潘曉濱

(天津財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津300222)

近年來，我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的高速發(fā)展以及配套有效治理手段的缺失，是導(dǎo)致大氣污染日益嚴(yán)重的主要原因。作為工業(yè)基地和城市化高速發(fā)展的區(qū)域，京津冀、長三角和珠三角地區(qū)日益成為大氣污染的重災(zāi)區(qū)。霧霾來襲導(dǎo)致多個大城市實施了多次橙色和紅色重度霧霾預(yù)警，大氣污染已經(jīng)嚴(yán)重影響了人民群眾的正常生產(chǎn)與生活秩序。2017年3月，環(huán)保部、發(fā)改委等多部委聯(lián)合發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，文件中特別強調(diào)了“2+26”集體提高大氣環(huán)境質(zhì)量的重要性，并將聯(lián)防聯(lián)治與提前治理作為這一方案的重要措施。各地方所采取的強有力行政措施雖然可以起到短時間內(nèi)抑制大氣污染的效果，但鑒于大氣環(huán)境質(zhì)量改善與污染防治的長期性特點，治理手段的法治化才是根本解決大氣污染的主要路徑，治理的跨區(qū)域合作以及具有可持續(xù)性的制度安排才是成功治理大氣污染的關(guān)鍵。作為大氣污染治理的急先鋒，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)亟待借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，以實現(xiàn)相關(guān)法律制度的創(chuàng)新。

一、大氣污染治理法律制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)與我國立法

(一)大氣污染治理法制構(gòu)建的價值分析

價值是人們所利用并表現(xiàn)為物對人的需要的關(guān)系的屬性，用來表征客體對于主體的滿足程度。在法的價值體系中，人是價值主體，法是價值客體。法對人的重要意義在于對人的需求程度的滿足。①參見卓澤淵:《法的價值論》(第二版)，法律出版社2006年版，第45－46頁。大氣污染治理法律制度是環(huán)境保護(hù)立法的重要組成部分，因此其應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境保護(hù)基本法律的立法理念和價值追求。2015年新修訂的《大氣污染防治法》在總則第一條明確指出“防治大氣污染，保障公眾健康，推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”。我們應(yīng)以遵循自然生態(tài)規(guī)律、社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律及環(huán)境演變規(guī)律作為重要理念前提，在大氣污染治理法律制度中確立秩序、公平與效益三個大氣污染防治法律中的基本價值判斷。

堅持秩序價值要求我們在大氣污染防治法律制度的制定中，應(yīng)當(dāng)維護(hù)及追求環(huán)境正義，強調(diào)在環(huán)境資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求人與自然和諧相處的環(huán)境秩序。秩序價值的核心是安全，這也決定了大氣污染治理法律制度中秩序價值的安全訴求要求我們以大氣環(huán)境的保持與恢復(fù)作為優(yōu)先考量。堅持公平價值，要求正確處理區(qū)域公平與國家公平，環(huán)境資源受益與環(huán)境責(zé)任承擔(dān)之間的公平關(guān)系。堅持效益價值，在于確保大氣污染治理法律制度及其實施措施的可持續(xù)性。法律的效益價值是社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，這要求我們在大氣污染治理中既要承認(rèn)環(huán)境資源的使用價值，也承認(rèn)其社會效益與環(huán)境價值，并主張兩者的有機統(tǒng)一。如果大氣污染治理中的某一項法律制度實施雖然獲得社會好評，但如果該制度運行的經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益，那么該法律制度同樣是不符合效益價值要求的。

(二)大氣污染治理法制構(gòu)建的基本原則

大氣污染治理法律制度是環(huán)境保護(hù)法的一個重要分支，環(huán)境法的基本原則對大氣污染治理法律具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。從形式層面看，環(huán)境法的基本原則是大氣污染防治法基本原則的重要基礎(chǔ);從現(xiàn)實層面看，環(huán)境法基本原則賦予的大氣環(huán)境保護(hù)內(nèi)容也具有針對性。與此同時，大氣污染治理也有其自身的特色，有別于其他環(huán)境保護(hù)法律制度，因此大氣污染治理法律制度的基本原則既有環(huán)境保護(hù)法整體通用的基本原則，又有反映大氣污染治理特點的原則內(nèi)容。在表現(xiàn)形式上，大氣污染治理法律制度的基本原則是環(huán)境法基礎(chǔ)性原則與具體化衍生原則的結(jié)合體。①參見高桂林、于鈞泓、羅晨煜:《大氣污染防治法理論與實務(wù)》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第30－32頁。

