伍茜溪

(楚雄師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，云南 楚雄 675000)

中國區(qū)域空間40年來延續(xù)不變的格局表現(xiàn)為：東部地區(qū)發(fā)展水平高、所占比重大，中部地區(qū)和西部部分地區(qū)發(fā)展迅速但所占比重仍然較小，地帶性差異所反映的區(qū)域空間格局大體穩(wěn)定。1978―2016年的38年間，東部地區(qū)的比重一直在50%―60%之間變化，從2005年之前“三大地帶”時期，到2005年之后的“四大板塊”時期，東部地區(qū)的GDP比重都沒有太大變化，即便到了2016年仍然大于50%。[1]黨的“十八大”以來，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟也迎來了轉(zhuǎn)型時期，同時以經(jīng)濟發(fā)達程度和市場發(fā)育程度為導(dǎo)向制定的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃進入發(fā)力期，促進協(xié)調(diào)發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型的基本方向。

1.區(qū)域發(fā)展存在的問題分析

1.1區(qū)域發(fā)展存在的主要問題

1.1.1區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展絕對差距仍然較大

區(qū)域發(fā)展的絕對差距是區(qū)域不平衡問題的突出方面。以人均GDP差距為例，1978年東部與中部、西部之間人均GDP的絕對差距分別為153.6元和212.9元，到1990年，絕對差距分別擴大到700.1元和885.8元，2000年差距繼續(xù)擴大到4790.2元和6162.0元。[2]到2013年，東部地區(qū)與西部地區(qū)人均GDP的絕對差距已高達27914元。人均GDP的絕對差距一直呈擴大之勢。而且，近年來東中西部人均GDP增速差距雖然趨向縮小的態(tài)勢，但還是不夠穩(wěn)定。東部沿海地區(qū)通過近些年的產(chǎn)業(yè)升級，“騰籠換鳥”，2014年以來經(jīng)濟增速逐步企穩(wěn)回升，而中西部地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟增速下行壓力持續(xù)增大，經(jīng)濟增長動力不足，表現(xiàn)出“東部緩中趨穩(wěn)，中西部穩(wěn)中有憂，東北壓力較大”的新情況。

1.1.2區(qū)域間基本公共服務(wù)水平差距繼續(xù)擴大

基本公共服務(wù)水平是衡量區(qū)域發(fā)展水平的重要標(biāo)志。進入21世紀(jì)以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深化，在完善保障和改善民生、建立基本公共服務(wù)體系、促進基本公共服務(wù)均等化等方面，逐步成為黨和國家的重大戰(zhàn)略方針，也日益成為區(qū)域政策關(guān)注的內(nèi)容。2012年7月，國務(wù)院印發(fā)了我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域第一部國家級專項規(guī)劃——《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，確定了“十二五”時期8大領(lǐng)域44類80項基本公共服務(wù)項目，涵蓋了與公民生存有關(guān)的方方面面，如衣食、居住、健康、文體等方面的基本需求，并明確將基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。在這些指標(biāo)中，中西部和東部地區(qū)的差距仍在擴大。具體而言，東部與西部之間、沿海和內(nèi)陸之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，這些差距使得中國基本公共服務(wù)供給呈現(xiàn)現(xiàn)代化與貧困落后并存的狀況，例如，目前很難將北京的基本公共服務(wù)供給水平與甘肅等西部基本公共服務(wù)供給水平進行均等化比較。

