張 卓 劉偉江

（1.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春 130012；2.吉林大學(xué)商學(xué)院，吉林長春130012）

近年來我國旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，境內(nèi)外旅游人數(shù)雙雙增長，根據(jù)國家旅游局?jǐn)?shù)據(jù)中心2017年8月18日發(fā)布的《2017年上半年旅游統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》，我國2017年上半年國內(nèi)旅游人數(shù)25.37億人次，比上年同期增長13.5%;出境旅游人數(shù)6 203萬人次，比上年同期增長5.1%；國內(nèi)旅游收入2.17萬億元，比上年同期增長15.8%?？梢娐糜萎a(chǎn)業(yè)已發(fā)展為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力量。然而，相比經(jīng)濟(jì)上的繁榮增長，我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系卻顯得相對滯后，難以滿足旅游消費(fèi)者對權(quán)益保護(hù)的需求。因此，對我國旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)問題進(jìn)行深入研究，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究綜述

當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)背景下，旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律的相關(guān)研究開展得并不廣泛，相比于其他方面法律的研究熱度，旅游消費(fèi)者權(quán)益未能得到應(yīng)有關(guān)注，因此法律層面的研究成果十分有限。在查閱大量國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)后可以對其研究特點(diǎn)進(jìn)行大致概括，即研究手段過于單一、研究框架過于簡單、缺乏對于具體權(quán)益的研究等。

（一）國內(nèi)研究綜述

楊富斌在《旅游法研究：問題與出路》中著重分析了旅游消費(fèi)者的一般權(quán)利與義務(wù)，但未涉及旅游消費(fèi)者的特殊權(quán)利，基于創(chuàng)新視角，分析了旅游消費(fèi)者的合同解除權(quán)，對合同解除中存在的問題進(jìn)行了深入研究，對于相關(guān)法律的完善具有重要指導(dǎo)意義［1］。符繼紅在《旅游法概論》中以前瞻性視角分析了旅游沖突的應(yīng)對策略，著重對旅游保險(xiǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)分類，對于探究旅游消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)措施具有積極啟示［2］。趙洪風(fēng)在《媒體對旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)研究》中提出，旅游消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益比較容易受到侵犯,且較一般消費(fèi)者更難維護(hù)自己的權(quán)益。新聞媒體作為維護(hù)中國消費(fèi)者權(quán)益的重要力量,在新時(shí)期對旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)方面應(yīng)做出更多努力［3］。劉曄在《保障旅游消費(fèi)者權(quán)益需法律出手》中從民法視角探索旅游消費(fèi)者的權(quán)益保障,要規(guī)范旅游合同,完善《旅游糾紛案件適用規(guī)定》,確定經(jīng)營者違約責(zé)任精神損害賠償,從而提升消費(fèi)者權(quán)益保障水平［4］。文瀟雅在《旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究》中提出，為保護(hù)旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益,政府應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)法律法規(guī),豐富消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的法律途徑,強(qiáng)化消費(fèi)者的自我保護(hù)意識;強(qiáng)化對旅游市場的管理，健全旅游業(yè)管理機(jī)制［5］。

從我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究現(xiàn)狀來看，大多學(xué)者未能基于宏觀角度開展旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究，其研究視角較為狹窄，難以對旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)、全面的分析。許多學(xué)者僅僅列出了簡要的分析框架，未能針對各個問題提出有效解決措施，且措施過于籠統(tǒng)，缺乏執(zhí)行力。部分學(xué)者基于法律視角提出了自身的獨(dú)特見解，對于立法的完善頗有裨益。

（二）國外研究綜述

塞勒克（Selucká）從旅游合同立法完善視角出發(fā)，試圖探討旅游合同適用法律的缺陷、懲罰性損害賠償制度、旅游合同格式條款以及旅游者精神傷害賠償要求的財(cái)產(chǎn)等，并就完善法律保護(hù)旅游者的合法權(quán)益提出了一些建議［6］。米森尼克（E Miscenic）從訴訟角度出發(fā)，對旅游企業(yè)侵權(quán)行為進(jìn)行研究。結(jié)果表明，在混合策略納什均衡下，旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)訴訟成本與旅游企業(yè)侵權(quán)機(jī)會呈正相關(guān)，與旅游消費(fèi)者訴訟機(jī)會呈負(fù)相關(guān)。此外，旅游公司提供的經(jīng)濟(jì)賠償與旅游公司侵害的可能性以及旅游消費(fèi)者提出保護(hù)訴訟的機(jī)會均呈負(fù)相關(guān)，并且存在最佳的賠償金額，侵犯旅游公司等同于旅游消費(fèi)者提起訴訟的機(jī)會［7］。高塔姆（Gautam V）提出，旅游業(yè)正日益成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，成為第三產(chǎn)業(yè)的主要支柱之一，旅游與糾紛也隨著旅游業(yè)的發(fā)展而不斷增加，如何有效保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益已成為當(dāng)前亟待研究和解決的問題。同時(shí)他認(rèn)為，加強(qiáng)法律制度是保護(hù)旅游消費(fèi)者權(quán)益的最有效方式，并提出了具體的改善措施［8］。