首先，預(yù)防為主、防治結(jié)合與綜合治理原則作為環(huán)境法一項基本原則，同樣是大氣污染治理法律制度中的一項基本原則，這是對人類環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗與教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)，也是法的秩序價值在大氣污染治理語境下的重要體現(xiàn)。②參見楊群芳:《論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年2期。該原則明確了預(yù)防與治理的辯證關(guān)系，確立了治理污染與生態(tài)破壞的基本途徑和方式，同時也是協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。其次，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益共贏原則也是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性原則。該原則把“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價”作為基本前提，并秉持環(huán)境保護(hù)也應(yīng)以經(jīng)濟(jì)與社會效益作為重要考慮因素。我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(2014)與《大氣污染防治法》(2015)在總則中均規(guī)定了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的立法目的。再次，全程控制與重點治理相結(jié)合原則是大氣污染治理中特定的衍生原則。大氣污染的全程控制涵蓋了源頭控制、過程防控與終端控制三個主要環(huán)節(jié)，其中源頭控制突出對可能造成大氣污染的物質(zhì)使用情況進(jìn)行控制，過程控制強調(diào)了中觀層面排放標(biāo)準(zhǔn)中污染物排放總量與濃度控制，終端控制則以企業(yè)和個人等排放源作為管控對象規(guī)范其排污行為。大氣污染的重點治理則應(yīng)以導(dǎo)致大氣環(huán)境質(zhì)量惡化的重點污染物和重點環(huán)節(jié)作為切入點，實現(xiàn)成本約束下的最優(yōu)大氣環(huán)境治理效果。最后，區(qū)域協(xié)作原則是大氣污染治理法律制度中又一應(yīng)當(dāng)秉持的特殊性原則。大氣污染物的流動性與大氣環(huán)境功能的區(qū)域性特征決定了不同區(qū)域聯(lián)合協(xié)作完成大氣污染治理的必要性。

(三)我國大氣污染治理的立法現(xiàn)狀及其不足

我國《大氣污染防治法》已經(jīng)歷三次修訂，最新的修訂版本于2016年1月1日正式實施。面對日益惡化的大氣環(huán)境質(zhì)量問題，新法增加了多項具體而有力度的措施。具體而言，新法既強化了地方政府的大氣污染治理責(zé)任，加強對地方政府的監(jiān)督，又完善了空氣質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上協(xié)同控制多種大氣污染物，強調(diào)大氣污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域和城市大氣污染防治的重大問題。此外，新法突出規(guī)定了大氣污染的全程治理，實現(xiàn)大氣污染物控排限排的長效機制，從制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高燃煤質(zhì)量、加強機動車污染治理等多個方面體現(xiàn)這一思路，并結(jié)合新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》按日計罰制度，加大了對大氣污染物排放源違法排放的處罰力度，起到了很好的震懾作用。

在肯定成果的同時，我們也應(yīng)看到，新法對某些關(guān)鍵性法律制度在內(nèi)容上仍然有進(jìn)一步完善的空間，這主要體現(xiàn)在重點污染物總量控制與排放交易相結(jié)合，以及跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理兩個主要方面。一方面，2015年修訂后的《大氣污染防治法》雖然專章(第9章)規(guī)定了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的內(nèi)容，提出了重點區(qū)域內(nèi)確定牽頭地方政府與環(huán)保部督導(dǎo)相結(jié)合的實施架構(gòu)，但在地方政府之間如何有效合作，尤其是區(qū)域內(nèi)以PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物的排放總量控制與地區(qū)分解，需要更加具體的制度設(shè)計和實施措施。另一方面，我國的大氣污染治理基本以行政命令作為主要手段，需要引入市場手段和激勵機制相配合，相應(yīng)的法律制度保障十分必要。①參見陶品竹:《從屬地主義到合作治理:京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型》，載《河北法學(xué)》2014年10期。2015年修訂后的《大氣污染防治法》第21條第4款雖然也規(guī)定了“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”，但在全國范圍內(nèi)優(yōu)先針對哪種大氣污染物、如何推廣并完善制度細(xì)則，有待進(jìn)一步的探索。

