(中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院，天津 300000)

一、城市管理綜合執(zhí)法制度的源起與實效

我國城市管理綜合執(zhí)法制度建立于90年代末，該制度的出臺解決了當(dāng)時行政執(zhí)法部門職能交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法效率低以及執(zhí)法成本高的問題，標(biāo)志著我國行政執(zhí)法體制從部門執(zhí)法到綜合執(zhí)法的轉(zhuǎn)變，符合我國深化行政體制改革的發(fā)展方向，對我國行政執(zhí)法制度建設(shè)起著重要的作用。

(一)城市管理綜合執(zhí)法制度的源起

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的深入推進，我國社會經(jīng)歷著從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟以及從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的雙重變革，特別是城鎮(zhèn)化進程的快速推進以及城鄉(xiāng)一體化的深度融合，農(nóng)村人口大量涌入城市，在推動城市繁榮發(fā)展的同時也導(dǎo)致了城市容量的日趨飽和。但是，由于城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)相對滯后，城市發(fā)展與城市管理之間的矛盾日益突出，城市管理中不斷涌現(xiàn)出各種影響和制約城市發(fā)展的問題。為了加強城市的規(guī)范管理與社會治理，破解多頭執(zhí)法和政出多門等問題，我國開始對城市管理體制進行探索改革。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條：“國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”這一相對集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定，將原本分屬規(guī)劃、市容、工商以及環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)的一部分或者全部集中授予一個執(zhí)法部門行使，由此組建成立一個全新的專門機構(gòu)，集中行使有關(guān)城市管理執(zhí)法方面的行政處罰權(quán)，從而開啟了我國城市管理綜合執(zhí)法的新時代。

(二)城市管理綜合執(zhí)法制度取得的實效

實施以相對集中行政處罰權(quán)制度為基礎(chǔ)的城市管理綜合執(zhí)法制度，是對改革傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式作出的有益嘗試。該制度通過對執(zhí)法資源的合理配置、執(zhí)法責(zé)任的明確界定，在法律框架內(nèi)調(diào)整公權(quán)與私權(quán)，保障廣大人民群眾的合法權(quán)益、增進行政管理的效率等方面發(fā)揮了無可替代的作用，[2]其實效主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.城市管理綜合執(zhí)法制度進一步提高了城市管理效能

在全國各地逐步推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革，推行相對集中行使處罰權(quán)的模式，對城市管理的各類行政權(quán)力進行了重新整合與分配，進一步厘清了各類城市管理部門的職責(zé)劃分，一定程度上破解了以往在城市管理工作中政出多門、多頭管理、推諉扯皮、職責(zé)交叉重疊的難題。同時，推行城市管理綜合執(zhí)法模式進一步理順了城市管理的體制機制，有利于明確各級城市管理綜合執(zhí)法隊伍的工作職責(zé)與權(quán)限，深入推進監(jiān)管分離，改變以往以罰代管的城市管理方式，嚴格實行罰繳分離和收支兩條線管理，切實杜絕職權(quán)與利益的勾連，進一步提高了城市管理的效能，為規(guī)范社會治理奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.城市管理綜合執(zhí)法制度進一步降低了行政執(zhí)法成本

全國各地在推進城市管理綜合執(zhí)法體制與模式改革過程中，很多城市在調(diào)整以往涉及城市管理相關(guān)部門行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)之上，依照精簡、效能和統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，調(diào)整歸并了城市管理領(lǐng)域的諸多行政管理職權(quán)，重新整合與劃分了城市管理相關(guān)部門的職權(quán)職能，精簡了相關(guān)政府工作機構(gòu)，既避免了職責(zé)交叉重疊，又杜絕了城市管理工作中的盲點與缺漏。城市管理綜合執(zhí)法體制改革與機構(gòu)精簡進一步降低了行政執(zhí)法工作的各項成本，增強了行政資源的利用效率與實施效果。

