薛 斐

(棗莊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東 棗莊 277160)

早在20世紀(jì)初，政治行政二分法的提出者古德諾就高度關(guān)注政府執(zhí)行，認(rèn)為政治是政策的制定，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。隨著政策實(shí)踐的發(fā)展，西方政治學(xué)家們逐漸認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行在政府工作中的重要地位。隨著改革的深入開展，我國(guó)學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行在政府工作中的關(guān)鍵性作用。所謂公共政策執(zhí)行，即公共政策執(zhí)行者為了解決政策問題，采取各種措施和手段作用于公共政策實(shí)施的對(duì)象，使公共政策的具體內(nèi)容轉(zhuǎn)化為執(zhí)行效果的過程。公共政策的執(zhí)行需要按照一定的程序和步驟展開，主要由政策宣傳、方案選擇、資源調(diào)配、先行試點(diǎn)、利益協(xié)調(diào)、監(jiān)控追責(zé)幾個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。

公共政策執(zhí)行中的阻滯問題嚴(yán)重影響了政策問題的解決和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，損害了公共政策的權(quán)威，削弱了公眾對(duì)政府的信任，甚至?xí)碚暮戏ㄐ晕C(jī)。因此，我們需要及時(shí)采取有效措施應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的阻滯問題

一、制定高質(zhì)量的公共政策是前提

(一)促進(jìn)政府決策系統(tǒng)的科學(xué)化、民主化

首先，提高政策的合法性，充分利用信息系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，使它們既有分工又有合作，以提高政策制定的科學(xué)性、合法性。其次，建立專家參與的決策制度，如專家建議制度、專家咨詢論證制度，充分利用專家的專業(yè)知識(shí)提高政策的科學(xué)性。第三，建立公眾參與的決策制度，如民主選舉制度、政策公示與聽證制度、政策協(xié)商制度等，提高公眾在政策制定過程中的民主參與度，促進(jìn)其對(duì)公共政策的理解與支持。只有將公共政策與民意統(tǒng)一起來，公共政策的有效執(zhí)行才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)提高公共政策的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性、可行性

首先，要明確公共政策所要解決的政策問題。只有擁有明確且可行的目標(biāo)，公共政策的貫徹落實(shí)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次，同一部門前后出臺(tái)的公共政策、不同部門出臺(tái)的公共政策應(yīng)該保持協(xié)調(diào)一致、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，不能出現(xiàn)矛盾、沖突。第三，政策必須切實(shí)可行。政策的可行性包括政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性等，公共政策的順利執(zhí)行要以充分的客觀條件為前提。

二、提高公共政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)

(一)科學(xué)選拔執(zhí)行人員

“科學(xué)選拔是指一個(gè)組織根據(jù)組織發(fā)展戰(zhàn)略和人力資源規(guī)劃，有計(jì)劃、有組織、有意識(shí)、有目的地選擇或提拔組織內(nèi)外有能力的人進(jìn)入組織各級(jí)職位的政策和行動(dòng)。”科學(xué)選拔執(zhí)行人員是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵，只有經(jīng)過科學(xué)選拔，才能將低素質(zhì)執(zhí)行者拒于執(zhí)行隊(duì)伍之外。“鄧小平所說的‘關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人’在很大程度上就是選人用人?！比瞬攀侵橇Y源的載體，只有擁有高素質(zhì)的人才，才能使公共政策得到真正貫徹與落實(shí)。

(二)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行者的培訓(xùn)與開發(fā)力度

“培訓(xùn)與開發(fā)是指開發(fā)者通過學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)、管理文化、制度建設(shè)等有效形式，為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)與戰(zhàn)略，對(duì)既定的人員進(jìn)行利用、塑造和發(fā)展的活動(dòng)。”通過培訓(xùn)與開發(fā)，可以有效提升執(zhí)行者的專業(yè)素養(yǎng)、技術(shù)能力。

(三)轉(zhuǎn)變執(zhí)行者的執(zhí)政理念

行政理念對(duì)執(zhí)行者有約束和導(dǎo)向作用，對(duì)政策執(zhí)行行為產(chǎn)生直接影響。因此，執(zhí)行者要轉(zhuǎn)變思想，堅(jiān)持以民為本，從“管制”思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”思想，不斷加強(qiáng)與群眾的溝通與聯(lián)系。首先，要樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀的基本要義是以人為本，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。正確的政績(jī)觀應(yīng)該以民為本，而非以自身利益為本。其次，要克服官本位思想，增強(qiáng)“公仆”意識(shí)，增強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)，超越自身利益圈。只有時(shí)刻把人民放在心上，才能實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