從國外旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究現(xiàn)狀來看，大多數(shù)學(xué)者是基于法律角度開展相關(guān)研究。國外學(xué)者普遍認(rèn)為立法的遲緩勢必將對旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)造成阻礙，隨著旅游產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，各類糾紛與侵權(quán)問題必將一一顯現(xiàn)，一旦缺乏相關(guān)法律的保障，執(zhí)法部門也將無所適從。同時(shí)，針對立法的完善，國外學(xué)者基本都提出了可供參考的具體措施，為立法部門提供了指導(dǎo)依據(jù)。

二、旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法理分析

第一，旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)具有特殊性，即與其他領(lǐng)域的消費(fèi)相比，旅游消費(fèi)有其獨(dú)特的性質(zhì)。一般來說，旅游消費(fèi)者為滿足自己的精神享受，通常要比其他消費(fèi)花費(fèi)更多的時(shí)間和精力，但旅游消費(fèi)者在同一旅游景點(diǎn)的消費(fèi)基本上是一次性的。因此，旅游消費(fèi)者的維權(quán)方式較為特殊。首先，權(quán)益保護(hù)的時(shí)效性。消費(fèi)者只有在旅游過程中才能享有相應(yīng)的合法權(quán)益，當(dāng)旅游結(jié)束后，其合法權(quán)益也將隨之消失。其次，權(quán)益保護(hù)的雙重性。旅游消費(fèi)者在旅游過程中為獲得更高層次的精神享受通常會花費(fèi)較高的旅游費(fèi)用，因而旅游消費(fèi)者主要有精神和物質(zhì)兩方面的合法權(quán)益，但多數(shù)情況下旅游消費(fèi)者更加注重對其精神權(quán)益的保護(hù)。最后，權(quán)益保護(hù)的復(fù)雜性。一方面，旅游產(chǎn)業(yè)鏈包括餐飲、住宿、景點(diǎn)及購物等多個環(huán)節(jié)，游客的消費(fèi)范圍較廣，因而其權(quán)益保護(hù)涉及不同的行業(yè)與部門，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，增加了相關(guān)部門對旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)難度。另一方面，由于旅游行業(yè)的無形性特點(diǎn)，使得旅游產(chǎn)品的質(zhì)量無法形成統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致旅游市場的監(jiān)督力度不足，部分地區(qū)旅游市場秩序亂象叢生，旅游服務(wù)水平和質(zhì)量參差不齊，消費(fèi)者被迫消費(fèi)和被欺騙消費(fèi)的現(xiàn)象屢見不鮮。

第二，旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)基于兩大理念。其一，人權(quán)理念。我國在2004年首次將 “國家尊重和保障人權(quán)”載入了國家的根本大法。人權(quán)是每個公民都應(yīng)享有的基本權(quán)利，其根據(jù)主體標(biāo)準(zhǔn)可分為個體人權(quán)、集體人權(quán)和民族人權(quán)，其中，旅游消費(fèi)者權(quán)利屬于集體人權(quán)。集體人權(quán)的概念是在“二戰(zhàn)”后提出的，并逐漸發(fā)展成一種實(shí)然權(quán)利，隨著我國人權(quán)保障法律體系的不斷完善，消費(fèi)者權(quán)益逐漸得到了法律的有效保障。其二，秩序理念。法律秩序是指根據(jù)法律規(guī)范調(diào)整而形成的社會關(guān)系的有序化狀態(tài)。法律秩序是人們在日常社會生活中依法行事的行為準(zhǔn)則，同時(shí)也是衡量一個國家法制化程度、質(zhì)量和規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，因而法律秩序的重要性不言而喻?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確了旅游消費(fèi)者的權(quán)益和經(jīng)營者的義務(wù)，對商家侵犯旅游消費(fèi)者權(quán)益的不法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，維護(hù)了旅游市場的正常秩序［9］。

三、我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的主要問題

由于我國旅游市場監(jiān)管體制和法律保障體系尚不健全，國內(nèi)多數(shù)旅游市場秩序紊亂，使得旅游消費(fèi)者權(quán)益受侵害的現(xiàn)象普遍存在。

