翟國強

(中國社會科學院 法學研究所，北京 100732)

從歷史發(fā)展來看，我國憲法是立足中國國情和借鑒域外經驗的產物，既具有憲法的一般普遍特征，也具有鮮明的中國特色，體現(xiàn)了普遍性與特殊性的統(tǒng)一。憲法確認了中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的偉大斗爭和根本成就，確立和規(guī)定了以人民為中心尊重和保障人權，國體和政體，國家指導思想、發(fā)展道路、根本任務、奮斗目標，國家制度體系和依法治國基本方略等重要內容，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的國家意志。憲法必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展完善，這是我國憲法發(fā)展的一個顯著特點，也是中國特色社會主義法治建設的一個基本規(guī)律。

第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》，在總體保持我國憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權威性的基礎上，根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢新實踐，對現(xiàn)行憲法作出適當修改完善，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過國家根本法確認下來，使之成為國家意志和全國各族人民的共同遵循，成為國家各項事業(yè)、各方面工作的活動準則，成為新時代引領和促進中華民族強起來的國家根本法依據(jù)，對于全面貫徹中共十九大和十九屆二中、三中全會精神，廣泛動員和組織全國各族人民為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利而奮斗具有十分重大的意義。

憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施，但中國憲法實施的原理和機制不同于其他國家憲法，有其特殊的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。憲法修正案通過以后，如何遵循中國憲法自身的理論邏輯，將憲法實施提高到一個新的水平，是全面推進依法治國的一個至關重要的任務和課題。

一、中國憲法的歷史邏輯

作為一個民族的集體記憶，歷史是民族國家安身立命的基礎，是政治合法性的重要來源，所以有“欲滅人之國，必先去其史”的說法。我國憲法記載了近代以來中華民族為實現(xiàn)偉大復興而奮斗的光輝歷史，宣示了黨領導人民進行革命、建設和改革取得的偉大成就，闡述了國家的核心價值、指導思想和基本原則，宣告了國家的基本路線、大政方針和奮斗目標，確立了國家的制度體系和權力架構，規(guī)定了人民與國家、中央與地方、公民基本權利與義務等重大關系，具有鮮明的政治性、引領性和宣示性。憲法體現(xiàn)了中華文化的優(yōu)良傳統(tǒng)和中華民族的共同意志，具有鮮明的民族性，是維護國家統(tǒng)一、民族團結、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的根本法。

我國憲法開篇以歷史敘事的方式確認了黨領導人民進行革命、建設和改革的歷史進程。憲法確認中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，全國各族人民共同締造了統(tǒng)一的多民族國家。憲法序言第一句話是：“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統(tǒng)。”“革命傳統(tǒng)”是理解中國憲法歷史邏輯的一個關鍵詞。在國家建構的意義上，中國革命首先是中國共產黨帶領中國人民進行的新民主主義革命。如果進一步追溯，這個歷史的畫卷會更長。至少可以追溯到一百多年前的近代，仁人志士為了中華民族的生存和發(fā)展進行的努力和斗爭。憲法序言寫道：“一八四○年以后，封建的中國逐漸變成半殖民地、半封建的國家?！苯詠?，為了改變國家和民族的苦難命運，實現(xiàn)中華民族的偉大復興，中國嘗試過君主立憲制、帝制復辟、議會制、多黨制、總統(tǒng)制等各種憲制形式。但都沒能找到解決中國問題、實現(xiàn)民族復興的正確答案和根本出路，中國依然是山河破碎、積貧積弱，列強依然在中國橫行霸道、攫取利益，中國人民依然生活在苦難和屈辱之中。

