楊建國

(河南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

談起美國卡特政府時(shí)期(1977-1980)實(shí)施的公共外交政策，我國學(xué)界所接受的整體印象是矛盾、混亂不堪的。筆者通過認(rèn)真且深入的梳理和考察，試圖對卡特政府公共外交政策出籠的邏輯起點(diǎn)、內(nèi)涵表現(xiàn)、成效評估以及歷史反思等問題進(jìn)行有說服力的解讀，還廣大讀者一個(gè)準(zhǔn)確與客觀的認(rèn)知印象，并求教于同行與方家。

一、卡特政府公共外交政策出籠的背景及邏輯起點(diǎn)

(一)卡特政府執(zhí)政美國時(shí)面對的內(nèi)外不利因素

卡特入主白宮之前及執(zhí)掌白宮期間，前總統(tǒng)尼克松水門政治丑聞的余波仍在發(fā)酵，總統(tǒng)的公信力、凝聚力以及號召力在美國普通民眾的心目中持續(xù)遭受嚴(yán)重沖擊和質(zhì)疑，正處于迷茫與失望的谷底狀態(tài)。這使卡特行政當(dāng)局在決策與執(zhí)行過程中的羈絆因素大增，無形中加劇了行政與立法兩大機(jī)構(gòu)間的競爭與制衡關(guān)系，必定會使包括公共外交在內(nèi)的外交政策的出臺與執(zhí)行期間內(nèi)耗加大。正如任職于美國務(wù)院的史蒂文·博斯沃思所說，“由于水門事件，政府好像全都癱瘓了，國會專注于水門事件，行政機(jī)構(gòu)也不能擺脫水門事件的困擾”。[1]社會領(lǐng)域越戰(zhàn)后遺癥不僅直接導(dǎo)致美國社會的大分裂、信心與自豪感的嚴(yán)重受挫，還直接觸發(fā)了美國民眾“孤立主義”思潮的強(qiáng)勢回歸，不利于美國繼續(xù)實(shí)施“全球主義”對外政策?？ㄌ氐牡昧ν饨桓蓪⑴c助手國務(wù)卿萬斯和國安事務(wù)特別助理布熱津斯基在重大對外政策立場及主張上的競爭與沖突，更使缺乏外事經(jīng)驗(yàn)的卡特顯得笨拙與不靈敏。1974年美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，GDP下降5.7%，通貨膨脹率高達(dá)11%，失業(yè)人數(shù)達(dá)到825萬，失業(yè)率是8.9%。[2]正如卡特于1977年2月初在爐邊談話中所說，他是在美國近40年來最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)形勢下入主白宮的。1980年上半年，美國國內(nèi)再次出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。同時(shí)，美國還爆發(fā)了戰(zhàn)后以來第二次以石油為標(biāo)志的能源安全危機(jī)。民眾要求卡特當(dāng)局采取得力、有效的新政策，盡快走出其在經(jīng)濟(jì)上似乎擺脫不掉的困境和泥淖。

尼克松、福特政府任內(nèi)主推的“緩和”外交政策的預(yù)定目標(biāo)和實(shí)際效果之間出現(xiàn)大偏差，直接導(dǎo)致蘇聯(lián)利用此難得的“歷史機(jī)遇”加速國內(nèi)發(fā)展、增強(qiáng)綜合國力，縮小在經(jīng)濟(jì)上和美國的差距，軍事實(shí)力基本和美國持平①。蘇聯(lián)綜合運(yùn)動軍事手段、政治謀略與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，大肆搶占第三世界中的戰(zhàn)略資源、要地及通道，對美國的“威脅”明顯加劇。從1975年秋季開始，蘇聯(lián)在中東、安哥拉等地的滲透和介入的力度加大，特別是1979年12月蘇聯(lián)悍然入侵阿富汗，直接導(dǎo)致美蘇關(guān)系急劇惡化。美國在其傳統(tǒng)盟友及第三世界不結(jié)盟國家中的地位及影響力、安全承諾的可信性與持久性出現(xiàn)明顯下滑的跡象。中東阿拉伯世界、拉美等地的反美情緒不斷高漲和蔓延，1979年底伊朗出現(xiàn)的伊斯蘭革命及美國使館人質(zhì)危機(jī)事件導(dǎo)致美國在海外的“自由與民主”國家形象受損嚴(yán)重。這樣的處境迫使卡特政府在必須積極主動地進(jìn)行重大調(diào)整，在滿足國家利益需求的總指針和內(nèi)部驅(qū)動下，通過系列恰當(dāng)且巧妙的方式與手段，盡量使得美國當(dāng)時(shí)實(shí)際擁有的實(shí)力、影響與其所擔(dān)負(fù)的遍布全球的安全保障責(zé)任和義務(wù)，得以相互銜接，進(jìn)而盡最大的努力緩解其在外交上面對的心有余而力不足的尷尬局面。