二、大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合治理及美國RGGI模式對我國的啟示

(一)大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合治理的必要性

空氣作為一種環(huán)境資源，其所具有的流動性、擴散性的內(nèi)在自然規(guī)律不會因行政區(qū)劃而改變。未被大氣凈化的大氣污染物排放到空氣中后，會隨著大氣的流動擴散至其他區(qū)域，有時甚至?xí)a(chǎn)生二次交叉污染。因此，大氣污染不可能僅局限于某一特定區(qū)域，其突破行政邊界而進(jìn)行跨區(qū)域傳播是無法避免的。大氣污染的公共性使得即使區(qū)域內(nèi)某個行政區(qū)的排污情況達(dá)標(biāo)，但根據(jù)“個體最優(yōu)不代表整體最優(yōu)”原則可推斷，當(dāng)特定行政區(qū)排污情況不足以影響整個區(qū)域內(nèi)大氣污染現(xiàn)狀時，區(qū)域內(nèi)整體大氣排污情況仍可能不會達(dá)標(biāo)。②參見王清軍:《區(qū)域大氣污染治理體制:變革與發(fā)展》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年1期。因此，傳統(tǒng)的單一行政區(qū)劃大氣污染治理模式已不能充分應(yīng)對區(qū)域大氣污染問題，而跨區(qū)域的聯(lián)合空氣治理則能在規(guī)避上述問題的同時，實現(xiàn)環(huán)境治理溢出效應(yīng)的擴大化，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)。

大氣污染屬地治理模式難以解決重復(fù)治理與交叉污染問題。大氣污染屬地治理模式，是以特定行政區(qū)劃內(nèi)的大氣污染為治理對象，其追求的是本行政區(qū)劃內(nèi)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，而并未考慮其所在整體區(qū)域的大氣污染治理效果。由于不同行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地的資源分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重要污染源和治理大氣污染的標(biāo)準(zhǔn)、政策、法規(guī)等亦不一致，所以各地對本地區(qū)的大氣污染治理的態(tài)度和效果各不相同，使得區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃間的大氣污染治理不對稱。③參見張瑞萍:《先政府后市場——京津冀一體化進(jìn)程中政府與市場作用的順序》，載《河北法學(xué)》2015年4期。隨著統(tǒng)一功能區(qū)內(nèi)大氣的擴散和流動，難免會產(chǎn)生大氣污染的重復(fù)治理與交叉污染問題。而且，大氣污染屬地治理模式亦增加了政府的大氣污染治理成本，浪費了有限的污染治理資金與技術(shù)，使得政府陷入了大氣污染與治理的“死循環(huán)”。④參見趙新峰、袁宗威:《區(qū)域大氣污染治理中的政策工具:我國的實踐歷程與優(yōu)化選擇》，載《中國行政管理》2016年7期?？鐓^(qū)域的大氣污染聯(lián)合防治則以整個區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量為考察標(biāo)準(zhǔn)，整合資源、協(xié)同合作，既易于達(dá)到資源高效配置，又有助于大氣污染有效防治，故具有實施的必要性。

各自為政的大氣污染治理模式難以調(diào)動政府共同合作的積極性。各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和大氣污染情況，使得各地方政府對本地區(qū)的大氣質(zhì)量需求不同，由此產(chǎn)生的大氣污染治理意愿也不相同。大氣污染治理態(tài)度的差異在造成治理力度、措施、效果不盡相同的同時，還有可能滋生環(huán)境治理的地方保護(hù)行為，進(jìn)而降低大氣污染治理的有效性。因此，在缺乏激勵政策與外部監(jiān)督的情況下，各自為政的大氣污染治理模式難以調(diào)動政府共同合作的積極性，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要協(xié)調(diào)時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難免會對地方政府吸引力更大，進(jìn)而在一定程度上促使地方政府降低環(huán)保關(guān)注。為此，我國有必要建立和完善大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合防治制度，以有效規(guī)避環(huán)境治理的地方保護(hù)行為。

