指出：沒有律師的幫助，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利將形同虛設(shè)。但此時(shí)美國處于“大蕭條”時(shí)期，政府沒有足夠的財(cái)力承擔(dān)過多的法律援助責(zé)任，因而僅將刑事法律援助事項(xiàng)范圍覆蓋到了所有死刑案件。到1963年吉迪恩案期間，美國處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，律師行業(yè)迅猛發(fā)展，無論政府財(cái)政能力還是社會律師資源都足以為更多的人提供法律援助，因此美國不僅開始推行普遍的刑事法律援助，同時(shí)開始立法設(shè)立美國法律服務(wù)公司，運(yùn)用市場化的手段推行民事法律援助［21］。

與此相反，英國于1950年通過的《法律援助與咨詢法》確定了一個(gè)目標(biāo)，其原則性條件覆蓋了80%的國民。但在之后的制度實(shí)施中由于政府財(cái)政不堪重負(fù)，英國政府不得不采取嚴(yán)控資格條件的方式縮小援助范圍。至20世紀(jì)80年代英國法律援助范圍下降至覆蓋50%的國民，到1998年只有40%的國民符合法律援助條件［22］。金融危機(jī)爆發(fā)后進(jìn)一步影響了英國政府的財(cái)政能力，至2009年法律援助范圍下降至覆蓋國民總數(shù)的36%［23］。

2003年制定的《法律援助條例》關(guān)于民事法律援助范圍的規(guī)定非常狹窄，不僅因?yàn)槲覈姆稍R和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，而且與當(dāng)時(shí)國家的財(cái)政能力不足和律師資源缺乏有關(guān)。就我國當(dāng)下的綜合國力和律師資源而言，適當(dāng)擴(kuò)大民事法律援助范圍已經(jīng)具備了一定的國家能力基礎(chǔ)。但是資源不足依然是所有國家必須面對的主要約束，在“應(yīng)援盡援”的原則下必須考量制度安排的“成本收益衡量”，因此我國應(yīng)當(dāng)將小額訴訟案件排除在民事法律援助范圍之外，并明確規(guī)定“案件具有勝訴可能性”是審查法律援助申請的實(shí)質(zhì)性條件。

（二）民事法律援助范圍的界定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會回應(yīng)性

任何一項(xiàng)制度的形成與演變都不是簡單的立法邏輯決定的，亦不是單純的法律條文的堆積，它既是一套價(jià)值體系的體現(xiàn)，亦被社會實(shí)踐過程所形塑。西方法律援助制度變遷史提示我們，伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，法律援助制度的構(gòu)建與法律援助范圍的變遷總是在不斷地回應(yīng)社會需求的過程中發(fā)生的。

首先，法律援助制度化是各國政府回應(yīng)社會需求的產(chǎn)物。第二次世界大戰(zhàn)后，英國工黨政府為回應(yīng)選民與大眾呼聲，開始推行“福利社會”計(jì)劃。《法律援助與法律咨詢法》的出臺，標(biāo)志著法律援助從律師的慈善行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎?zé)任。這一法律的出臺，解決了日益增長的法律援助需求與供給之間的矛盾［24］。20世紀(jì)60年代以前，美國政府很少為當(dāng)事人提供民事法律援助，隨著民事法律援助風(fēng)靡歐洲國家，并在美國國內(nèi)與法律社會化運(yùn)動相結(jié)合，最終促成約翰遜政府“向貧困宣戰(zhàn)”的升級，國會開始批準(zhǔn)設(shè)立聯(lián)邦基金為民事法律援助提供經(jīng)費(fèi)。至20世紀(jì)70年代，關(guān)注“貧困者未滿足的需求”發(fā)展成為“社會正義”運(yùn)動，1974年美國國會順應(yīng)民意決定設(shè)立法律服務(wù)公司專門負(fù)責(zé)民事法律援助［25］。