（一）旅游消費(fèi)者的知情權(quán)受損

旅游消費(fèi)者對所購買的旅游產(chǎn)品和服務(wù)依法享有知情權(quán)，但在實(shí)際中，旅游消費(fèi)者往往通過景點(diǎn)的宣傳廣告獲取相關(guān)信息，并以此作為判斷是否符合自己需求的依據(jù)。因此，一些非法旅游營業(yè)者為牟取暴利，在進(jìn)行宣傳時(shí)采取故意隱瞞、虛構(gòu)事實(shí)等不良手段欺騙消費(fèi)者，導(dǎo)致旅游消費(fèi)者很容易受到不真實(shí)信息的蒙蔽，從而做出違背自己真實(shí)意愿的錯誤選擇。

（二）旅游消費(fèi)者的安全權(quán)受損

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平日益提高，消費(fèi)觀念也逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，越來越多的人通過旅游的方式來滿足自己的精神需求。因此，當(dāng)前國內(nèi)出現(xiàn)了如自助游、跟團(tuán)游等多種旅游消費(fèi)形式，但消費(fèi)者為了追求自主性往往更加傾向于選擇自助游。雖然自助游對游客來說較為靈活自由，但由于缺乏專業(yè)的導(dǎo)游帶隊(duì)、安全性系數(shù)較低等缺點(diǎn)使得自助游存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，自助游游客在出行前應(yīng)做好安全準(zhǔn)備工作，同時(shí)國家也要加強(qiáng)和完善除部分旅游經(jīng)營主體之外其他場合的安全保障機(jī)制，確保游客安全出行。此外，多數(shù)游客在旅游過程中遇到安全問題時(shí)通常依靠自救和其他非專業(yè)人員的臨時(shí)救助，人身財(cái)產(chǎn)安全難以得到保障。

（三）旅游消費(fèi)者的公平交易權(quán)受損

享受公平合理的旅游商品和服務(wù)是旅游消費(fèi)者應(yīng)有的權(quán)利，但消費(fèi)者在旅游過程中難免會遭遇“霸王條款”，自身的公平交易權(quán)被侵犯的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，旅行團(tuán)低價(jià)誘導(dǎo)消費(fèi)者簽訂旅游合同，但在旅行過程中變相引導(dǎo)游客消費(fèi)，甚至強(qiáng)迫游客購物，嚴(yán)重?fù)p害了旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。一些不法經(jīng)營者使用容易讓人誤解的標(biāo)價(jià)方式誘導(dǎo)游客消費(fèi)，并要求消費(fèi)者支付遠(yuǎn)高于商品實(shí)際價(jià)格的金錢，這種非法行為不僅損害了旅游消費(fèi)者的公平交易權(quán)，還嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐穆糜问袌鲋刃颉?/p>

四、我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題的形成原因

旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題的形成主要源于旅游經(jīng)營主體法律法規(guī)、旅游市場有效監(jiān)管以及旅游消費(fèi)者合法權(quán)益有效救濟(jì)的欠缺。

（一）對經(jīng)營主體的規(guī)約不夠

第一，缺乏旅游經(jīng)營主體等級評價(jià)制度。當(dāng)前，我國還未對旅游經(jīng)營主體制定統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府大都根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況做出評定，導(dǎo)致國內(nèi)旅游經(jīng)營主體的服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。甚至部分擁有經(jīng)營資格的旅游經(jīng)營主體非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)獲利，使得正規(guī)旅游經(jīng)營主體的利潤下降，嚴(yán)重破壞了旅游市場正常秩序，導(dǎo)致國內(nèi)旅游市場陷入惡性競爭。此外，目前國內(nèi)旅游市場上還有很多未取得旅游經(jīng)營資格的小型經(jīng)營主體，由于缺乏政府部門的監(jiān)督管理，使得他們很容易與消費(fèi)者產(chǎn)生糾紛，同時(shí)游客也無法通過官方渠道了解旅游經(jīng)營主體的真實(shí)情況，極易上當(dāng)受騙，無法有效地維護(hù)自身的合法權(quán)益。