(二)美國RGGI跨州治理模式對我國的啟示

大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合治理問題已在全球范圍內(nèi)獲得普遍關(guān)注，并日趨形成縱向政府主導(dǎo)和橫向政府主導(dǎo)兩大模式，①參見常紀(jì)文:《域外借鑒與本土創(chuàng)新的統(tǒng)一:〈關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見〉之解讀(上)》，載《環(huán)境保護(hù)》2010年10期。兩種模式之下，中央政府和地方政府分別發(fā)揮了主導(dǎo)作用。②具體而言，縱向政府主導(dǎo)模式主要指由中央政府或若干行政區(qū)的上級政府牽頭，由其制定區(qū)域空氣污染聯(lián)合治理方案，各行政區(qū)政府具體合作執(zhí)行。橫向政府主導(dǎo)模式則是為應(yīng)對特定區(qū)域的公共問題，而促使若干同級行政區(qū)政府共同合作。橫向政府主導(dǎo)模式因發(fā)起方式不同，還可以細(xì)分成兩小類:一是由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同發(fā)起，共同參與的模式;二是由區(qū)域影響力較大的地方政府發(fā)起，其他地方政府參與的模式。我國新修訂的《大氣污染防治法》所確立的重點區(qū)域內(nèi)牽頭地方政府機制是第二類合作模式的具體體現(xiàn)。在實踐中，美國的大氣污染治理的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，也可以照此分為兩個大類:一是基于自上而下模式的州政府與聯(lián)邦政府的合作，二是基于自下而上的各州政府之間的合作，區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)模式則是這種地方合作的典范。

隨著美國制定的《清潔空氣法》歷經(jīng)數(shù)年不斷的修改和完善，現(xiàn)已為美國各州與聯(lián)邦政府大氣污染防治合作提供了充分的法律依據(jù)。③參見葉林:《空氣污染治理國際比較研究》，中央編譯出版社2014年版，第137－138頁。該法明確規(guī)定:“聯(lián)邦環(huán)保署署長鼓勵各州和地方政府針對大氣污染防治開展全面合作，并為該合作提供便利;聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署署長對州和地方政府關(guān)于大氣污染防治的法規(guī)提供技術(shù)性指導(dǎo)，支持州與地方政府間就大氣污染防治進(jìn)行交流與合作，以達(dá)成跨區(qū)域合作的共識?！痹诖髿馕廴痉乐沃菖c聯(lián)邦部門協(xié)作方面，美國支持由聯(lián)邦政府的各部門聯(lián)合發(fā)起的大氣污染防治合作項目，鼓勵聯(lián)邦政府盡可能充分利用資源支持州際的大氣污染防治項目。在大氣污染防治資金來源方面，一般情況下，美國大氣污染防治項目負(fù)責(zé)人可向州政府申請資金，州政府在充分聽取公眾意見后，如無特殊情況不得拒絕該資金申請。同時，對于各州與地方政府的大氣污染跨區(qū)域防治項目由聯(lián)邦財政給予必要支持。在大氣污染防治技術(shù)支持方面，美國在聯(lián)邦層面規(guī)定對大氣污染防治機構(gòu)以及其他符合條件的公共或私人機構(gòu)應(yīng)給予鼓勵、支持與協(xié)作，并在技術(shù)支持與財務(wù)方面給予幫助。④參見 Popp D．Pollution control innovations and the Clean Air Act of 1990，Journal of Policy Analysis＆ Management，2003，22(4):641－660．

美國區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)采用了典型的地方政府自下而上的合作路徑，構(gòu)建跨區(qū)域的聯(lián)合治理制度。2005年9月20日，RGGI九個州發(fā)布《諒解備忘錄》(MOU)，該文件構(gòu)成了各州采取地方合作的法律基礎(chǔ)。在控排規(guī)劃層面，備忘錄文件闡明了RGGI未來10年的總量控制目標(biāo)，并對長期減排目標(biāo)進(jìn)行了框架性規(guī)定。具體而言，在RGGI框架內(nèi)，2009－2014年維持現(xiàn)有排放量不變，自2015年至2018年每年排放平均遞減2．5%，2018年之后的控排目標(biāo)則根據(jù)RGGI各州內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與排放情況進(jìn)行具體規(guī)定。⑤參見Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Design elements for regional allowance auctions under the regional greenhouse gas initiative，http://www．rggi．org/docs/20080317auction_design．在機構(gòu)設(shè)置上，各州授權(quán)成立了具有公共管理性質(zhì)的RGGI有限公司(RGGI Inc．)，該公司的設(shè)置彌補了跨州層面聯(lián)邦治理機構(gòu)的不足，同時避免了單一州跨區(qū)域?qū)嵤?quán)力的協(xié)調(diào)成本。該公司屬于非盈利性質(zhì)，其設(shè)置的目的是運作和執(zhí)行區(qū)域總量控制與排放交易制度，公司董事會由參與RGGI的州所屬環(huán)保和能源利用公共管理部門的負(fù)責(zé)人組成，具體職責(zé)包括了排放信息的統(tǒng)計搜集、信息平臺的建設(shè)、交易平臺的構(gòu)建，并為項目實施提供技術(shù)支持等。⑥參見潘曉濱:《域外國家應(yīng)對氣候變化地方立法實踐及中國借鑒》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年1期。在實施規(guī)則的制定上，為了幫助各州建立相似的交易計劃，RGGI制定了《示范規(guī)則》(Model Rules)用以指導(dǎo)各州實施細(xì)則的制定，各州參照《示范規(guī)則》制定各自的總量控制與排放交易計劃，并根據(jù)州內(nèi)的具體情況獲得在制定規(guī)則方面的靈活性。⑦參見 Shawhan D L，Taber J T，Shi D，et al．Does a detailed model of the electricity grid matter?Estimating the impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative，Resource＆ Energy Economics，2014，36(1):191－207．