3.城市管理綜合執(zhí)法制度進一步形成了執(zhí)法合力

相對集中行使行政處罰權(quán)模式的推行，進一步健全與完善了城市管理領(lǐng)域行政執(zhí)法工作的體制和機制，進一步增強和提升了城市管理行政執(zhí)法的成效與水平。同時，通過實行相對集中行使行政處罰權(quán)改革，由城市管理綜合執(zhí)法部門對外統(tǒng)一行使原由工商、市容、規(guī)劃以及環(huán)保等部門分散行使的行政處罰權(quán)，進一步解決了機構(gòu)臃腫、隊伍龐雜的問題，有利于規(guī)范與整合行政執(zhí)法隊伍，充分形成執(zhí)法合力，由單打獨斗轉(zhuǎn)變?yōu)槿ト?，不但明確了執(zhí)法責(zé)任，降低了政府的協(xié)調(diào)難度，減少了執(zhí)法的環(huán)節(jié)，大大提高了執(zhí)法效率，有利于集中有效開展城市管理工作。

二、城市管理綜合執(zhí)法制度存在的現(xiàn)實困境

我國城市管理綜合執(zhí)法制度運行二十多年來，取得了顯著的功效與成績，切實提高了城市管理與社會治理的水平。但是，現(xiàn)有城市管理綜合執(zhí)法模式，在實際工作中也逐步暴露出與經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)的突出問題，影響和制約了城市管理的有效開展與社會治理水平的提升。

(一)城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)不清，行政處罰權(quán)范圍不明

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)〔2000〕63號)的規(guī)定，相對集中的行政處罰權(quán)有的僅指部分處罰權(quán)限，有的則涵蓋全部執(zhí)法權(quán)限。(1)因此，對于究竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán)，相對集中到什么程度，缺乏明確的界定，容易造成職責(zé)缺位。一方面，由于城市管理綜合執(zhí)法部門的處罰權(quán)來源于其他部門原有行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移，容易導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法部門與其他政府部門之間職責(zé)界限劃分不清。尤其是在涉及重新整合相關(guān)利益時，有的原有政府部門表面上贊成城市管理綜合執(zhí)法模式改革，但是實際上卻出現(xiàn)了權(quán)力爭奪和職責(zé)推諉，有好處就上，有責(zé)任就推脫。另一方面，法律法規(guī)賦予城市管理綜合執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)范圍不明確。當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法部門所擁有的職權(quán)各地不盡相同，有的城市管理綜合執(zhí)法部門擁有職權(quán)廣泛并且呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，涉及到城市管理、規(guī)劃、市容園林、市政以及衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，由于法律法規(guī)對城市管理綜合執(zhí)法部門與其他部門職責(zé)邊界界定不清晰，不利于落實執(zhí)法主體責(zé)任。加上法律法規(guī)中有關(guān)規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，勢必使得執(zhí)法人員對自身職責(zé)的認識模糊。[3]城市管理綜合執(zhí)法職責(zé)不清給城市管理工作帶來諸多不便和困擾，增加了行政成本，也容易導(dǎo)致相關(guān)部門間產(chǎn)生摩擦，給相對人造成不便和不必要的損失。

(二)城市管理綜合執(zhí)法中規(guī)范公正文明執(zhí)法欠缺

近年來，隨著民主法治建設(shè)和行政管理體制改革的推進，行政機關(guān)執(zhí)行法律、依法行政的狀況有了很大改善，但仍然存在不少問題。如媒體頻頻曝光城市管理綜合執(zhí)法人員“暴力執(zhí)法”現(xiàn)象，反映出城市管理綜合執(zhí)法中，亂作為、變通執(zhí)法、選擇執(zhí)法、人情執(zhí)法以及同事不同罰的情況比較普遍，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法欠缺。