1949年中華人民共和國的成立，標志著中國人民從此站起來了。人民成為新國家、新社會的主人。新國家、新社會需要新憲法。*1949年2月，中共中央發(fā)布《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，為建立新中國、制定新憲法、實行新法制掃清了政治障礙。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》。這個共同綱領總結了過去革命的經驗，特別是人民革命根據(jù)地的經驗，宣告了中華人民共和國的成立，確定了新國家應當實行的各項基本政策，是一部真正立足中國實際、切合人民需要的行動綱領，是具有臨時憲法性質的人民大憲章。*劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》(1954年9月15日)；中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史(第二卷)》，中共黨史出版2011年版，第16頁。一九五四年憲法的制定是中國制憲史上的一次革命。*中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史(第二卷)》，中共黨史出版2011年版，第253頁。它總結了新民主主義革命歷史經驗和社會主義改造與建設的經驗，規(guī)定了國家在過渡時期的總任務，確立了新國家的國體和政體，規(guī)定了公民的基本權利和義務，確定了建設社會主義制度的道路和目標，是一部得到人民擁護的好憲法。一九五四年憲法頒布實施后的前幾年，我國各級政權都能遵循憲法規(guī)定的軌道運行。中央在決定重大問題時，毛澤東、周恩來常常問彭真是不是符合憲法，是不是符合法律程序，提醒“可不要違憲吶！”。*《彭真?zhèn)鳌?，中央文獻出版社2012年版，第858頁。但后來，黨在指導思想上發(fā)生“左”的錯誤，逐漸對憲法和法制不那么重視了。到了“文化大革命”時期，憲法實際上成為一紙空文。

中共十一屆三中全會確定把黨的工作重心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，提出了發(fā)展社會主義民主和健全社會主義法制的目標。1982年12月4日，五屆全國人大第五次會議舉行全體會議通過《中華人民共和國憲法》。這部憲法是根據(jù)中共十一屆三中全會確定的路線、方針、政策，總結我國社會主義建設正反兩方面經驗，深刻吸取十年“文化大革命”的沉痛教訓，借鑒世界社會主義成敗得失，適應我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設、加強社會主義民主法制建設的新要求，經過全民討論，由全國人民代表大會通過的?，F(xiàn)行憲法頒布以來，在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的歷史進程中發(fā)揮了十分重要的作用。根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的實踐和發(fā)展，全國人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后四次對1982年憲法即我國現(xiàn)行憲法的個別條款和部分內容作出必要的、也是十分重要的部分修改。自2004年憲法修改以來，黨和國家事業(yè)又有了許多重要發(fā)展變化。經過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。這次修憲也是新時代首次憲法修改，是決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化強國新征程中的一次憲法修改。根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢新實踐，在總體保持我國憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權威性的基礎上，對我國現(xiàn)行憲法作出適當?shù)男薷耐晟疲腰h和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過國家根本法確認下來，使之成為全國各族人民的共同遵循，成為國家各項事業(yè)、各方面工作的活動準則，對于建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興具有十分重大的意義。

二、中國憲法的理論邏輯

中國憲法制度的理論邏輯既具有一般憲法的普遍特征，又具有鮮明的中國特色，體現(xiàn)了普遍性與特殊性的統(tǒng)一。比較而言，中國憲法的理論邏輯不同于一般西方憲法，其基本理論和指導思想是馬克思主義憲法原理。但是中國的馬克思主義不是簡單照搬馬克思主義經典作家論述的教條式的馬克思主義，而是不斷進行理論創(chuàng)新的中國化的馬克思主義。中國共產黨創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義，結合中國特定的社會現(xiàn)實而被不斷中國化，不斷推陳出新，不斷賦予馬克思主義新的含義。因此，中國共產黨重視不斷發(fā)展出新的憲法理論，以適應不斷變化發(fā)展的社會，強調在社會發(fā)展過程中的“解放思想”，不斷結合新的變化，與中國的社會現(xiàn)實進行不斷調適，在堅持中不斷發(fā)展。這些不斷發(fā)展的理論也是中國憲法的指導思想，貫穿于憲法文本和憲法實施始終?，F(xiàn)行憲法的幾次修改，推動了憲法精神的與時俱進。此次憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫進憲法，體現(xiàn)了鮮明的時代性，進一步強化了“中國特色社會主義”這一基本憲法精神。