(二)卡特政府公共外交政策的邏輯起點(diǎn)

卡特政府推出的包括公共外交在內(nèi)的外交政策是在美蘇激烈競爭與對抗的冷戰(zhàn)大的時(shí)代背景下實(shí)施的，它所承繼的美國對外政策的傳統(tǒng)和遺產(chǎn)主要是現(xiàn)實(shí)主義與理想主義。②兩大外交傳統(tǒng)與遺產(chǎn)是久經(jīng)歷史檢驗(yàn)和證實(shí)且屢試不爽的利器與法寶。它符合美國的實(shí)際國情及長遠(yuǎn)整體性國家利益，是其國民所理解、認(rèn)可和支持的。在擁有上述外交傳統(tǒng)和遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，至少是二戰(zhàn)后的歷屆美國政府都把自身定位為現(xiàn)今世界上夠資格、有實(shí)力和意愿、為數(shù)極少的領(lǐng)袖型超級大國、所有“自由民主”勢力的保護(hù)傘，卡特政府當(dāng)然也不例外。在此基礎(chǔ)上，卡特政府認(rèn)定的美國利益并不局限于國土與人口上的生命、財(cái)產(chǎn)安全和商業(yè)貿(mào)易上的高額紅利，還包括追逐基本制度、管理模式及生活方式上的自信與安全、文化和道義上的優(yōu)越與自尊、心理上的相互信任與安全感。美國人在看待和處理海外事務(wù)時(shí)，大力張揚(yáng)和播撒美國式道路、制度、文化上的例外、優(yōu)越和自信。因此有理由說，卡特政府在對整體對外政策(含公共外交)進(jìn)行謀篇布局時(shí)，其目光是深遠(yuǎn)的，其內(nèi)涵是豐富的，其利益需求是多元的，其方式和手段是靈活多變的。

二戰(zhàn)結(jié)束后，以“炮艦外交”和武力征服為典型特征的傳統(tǒng)殖民政策，受到全世界所有主持正義和進(jìn)步人士的猛烈抨擊和譴責(zé)，廣大第三世界國家中擺脫殖民統(tǒng)治、爭取民族獨(dú)立和自決的思潮和運(yùn)動不斷高漲。20世紀(jì)70年代中后期，西方列強(qiáng)主導(dǎo)下的殖民統(tǒng)治體系已到了崩潰瓦解的邊緣，要想赤裸裸地單純憑借武力優(yōu)勢并再次回歸到昔日的“光輝歲月”，明顯就是癡人說夢和逆歷史潮流而動。單憑武力強(qiáng)力彈壓，得到的最多的只是暫時(shí)性的戰(zhàn)場“勝利”，而不是真實(shí)、持久的民眾心悅誠服，以后只要有機(jī)會以及條件允許的話，定將掀起更大、更猛烈的反抗風(fēng)暴。正像學(xué)者富蘭凱爾所強(qiáng)調(diào)的，“國際上的‘善意’和‘理解’……很少是由于直接武力征服而獲得的。”[3]20世紀(jì)70年代中后期，美國的實(shí)力、地位及影響均明顯下降?？ㄌ卣谶M(jìn)行對外政策的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，除了重視傳統(tǒng)的政治與軍事之外，不得不重視國家利益指向明確、相對柔性和隱蔽性較強(qiáng)的公共外交。