第二，規(guī)范履行輔助人行為的制度不完善。旅游產(chǎn)業(yè)鏈包括餐飲、住宿、景點(diǎn)及購物等多個環(huán)節(jié)，單獨(dú)依靠一個經(jīng)營主體提供所有旅行服務(wù)是不可能的，尤其在跟團(tuán)旅行過程中，由多個履行輔助人共同履行合同的現(xiàn)象較為普遍。與此同時(shí)，履行輔助人與游客之間因?yàn)榉?wù)質(zhì)量而引發(fā)的矛盾糾紛也十分常見。因此，為保障旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益，政府應(yīng)加強(qiáng)對履行輔助人的行為規(guī)范。2013年，《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）首次闡述了履行輔助人的概念，并將其納入了我國的法律體系，在第一百一十一條第六項(xiàng)對履行輔助人的概念了進(jìn)行規(guī)定：“履行輔助人，是指與旅行社存在合同關(guān)系，協(xié)助其履行包價(jià)旅游合同義務(wù)，實(shí)際提供相關(guān)服務(wù)的法人或者自然人?！边@一制度的確立不僅明確了旅游給付第三人與經(jīng)營者之間的關(guān)系，還肯定了游客可以向旅游給付第三人行使旅游給付請求權(quán)的權(quán)利，有效地保障了游客的合法權(quán)益［10］。

雖然《旅游法》在一定程度上有效地保障了旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益，但其仍然存在較多不合理的地方。首先，履行輔助人的概念范圍較小。在實(shí)際中，很多履行旅游合同內(nèi)容的第三方并未與旅行社有合同關(guān)系，但它們卻被《旅游法》排除在外，這顯然是不合理的。此外，由于合同關(guān)系是否存在的判定過程較為復(fù)雜，無形中增加了游客行使自身權(quán)利的難度。其次，沒有統(tǒng)一的責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。例如，《旅游法》第七十一條規(guī)定，組團(tuán)社對游客人身、財(cái)產(chǎn)造成損失時(shí)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，但如果按照侵權(quán)行為自己責(zé)任原理，應(yīng)當(dāng)是履行輔助人承擔(dān)責(zé)任，而非組團(tuán)社［11］。由此可知，《旅游法》規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)目標(biāo)不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不僅增加了游客的維權(quán)難度，還造成了人們對法律的誤解。

第三，規(guī)范旅游景區(qū)的立法不完善。旅游景區(qū)是旅游消費(fèi)者主要的游玩場所，但當(dāng)前我國針對旅游景區(qū)的監(jiān)督管理缺乏完善的法規(guī)體系，且由此引發(fā)的問題較為突出。一方面，部分旅游景區(qū)的票價(jià)不透明。根據(jù)中國社科院旅游研究中心收集的2017年我國31省市5A級景區(qū)與國外部分知名景區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，截至2017年底，我國249家5A級景區(qū)的平均票價(jià)約為120元，但部分省市旅游景區(qū)免費(fèi)向游客開放，大部分歐美發(fā)達(dá)國家知名景區(qū)的票價(jià)低于我國。尤其近年來，我國部分景區(qū)的票價(jià)漲幅已高于同期居民人均收入的增長速度。因此，為抑制旅游景區(qū)票價(jià)的過快增長，國家發(fā)改委、國家旅游局及旅游景區(qū)等采取各種措施加強(qiáng)了對景區(qū)票價(jià)的規(guī)范管理。如國家發(fā)改委要求旅游景區(qū)的票價(jià)調(diào)整頻率不能低于三年，同時(shí)《旅游法》第四十三條和第四十四條也作出了相應(yīng)規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。”“景區(qū)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示門票價(jià)格、另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格及團(tuán)體收費(fèi)價(jià)格。景區(qū)提高門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前六個月公布。”［12］雖然這些措施在一定程度上能夠抑制旅游景區(qū)票價(jià)濫漲的可能，但卻并不能從根本上解決問題，只有完善景區(qū)票價(jià)的制定及調(diào)整機(jī)制，才能徹底解決景區(qū)票價(jià)的濫漲問題。

第四，旅游景區(qū)的最大承載量問題。景區(qū)游客過多不僅會影響游客游玩的體驗(yàn)，還對游客的人身和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅，因此，只有合理限制旅游景區(qū)的承載量才能實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用。雖然我國《旅游法》第四十五條和第一百零五條對旅游景區(qū)最大承載量給出了明確規(guī)定，但由于內(nèi)容過于原則化，使得規(guī)定的效果十分有限，當(dāng)前國內(nèi)小長假期間熱門景點(diǎn)的游客爆滿問題依然存在。這是由于《旅游法》針對景區(qū)最大承載量的相關(guān)規(guī)定并不切合實(shí)際，仍有較多需要完善的地方。例如，《旅游法》第四十五條規(guī)定“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量”，但核定依據(jù)卻沒有明確指出［13］。同時(shí)《旅游法》第一百零五條規(guī)定“景區(qū)不符合本法規(guī)定的開放條件而接待旅游者的，由景區(qū)主管部門責(zé)令停業(yè)整頓直至符合開放條件，并處二萬元以上二十萬元以下罰款”，還規(guī)定了對超出最大承載量的景區(qū)給予處罰的措施，但處罰依據(jù)并未明確。此外，《旅游法》第四十五條還規(guī)定“景區(qū)應(yīng)當(dāng)公布景區(qū)主管部門核定的最大承載量，制定和實(shí)施旅游者流量控制方案”，但由于游客數(shù)量不可控因素，強(qiáng)制控制景區(qū)游客數(shù)量必然會導(dǎo)致游客滯留現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）缺乏對市場的監(jiān)管