從高等教育看，“生均預(yù)算支出”的地區(qū)差異也在擴大。1998年，全國各省區(qū)高等教育生均預(yù)算支出的基尼系數(shù)僅0.054，地區(qū)差異不明顯。這之后，基尼系數(shù)逐年增加(2001年例外)，2005年達到最大值為0.380；2006年以來，基尼系數(shù)在0.3附近波動，2010年又提高到0.343，2011年下降為0.328，但仍處于較高的水平。[3]基尼系數(shù)越高，說明各省區(qū)間高等教育的不公平程度越大。從醫(yī)療領(lǐng)域看，地區(qū)間發(fā)展水平存在明顯差距。中國社會科學(xué)院所做的“2012年中國社會發(fā)展與社會態(tài)度調(diào)查”顯示，東中西部在醫(yī)療衛(wèi)生方面存在顯著差異。從資源分布上看，東部地區(qū)的醫(yī)療資源(人均醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量)是全國平均水平的1.13倍，中部和西部地區(qū)為全國平均水平的90.85%和91.47%。醫(yī)療衛(wèi)生的不平衡是當(dāng)前地區(qū)間最為嚴(yán)重的基本公共服務(wù)不均等問題。同時，這種地區(qū)間不平衡的狀況在未來三年內(nèi)并不會有多大改善，并且發(fā)達地區(qū)的優(yōu)越性將會繼續(xù)保持。[4]

1.1.3區(qū)域開發(fā)無序問題嚴(yán)重

由于行政力量干預(yù)地區(qū)經(jīng)濟的程度較深，使得不少地方將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等同于本行政區(qū)經(jīng)濟增速的提高，為了追求GDP的增長，不顧自身資源環(huán)境條件和生態(tài)環(huán)境的承載能力及其比較優(yōu)勢，熱衷于發(fā)展重化工業(yè)，競相上馬一些高消耗、高污染、資源加工型的“兩高一資”項目，造成嚴(yán)重的資源破壞和環(huán)境污染問題。同時，一些地方還進行地區(qū)間行政封鎖，導(dǎo)致行政壁壘突出，生產(chǎn)要素不能自由流動等問題。這些問題的典型表現(xiàn)就是使得鋼鐵、汽車、石化、有色金屬、建材等行業(yè)密集發(fā)展，呈現(xiàn)出效益不高、集中度差的狀況。以鋼鐵工業(yè)為例，我國鋼鐵產(chǎn)量已經(jīng)超過世界前15位國家產(chǎn)量之和，但還有部分省區(qū)仍然熱衷上馬鋼鐵新產(chǎn)能。還有一些地方在能源短缺地區(qū)發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)，不僅損害了當(dāng)?shù)氐馁Y源生態(tài)系統(tǒng)，同時也導(dǎo)致區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化，加劇了地區(qū)間的惡性競爭，導(dǎo)致地區(qū)封鎖、條塊分割的問題比較突出。近年來，行政壁壘的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出隱蔽化趨勢，以招商引資、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為借口制造地方壁壘的問題越來越突出，并直接導(dǎo)致了經(jīng)濟的分散化和分割化，助長了“大而全”，“小而全”以及重復(fù)建設(shè)等問題的產(chǎn)生，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域間資本、人才、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動和資源的優(yōu)化配置。

1.1.4區(qū)域經(jīng)濟與人口分布、生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)

當(dāng)經(jīng)濟的發(fā)展與人口的聚集不能夠同步時，就會造成區(qū)域間人口分布和經(jīng)濟分布的差異。我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟集聚高于人口集聚和西部地區(qū)經(jīng)濟集聚低于人口集聚的情況，有其自然條件、生態(tài)環(huán)境差異的客觀原因。1935年，我國學(xué)者胡煥庸提出黑河(璦琿)—騰沖線，即胡煥庸線，*“胡煥庸線”是指中國地理學(xué)家胡煥庸在1935年提出的劃分中國人口密度的對比線，即：“璦琿一騰沖一線”(或作“黑河一騰沖一線”)?！碍a琿一騰沖一線”在中國人口地理上起著畫龍點睛的作用，一直為國內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所承認(rèn)和引用。這條被稱為“胡煥庸線”的人口地理分界線，同時還負(fù)載、分割著許多神奇的自然與社會的元素。揭示了全國人口分布規(guī)律。2010年第六次全國人口普查，仍然呈現(xiàn)東南人口比例大，西北人口比例小的局面。但是，在“胡煥庸線”兩側(cè)東南、西北兩大部分的人口結(jié)構(gòu)基本不變的同時，我國省區(qū)間人口分布卻發(fā)生了巨大的變化，很多省區(qū)經(jīng)濟比重與人口比重差異較大，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)典型的“啞鈴型”特征，表明了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展還存在與生態(tài)環(huán)境、人口分布的不協(xié)調(diào)狀況，所以，國土開發(fā)總體布局仍有待優(yōu)化，這也是導(dǎo)致近些年來大量勞動力跨省流動就業(yè)的重要原因。