此外，通過四年一度的民眾投票選舉的方式和途徑，美國在共和與民主兩大政黨間實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)以和平方式進(jìn)行輪流與交替。每次民眾投票選舉的結(jié)果在一定程度和意義上來說既是對前任政府所執(zhí)行的內(nèi)外重大政策帶來的客觀成效的總結(jié)、檢驗(yàn)及評判，又是對贏得大選的候任政府即將推出的創(chuàng)新性內(nèi)外政策的基本認(rèn)可和接納。這使以民主黨人卡特為代表的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)在內(nèi)外重大政策上必須和共和黨人尼克松、福特為代表的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)有意拉開距離，表現(xiàn)出他們才是美國國家整體和長遠(yuǎn)利益最好的代言人、保障人，以此來迎合和滿足廣大美國選民求新、求變的心理需要。美國在共和黨主政期間，推出的外交政策相對來說更為看重以軍事、經(jīng)濟(jì)、科技為代表的硬實(shí)力；而在民主黨主政期間，推出的外交政策相對來說較為看重以意識形態(tài)、文化理念、基本制度及生活方式為代表的軟實(shí)力。不論是硬實(shí)力的獲取，還是軟實(shí)力追求，均服從和服務(wù)于美國的整體和長遠(yuǎn)國家利益，只不過是在方式和手段上存在重視程度上的差異而已。

二、卡特政府公共外交政策的主要表現(xiàn)

(一)公共外交主管機(jī)構(gòu)的主動調(diào)整

卡特政府在公共外交領(lǐng)域進(jìn)行的政策性結(jié)構(gòu)調(diào)整，最鮮明的外在表現(xiàn)就是美國國際交流署(簡稱交流署)的創(chuàng)設(shè)。1978年4月,美國務(wù)院原教育文化事務(wù)處和原美國新聞署進(jìn)行合并，正式被命名為交流署。它從國家制度的頂層設(shè)計(jì)上提升了公共外交在美國整體外交中的地位，明確規(guī)定署長必須同時(shí)向總統(tǒng)和國務(wù)卿負(fù)責(zé)，有義務(wù)和責(zé)任向他們提供外宣、教育、文化等方面的咨詢，強(qiáng)調(diào)“要真正做到傾聽，傾聽他國的動機(jī)和志向，傾聽他們的歷史和文化”，原因就在于卡特堅(jiān)信“相互間只有在認(rèn)知和理解對方經(jīng)歷的基礎(chǔ)上，才能在面對和處理差異時(shí)找到共同點(diǎn)?！盵4]268

對于公共外交，卡特明確提出交流署應(yīng)完成的歷史任務(wù)及配套要求③，主要有：盡最大可能地鼓勵、幫助美國民眾與海外民眾，進(jìn)行人員往來及思想信息上的雙向“對等”性交流與合作；盡最大可能地向海外民眾介紹美國官方主推的重大內(nèi)外政策及其意圖以及作出此種政策選擇的深層社會文化因素；幫助美國政府及時(shí)、充分了解和把控他國政策制定中的公眾輿論及文化傳統(tǒng)，協(xié)助個(gè)體美國人與社會相關(guān)機(jī)構(gòu)真正了解他國民眾及其文化傳統(tǒng)；通過允許、鼓勵信息和思想流動最大化的方式與途徑，在世界范圍內(nèi)發(fā)展和實(shí)施一種有關(guān)國際交流的綜合性政策；最有效的文化、思想及信息共享是民眾個(gè)體間的互動與交流，而不是官方主推的正式外交行為，在此前提下要積極準(zhǔn)備、助推美國與海外民眾在人文交流合作領(lǐng)域里的溝通與合作。[5]可見，卡特特別看重美國與海外民眾的真正相互理解和尊重。在他看來,“交流署切實(shí)要能擔(dān)負(fù)起化解美國與海外他國，由于誤解和誤會而變得復(fù)雜的雙邊關(guān)系。美國應(yīng)通過了解對方的歷史傳統(tǒng)、文化特性和面臨的問題，來獲知對方的希望和愿景，這樣做不僅符合美國的利益，也符合對方的利益?！盵6]

(二)信息輸出和“自由民主”國家形象的積極塑造和維護(hù)