三、重點大氣污染物總量控制與排放交易相結(jié)合

(一)總量控制與排放交易相結(jié)合的必要性

總量控制制度與排放交易制度都是國家環(huán)境管理公共政策工具的法制化，傳統(tǒng)的總量控制制度屬于直接控制制度工具的分類，而基于總量控制的排放交易制度則可以納入到間接控制制度工具的范疇，⑧參見［瑞典］托馬斯·思德納:《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯(lián)書屋2005年版，第107－109頁。兩類制度工具在作用力、強制性、自主性、靈活性、成本有效性和技術(shù)效應(yīng)方面都具有各自的特點。①本文的評價標(biāo)準(zhǔn)和分類根據(jù)托馬斯·思德納教授《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》一書進(jìn)行歸納總結(jié)。托馬斯·思德納教授認(rèn)為環(huán)境與自然資源管理工具可以分為四類，即利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境控制與公眾參與。其中，利用市場包括補貼削減、環(huán)境稅費、使用者收費、押金退還制度、指標(biāo)補貼;創(chuàng)建市場包括產(chǎn)權(quán)界定與地方分權(quán)、可交易排污許可證、國際補償機制;環(huán)境控制包括排放標(biāo)準(zhǔn)、排放禁令、總量控制、法律責(zé)任設(shè)置;公眾參與包括信息公開、加貼標(biāo)簽和社區(qū)參與。在作用力方面，傳統(tǒng)總量控制制度的制定、實施和監(jiān)督均以政府相關(guān)職能部門的直接作用作為條件，基于總量控制的排放交易制度以市場機制作為作用核心，政府對市場的干預(yù)主要通過產(chǎn)權(quán)界定、配額分配和交易規(guī)則的制定來提供制度保障。在強制性與自主性方面，傳統(tǒng)的總量控制制度要求所有排放企業(yè)必須嚴(yán)格遵守排放標(biāo)準(zhǔn)或排污許可，任何違反標(biāo)準(zhǔn)或許可量的行為都將產(chǎn)生法律責(zé)任，納入排放企業(yè)沒有選擇的自由;而在基于總量控制的排放交易制度下，所有排污企業(yè)必須提交與其排放量相當(dāng)?shù)呐漕~，但企業(yè)可以選擇通過減排限排或購買配額，從而具有較弱的強制性和較大的自主性。在靈活性方面，傳統(tǒng)的總量控制制度在制定排放企業(yè)的排放上限時往往基于統(tǒng)一方法，通常采取基于技術(shù)和績效的標(biāo)準(zhǔn)，此類標(biāo)準(zhǔn)對地區(qū)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和技術(shù)差異不加考慮，很容易導(dǎo)致僵化的實施效果;而基于總量控制的排放交易制度通過產(chǎn)權(quán)界定和總量控制目標(biāo)的制定，形成了排放配額的市場稀缺性，進(jìn)而形成了配額的市場價格，排放企業(yè)可以在比較自身減排成本和配額價格之后自主選擇是否減排，從而利用市場機制實現(xiàn)資源配置。在成本有效性和技術(shù)效應(yīng)方面，傳統(tǒng)的總量控制制度傾向于強迫所有排放企業(yè)遵循相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，雖然有利于新技術(shù)的快速推廣，但卻使得具有成本差異的企業(yè)承擔(dān)相同的污染控制負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)效率。引入排放交易制度后，市場交易使排放配額從污染物治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，一方面刺激排放企業(yè)加速技術(shù)革新來降低個體的履約成本甚至獲得配額出售的收益，另一方面在完成控排目標(biāo)的前提下有利于污染物總體減排成本的最小化。②參見史玉成、蔣春華:《排污權(quán)交易法律制度研究》，法律出版社2014年版，第122－128頁。綜上，將總量控制與排放交易相結(jié)合在理論層面具有客觀必要性，可以在作用力、強制性、自主性、靈活性、成本有效性和技術(shù)效應(yīng)等方面進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)越性，體現(xiàn)了大氣污染治理法律制度之公平價值與效益價值的統(tǒng)一。