第一，法律滯后導(dǎo)致監(jiān)管依據(jù)不明確。由于我國旅游市場的法律監(jiān)管機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致旅游行政管理部門在執(zhí)法過程中無法可依或盲目執(zhí)法，這不僅無法從根本上解決問題，還可能造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。法律滯后問題主要表現(xiàn)在三個方面，首先，法律條文模糊不清，難以有效實(shí)施。對于旅游經(jīng)營者而言，相關(guān)法律并沒有規(guī)定其具體的行為內(nèi)容，法律行為構(gòu)成因素不全面，使得旅游行政管理部門無法從法律條文規(guī)定中判定其是否違法。針對旅游監(jiān)督管理方面，《旅游法》第八十五條對“經(jīng)營行為”和“服務(wù)行為”的規(guī)定較為籠統(tǒng)，無法為旅游行政執(zhí)法提供足夠有效的法律依據(jù)［14］。其次，相關(guān)法律規(guī)定并未包含旅游市場的不正當(dāng)競爭行為。旅游業(yè)是一個涉及餐飲、景區(qū)、交通、住宿等多個行業(yè)的旅游服務(wù)主體，現(xiàn)行法律只側(cè)重于規(guī)制單個旅游經(jīng)營主體，而對旅游經(jīng)營主體之間共同侵犯游客權(quán)益的行為沒有明確規(guī)定，尤其像景區(qū)、餐館、旅館等較為重要的經(jīng)營主體，《旅游法》并未對它們的行為做出有效的規(guī)制。最后，相關(guān)法律規(guī)定無法適應(yīng)新情況、新問題。近年來，我國旅游人口數(shù)量逐年增加，一些新的出游方式和旅游經(jīng)營主體也隨之產(chǎn)生，但由于相關(guān)法律法規(guī)的制定時(shí)間較早，沒有將新情況、新變化納入法律的監(jiān)管范圍，導(dǎo)致部分違法行為無法通過法律的途徑加以整治。

第二，監(jiān)管權(quán)的配置分散化且權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。當(dāng)前，根據(jù)《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第三條和《旅游法》第八十三條，我國的反不正當(dāng)競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要有工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、衛(wèi)生管理部門及縣級以上政府旅游主管部門等，由于旅游業(yè)涉及的范圍較廣，治安管理、廣告管理等多個執(zhí)法主體也可能會介入其中。相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定各執(zhí)法主體的監(jiān)管職責(zé)和分工，當(dāng)旅游行業(yè)與多個執(zhí)法主體發(fā)生行政執(zhí)法法律關(guān)系時(shí)，由于執(zhí)法權(quán)力主體較多，權(quán)力配置過于分散，可能就會引發(fā)執(zhí)法混亂的情形。如果旅游行業(yè)出現(xiàn)執(zhí)法混亂，將會導(dǎo)致消費(fèi)者的合法權(quán)益難以保障、執(zhí)法效率降低，最終難以從根本上抑制不正當(dāng)競爭現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三，旅游市場監(jiān)管不足。當(dāng)前，國內(nèi)部分旅游行政管理部門存在行政壟斷和地方保護(hù)等行為，部分地區(qū)的旅游業(yè)務(wù)必須經(jīng)過政府的批準(zhǔn)才能運(yùn)營，嚴(yán)重破壞了旅游市場的公平競爭。同時(shí)部分旅游執(zhí)法部門為保護(hù)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)營者，在解決旅游經(jīng)營者與游客之間的矛盾時(shí)存在偏向性行為。比如說2017年發(fā)生的“女游客麗江旅游遭遇慘打毀容”事件，云南旅發(fā)委市場處處長黃林武在事件發(fā)生后寫詩護(hù)短，對旅游業(yè)自身存在問題不思悔改，卻向批評云南的媒體和記者出言不遜、大放厥詞。游客在旅游過程中可能會遇到旅行社擅自更改旅游路線、強(qiáng)迫購物、不合理收費(fèi)等情況，由于旅游行政執(zhí)法的缺位，使得游客難以通過法律途徑保障自己的合法權(quán)益。我國旅游市場監(jiān)管不足的原因主要有兩點(diǎn)，首先，我國針對旅游市場不正當(dāng)競爭的立法和執(zhí)法定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致執(zhí)法主體執(zhí)法混亂。在我國經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變過程中，監(jiān)管權(quán)力被異化成了過度監(jiān)管與監(jiān)管不足兩種情形。其次，我國早期解決旅游市場的不正當(dāng)競爭行為主要依據(jù)分散的法律和行政法規(guī)，缺乏一整套具有協(xié)調(diào)指導(dǎo)性質(zhì)的法律體系。