卡特政府任內(nèi)，美國對蘇聯(lián)及其他社會主義國家積極進(jìn)行信息輸出以及“自由民主”國家形象的塑造與維護(hù)活動。美國于1977年在蘇聯(lián)6個(gè)城市舉辦“圖片下的美國”會展，涉及美國在技術(shù)、藝術(shù)領(lǐng)域獲取的最新成就，先后接待的訪客高達(dá)26萬余人次[7]。1978年3月至1979年6月，交流署在蘇聯(lián)6個(gè)城市舉辦的“美國農(nóng)業(yè)”會展引起較大且積極的社會反響[8]。隨后，在布達(dá)佩斯成功舉辦二戰(zhàn)后美國在海外最大規(guī)模的“今日美國”會展，在布加勒斯特組織的“今日美國”會展先后接待了13萬羅馬尼亞訪客。[9]6491977年美國分別和匈牙利、保加利亞簽署了能夠增強(qiáng)文化、教育及科技交流合作的雙邊協(xié)議。1978年7月至1979年3月，交流署積極推動中美兩國在文化、教育上的交流合作事宜，比如：1978年底至1979年初美國學(xué)者在中國(大陸)、中國學(xué)生在美國的多學(xué)科(含人文社科與自科兩大門類)交流合作項(xiàng)目；先后簽署了多項(xiàng)科技、文化協(xié)定。[9]6471979年8月美國副總統(tǒng)蒙代爾訪華期間，確保文化交流協(xié)定的有效落實(shí)是其優(yōu)先和重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。通過雙邊性官方交流合作協(xié)議，美國在社會主義國家擁有了進(jìn)行文化戰(zhàn)或心理戰(zhàn)的立足點(diǎn)，在無形中弱化或抵消了蘇聯(lián)的強(qiáng)大影響力，在東西方對壘與戒備森嚴(yán)的境況下有效地打破了邊界與意識形態(tài)的明確分界線，瓦解對象國民眾的道路、制度、文化自信。

卡特政府時(shí)期，美國亦對印(尼)、馬來、菲、新、泰五國進(jìn)行了信息輸出以及“自由民主”國家形象的塑造與維護(hù)活動。1979年萬斯在和東盟外長會晤后，交流署開始積極探索與上述五國在教育文化項(xiàng)目上的合作方式。1980年來自東盟五國的學(xué)者在美國考察教育計(jì)劃與課程設(shè)置的發(fā)展過程，來自美國的人文社科學(xué)者則在東盟五國推進(jìn)以研究和熟識為目的的訪問計(jì)劃。[9]648

在非洲，針對尼日利亞從1975年開始的由軍政府向民選政府的過渡問題，交流署的活動集中表現(xiàn)在：積極提供美國聯(lián)邦政府經(jīng)歷的相關(guān)信息；為尼日利亞新憲法的出籠以及當(dāng)下的發(fā)展提供合適的官員配置人選?；顒臃绞胶蛢?nèi)容主要是安排關(guān)于美國政體的系列講座與專題研討會，選送重要的尼日利亞人作為國際訪問者實(shí)地考察美國的聯(lián)邦實(shí)踐活動等。針對南非的種族歧視問題，交流署的活動主題為：鼓勵盡快終止種族隔離制的存在；實(shí)現(xiàn)向多數(shù)人統(tǒng)治的和平過渡。活動的主要方式和內(nèi)容是選送經(jīng)過挑選且有影響力的南非白人到美國實(shí)地考察美國人爭取民權(quán)的歷程；南非黑人領(lǐng)袖被選送到美國接觸與獲取新思想；選派美國講演者到南非進(jìn)行多層面、多視角討論和平轉(zhuǎn)變問題等。[9]646在北非，美國分別與摩洛哥、突尼斯締結(jié)雙邊教育文化協(xié)定，組建聯(lián)合委員會，為以后合理發(fā)展交流合作項(xiàng)目打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