(二)美國RGGI總量控制與交易模式對我國的啟示

美國區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)在總量控制與交易制度的具體實施層面，很多經(jīng)驗仍然是值得我國加以借鑒的。其《示范規(guī)則》對總量控制與交易制度的細(xì)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。《示范規(guī)則》為各州的減排交易機制提供了核心設(shè)計方案，并詳細(xì)規(guī)定了參與各州能夠適用的一般規(guī)則，包括機制的適用性條款、履約要求、總體配額預(yù)算、分配流程以及管制實體不履約的處罰規(guī)定等。

首先，針對排放配額的法律界定是實施該制度的重要前提。在界定排放配額的法律地位時，RGGI《示范規(guī)則》采用了類似美國《清潔空氣法》針對二氧化硫配額的相同謹(jǐn)慎和限制性處理方法?！妒痉兑?guī)則》第1．2節(jié)將排放配額定義為“一項由［管理機構(gòu)］授予的有限排放許可，每個單位可以最多排放1噸特定污染物，該許可受限于本節(jié)包含的所有適用限制規(guī)定。”《示范規(guī)則》第1．5(7)節(jié)進(jìn)一步澄清:“本規(guī)定任何條款都不能解釋為限制［管理機構(gòu)］做出終止或限制此種授權(quán)。這項有限授權(quán)并不能構(gòu)成一項財產(chǎn)權(quán)?！雹蹍?見MattbieuWemaere，Charlotte Streck and Thiago Chagas．Legal Ownership and Nature of Kyoto Units and EU Allowances，Legal Aspects of Implementing the Kyoto Protocol Mechanisms，Oxford University Press，2005:403．《示范規(guī)則》對配額法律屬性的規(guī)定，將由各州分別轉(zhuǎn)化為內(nèi)部立法。其次，RGGI針對合格排放源設(shè)置了排放量門檻值，僅將排放量超過一定數(shù)值的排放企業(yè)納入到配額管理中，抓大放小是其重要特征，以便最大可能降低行政管理成本和制度的運行成本。再次，RGGI采取了一級市場拍賣與二級市場交易相結(jié)合的運作模式。④參見Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Auction design for selling CO2 emission allowances under the regional greenhouse gas initiative(final report) ．http://www．rggi．org/docs/rggi_auction_final．拍賣所獲得資金以RGGI公司作為管理平臺，返回給各州用于彌補執(zhí)行總量控制與交易制度而產(chǎn)生的行政成本，并投資于清潔能源與能源效率項目。最后，RGGI設(shè)置有跨區(qū)域排放轉(zhuǎn)移的應(yīng)對機制。認(rèn)識到排放交易體系對納入企業(yè)所增加的成本可能會導(dǎo)致排放向區(qū)域范圍之外進(jìn)行轉(zhuǎn)移。RGGI機制下成立了跨州排放轉(zhuǎn)移應(yīng)對工作組，由各州能源和環(huán)境保護(hù)部門指派的代表組成。工作組具體負(fù)責(zé)討論應(yīng)對排放轉(zhuǎn)移的各項措施，并考慮擬采取措施應(yīng)對能源價格、配額價格和各州整體經(jīng)濟(jì)的影響。①參見Murray B C，Maniloff P T．Why Have Greenhouse Emissions in RGGI States Declined?An Econometric Attribution to Economic，Energy Market，and Policy Factors，Energy Economics，2015，51(4):581 －589．