（三）消費(fèi)者的救濟(jì)不完善

第一，旅游經(jīng)營主體法律承擔(dān)制度有待完善。首先，旅游經(jīng)營主體的懲罰性賠償制度尚不完善?！堵糜畏ā返谄呤畻l明確規(guī)定了懲罰旅游經(jīng)營主體侵犯旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的違法行為，雖然在某種程度上對規(guī)范旅游市場秩序起到了一定的積極作用，但仍有較多不完善的地方。其一，相關(guān)法律所規(guī)定的賠償性責(zé)任主體僅僅是旅游合同下的旅行社，并未將其他履行輔助人納入責(zé)任主體范圍，這導(dǎo)致經(jīng)營主體與旅游消費(fèi)者之間的糾紛時(shí)有發(fā)生，游客的合法權(quán)益無法得到全面保障。其二，現(xiàn)行法律僅適用于旅游經(jīng)營主體惡意違約的情形，而對于其他侵犯旅游消費(fèi)者權(quán)益的行為并未納入賠償范圍。其三，賠償范圍不包括旅游消費(fèi)者的精神損害。我國的現(xiàn)行法律僅僅保障了旅游消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益，對于旅游消費(fèi)者的精神損失補(bǔ)償并未納入賠償范圍。在旅行過程中，旅游消費(fèi)者的人身財(cái)產(chǎn)安全理應(yīng)得到有效保障，同時(shí)如果因?yàn)槁糜谓?jīng)營主體的過失而對旅游消費(fèi)者的精神造成了嚴(yán)重?fù)p害，旅游消費(fèi)者也理應(yīng)得到相應(yīng)的精神補(bǔ)償。但由于相關(guān)法律內(nèi)容的缺失使得旅游消費(fèi)者的精神權(quán)益無法得到保障。

第二，旅游糾紛訴訟制度有待完善。首先，旅游消費(fèi)者的維權(quán)成本過高。一方面，旅游糾紛所涉及的金額較小，而旅游消費(fèi)者為了維權(quán)要付出更多的時(shí)間和金錢；另一方面，維權(quán)的地點(diǎn)通常在旅游經(jīng)營主體當(dāng)?shù)?，異地維權(quán)也給消費(fèi)者帶來了一定的難度。因此，多數(shù)消費(fèi)者在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)不得不放棄主張權(quán)利。其次，旅游消費(fèi)者維權(quán)訴訟程序過于復(fù)雜?！堵糜畏ā返诰攀粭l規(guī)定：“受理機(jī)構(gòu)接到投訴，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行處理或者移交有關(guān)部門處理，并告知投訴者”，《旅游法》第九十二條則列出了四種糾紛解決途徑。然而旅游消費(fèi)者大都希望盡快解決糾紛矛盾，但現(xiàn)行的訴訟程序復(fù)雜繁瑣，不僅增加了旅游消費(fèi)者的訴訟難度，還助長了不法旅游經(jīng)營主體的僥幸心理，使多數(shù)不法經(jīng)營主體逃脫了法律的制裁。

五、我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度完善策略

根據(jù)對我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的主要問題及其形成原因的分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題主要體現(xiàn)在三個方面，即旅游消費(fèi)者的知情權(quán)難以實(shí)現(xiàn)、安全權(quán)無法得到保障、公平交易權(quán)容易遭受侵犯。而上述問題的形成則源于旅游經(jīng)營主體法律法規(guī)、旅游市場有效監(jiān)管以及旅游消費(fèi)者合法權(quán)益有效救濟(jì)的欠缺。為了有針對性地解決上述問題，還需從經(jīng)營主體規(guī)范、旅游市場監(jiān)管以及旅游消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)制度的完善等方面入手。