其次，民事法律援助范圍的擴(kuò)大與人們對貧困的認(rèn)識以及社會各界對貧困的關(guān)注密切相關(guān)。伴隨著福利社會理念的興起，人們逐漸認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)上的貧困會導(dǎo)致窮人的社會文化地位被削弱，邊緣化的結(jié)果將致使他們的訴訟權(quán)利受到實(shí)質(zhì)性影響。所以，僅僅依據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)確定民事法律援助對象范圍，并不能囊括所有需要援助的人。英國的一項(xiàng)研究表明，長期患病和殘疾人、單親家庭人口、失業(yè)人員以及無固定居所的人群很容易遭遇訴訟事件；澳大利亞的一項(xiàng)調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，土著人、婦女、非英語背景人群以及殘疾人容易遭受法律歧視。人們認(rèn)識到，除了收入低下之外，健康不佳、邊緣化、缺乏福利以及得不到社會應(yīng)有的尊重等，這些因素都可能導(dǎo)致人們陷入貧困［26］。因此不少國家紛紛將民事法律援助對象范圍由單純的經(jīng)濟(jì)困難者擴(kuò)大到社會弱勢群體，同時(shí)一些國家規(guī)定在特定的事項(xiàng)范圍內(nèi)未成年人、老年人、婦女、殘疾人、少數(shù)人種等無需審查其經(jīng)濟(jì)條件。不僅如此，面對國內(nèi)一些特殊弱勢群體的法律服務(wù)需求，不少國家作出特別規(guī)定。譬如，新西蘭規(guī)定涉及毛利人土地權(quán)利糾紛案件無需審查經(jīng)濟(jì)條件，韓國規(guī)定農(nóng)漁民和北韓移民、印度規(guī)定特定種姓部族成員和人口拐賣的受害人等無需審查經(jīng)濟(jì)困難條件。

在全面推進(jìn)依法治國的今天，作為基本公共服務(wù)的民事法律援助范圍立法應(yīng)當(dāng)以民生為導(dǎo)向，回應(yīng)社會變遷和司法改革對貧弱群體權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)影響。借鑒域外國家立法經(jīng)驗(yàn)，立足于中國語境，關(guān)于民事法律援助范圍的立法應(yīng)當(dāng)明確以下方面：第一，由于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛，不少“無力支付市場化法律服務(wù)費(fèi)用”的群體并沒有囊括在內(nèi)，在社會信用體系不斷完善的今天，以家庭資產(chǎn)為主構(gòu)建經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是我國未來民事法律援助范圍立法的選擇。第二，伴隨著我國國際化程度的不斷提高，將符合經(jīng)濟(jì)困難條件的外國人和無國籍人根據(jù)國際法上的對等原則納入對象范圍亦是大勢所趨。第三，應(yīng)當(dāng)將福利院、孤兒院等法人型社會福利機(jī)構(gòu)納入對象范圍，同時(shí)規(guī)定缺乏資金來源的社會組織依法提起民事公益訴訟的可以申請法律援助。第四，作為基本社會服務(wù)的民事法律援助范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋經(jīng)濟(jì)困難群體可能面臨的民事法律糾紛類型，以此為原則擴(kuò)大事項(xiàng)范圍。譬如，應(yīng)當(dāng)將發(fā)生概率較高的婚姻家庭糾紛、交通事故糾紛等納入事項(xiàng)范圍內(nèi)。第五，在事項(xiàng)范圍法律規(guī)范的具體設(shè)計(jì)上，我國可采取原則性條款結(jié)合優(yōu)先事項(xiàng)和除外事項(xiàng)的方法，從正面確定和負(fù)面排除兩個(gè)方面予以具體化。

（三）民事法律援助范圍的界定應(yīng)當(dāng)與司法制度相匹配

法律援助制度鑲嵌于一國法律制度結(jié)構(gòu)之中，基礎(chǔ)性的法律制度不僅構(gòu)成法律援助的制度環(huán)境，同時(shí)構(gòu)成法律援助制度安排的約束，其中司法制度對民事法律援助范圍的界定具有直接影響。