三、完善政策執(zhí)行的客體因素

(一)培育公共政策的執(zhí)行資源

公共管理意義上的“資源”，“既包括作為支配政治體系的物質(zhì)工具的物質(zhì)資源及其在生產(chǎn)過程中可以利用的自然力等配置性資源……而且更包括作為政治體系對(duì)人類自身的活動(dòng)行使支配手段的諸如權(quán)力、合法性和有效性等權(quán)威性性資源?！本唧w來說，政策的執(zhí)行資源主要包括經(jīng)濟(jì)資源、信息資源、社會(huì)資源、文化資源等。首先，大力繁榮經(jīng)濟(jì)，為政策的有效執(zhí)行提供物質(zhì)保障。其次，利用現(xiàn)代高端技術(shù)產(chǎn)品網(wǎng)羅各界信息，使政府掌握各種有用咨訊，為政策順利執(zhí)行提供信息基礎(chǔ)。第三，努力獲取各類民間組織、群眾性組織對(duì)公共政策的認(rèn)同與支持，為政策有效執(zhí)行提供社會(huì)基礎(chǔ)。第四，在執(zhí)行隊(duì)伍中倡導(dǎo)積極健康的文化，為政策的有效執(zhí)行提供良好的文化氛圍。

(二)改進(jìn)執(zhí)行方式，優(yōu)化執(zhí)行行為

執(zhí)行方式與手段的選取關(guān)系到政府與民眾的關(guān)系，直接影響政府的形象。因此，必須注重執(zhí)行手段的選用，堅(jiān)持以民為本，一切為了人民，一切依靠人民，尊重人民的基本權(quán)利，由管制行政轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞯姆?wù)行政。首先，要以理服人，進(jìn)行說服引導(dǎo)。對(duì)執(zhí)行過程中產(chǎn)生的摩擦，執(zhí)行者應(yīng)耐心地進(jìn)行說服、引導(dǎo)。其次，要注重對(duì)執(zhí)行者的激勵(lì)、引導(dǎo)，通過強(qiáng)化激勵(lì)措施提高執(zhí)行者的工作積極性，從而實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。第三，提升政策執(zhí)行者對(duì)執(zhí)行的認(rèn)同，使其共赴事功。第四，依靠高新技術(shù)，加快電子政府的建設(shè)進(jìn)度，提高著政策執(zhí)行的效率，減少主觀因素給政策執(zhí)行帶來的阻滯。

(三)加強(qiáng)政策執(zhí)行的制度建設(shè)

完善的制度是公共政策有效執(zhí)行的保證。首先，要加強(qiáng)法律制度建設(shè)。受傳統(tǒng)因素的影響，我國(guó)政策執(zhí)行機(jī)制的人治色彩較濃，易產(chǎn)生決策失誤。因此，應(yīng)加強(qiáng)法律建設(shè)。其次，要建立健全信息溝通機(jī)制。要加快網(wǎng)上政府建設(shè)，利用各種輿論工具宣傳、解釋政策，使公眾獲取盡可能多的政策信息。要建立政策執(zhí)行的反饋與評(píng)估機(jī)制，及時(shí)更正執(zhí)行過程中發(fā)生的偏離行為。第三，建立健全政策執(zhí)行的監(jiān)督控制機(jī)制。應(yīng)建立獨(dú)立的監(jiān)督體系，強(qiáng)化各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)發(fā)揮政黨、公共政策制定機(jī)關(guān)以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。此外，還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用。為加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的控制力度，還需要健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制以及科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。只有健全政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，才能充分發(fā)揮各項(xiàng)制度的合力，促進(jìn)政策的有效執(zhí)行。

四、改革政府組織內(nèi)部障礙性因素

(一)完善公共政策執(zhí)行的組織載體

首先，要協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的組織分工。一方面，要合理劃分黨政之間的職能，在充分發(fā)揮黨在政策制定中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上授予執(zhí)行機(jī)關(guān)充足的執(zhí)行權(quán)。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)政治體制改革的深入，社會(huì)群體性組織在社會(huì)管理中有著公共組織不具有的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)改變政府是政策執(zhí)行的單一主體的局面，將無限、全能的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢蕖⒂兴鶠橛兴粸榈恼?，盡量減少對(duì)公共事務(wù)的微觀管理，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、私部門參與到政策執(zhí)行活動(dòng)中，使其與公共部門實(shí)現(xiàn)合理分工。其次，要簡(jiǎn)化政策執(zhí)行的流程。科層制的組織體制使我國(guó)政府組織中間層次過多，增加了政策執(zhí)行中不必要的程序?？梢酝ㄟ^減少組織層級(jí)、增加組織幅度的方法，簡(jiǎn)化政策執(zhí)行流程，實(shí)現(xiàn)政策的高效執(zhí)行。

(二)科學(xué)界定政策執(zhí)行的權(quán)力劃分

首先，要加強(qiáng)中央集權(quán)與地方分權(quán)尺度的法制化進(jìn)程。通過法律對(duì)中央與地方之間的關(guān)系加以規(guī)范，既要充分發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控能力以保證政策順利貫徹落實(shí)，又要授予地方適度的自主權(quán)以使其能因地制宜地貫徹政策，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)與地方適度分權(quán)的平衡。其次，要擴(kuò)大公眾在政策執(zhí)行中的參與權(quán)。加強(qiáng)政策的宣傳力度，使公眾理解、接受政策。通過信息公開制度、公平的參與程序、對(duì)公民利益訴求的回應(yīng)機(jī)制以及公開聽證制度等，保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，還要保障非營(yíng)利組織、私部門對(duì)公共政策的執(zhí)行權(quán)，為其執(zhí)行權(quán)的行使提供法律保障。