盡最大可能地把二戰(zhàn)后美國在文藝領(lǐng)域擁有的豐厚資源有效運(yùn)用到國家利益的維護(hù)與拓展上去，增強(qiáng)美國文化、社會及生活方式對海外民眾的吸引力，是卡特政府優(yōu)先考慮的重大且極為迫切的外交議題。在交流署的積極推動下，作為公共外交工具與載體的“藝術(shù)美國”系列項(xiàng)目④被官方有意充分利用。典型的成功性案例包括：其一，交流署與美國商業(yè)財(cái)團(tuán)積極進(jìn)行合作，聯(lián)手在拉美進(jìn)行巡回展覽的“公司藝術(shù)：美國公司珍藏的繪畫作品”項(xiàng)目；與洛克菲勒基金會合作，聯(lián)手在非洲推出巡回演出的索拉里斯舞團(tuán)項(xiàng)目；與民間主辦方合作，積極為美國國家交響樂團(tuán)在阿根廷、烏拉圭、巴西的演出活動提供便利。其二，“藝術(shù)美國”大力資助美國民間藝術(shù)家積極開展國際巡回展演活動。表演家(如約翰·杰克遜等)積極參與的“美國南方音樂”項(xiàng)目在遠(yuǎn)東和南亞得以順利實(shí)施；在非洲多國舉辦雕塑(刻)家梅爾·愛德華的雕塑(刻)展、構(gòu)造藝術(shù)家南希·海明威的構(gòu)造藝術(shù)展等。其三，交流署積極安排美國的重要作家、評論家、專業(yè)教授去海外講學(xué)。知名人士(如約翰·阿什博瑞、蘇薩·松塔戈等)積極參與在波蘭舉行的作家會議，主動安排約翰·格雷高瑞·杜內(nèi)和瓊·狄迪昂到日本、印尼、新加坡等地公開講學(xué)等。[9]644—645

(三)政策外宣與國家安全利益的積極維護(hù)和拓展

美國務(wù)院教育文化事務(wù)處明確其人權(quán)外交活動計(jì)劃的主題主要有：法律與社會；核心價(jià)值觀的兼容性；市民組織對社會需求的回應(yīng)。設(shè)計(jì)的主要路徑和方法包括：反對赤裸裸的對抗，應(yīng)積極主動采取低層次、間接對話溝通的方式和手段；盡最大可能地推進(jìn)和非政府組織的合作、交流與對話，必要情況下爭取教育文化事務(wù)處的強(qiáng)力支持；強(qiáng)調(diào)通過實(shí)施包括學(xué)者、新聞工作者、勞工與政治領(lǐng)袖等在內(nèi)的、較長時(shí)段的合作交流項(xiàng)目，助推各類社會內(nèi)部的多元政治勢力的成長與壯大。在具體人權(quán)項(xiàng)目執(zhí)行期間需要關(guān)注：緊扣人權(quán)主旨組織一場或多場專題研討會；在對外人權(quán)交流合作項(xiàng)目的談判議程中切實(shí)包含人權(quán)主題的行動計(jì)劃；對致力于培育普通民眾人權(quán)意識的相關(guān)組織加大支持的力度，等。[10]同時(shí)期，新聞署對積極開展人權(quán)對外活動同樣設(shè)立了相似的預(yù)定目標(biāo),其總體目標(biāo)為提升人權(quán)問題的價(jià)值。其特別關(guān)注的內(nèi)容為：增強(qiáng)對聯(lián)合國憲章及聯(lián)合國人權(quán)宣言界定的基本人權(quán)普世性的理解和認(rèn)同；為海外積極從事助推人權(quán)事業(yè)發(fā)展壯大的個(gè)體與社會團(tuán)體在適度范圍內(nèi)提供熱情鼓勵和大力支持；創(chuàng)造更加有利于拓展和提升人權(quán)活動影響力的國際大環(huán)境；等。活動主題為：卡特政府推出的人權(quán)政策是歷史上美國對人權(quán)問題長期關(guān)注的積極正面回應(yīng)；人權(quán)問題應(yīng)是國際社會的關(guān)注熱點(diǎn)；人權(quán)不僅包括政治與公民的基本權(quán)利，還包含經(jīng)濟(jì)與社會的基本權(quán)利；等。[11]在上述精神和原則的指導(dǎo)下，卡特政府對外人權(quán)活動得以迅猛鋪開。