首先，法律援助制度本身就是一國司法制度的重要組成部分之一，因此法律援助范圍的構(gòu)建必須與司法制度相匹配并體現(xiàn)其功能定位。但是，不同的國家類型希望司法實(shí)現(xiàn)的功能有所不同，對于一個(gè)期望按照某種理念來改造社會的國家來說，自然期望司法能夠承擔(dān)一定的社會治理功能。譬如，具有職權(quán)主義性質(zhì)的國家規(guī)定，具有一定社會影響性的案件，盡管當(dāng)事人不符合經(jīng)濟(jì)困難條件，法律援助局也可以決定給予法律援助［27］。就我國而言，雖然司法作為政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)工具的功能在逐漸淡化，但是司法的社會整合與社會治理功能事實(shí)上不斷得到增強(qiáng)。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》規(guī)定，對于申請支付勞動報(bào)酬和工傷賠償法律援助的農(nóng)民工不審查經(jīng)濟(jì)困難條件，因?yàn)椤敖鉀Q農(nóng)民工問題是建設(shè)中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務(wù)”。不僅如此，不少地方政府經(jīng)常會要求法律援助律師介入群體性事件，成為“法律援助維權(quán)和維穩(wěn)雙重職能的典型體現(xiàn)”［28］。法治實(shí)踐往往蘊(yùn)含著對制度設(shè)計(jì)的批判性啟示，而且對于特殊弱勢群體免于審查經(jīng)濟(jì)條件并非我國特有的制度實(shí)踐。因此，我國應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，涉及民生和社會穩(wěn)定并且有較大社會影響性的民事訴訟案件中的弱勢一方無需審查經(jīng)濟(jì)條件就可以申請民事法律援助。但是為特殊弱勢群體提供民事法律援助不應(yīng)當(dāng)被泛化，必須結(jié)合事項(xiàng)范圍的明確規(guī)定，這樣的制度設(shè)計(jì)方具有正當(dāng)性和可操作性［29］。

其次，不同司法制度類型對法律服務(wù)市場的影響顯而易見，而法律服務(wù)市場對民事法律援助范圍的制約亦是顯著的。譬如，特別是在英美法系國家，包括美國、英國等都將侵犯人身權(quán)的案件排除在民事法律援助范圍之外。一方面，由于人身損害賠償數(shù)額較大，因此社會律師愿意進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)代理；另一方面，英美法系對抗制訴訟構(gòu)造下的法律服務(wù)市場價(jià)格普遍高于大陸法系國家，其個(gè)案的法律援助成本相對較高，導(dǎo)致某些訴訟案件的司法成本甚至超過當(dāng)事人訴求的利益［30］，因此不少基于金錢請求的糾紛被排除在民事法律援助范圍之外。我國的《法律援助條例》雖然沒有將損害賠償糾紛納入事項(xiàng)范圍，但幾乎所有關(guān)于法律援助的地方性法規(guī)都將交通事故、醫(yī)療事故、食品藥品安全事故、產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任事故中當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵害請求賠償?shù)募m紛納入事項(xiàng)范圍內(nèi)。除了這些糾紛對貧困人口的利益影響較大外，還與我國個(gè)案的法律援助成本相對較低有關(guān)。因此，我國應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定將損害賠償糾紛納入民事法律援助范圍內(nèi)。

民事法律援助的對象是社會中沉默的大多數(shù)。他們之所以沉默，不僅因?yàn)樗麄儾恢涝鯓颖磉_(dá)，還因?yàn)橛捎诮?jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致的表達(dá)訴求機(jī)會的喪失。法律援助提供了一條讓弱勢群體接近正義的橋梁，幫助他們在司法程序中獲得平等地表達(dá)自己訴求的機(jī)會。不僅如此，在中國社會進(jìn)入新時(shí)代的當(dāng)下，由于涉及基本需求與基本利益的抗辯式民事訴訟對貧困群體的致貧與脫貧具有重大影響，因此，完善民事法律援助范圍亦有助于實(shí)現(xiàn)黨的十九大所提出的“促進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人們的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更加持續(xù)”的目標(biāo)。