1.2區(qū)域發(fā)展存在問題的原因分析

1.2.1以經(jīng)濟增長為目標(biāo)的地方政府競爭體制和考核機制

改革開放以來，出現(xiàn)了一種非常獨特的現(xiàn)象，即地方政府為了競爭，充當(dāng)經(jīng)濟主體直接配置資源，直接參與市場競爭。張五常提出中國經(jīng)濟高速增長的密碼在于“縣域競爭”[5]，即地方政府通過給予優(yōu)惠政策招商引資發(fā)展本地經(jīng)濟，推動了經(jīng)濟的高速發(fā)展。史正富認(rèn)為“在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經(jīng)濟發(fā)展的第一線競爭拼搏，已經(jīng)成長為與企業(yè)界共生互動的有生力量，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)動機之一”[6]。如果單純從GDP增長的角度看，地方政府競爭居功甚偉。但是由于地方政府充當(dāng)了資源配置的主體，國家的區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策也在一定程度上異化為促進行政區(qū)發(fā)展的政策?？梢哉f，以追求GDP為目標(biāo)的地方政府競爭體制已逐漸成為困擾我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要障礙，對實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)分工形成了很大制約。表現(xiàn)在：一是地方政府激烈博弈，損害公平競爭的市場秩序，阻滯國家區(qū)域戰(zhàn)略落實；二是地方政府間的相互競爭嚴(yán)重加劇產(chǎn)能過剩，阻滯了區(qū)域協(xié)作和區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工；三是地方政府的競爭加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，使區(qū)域之間生態(tài)補償和共同保護機制無法建立。

1.2.2中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)不清晰

中央與地方事權(quán)和財權(quán)劃分是國家治理的重要構(gòu)成要素，也是影響區(qū)域發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行政府間事權(quán)和財權(quán)劃分的基本格局是在新中國成立后政治經(jīng)濟背景不斷變化的情況下逐步演變而成的，目前事權(quán)劃分基本沿襲了改革開放前的格局，而財權(quán)劃分基本上沿襲了1994年的分稅制改革時確定的格局。分稅制改革基本上重新確定了中央和地方之間的財權(quán)，但并沒有重新調(diào)整中央和地方之間的事權(quán)，增加了地方的財政壓力。而國家國土空間規(guī)劃和區(qū)域補償機制又缺乏頂層設(shè)計，這就進一步刺激了地方過度競爭，在區(qū)域發(fā)展中將謀求地方財力增長作為重要的目標(biāo)。這種不清晰的中央和地方財權(quán)、事權(quán)關(guān)系對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

1.2.3稅收地和稅源地相分離的稅收分配體制

1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，我國省際人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈現(xiàn)明顯的擴大趨勢，具體表現(xiàn)為，由于現(xiàn)行分稅制缺乏區(qū)域之間橫向稅收分配的基本制度規(guī)范，本地政府創(chuàng)造的稅源所形成的稅收可能被其他的地方政府收繳和享有，而且由于稅制、稅收征管以及市場經(jīng)濟制度不夠完善，稅收在不同地區(qū)之間的不當(dāng)轉(zhuǎn)移愈演愈烈，本來屬于甲地的稅收卻被乙地拿走，屬于乙地的稅收又被轉(zhuǎn)移到丙地。區(qū)域“稅收與稅源地背離”的問題主要有以下幾種情況：一是總分支機構(gòu)分布于多個區(qū)域，區(qū)域間稅收分配不合理造成稅收與稅源背離；二是企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營場所橫跨兩個以上行政區(qū)域，區(qū)域稅收和稅源出現(xiàn)背離；三是稅收征收規(guī)定導(dǎo)致稅收由生產(chǎn)地向消費地轉(zhuǎn)移，由資源提供地向資源利用地轉(zhuǎn)移；四是區(qū)域稅收政策不統(tǒng)一，稅收由高稅負(fù)地區(qū)向低稅負(fù)地區(qū)轉(zhuǎn)移。雖然上述幾種稅收與稅源背離的形式略有不同，但基本都是稅收從欠發(fā)達地區(qū)(主要分布在中西部地區(qū))向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。不僅造成了欠發(fā)達地區(qū)財力緊張，區(qū)域間財力差距擴大，而且與國家促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)相背離，制約了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路