針對蘇聯(lián)對外迅猛擴(kuò)張的新形勢，北約在美國的強(qiáng)烈要求下決定在歐洲部署新的戰(zhàn)術(shù)核武器。在此敏感且極具爭議的問題上，交流署在1979年后期開展廣泛、公開、成效不錯的解釋與辯護(hù)性的大量信息輸出?？傮w來看，美國通過此類公共外交活動，大大緩解了歐洲人的緊張焦慮感，消解了蘇聯(lián)發(fā)起的反戰(zhàn)術(shù)核武器運(yùn)動的生機(jī)與活力。[9]648

針對長期處于緊張狀態(tài)的美拉關(guān)系，卡特政府在外交上獲取的最顯著成果是在1977—1978年同巴拿馬經(jīng)艱苦談判終于達(dá)成并簽署關(guān)于巴拿馬運(yùn)河區(qū)主權(quán)問題的兩個(gè)條約，而且在法律程序上走完了立法部門的批準(zhǔn)程序。交流署(含其前身新聞署)在巴拿馬的工作重心是和當(dāng)?shù)孛襟w、記者積極進(jìn)行交流與合作，盡最大可能地闡釋美國人在巴拿馬運(yùn)河區(qū)主權(quán)問題上的立場與看法，對巴拿馬運(yùn)河區(qū)主權(quán)問題還有意促成和當(dāng)?shù)毓娺M(jìn)行中立性的討論。[9]647

在復(fù)雜難解的中東和平問題上，卡特政府努力使阿以和平談判實(shí)質(zhì)性地向前推進(jìn)，最明顯的外在成果是直接促成長期對抗和仇視的埃及、以色列兩國于1978年10月達(dá)成和平協(xié)議。交流署通過自身特殊的影響和努力，為探討中東共同關(guān)切問題的“文化正?；表?xiàng)目提供特別基金，大力支持與和平進(jìn)程相關(guān)的系列活動方案。[9]650

卡特政府非常關(guān)注海外他國精英中潛力大、有前途的青年群體，主要通過各社會領(lǐng)域、各層級人員間的交流、互訪及實(shí)地考察、培訓(xùn)，建立起較為緊密、可靠的私人關(guān)系，為未來雙邊關(guān)系的穩(wěn)定、持久搭橋鋪路。比如，在交流署的刺激和推動下，從1977年開始，美國官方與民間均很重視與西歐的傳統(tǒng)盟友關(guān)系。卡特政府對大西洋親密關(guān)系是否能代代相傳問題的敏感和擔(dān)憂，直接催生在大西洋委員會內(nèi)部高級別的“代際繼承人”特別工作組的創(chuàng)建。[9]648—649

三、卡特政府公共外交政策的動機(jī)、目的及反思

(一)卡特政府公共外交的主觀動機(jī)與主要目的

卡特認(rèn)為，交流署應(yīng)擔(dān)負(fù)的歷史使命主要有：第一，肩負(fù)美國官方背景下對外播散海量人文社會信息的職責(zé)，讓海外民眾真正認(rèn)知和了解美國，“以弱化因誤解而帶來的反對或抵制力量，這種力量可能會阻撓美國與他國發(fā)展正常關(guān)系”。[12]XXV第二，向海外介紹美國并讓其民眾了解美國，也要向美國民眾介紹他國，使美國民眾真實(shí)了解他國?？ㄌ貓?jiān)信，“如果美國人能有機(jī)會真實(shí)了解他國的歷史、文化和發(fā)展現(xiàn)狀，我們就能理解其愿望和觀念，這不僅符合美國的利益，也符合對方的利益?！盵12]XXV在卡特心目中，交流署決不僅是對外發(fā)布官方權(quán)威信息、開展對外教育文化交流的事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更應(yīng)當(dāng)是把海外的信息及時(shí)、有效地傳遞到美國的情報(bào)收集及分析機(jī)構(gòu)。他希望交流署成為美國民眾與海外民眾雙向“對等”交流的橋梁與平臺，使民眾之間能切實(shí)開展更為廣泛深入的對話，使教育文化交流活動成為“真正雙向交流且收益”的過程。[13]在活動形式或外宣口徑上，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)以真實(shí)性為原則，不應(yīng)采取明顯帶有宣傳色彩的有意欺騙、刻意隱瞞等。時(shí)任國務(wù)卿萬斯曾對美國公共外交的最終目的及最高準(zhǔn)則一針見血地指出，“美國政策的目標(biāo)，是建立在美國人基本價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，要用美國所擁有的物質(zhì)力量和權(quán)力，去擴(kuò)張美國利益以及實(shí)現(xiàn)人道目的?！盵14]時(shí)任副國務(wù)卿克里斯托弗也持有類似見解：確保海外民眾能更準(zhǔn)確地認(rèn)知和理解美國人的價(jià)值觀、組織架構(gòu)以及內(nèi)外重大政策；確保美國人能真實(shí)認(rèn)知和理解海外他國，以及美國和他國間的關(guān)系是遠(yuǎn)見卓識和準(zhǔn)確客觀的；通過跨文化的個(gè)體與組織的多層次、多渠道的合作交流關(guān)系，確保相互認(rèn)知與理解的不斷加深；在醞釀和制定重大對外政策時(shí)，確保充分考慮海外民眾的價(jià)值觀、利益需求以及優(yōu)先考慮事項(xiàng)。[15]