我國行政法治建設(shè)過程中長期存在“重實體、輕程序”的問題。在行政執(zhí)法過程中，尤其是作出影響公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵守法定的程序。[4]比如在一些城市管理行政處罰案件中，執(zhí)法人員不亮證執(zhí)法、不按規(guī)定使用正式法律文書、扣押物品與罰款不給收據(jù)或者以其它白條代替、不告知當(dāng)事人享有申請聽證的權(quán)利以及不告知行政相對人的救濟渠道、申訴和控告權(quán)利等等，直接損害了行政相對人的人身與財產(chǎn)權(quán)利，甚至有的行為構(gòu)成行政侵權(quán)和違法犯罪。

城市管理綜合執(zhí)法不可避免面臨著自由裁量權(quán)的行使。依法行政下行使自由裁量權(quán)，要求行政機關(guān)在處理具體事項時，在符合法律規(guī)范規(guī)定的幅度、條件、范圍和程序內(nèi)，依自我判斷采取適當(dāng)?shù)牟昧糠绞交蛘叽胧?。自由裁量?quán)雖為“自由”，但是需要在合法的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“自由”，“自由”還是受限的自由，即受到合理性原則的制約。[5]而在現(xiàn)實中，由于有的城市管理行政立法較為模糊，行政執(zhí)法缺乏專門和系統(tǒng)的法律規(guī)定，或者已有的法律規(guī)定存在矛盾沖突等，使得自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使與合理定性也處于較為尷尬的境地。加之執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)不一，有的執(zhí)法者憑借個人喜好、主觀臆斷作出處罰決定，背離法定目的和追求，“人情”大于“法治”，違背了行政執(zhí)法公平公正原則，嚴重影響了執(zhí)法效果與法律的權(quán)威。

(三)城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督機制不完善，司法救濟途徑不順暢

城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督機制的不完善表現(xiàn)為：一是城市管理綜合執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督缺失。城市管理綜合執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督缺乏系統(tǒng)嚴謹?shù)谋O(jiān)督規(guī)范，監(jiān)督考核機制欠缺完備，內(nèi)部監(jiān)督失之于寬、失之于軟，對于執(zhí)法不規(guī)范甚至行政違法行為監(jiān)督疲軟、不敢問責(zé)，致使內(nèi)部監(jiān)督流于形式。二是城市管理綜合執(zhí)法外部監(jiān)督不力。這主要表現(xiàn)為監(jiān)督缺乏公正合理性，缺乏引入民眾和媒體參與監(jiān)督的機制，對城市管理綜合執(zhí)法工作沒有形成多維度、立體型監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

另外，當(dāng)城市管理綜合執(zhí)法中的違法行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益時，有效、及時的司法救濟途徑不順暢。有的司法機關(guān)對城市管理綜合執(zhí)法中的違法行為不愿介入；在政府違法情形下，即使符合法律規(guī)定可以采取相關(guān)強制手段，司法機關(guān)也不愿采?。蝗绻钦粓?zhí)行生效的行政判決書，司法機關(guān)極少依法采取對行政機關(guān)負責(zé)人罰款、將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告等措施。同時，城市管理活動中，執(zhí)法者面對的多是普通百姓，由于絕大多數(shù)行政相對人法律意識不強，依法維權(quán)能力較低，習(xí)慣于遇事不找法而是找人，不會依法理性表達利益訴求。司法救濟途徑不順暢和缺乏對相對人的司法救濟，既不利于司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，也不利于對行政相對人合法權(quán)益的保護。

三、構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)代制度體系的有效路徑

(一)加快城市管理綜合執(zhí)法的頂層設(shè)計與立法工作

推進城市管理綜合執(zhí)法制度改革以來，我國尚未出臺一部專門的法律法規(guī)來調(diào)整和規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法工作。城市管理綜合執(zhí)法涉及幾十部法律、法規(guī)和規(guī)章，由于有的法律、法規(guī)和規(guī)章不完善，存在著針對性不強、操作性差的問題；有的規(guī)定了禁止性條款，而沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰條款等，給執(zhí)法工作帶來很大難度。因此，加快城市管理綜合執(zhí)法工作的頂層設(shè)計與統(tǒng)一立法是當(dāng)務(wù)之急。