新中國成立初期，我國憲法的理論和制度受蘇聯(lián)憲法學說特別是斯大林的憲法觀念影響很大?；诮洕A決定上層建筑的原理，憲法理論的一個重要的內容就是將憲法理解為是對某種政治事實的確認和宣示。比如，毛澤東就認為憲法是“革命成功有了民主事實以后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法”。*參見翟國強：《中國共產黨的憲法觀念史：超越事實論的變遷》，載《法學評論》2016年第1期。因此，在憲法的起草過程中，有關的政治家和領導人非常重視憲法序言中對“四件大事”等歷史事實的敘述，鄧小平直接過問憲法序言的內容，彭真則親自執(zhí)筆起草序言。從政治的視角看，在任何國家，任何政治體制下，憲法不僅是法，同時也是一個政治象征或者政治宣言。特別是通過革命取得政權后制定的憲法，往往需要對一些事實進行宣告和確認，通過以憲法規(guī)范確認事實的方式來尋求政權的歷史正當性。伴隨著新中國立憲的進程，執(zhí)政黨更加重視憲法對未來的規(guī)范作用。提出了“憲法是治國安邦的總章程”的經典論斷。即，“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。”1982年，現(xiàn)行憲法通過后，人民日報的社論標題就是“憲法：新時期治國安邦的總章程”。此后，“憲法是治國安邦的總章程”逐漸成為我國主流政治話語中一個約定俗成的說法，出現(xiàn)在一些中央文件中，也在許多重要場合被國家領導人所引用。強調憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。

改革開放以后，隨著政治秩序整體上趨于穩(wěn)定，中國憲法變革的動力逐漸趨于穩(wěn)定，根本法的觀念在主流的政治觀念中逐步得以強化。憲法變動逐漸進入穩(wěn)定期，就法治建設而言，全面推進憲法實施，成為法治建設的主要任務。這種現(xiàn)實也需要對過去的憲法理念進行與時俱進的理解和解釋。新的憲法觀念將超越那種將憲法單純作為確認事實的形式，而更加強調憲法是規(guī)范政治行為的，對政治主體具有引導和引領功能的基本規(guī)范。*翟國強：《八二憲法頒布以來憲法觀念與理論基礎的變遷》，載《華東政法大學學報》2012年第6期?；诜ㄖ蔚囊暯牵瑧椃ㄊ菄抑卫淼乃牧喊酥?，憲法穩(wěn)則國家穩(wěn)，憲法強則國家強。但憲法又不是僵死的教條，必須隨著國家和經濟社會的發(fā)展而發(fā)展。憲法具有穩(wěn)定性與變動性，是我國革命、建設、改革不同時期的階段性特征在憲法上的必然反映，是我國統(tǒng)籌改革發(fā)展穩(wěn)定動態(tài)關系、協(xié)調改革與法治互動關系在憲法上的集中體現(xiàn)。改革開放初期，我們“摸著石頭過河”推進改革，一些改革探索突破了憲法法律的規(guī)定。對此，法學界提出了“良性違法”“良性違憲”的概念。*參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學研究》1996 年第 4 期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定》，載《法學研究》1996年第6期。如果說，在過去某個特定時期的具體條件下，改革“良性違憲違法”有其必然性，那么在全面依法治國新時代，應當嚴格遵循“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的原則，正確處理改革與憲法(法治)的關系，既要堅持重大改革于法有據(jù)，也要堅持重大改革于憲有據(jù)，避免改革與憲法脫節(jié)。