說到底，交流署應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)就是既要“向全世界及時(shí)有效地宣傳美國社會和美國政治，特別是美國的多元文化和個(gè)人自由”，同時(shí)還要“為美國民眾及時(shí)提供海外的相關(guān)信息，豐富美國文化，夯實(shí)與海外他國有效處理糾紛或解決問題的心理與文化上的厚實(shí)基礎(chǔ)”。[4]268相互區(qū)別又聯(lián)系緊密的兩大職責(zé)是交叉同步推進(jìn)的，都落腳于服從并完成美國官方重大政策的及時(shí)有效外宣、意識形態(tài)競爭中道義制高點(diǎn)的占據(jù)以及塑造和強(qiáng)化“自由民主”國家形象的迫切需要。

(二)歷史反思和啟迪

第一，卡特政府任內(nèi)的公共外交政策表現(xiàn)出“雙引擎驅(qū)動”的鮮明特征：一方面，美國人注重用金錢無法直接加以衡量的隱性國家利益拓展，關(guān)注點(diǎn)在于向海外民眾不間斷地宣介和推廣美國經(jīng)濟(jì)、社會及文化上獲取的最新成就，推銷美國式發(fā)展道路、基本制度及生活方式的普世、優(yōu)越及先進(jìn)，強(qiáng)化其在海外極力塑造的“自由民主”國家形象；另一方面，美國人強(qiáng)調(diào)迫在眉睫的安全、經(jīng)濟(jì)或政治利益的維護(hù)，著力點(diǎn)在于向海外以“平等”對話與磋商、擺事實(shí)講道理的方式，宣介官方主推的重大對外政策的合情合理，從而取得海外民眾的積極配合與支持。美國之所以會作出那樣的政策選擇，有其深層動機(jī)。正如學(xué)者卡爾·多伊奇所說，“與各國(國家)利益直接相關(guān)聯(lián)的……是其在國外所采取得推廣和散播本國意識形態(tài)的政策，以及和它們的目標(biāo)相吻合的文化、科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的交流合作政策”。[16]

第二，評判卡特政府任內(nèi)的公共外交政策時(shí)不應(yīng)忽視其基本原則與立場，即維護(hù)美國國家整體和長遠(yuǎn)利益的最大化。外交永遠(yuǎn)是服從、服務(wù)于國內(nèi)政治需要的，外交只是內(nèi)政的自然延伸。因此，不論是短期效應(yīng)的政策外宣和推介活動，還是長期效應(yīng)的“自由民主”國家形象的塑造與強(qiáng)化，決不會允許其超出美國人極為看重的國家利益的維護(hù)與拓展的軌道與框架以外。換言之，只有切實(shí)維護(hù)美國人在道路、文化、制度上的持久自豪與優(yōu)越，不斷強(qiáng)化美國人心理上的安全、意識形態(tài)上的長期認(rèn)同，保持美國獨(dú)一無二的超強(qiáng)軍事、經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力，美國才是真正安全的，才能真正保障繁榮昌盛的態(tài)勢長期順延下去。否則，通過單純的武力壓服，美國得到的并不是真正意義上的和平與安全。