（一）規(guī)范經(jīng)營主體

第一，完善旅游市場經(jīng)營主體的等級評價(jià)制度。統(tǒng)一的旅游市場經(jīng)營主體等級評價(jià)制度有利于旅游消費(fèi)者直觀地了解經(jīng)營主體的真實(shí)信息，進(jìn)而合理選擇符合自己要求的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)還有利于提高旅游經(jīng)營主體的服務(wù)質(zhì)量和水平，維持國內(nèi)旅游市場的競爭秩序。因此，相關(guān)部門應(yīng)盡快完善旅游市場經(jīng)營主體的等級評價(jià)制度。首先，應(yīng)將大中型旅游經(jīng)營主體作為等級評價(jià)的主要對象，這樣不僅有利于吸引更多游客，增加當(dāng)?shù)芈糜问找妫€有利于建立專業(yè)化程度較高的組織，便于管理和經(jīng)營。對于參與等級評價(jià)的旅游經(jīng)營主體可從服務(wù)質(zhì)量、信用狀況、安全管理狀況等多方面做出標(biāo)準(zhǔn)化要求。其次，將旅游經(jīng)營人員也納入等級評價(jià)的參考范圍。收集旅游消費(fèi)者對旅游經(jīng)營人員的評價(jià)意見，并將其作為旅游經(jīng)營主體的一項(xiàng)重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

第二，完善旅游履行輔助人制度。首先，要將地接社納入履行輔助人的范疇，不能限制履行輔助人與旅游經(jīng)營者之間存在合同關(guān)系。其次，制定統(tǒng)一的責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)履行輔助人威脅到旅游消費(fèi)者的人身財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，旅游消費(fèi)者可直接要求經(jīng)營者或履行輔助人承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。最后，應(yīng)在合法合理的條件下允許履行輔助人排除自身責(zé)任。由于旅游活動過程中可能遇到突發(fā)事件，強(qiáng)制規(guī)定履行輔助人的責(zé)任不能排除顯然是不合理的。

第三，完善旅游景區(qū)管理制度。為解決景區(qū)票價(jià)濫漲問題，首先要根據(jù)景區(qū)的性質(zhì)對景區(qū)分類管理和規(guī)劃。如將景區(qū)劃分為自然型、文化遺產(chǎn)型、社會型及商業(yè)型等，對于自然型、文化遺產(chǎn)型、社會型的旅游景區(qū)要注重發(fā)揮其社會公益價(jià)值，促進(jìn)旅游資源的可持續(xù)利用，針對不同景區(qū)制定不同的票價(jià)收取標(biāo)準(zhǔn)。其次，深入改革我國的景區(qū)管理體制。當(dāng)前我國景區(qū)的管理主要由地方政府主導(dǎo)，而中央政府僅從宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，各地方財(cái)政對景區(qū)的補(bǔ)貼差異較大，因而景區(qū)只能通過漲價(jià)的方式獲取更多收益。因此，應(yīng)明確不同類型景區(qū)的直屬管轄機(jī)構(gòu)，以及政府補(bǔ)貼政策的具體實(shí)施情況。此外，景區(qū)可將每年的經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況等信息進(jìn)行整理匯總，政府根據(jù)此匯總制定下年的補(bǔ)貼計(jì)劃，對于資金需求較大且當(dāng)?shù)卣疅o力承擔(dān)的，可報(bào)告中央申請財(cái)政撥款。最后，建立合理的景區(qū)價(jià)格管理制度，公開透明票價(jià)的調(diào)整方案。針對旅游景區(qū)游客最大承載量問題，《旅游法》應(yīng)做出細(xì)化的游客量核定標(biāo)準(zhǔn)，核定主體要科學(xué)計(jì)算景區(qū)的最大承載量。此外，核定工作還要充分考慮到景區(qū)特點(diǎn)、氣象條件、假期等因素對景區(qū)承載量的影響。為防止景區(qū)人口爆滿現(xiàn)象，旅游景區(qū)要合理控制門票的發(fā)放時(shí)間和數(shù)量，并拓寬景區(qū)門票的銷售渠道，方便游客購票。

（二）加強(qiáng)市場監(jiān)管

第一，細(xì)化執(zhí)法主體的執(zhí)法依據(jù)。首先，我國可參考?xì)W美國家的旅游立法模式，在遵循旅游市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律下，以《旅游法》為基礎(chǔ)制定全面規(guī)范旅游經(jīng)營主體的法律法規(guī)。其次，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)制旅游市場的法律規(guī)定。法律規(guī)定要盡可能細(xì)化旅游經(jīng)營主體的法律行為構(gòu)成因素及所要承擔(dān)的法律責(zé)任，條文規(guī)定邏輯清晰，增強(qiáng)法律的可操作性。最后，根據(jù)最新市場發(fā)展情況制定最新的法律法規(guī)，全面保障旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵犯。