四、針對我國地方跨區(qū)域大氣污染治理法律制度的完善建議

中共十八屆五中全會提出了“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”的發(fā)展理念，重點強調(diào)了兩個方面:其一，加快主體功能區(qū)建設(shè)，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”;其二，建立健全排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益初始分配，創(chuàng)新有償使用規(guī)則，發(fā)展環(huán)境權(quán)益交易市場。②參見本書編寫組:《黨的十八屆五中全會〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社2015年版，第23－24頁。以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，以2015年修改后《大氣污染防治法》相關(guān)原則性規(guī)定為導(dǎo)向，我國多個跨省份地區(qū)在大氣污染防治法律制度構(gòu)建中采取跨區(qū)域重點污染物總量控制與交易制度勢在必行。

(一)我國地方跨區(qū)域大氣污染立法協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃

由于在立法層面制定一部跨區(qū)域大氣污染防治統(tǒng)一基本法，需要更高級別的立法機關(guān)的介入以及對我國《立法法》的修訂，目前暫不具有可行性，故可以嘗試借鑒美國區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)的跨州治理模式，采用地方合作自下而上的路徑確立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理制度。具體而言，我國跨省份地區(qū)可以借鑒RGGI跨州合作那樣的三步走模式。第一步，采用由同級別地方政府之間通過簽訂具有軟法約束力的合作備忘錄對跨區(qū)域大氣污染治理合作的框架內(nèi)容進(jìn)行約定。第二步，建立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理的協(xié)商機制，由各地區(qū)行政首長或職能部門領(lǐng)導(dǎo)定期舉行聯(lián)席會議，對具體的大氣污染聯(lián)合治理項目進(jìn)行協(xié)商。第三步，在具體實施層面，可以考慮組建類似RGGI有限公司那樣半官方性質(zhì)的地方政府授權(quán)的聯(lián)合組織，來解決跨區(qū)域治理中遇到的具體問題，其中包括對跨區(qū)域重點污染物的總量控制與交易制度的具體實施。

(二)我國地方跨區(qū)域治理背景下總量控制與交易制度的具體設(shè)計

借鑒美國區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)的具體制度模式，跨區(qū)域總量控制與交易制度一般包括了排放總量設(shè)定與地區(qū)分解、污染物類型的確定、排放源的覆蓋范圍、排放配額的有償分配、排放交易的實施與監(jiān)督、資金機制等重要內(nèi)容。③參見 Stefan E．Weishaar．Emissions Trading Design:A Critical Overview．New Horizons in Environmental and Energy Law，Edward Elgar Publishing Limited，2014:pp．22 －23．

首先，總量控制與交易實施的前提是確定一定時期內(nèi)各地區(qū)的重點污染物的排放總量，首要環(huán)節(jié)是選擇總量控制的對象，即直接導(dǎo)致霧霾天氣的PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物。針對PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物的總量控制已在2015年發(fā)布的《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃基本思路》(以下簡稱《基本思路》)中被列入重點領(lǐng)域。接下來便是針對空氣細(xì)顆粒污染物聯(lián)合治理的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與信息共享機制的建立，以及信息共享平臺的搭建，以此科學(xué)論證特定時期內(nèi)跨區(qū)域統(tǒng)一大氣功能區(qū)內(nèi)的針對空氣細(xì)顆粒污染物的容量總量，作為排放總量的設(shè)定基礎(chǔ)。地區(qū)間的總量分解應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，并兼顧“污染者付費，受益者補償”的利益平衡原則。

第二，排放源的覆蓋范圍應(yīng)選擇跨區(qū)域內(nèi)空氣細(xì)顆粒污染物排放占據(jù)顯著比例的行業(yè)。《基本思路》文件中所規(guī)定的火電、鋼鐵、水泥、有色、石化和化工六大行業(yè)應(yīng)是跨地區(qū)首要考慮的覆蓋范圍?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”④“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是現(xiàn)代國際環(huán)境法的基石性原則，近年來也在中國的國內(nèi)法中得到發(fā)展。相關(guān)介紹可參見侯佳儒、王明遠(yuǎn):《邊緣與前沿:當(dāng)代法學(xué)背景中的環(huán)境法學(xué)》，載《政治與法律》2016年第10期。原則應(yīng)成為措施設(shè)計的基本出發(fā)點?？紤]跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局差異，可以在具體行政區(qū)域有選擇地排除特定行業(yè)。針對行業(yè)中的排放企業(yè)設(shè)置門檻值是確定覆蓋范圍的第二步驟，排放量應(yīng)基于共同適用的監(jiān)測方法學(xué)基礎(chǔ)之上，并考慮不同地區(qū)相同行業(yè)內(nèi)企業(yè)發(fā)展水平的差異，可以允許涵蓋排放企業(yè)的門檻值存在差異，并在涵蓋排放量與行政管理成本之間盡量取得平衡。