近20年來，隨著依法治國方略的深入貫徹實施，憲法的法律性逐漸被社會各界接受并強化，主流憲法觀念逐漸將憲法看作法律體系的基礎，因此是一種需要在法律系統(tǒng)內貫徹實施的規(guī)范。而實施的方式主要是立法，通過完備的法律推動憲法實施。在推動中國憲法實施方面，立法擔任著重要角色、發(fā)揮著重要作用。憲法所確立的國家根本制度和根本任務、基本原則、方針政策、活動準則等，需要通過一系列行之有效、相互銜接和配套的法律法規(guī)來貫徹來落實。隨著法律體系的不斷完善和健全，憲法確認的基本權利和國家組織規(guī)范在普通法律層面得以具體化并建立了相應的保障機制。在這個過程中，憲法的法律性逐漸被各級立法機關和行政機關乃至社會公眾所普遍接受。

三、中國憲法實施的基本格局

全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。整體來看，中國憲法具有政治性和法律性的雙重特征。無論在政治文件、領導講話，還是法律規(guī)定中，“憲法是治國安邦的總章程”往往和“憲法是國家的根本大法”相提并論，各有側重。因此可以說，憲法既是治國安邦的總章程，也是國家的根本法。一方面，我國憲法作為治國安邦的總章程，是重要的政治綱領和政治宣言，具有面向未來的屬性。我國憲法確認了國家的根本道路和政治方向，確立了國家的指導思想、根本任務和奮斗目標，是人民共同意志和根本利益的體現(xiàn)。另一方面，作為根本法，憲法是法治體系的根基，是“一切法度之根源”，是立法、執(zhí)法、司法的根本法律依據(jù)。因此，依法治國首先要依憲治國，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。

我國現(xiàn)行憲法頒布實施以來，以其至上的法治地位和強大的法治力量，在國家和社會生活中發(fā)揮了重要作用。與一些西方國家以司法為中心(如美國)的憲法實施模式不同，我國憲法實施通過政治和法律兩種方式進行。*參見翟國強：《中國憲法實施的雙軌制》，載《法學研究》2014年第3期。一方面，憲法是最重要的政治法，黨的領導是憲法實施的根本政治保障。憲法實施必須堅持黨的領導，依靠人民群眾的力量，促進全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織主動地以憲法為依據(jù)，在憲法范圍內活動，從各方面保證憲法的實施。另一方面，憲法是國家的根本法，所有國家機關都負有在各自職權范圍內貫徹實施憲法的責任，都必須以憲法作為根本的活動準則。中國特色社會主義進入新時代，黨中央更加重視貫徹實施憲法在治國安邦和引領全面依法治國中的重要作用。強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，提出全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，要把保障憲法實施、維護憲法權威擺在全面依法治國更加突出的位置。

從政治的角度看，我國憲法作為治國安邦的總章程，在治國理政的實踐中發(fā)揮了重要作用，有效保障了國家各項工作沿著既定的道路和目標前進，避免了在各種大是大非問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤。因為中國是一個大國，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤，一旦出現(xiàn)就無法挽回、無法彌補。實踐證明，我國現(xiàn)行憲法的實施有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設，有力推動了社會主義法治國家進程，有力促進了人權事業(yè)發(fā)展，有力維護了國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定，對我國政治、經濟、文化、社會生活產生了極為深刻的影響，是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發(fā)展進步、保證人民創(chuàng)造幸福生活、保障中華民族實現(xiàn)偉大復興的好憲法，是我們國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法治保障。憲法的根基在于人民發(fā)自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。全面貫徹實施憲法需要提高全體人民的憲法觀念，在全社會樹立憲法至上的理念。要在全社會深入開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的宣傳教育活動，大力弘揚憲法精神，不斷增強人民群眾憲法意識。

從法治的角度看，憲法作為國家根本大法，是國家各項制度和法律法規(guī)的總依據(jù)，全面推進依法治國必須發(fā)揮憲法作為根本法的作用。必須堅持依憲治國，以憲法為總依據(jù)，深入推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。我國憲法規(guī)定，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。