第三，評判卡特政府公共外交政策的實(shí)施成效時(shí)還應(yīng)特別注意：其一，公共外交最為重要的外在特征之一，就是注重方式、手段上的柔性、隱性，刻意淡化或模糊處理的明顯的功利性追求，不強(qiáng)調(diào)表面現(xiàn)象上的立竿見影或一針見血。其二，總統(tǒng)作為美國利益的最權(quán)威代言人,擁有獨(dú)一無二的政治優(yōu)勢和最高權(quán)威；但在憲政體制運(yùn)作的模式之下,其意志、政策傾向及個(gè)人喜好并不是都能得到完全落實(shí)?？偨y(tǒng)的政策設(shè)想和傾向在實(shí)際貫徹過程中因反對或消極性政治力量的存在而會出現(xiàn)逐層級打折扣的現(xiàn)象?？偨y(tǒng)對此非常清楚，在具體的操作層面卻無可奈何。其三，卡特政府在官方文件中多次強(qiáng)調(diào)公共外交要實(shí)行對等性質(zhì)的雙向交流與溝通，但在政策具體執(zhí)行的過程中會習(xí)慣性地以居高臨下的心態(tài)來看待和“教訓(xùn)”對方受眾，進(jìn)而遭到對方受眾的反感和厭惡乃至消極性合作或公開性抵制。其四，美國和對方國家在文化影響力、通訊工具及技術(shù)上的嚴(yán)重失衡和不對等，導(dǎo)致在實(shí)際可操作層面上美方明顯占據(jù)著主導(dǎo)和優(yōu)勢地位，對方民眾被動地接受美方經(jīng)過人為刪減和過濾之后的“全面、客觀、真實(shí)”信息，進(jìn)而可能使其固有的民族傳統(tǒng)文化、自愿選擇的發(fā)展道路、理論及制度上的自信日趨走向瓦解和崩塌。

[注釋]

①從蘇聯(lián)視度進(jìn)行審視，也可得出類似結(jié)論。比如，1982年與1950年相比，蘇聯(lián)的國民收入增長8.2倍；蘇聯(lián)國民收入與美國的比例由1964年的32%提升到1984年的67%。蘇聯(lián)國力的增強(qiáng)和勃列日涅夫(20世紀(jì)60年代中后期及70年代在住)推行的以軍事實(shí)力為基礎(chǔ)的對美“緩和”戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)緊密，該戰(zhàn)略主要內(nèi)容為：軍事上以美國為主要對手，戰(zhàn)略重點(diǎn)在歐洲，將過去追求的蘇美合作主宰世界修正為力求取代美國、稱霸世界。參見http://baike.baidu.com/view/324834.htm? fr = ala0_1。

②美國對外政策的兩大歷史傳統(tǒng)及其關(guān)系問題，請參閱拙文《再談美國對外交往的歷史傳統(tǒng)——以現(xiàn)實(shí)主義和理想主義為例》，《大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

③也可歸納為：解釋和宣傳美國的重大內(nèi)外政策；介紹美國的社會與文化最新成就，鼓勵美國人和海外民眾進(jìn)行平等對話；協(xié)助美國人真實(shí)客觀地認(rèn)知和理解海外他國。參閱FRUS,1977-1980，Vol. XXX,PublicDiplomacy,Doc.213, Washington, D.C.: USGPO, 2016，pp634-635。

④它是指1979年由美國國際交流署發(fā)起的具有創(chuàng)新特色的主要項(xiàng)目的總體規(guī)劃，旨在充分利用美國文藝具有的極強(qiáng)溝通潛力。文藝既是交流對話的內(nèi)容，又是其重要載體，服從和服務(wù)于美國的公共外交。此類項(xiàng)目實(shí)施的起點(diǎn)是國際交流署通過與國家藝術(shù)人文捐贈基金會達(dá)成的協(xié)議，獲取基金會在發(fā)展和推進(jìn)國際文化項(xiàng)目上的意見和建議。