2014年的中央經(jīng)濟工作會議提出，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)。中高速增長、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、發(fā)展動力轉(zhuǎn)向是新常態(tài)的基本特征。近年來，隨著區(qū)域發(fā)展實踐的不斷深化，更加重視將基本公共服務(wù)的均等化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標(biāo)，更加重視將健全和完善體制機制作為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要手段。

2.1各地區(qū)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Τ霈F(xiàn)了新趨勢

2.1.1中西部等內(nèi)陸地區(qū)已積累了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)，未來發(fā)展?jié)摿薮?/p>

過去10年，伴隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化進程，中西部地區(qū)承接了大量的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使得中西部地區(qū)的投資環(huán)境和發(fā)展條件不斷改善，增強了自身的發(fā)展能力，促進了經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)換。特別是中西部地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快推進，為促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。

2.1.2特殊類型地區(qū)的問題日益突出

貧困地區(qū)和部分少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、市場體系發(fā)育滯后、自我發(fā)展能力不強等問題仍然沒有根本改變，因而，支持貧困地區(qū)全面建設(shè)小康社會、維護邊疆穩(wěn)定的任務(wù)仍然繁重。老工業(yè)城市和資源型城市等結(jié)構(gòu)單一地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)以能源化工、資源加工為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，面臨著既要加快發(fā)展、又要轉(zhuǎn)型的雙重壓力，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的壓力更大，有更多的難題需要破解。目前，以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域政策體系要解決以上問題還存在較大的障礙。

2.1.3區(qū)域政策體系不斷完善的空間巨大

區(qū)域政策體系在國家綜合實力提高的過程中得到不斷完善，提升了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的水平。只要克服制度性障礙的制約，下一步完善區(qū)域政策體系大有可為。

2.2促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路

2.2.1由解決特定區(qū)域問題轉(zhuǎn)向加快建設(shè)統(tǒng)一的全國大市場

建議加快研究制定全國層面的國土空間開發(fā)的法律體系。通過法律的形式，實現(xiàn)國土空間的全域覆蓋，建立空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進全國國土空間的有效保護、合理布局和優(yōu)化利用，增強對區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的約束性，使國土開發(fā)和區(qū)域發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展銜接起來。進一步完善中央政府層面的國土空間開發(fā)和管制的政策體系，逐步建立跨區(qū)域的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。

建議深化改革，促進勞動要素的跨區(qū)域自由流動。一是加快戶籍制度改革，放寬對人口流動的限制，推動建立公正、統(tǒng)一的勞動力市場，保證不同人群享有平等的就業(yè)權(quán)，同時促進人口有序轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟相對發(fā)達、就業(yè)崗位更多和收人相對高的地區(qū)。二是切實推進收入分配制度改革，提高勞動報酬占國民收入的比重，增加勞動者收入。三是加大社會保障制度改革力度，特別是跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和異地接續(xù)的社會保障問題要重點關(guān)注。四是完善財稅制度，合理調(diào)整政府間財權(quán)配置，擴大地方稅收來源。五是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。建議以常住人口而不是戶籍人口為基礎(chǔ)來制定財政轉(zhuǎn)移支付制度，可以吸引欠發(fā)達地區(qū)的人口向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。六是積極探索建立跨區(qū)域生態(tài)補償制度，支持地方建立健全跨界污染聯(lián)合監(jiān)測預(yù)警、事故應(yīng)急處理和治理機制。