四、新時代中國憲法實施的新趨勢

合憲性審查，是依據(jù)憲法對法律文件或具體行為是否符合憲法進行審查，確認其與憲法規(guī)定是否存在不一致、相抵觸或矛盾的情況，并根據(jù)憲法作出具有法律效力的判斷。從世界范圍來看，合憲性審查是保障憲法實施的重要制度安排。中共十九大報告指出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。此次憲法修改在全國人民代表大會下設立憲法和法律委員會，增強憲法實施與監(jiān)督的專門性、專業(yè)性和權威性，負責推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作。這項措施對于深入推進合憲性審查工作，推進全面依法治國具有重大意義。

(一)合憲性審查成為憲法實施的重要抓手

推進合憲性審查工作，是全面推進依法治國的關鍵環(huán)節(jié)，是維護憲法權威的“最后一道防線”，是全面貫徹實施憲法最有效的保障手段。從實際效果看，“糾正一次違憲行為，要比宣講百次憲法的效果更好”，更有助于各級領導干部樹立憲法思維，維護憲法權威。缺少或者弱化合憲性審查這個關鍵環(huán)節(jié)，憲法權威就只能是一個“稻草人”，國家憲法就可能蛻變?yōu)橐患埧瘴牡摹伴e法”，國家法治的根基就會被不斷侵蝕，法治的統(tǒng)一和權威就會成為無本之木、無源之水。

推進合憲性審查工作，對于加強黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政地位、提升黨依憲執(zhí)政的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，具有重要意義。合憲性審查有利于從國家根本法的高度，確保包括憲法序言在內的全部憲法精神得到尊重、全部憲法原則得到恪守、全部憲法條款得到實施，從而有效鞏固黨的領導地位，有力回擊國內外敵對勢力對黨的領導體制和方式合憲性的污蔑和攻擊。

推進合憲性審查工作，有利于全面激活憲法的價值和功能，使我國憲法進一步成為切實管用的“剛性憲法”，從而進一步強化和保障黨的領導與憲法的高度統(tǒng)一性，確保將黨的重大路線方針政策通過憲法轉化為國家最高意志，通過合憲性審查保證各級國家機關認真貫徹實施憲法，保證所有公職人員模范遵守憲法。

推進合憲性審查工作，有利于依照憲法對重大決定和決策進行統(tǒng)一監(jiān)督，對地方政府的重大決策和立法決定等進行統(tǒng)一審查，對全國司法權運行的監(jiān)督作出統(tǒng)一部署，維護中央權威，確保中央政令暢通，保證黨對軍隊和政法隊伍的絕對領導，防止出現(xiàn)某些行政部門和地方政府各自為政的局面。

(二)合憲性審查的基本制度安排

我國現(xiàn)行憲法確定了一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)不得與憲法相抵觸的合憲性原則。從世界范圍來看，不同國家的合憲性審查制度各有其特點，大致可以分為三種模式。*參見《憲法學》編寫組：《憲法學》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第303-308頁。第一種模式是以美國為代表的普通法院進行合憲性審查的制度模式。即，普通法院在審理具體案件過程中附帶地對作為案件審理依據(jù)的法律的合憲性進行審查。第二種模式是專門機構的審查模式，以德國的憲法法院制度和法國的憲法委員會制度為兩種典型代表。許多大陸法系國家都采取專門機構審查模式。第三種模式是以中國等社會主義國家為代表的代議機關審查模式。即由作為民意代表機關的國家權力機關或者立法機關審查法律文件或具體行為是否符合憲法。