第三，霧霾治理具有長期性的特點且成本高昂，其對人體健康和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會帶來長期負(fù)面影響，因此在針對PM2．5等空氣顆粒污染物實施的總量控制與交易制度中應(yīng)當(dāng)秉持污染者付費原則。在具體實施中，可以考慮在針對分散排放源實施排污收費的同時，實現(xiàn)針對重點大型排放企業(yè)的配額有償分配，拍賣方式是最佳的初始分配選擇，拍賣平臺由跨地區(qū)聯(lián)合決策選定。在資金機制上，可以考慮建立我國地方跨區(qū)域霧霾污染區(qū)域聯(lián)合治理共同基金，所需資金在請求中央財政支持的前提下，由區(qū)域內(nèi)排放配額有償拍賣所獲得的收入進(jìn)行補充。

第四，在排放交易的實施監(jiān)管層面，為了保證各地排放企業(yè)的履約，同時考慮到規(guī)避地方保護(hù)和建立地方互信的必要性，可以考慮借鑒RGGI機制所采取的第三方監(jiān)管模式，即由跨區(qū)域不同的地方政府通過聯(lián)合協(xié)商共同建立或選擇適合的第三方監(jiān)管機構(gòu)對跨區(qū)域PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物總量控制與排放交易的運行進(jìn)行監(jiān)管。

(三)重點大氣污染物排污交易與碳交易協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮

實施跨區(qū)域基于市場機制的PM2．5空氣細(xì)顆粒物總量控制制度，與我國2017年底開始實施的全國碳市場具有重要的協(xié)同效應(yīng)。①參見李麗紅、楊博文:《京津冀區(qū)域性碳排放權(quán)交易立法協(xié)調(diào)機制研究》，載《河北法學(xué)》2016年7期。碳排放交易與本文建議實施的空氣細(xì)顆粒污染物總量控制與交易制度一樣，具有相似的制度要素構(gòu)成，前者屬于我國為應(yīng)對全球氣候變化、履行全球氣候責(zé)任而實施的國內(nèi)溫室氣體控排措施。②參見潘曉濱:《論氣候責(zé)任的道德維度及其對世義務(wù)轉(zhuǎn)變》，載《道德與文明》2017年1期。美國的區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)在制度設(shè)計之初，也曾借鑒20世紀(jì)90年代針對全美火電行業(yè)實施成熟的“酸雨計劃”，③參見 Chestnut L G，Mills D M．A fresh look at the benefits and costs of the US acid rain program，Journal of Environmental Management，2005，77(3):252．即針對導(dǎo)致酸雨產(chǎn)生的二氧化硫氣體所實施的總量控制與交易制度，制度的很多設(shè)計要素被基于地區(qū)層面的RGGI項目所參照，并帶來大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同治理效應(yīng)。我國碳市場納入行業(yè)也是PM2．5等空氣細(xì)顆粒物的主要排放源，因此完全可以在實施碳交易的同時，實施重點大氣污染物的總量控制與交易制度。

結(jié)語

綜上所述，實現(xiàn)大氣污染有效治理的關(guān)鍵點在于主體間(跨區(qū)同級政府)的協(xié)調(diào)以及對客體(重點大氣污染物)的有效管控。美國地方政府啟動的跨州RGGI合作項目是值得借鑒的，該機制將總量控制與交易融入到跨區(qū)域聯(lián)合治理的規(guī)劃與具體制度設(shè)計中，憑借自下而上地方政府合作路徑實現(xiàn)對特定大氣污染物的跨區(qū)規(guī)制。目前，我國多個鄰近省份完全可以汲取RGGI的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)對重點大氣污染物基于市場機制的跨區(qū)域協(xié)調(diào)總量控制，以便獲取區(qū)域一體化的大氣污染治理效果。