第二，明確執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限。一方面，相關(guān)法律應(yīng)盡快出臺針對旅游行政執(zhí)法部門權(quán)限范圍的實(shí)施細(xì)則，針對旅游經(jīng)營主體制定具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，便于旅游行政執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)力的行使，明確各執(zhí)法主體責(zé)任追究機(jī)制，保障權(quán)責(zé)統(tǒng)一。另一方面，合理配置旅游執(zhí)法部門的權(quán)限。促進(jìn)執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)合作，避免執(zhí)法權(quán)力的沖突，建立高效有序的執(zhí)法系統(tǒng)，保障旅游市場的健康發(fā)展。

第三，規(guī)范執(zhí)法主體的監(jiān)管行為。國內(nèi)部分旅游行政管理部門存在行政壟斷和地方保護(hù)等行為，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐穆糜问袌鲋刃颉Ｒ虼?，?yīng)加強(qiáng)執(zhí)法主體的行為規(guī)范，防止執(zhí)法權(quán)力的越位和缺位。充分發(fā)揮旅游市場的調(diào)節(jié)能力和決定性作用，防止政府部門對旅游市場的過度干預(yù)。引導(dǎo)執(zhí)法人員嚴(yán)格踐行社會主義法治理念，將保護(hù)旅游消費(fèi)者合法權(quán)益、維持旅游市場秩序作為自己的最高使命。此外，政府部門還要開展各類專項(xiàng)整治活動，嚴(yán)厲打擊旅游市場中侵犯旅游消費(fèi)者權(quán)益的行為以及旅游行業(yè)的不正當(dāng)競爭行為。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)對旅游行政執(zhí)法主體執(zhí)法行為的監(jiān)督，公開執(zhí)法信息，認(rèn)真聽取群眾的意見，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，使執(zhí)法行為專業(yè)化、規(guī)范化、程序化，全面保障旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（三）完善消費(fèi)者救濟(jì)制度

第一，完善旅游經(jīng)營主體的法律承擔(dān)責(zé)任制度?！堵糜畏ā匪?guī)定的賠償性責(zé)任主體僅僅是旅游合同下的旅行社，而其他履行輔助人并未納入責(zé)任主體范圍，此外，《旅游法》所規(guī)定的旅游經(jīng)營者的違法行為較單一，適用范圍較窄。因此，為完善懲罰賠償制度應(yīng)首先擴(kuò)大賠償責(zé)任的主體范圍，應(yīng)將合同關(guān)系之外的履行輔助人也納入懲罰性賠償?shù)呢?zé)任主體中，全方位保障旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。同時(shí)也要完善懲罰性賠償?shù)倪m用條件，旅游經(jīng)營主體任何侵犯旅游消費(fèi)者的行為都要受到相應(yīng)的懲罰。

第二，建立旅游消費(fèi)者精神損害賠償制度。當(dāng)前，《旅游法》只是保障了旅游消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益，對于旅游消費(fèi)者的精神損失補(bǔ)償并未納入賠償范圍。從法理上來說，旅游消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益在得到保障的同時(shí)，其精神利益也要得到有效的保障。因此，必須要建立旅游消費(fèi)者精神損害賠償制度。但是該制度的建立應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，一方面，要確定該制度的適用條件和范圍，合理認(rèn)定旅游消費(fèi)者精神利益受侵犯的程度；另一方面，要根據(jù)旅游消費(fèi)者精神利益受侵犯的程度規(guī)定旅游經(jīng)營主體對旅游消費(fèi)者的賠償數(shù)額。

第三，完善旅游糾紛訴訟制度。一方面，建立并推廣旅游巡回法庭，及時(shí)高效解決旅游過程中的矛盾糾紛，根據(jù)旅游糾紛所涉及的錢款數(shù)額和案件類型選擇不同的訴訟程序。在保證訴訟程序簡易高效的基礎(chǔ)上還要確保判決公平公正，通過電話、口頭及網(wǎng)絡(luò)通信的方式進(jìn)行協(xié)商調(diào)解和訴訟結(jié)果的傳達(dá)。另一方面，建立旅游公益訴訟制度。政府應(yīng)賦予社會組織、旅游消費(fèi)者個人等提起旅游公益訴訟的資格，保障旅游消費(fèi)者可以及時(shí)有效地通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。