根據(jù)我國憲法體制，合憲性審查工作由人大主導。我國現(xiàn)行憲法確定了一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)不得與憲法相抵觸的合憲性原則。1998年，全國人大常委會的工作報告指出：“對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進行合憲性審查，是全國人大常委會的一項重要職權?！本唧w程序主要規(guī)定在立法法中?，F(xiàn)行《立法法》第99條規(guī)定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。由以上規(guī)定可知，《立法法》第99條規(guī)定的“合憲性審查工作”只能由“全國人民代表大會常務委員會”來進行；屬于“合憲性審查”的對象也是特定的，即“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”；對“合憲性審查”的要求也只能由“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會”提出。根據(jù)《立法法》第99條第二款的規(guī)定，上述國家機關以外的“其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”只能提出“合憲性審查”的“建議”?！耙蟆弊鳛橐环N正式的法律程序意味著，一旦有權提出合憲性審查請求的國家機關向全國人大常委會正式提出違憲審查的請求后，全國人大常委會作為合憲性審查機構必須要基于正式的法律程序，向提出請求的國家機關作出正式的有法律效力的答復。但“建議”則不一定導致合憲性審查程序的啟動。全國人大常委會作為合憲性審查機構，對于公民或社會組織提出的違憲審查建議，如果認為有必要的時候，才可以納入正式的審查程序進行審查?！读⒎ǚā返纳鲜鲆?guī)定，既突出了“合憲性審查”在保證憲法實施、維護憲法權威中的重要性，同時通過設定特定的合憲性審查對象，保證了合憲性審查工作能夠依法有序地進行。

全國人大及其常委會制定的法律本身是否合憲，屬于全國人大及其常委會自我監(jiān)督的事項，根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第97條第(一)項的規(guī)定，如果全國人大在監(jiān)督全國人大常委會制定的法律過程中發(fā)現(xiàn)違憲問題的，“有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆?，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”。此外，現(xiàn)行《立法法》第87條還明確規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！币虼?，包括規(guī)章等規(guī)范性文件在內的備案審查也具有廣義上合憲性審查的功能。

(三)從備案審查到合憲性審查

當前，我國合憲性審查是內嵌在備案審查制度中的附帶性審查。從法律規(guī)定來看，通過備案審查對下位法是否符合上位法作出法律效力的判斷，是憲法法律賦予全國人大及其常委會的重要職權，也是全國人大及其常委會履行憲法監(jiān)督職責的重要工作。作為我國一項重要的憲法制度，備案審查被認為是“人大監(jiān)督職權中最有力度、最有深度，也最有廣度的重要抓手之一”。這項制度旨在使已有的法律體系更加完善，可以說是中國特色社會主義法治體系的一種內在優(yōu)化機制，對全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系具有重要的意義。2017年12月24日，備案審查工作情況提請全國人大常委會審議，這是新時代加強備案審查工作的一項新舉措。備案審查作為一項正式法律制度，在我國憲法和法律中早有明確規(guī)定，特別是監(jiān)督法和立法法中對此有許多具體明確的規(guī)定。2004年，全國人大常委會在法工委下正式設立法規(guī)備案審查室，并于2005年底修訂《法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》。備案審查專門機構成立以來，通過溝通協(xié)商、不斷督促制定機關糾正法規(guī)、司法解釋，備案審查發(fā)揮了實實在在的功效。但長期以來，備案審查的具體工作和實踐一直是內部運作。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾把這項工作形容為“鴨子浮水，腳在下面動，上面沒有看出來”。*鄭磊：《十二屆全國人大常委會審查建議反饋實踐：軌跡勾勒與宏觀評述》，載《中國法律評論》2018年第1期。

中共十八大以來，我國備案審查制度不斷完善和發(fā)展。中共十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。近年來，全國人大常委會圍繞“加強備案審查制度和能力建設”這一任務，積極開展了相應的工作，備案審查工作逐步有序加強。數(shù)據(jù)顯示，十二屆全國人大以來，常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件4778件。其中，2017年共接收報送備案的規(guī)范性文件889件。*全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會：《關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》(2017年12月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議)。備案審查機制逐漸完善，備案審查力度不斷加大，備案審查工作也走向透明化，逐漸與百姓生活息息相關。