五、健全公共政策執(zhí)行的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

(一)對(duì)特殊群體予以特殊對(duì)待

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身無法克服的弱點(diǎn)和缺陷，社會(huì)中出現(xiàn)了貧困差距拉大等不公平的現(xiàn)象，產(chǎn)生了新的弱勢(shì)群體。這就需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，在提供公共物品與服務(wù)的同時(shí)，對(duì)弱勢(shì)群體予以特殊的照顧。首先，要完善公開聽證制度，為弱勢(shì)群體表達(dá)自身利益訴求提供途徑與渠道。其次，要建立利益訴求表達(dá)機(jī)制，拓寬公眾參與的渠道，使利益相關(guān)群體能通過合法合理的途徑表達(dá)自身的利益訴求。第三，對(duì)公眾的利益訴求及時(shí)予以回應(yīng)，并采取相應(yīng)措施使問題得到及時(shí)解決。

(二)尋找利益結(jié)合點(diǎn)

決策者應(yīng)善于尋找不同利益群體的利益結(jié)合點(diǎn)，使更多的人認(rèn)為能從政策執(zhí)行中獲益，從而增加公眾對(duì)政策的支持。首先，要做好垂直關(guān)系的利益整合，即“實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、上級(jí)與下級(jí)之間的利益整合，在這一過程中克服狹隘的地方保護(hù)主義和極端個(gè)人主義的思想是關(guān)鍵”。其次，要做好平行關(guān)系的利益整合，即多級(jí)地方政府之間、政府各部門之間、政府與人民之間的利益整合，使各種不同的利益能通過利益整合避免因利益沖突而導(dǎo)致的公共政策執(zhí)行阻滯。

(三)考慮政策執(zhí)行者的個(gè)人利益

如果一項(xiàng)公共政策的有效執(zhí)行會(huì)給執(zhí)行者自身帶來不利影響，執(zhí)行者必然會(huì)通過各種方式阻礙政策執(zhí)行。因此，需要制定監(jiān)督約束措施，制約執(zhí)行者歪曲執(zhí)行政策行為的產(chǎn)生。此外，可以將政策執(zhí)行效果與對(duì)政策執(zhí)行者的獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤，以提高執(zhí)行者高效執(zhí)行政策的積極性。

六、改善公共政策執(zhí)行的環(huán)境

在有利的環(huán)境條件下，執(zhí)行者具有較好的精神狀態(tài)、較高的工作熱情；環(huán)境惡劣，會(huì)抑制執(zhí)行者的工作積極性，降低政策的執(zhí)行效力。具體來說，可以通過下列途徑改善公共政策的執(zhí)行環(huán)境。

(一)加強(qiáng)政策宣傳力度，獲取目標(biāo)群體的認(rèn)同

在政策執(zhí)行前，對(duì)該項(xiàng)政策的優(yōu)勢(shì)、未來能給目標(biāo)群體帶來的利益進(jìn)行宣傳，使政策獲得目標(biāo)群體的理解與接受。此外，還可通過思想政治教育提高目標(biāo)群體對(duì)政策的接受程度，從而減少政策執(zhí)行的阻力。

(二)創(chuàng)造政策有效執(zhí)行的法制環(huán)境

為解決權(quán)大于法、官大于法、法律不能解決問題而權(quán)力能解決問題的困境，首先，要做好普法宣傳工作，提高公眾的法律意識(shí)，使公眾在遇到問題時(shí)懂得用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，建立健全法律體系，減少法律缺位現(xiàn)象的存在，為政策有效執(zhí)行提供法律保障。第三，要嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律權(quán)威，對(duì)挑戰(zhàn)法律權(quán)威性的行為予以嚴(yán)厲制裁。

(三)加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的文化建設(shè)

借鑒企業(yè)的執(zhí)行理念，將企業(yè)的執(zhí)行文化引入公共管理部門，對(duì)轉(zhuǎn)變政府管理理念、改進(jìn)執(zhí)行方式、提高執(zhí)行效率具有重要作用。首先，要強(qiáng)化執(zhí)行意識(shí)，樹立求真務(wù)實(shí)的良好風(fēng)尚。其次，要強(qiáng)化責(zé)任政府意識(shí)，破除隨意裁量的理念。第三，引入服務(wù)文化，摒棄傳統(tǒng)科層制下管制的執(zhí)行文化。第四，培育公民精神，促進(jìn)政策有效執(zhí)行。執(zhí)行主體應(yīng)從公共利益出發(fā)，為人民謀利。公民應(yīng)充分理解公共權(quán)力的權(quán)威，自覺服從各項(xiàng)政策。