2.2.2由主要依靠投資政策和產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以財政政策作為主要手段

近年來，我國在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的投入逐步加大，但主要途徑仍然是依靠中央投資和重大產(chǎn)業(yè)項目布局，這不僅導(dǎo)致了區(qū)域GDP競爭的加劇，也導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展過度依賴重大項目。從中央財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額和轉(zhuǎn)移支付實施前后的地區(qū)財力差異看，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度雖然在一定程度上有利于我國地區(qū)間基本財力的平衡，但目前財政政策以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主，促進區(qū)域發(fā)展的概念較弱。所以，財政政策在促進地區(qū)經(jīng)濟、自然生態(tài)和人口分布協(xié)調(diào)發(fā)展等方面仍有較大的提升空間。建議短期在不改變現(xiàn)有資金及投資渠道的情況下，對有關(guān)財政資金進行歸類，建立形成區(qū)域協(xié)調(diào)或地區(qū)發(fā)展的財政資金概念，以便于協(xié)同推進實施。從長遠(yuǎn)看，逐步建立形成國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)或地區(qū)發(fā)展概念下的財政資金管理分配機制，通過財政政策的創(chuàng)新和改革，使財政政策與區(qū)域政策的目標(biāo)相一致，使財政政策在區(qū)域發(fā)展中的導(dǎo)向作用得到充分發(fā)揮。

2.2.3由依托區(qū)域板塊轉(zhuǎn)向區(qū)域板塊和點軸帶相結(jié)合

實施“四大板塊”區(qū)域經(jīng)濟政策10多年以來，中西部和東北地區(qū)自我發(fā)展能力顯著增強，我國區(qū)域經(jīng)濟版圖發(fā)生了積極變化。同時也形成了各個區(qū)域板塊在政策上的相互攀比，這在一定程度上割裂了四大區(qū)域板塊之間的經(jīng)濟聯(lián)系，呈現(xiàn)發(fā)展訴求與支撐條件不匹配的現(xiàn)象，加之，由于西部地區(qū)和東北地區(qū)地域遼闊，各地區(qū)間及地區(qū)內(nèi)部在自然條件、歷史基礎(chǔ)和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面還存在較大差距，使得各板塊內(nèi)部差異性不斷擴大，區(qū)域政策針對性有所降低。為了從空間尺度上細(xì)化四大區(qū)域板塊，解決部分困難地區(qū)發(fā)展中存在的突出問題，建議提升橫跨我國東中西、連接南北方的軸帶對統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用，依托現(xiàn)已形成的城市群和經(jīng)濟區(qū)，將軸帶和板塊結(jié)合起來，不僅可以引導(dǎo)生產(chǎn)要素在區(qū)域板塊內(nèi)部集聚和合理分工，而且可以充分發(fā)揮軸帶對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌能力，從而形成網(wǎng)格化、多支撐的區(qū)域發(fā)展新格局。

2.2.4由統(tǒng)籌國內(nèi)區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)ν忾_放和對內(nèi)開發(fā)相銜接

經(jīng)濟全球化進程中，區(qū)域經(jīng)濟集團化也是世界經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨。世界上80%左右的國家已構(gòu)建或正在積極構(gòu)建不同層次的區(qū)域合作組織，形成了多個區(qū)域集團組織，如歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)、亞太經(jīng)合組織等。而應(yīng)對全球化、融入世界經(jīng)濟的重要策略和手段就是區(qū)域經(jīng)濟一體化。我國也積極參與國際區(qū)域合作和次區(qū)域合作，如亞太經(jīng)合組織、上海合作組織、中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)、曼谷協(xié)定、瀾滄江—湄公河國際次區(qū)域合作、中國與中亞次區(qū)域合作等。今后也許還有更廣泛、更有深度的國際區(qū)域、次區(qū)域合作。在實施“一帶一路”和全方位開放的戰(zhàn)略背景下，以經(jīng)濟帶建設(shè)來實現(xiàn)區(qū)域空間的重塑是有基礎(chǔ)的。通過對外開放促改革、促合作、促發(fā)展，以“一帶一路”建設(shè)為依托，探索通過開放促合作、促開發(fā)的有效途徑。

2.2.5由以行政區(qū)為基礎(chǔ)制定區(qū)域政策轉(zhuǎn)向依托類型區(qū)和功能區(qū)