需要指出的是，目前的備案審查制度還主要停留在內部運作層面，對公眾參與缺乏有效的反饋程序。但是一旦引入廣泛的公眾參與機制，審查主體面對數(shù)量較大的公眾或其他法定主體提出的申請如何進行篩選、鑒別，是擺在備案審查機關面前的首要問題。如果進一步擴大公眾參與，可以借鑒國外有關經驗，設立必要的門檻，對審查的啟動要件進行明確規(guī)定，將那些不符合法律要件的申請排除在法律程序之外。否則，備案審查機構可能會不堪重負。此外，對于那些可以進入審查程序中的申請和訴求，如何審查相關的法律規(guī)范是否違反上位法，依據(jù)什么樣的標準，運用什么法律方法來審查，如何處理那些經過審查后，與上位法不符合的法律規(guī)范，都需要認真研究。

完善中國的備案審查制度需要不斷摸索，有序推進，不可一蹴而就。就目前我國的法治發(fā)展狀況和備案審查制度的現(xiàn)狀而言，首先是建立公開機制，逐步公開備案數(shù)量、審查建議提請數(shù)量、處理情況等相關信息。選取一些符合條件的申請，進行審查形成法律意見，進行公開的反饋。其次，進一步加強備案審查工作力度，切實做到“有備必審，有錯必糾”，同時對不違反上位法的法律規(guī)范需要進行合法性認定，消除社會各界疑慮，維護憲法和法律權威。再次，依法逐步有序引入公眾參與，聚民意、集民智，調動各方面力量，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。加強備案審查不能以合法性審查來淡化或弱化合憲性審查。備案審查的根本依據(jù)是憲法，在強化備案審查的基礎上，必須同步推進合憲性審查。唯如此，才能讓備案審查成為推動全面依法治國向縱深推進的重要抓手。

(四)合憲性審查的推進策略

我國憲法的歷史發(fā)展和基本原理都不同于西方國家憲法，因此推進合憲性審查的基本立場和方法也不同于西方國家的憲法監(jiān)督制度。我國推進合憲性審查工作應堅持以下立場和方法，逐步推進：

第一，事前預防為主，事后糾正為輔。社會主義合憲性審查制度不應以掣肘制衡為原則，而應以事前預防為主，事后糾正違憲只是一種輔助手段。這有助于從源頭上減少違憲現(xiàn)象和憲法爭議，盡量將違憲可能消滅在萌芽狀態(tài)，而不是等違憲行為發(fā)生后再進行事后糾正。第二，合憲判斷為主，違憲判斷為輔。比較世界不同國家的合憲性審查制度，大多數(shù)憲法性判斷都以合憲為主，違憲判斷只是少數(shù)。我國的違憲判斷應堅持絕對必要性原則，即若無充分必要，就盡量少做違憲判斷，僅在絕對必要的情況下才做出違憲判斷。第三，法律問題為主，政治問題為輔。合憲性審查是一種處理法律問題、解決法律糾紛的工作機制，因此一般不處理政治問題。對于政治問題，特別是外交、軍事、國防等領域的政治問題不宜引入合憲性審查程序。第四，被動審查為主，主動審查為輔。為盡可能維護國家權力的既有格局，合憲性審查應堅持被動式的“不告不理”立場，以被動審查為原則，以主動審查為例外。

推進合憲性審查工作，是我國憲法的自我完善和發(fā)展，要立足中國國情和實際，合理借鑒世界法治文明成果，在我國憲法框架內進行制度設計。推進合憲性審查工作，必須在堅持人民代表大會制度前提下，推進相關體制機制完善，任何時候都不能偏離和突破人民代表大會制度的根本框架。推進合憲性審查工作，必須與全國人大及其常委會的職能分工、制度實踐和工作機制相適應，與人民代表大會制度的憲法原理和制度安排相匹配，與堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的基本原則相符合，竭盡所能地減少對現(xiàn)有政治秩序和法治體系的影響，最大限度地維護人民代表大會制度的穩(wěn)定性、權威性。