在西方發(fā)達國家，區(qū)域政策大都按照問題導(dǎo)向的類型區(qū)進行劃分。例如，歐盟已建立了歐盟地區(qū)統(tǒng)計三級單元目錄(NUTS)并以此作為區(qū)域政策的識別標(biāo)準(zhǔn)，主要包括兩個部分，一種是經(jīng)濟基礎(chǔ)較差的待開發(fā)和欠發(fā)達地區(qū)，主要解決經(jīng)濟發(fā)展中的資金不足和勞動力素質(zhì)等問題，目的是加快經(jīng)濟增長；另一種是對在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級或者城市化發(fā)展的過程中由于機制性問題或結(jié)構(gòu)性問題，導(dǎo)致就業(yè)崗位減少，失業(yè)增加，福利水平下降并造成惡性循環(huán)的地區(qū)，這類地區(qū)的主要任務(wù)是調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定就業(yè)。我國目前的區(qū)域政策仍主要以行政區(qū)劃劃定所支持的區(qū)域，建議在此基礎(chǔ)上，承載體制機制作用的區(qū)域政策傾向于援助問題導(dǎo)向區(qū)域，適當(dāng)縮小我國區(qū)域政策的實行范圍，將區(qū)域政策下移一級，有利于提高區(qū)域政策的邊際效應(yīng)。

3.促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體舉措建議

3.1完善評價區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)和考核機制

地方政府是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要主體。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，很重要的一點是轉(zhuǎn)變地方政府關(guān)于區(qū)域發(fā)展的思路，而轉(zhuǎn)變地方政府關(guān)于區(qū)域發(fā)展的思路，短期而言主要是改變地方政府的激勵和約束機制。一是考核轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、社會、生態(tài)建設(shè)的綜合發(fā)展水平；二是增加開展與其他區(qū)域的合作和協(xié)同發(fā)展的考核內(nèi)容；三是針對不同發(fā)展水平區(qū)域，制定不同的績效評價體系，實施差別化的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政績評價考核指標(biāo)。

3.2明確各級政府間財權(quán)和事權(quán)劃分

目前地方政府的過度競爭，重要的原因是各級政府的財權(quán)和事權(quán)劃分不對等，特別是省以下的地方政府擁有更多支出責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的財政來源，致使許多市縣政府財政入不敷出。地方政府為了解決財政赤字，往往采取短期行為，以犧牲環(huán)境和資源為代價，換取一時的財力?？梢?，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略難以落實，與地方政府的財政壓力和利益驅(qū)動有著極為密切的關(guān)系。由此，需要建立和完善事權(quán)與財權(quán)相匹配的體制機制。一是合理區(qū)分中央與地方的財權(quán)關(guān)系；二是在公共財政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求下，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度；三是建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制，逐步縮小各地公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距；四是加快研究解決稅收地與稅源地不一致的問題；五是完善轉(zhuǎn)移支付，強化一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付，形成有效均衡地方財力、支持地方建設(shè)與發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付體系。加強法制建設(shè)，強化財政監(jiān)督管理及信息公開，促進形成公開透明、公平高效的財政轉(zhuǎn)移支付體系。

3.3嚴(yán)控國家級區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域優(yōu)惠政策數(shù)量

區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策是中央政府引導(dǎo)和規(guī)范各地經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的手段。近年來，國家出臺了大量區(qū)域規(guī)劃和政策性文件，各地也依據(jù)國家規(guī)劃編制了很多區(qū)域發(fā)展專項規(guī)劃。建議按照黨的十八屆三中全會關(guān)于建立空間規(guī)劃體系、推進規(guī)劃體制改革的部署，優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃編制工作，強化區(qū)域規(guī)劃落實。一是對近年來出臺的100多個國家級區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件進行梳理和清理；二是建議從嚴(yán)規(guī)范國家級區(qū)域規(guī)劃的立項和審批，國家層面不再大規(guī)模編制區(qū)域規(guī)劃；三是地方政府也要減少區(qū)域規(guī)劃的編制數(shù)量，加強區(qū)域間協(xié)作和合作機制建設(shè)。