首先，應(yīng)當(dāng)在國家層面制定城市管理綜合執(zhí)法基本法律。通過城市管理綜合執(zhí)法基本法律的制定，明確執(zhí)法機構(gòu)屬性、執(zhí)法權(quán)力來源、規(guī)范執(zhí)法程序、界定執(zhí)法范圍以及厘清執(zhí)法責(zé)任等重要問題，明確與其他行政執(zhí)法部門的權(quán)力邊界，從而為城市管理綜合執(zhí)法工作的有效開展提供充分的法律依據(jù)。其次，進一步規(guī)范地方相關(guān)立法。地方各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市管理綜合執(zhí)法基本法律的要求，結(jié)合本省、自治區(qū)或者直轄市的具體情況，制定或者修改本地區(qū)城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)或者規(guī)章，對市、區(qū)縣兩級城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)具體執(zhí)法問題進一步明確，達到機構(gòu)合法合理，職責(zé)清晰，有權(quán)有責(zé)的效果。[6]再次，地方各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定，對本地區(qū)制定實施的與城市管理綜合執(zhí)法基本法律這一上位法相沖突的規(guī)定進行清理與修改，從而消除下位法與上位法之間的法律沖突，降低行政執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生，為城市管理綜合執(zhí)法工作提供法定依據(jù)，提高行政執(zhí)法效率，增強城市管理綜合執(zhí)法工作的權(quán)威性與合法性。

(二)嚴格推進依法行政，健全與完善城市管理綜合執(zhí)法程序與方式

黨的十九大報告提出了建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的目標(biāo)，并明確指出，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。依法行政要求一切國家行政機關(guān)和工作人員都必須嚴格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能，作到既不失職，又不越位，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。[7]城市管理綜合執(zhí)法部門是展示城市管理水平的窗口，代表政府行使公權(quán)力，城市管理工作與廣大人民群眾切身利益關(guān)系密切，經(jīng)常處于在人民群眾和社會媒體的高度關(guān)注中。因此，城市管理綜合執(zhí)法工作必須嚴格依法行政，進一步規(guī)范行政權(quán)力的行使與運行。

城市管理綜合執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)嚴格按照法定程序依法進行。在實際行政執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)完善行政告知程序，明確告知行政相對人行政處罰的種類、幅度以及行政相對人依法享有的權(quán)利。要進一步健全完善行政聽證制度，擴大聽證程序適用的范圍，保障聽證主持人獨立的法律地位，保障參與人充分的利益訴求表達權(quán)利。通過嚴格執(zhí)行法定程序，保障行政相對人的合法權(quán)益，規(guī)范和制約行政權(quán)力，防止侵權(quán)等違法行為的發(fā)生。

此外，應(yīng)當(dāng)進一步改進、轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新城市管理綜合執(zhí)法工作的方式方法。一直以來，城市管理綜合執(zhí)法工作過度依賴警告、罰款以及收繳物品等方式，執(zhí)法方式方法單一，甚至簡單粗暴，往往引起行政相對人的不滿，也影響了執(zhí)法效果。因此，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會形勢發(fā)展變化，根據(jù)不同執(zhí)法對象采取多樣的執(zhí)法手段，采取人性化和柔性執(zhí)法的方式，使得城市管理綜合執(zhí)法工作得到行政相對人的認可和支持，進一步提高執(zhí)法效率，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

(三)健全和完善城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督體系與司法救濟

首先，應(yīng)當(dāng)進一步強化與提升內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是行政執(zhí)法部門內(nèi)部自我糾錯機制，要加強城市管理綜合執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部上級部門對下級部門的監(jiān)督檢查，達到自我糾偏與防范的效果。其次，進一步健全和完善外部監(jiān)督。通過政務(wù)公開和擴大人民群眾參與監(jiān)督和輿論監(jiān)督的途徑，形成全面立體的外部監(jiān)督體系，真正做到讓權(quán)力在陽光下運行。最后，應(yīng)當(dāng)進一步加強事中監(jiān)督和事后追責(zé)。通過各種監(jiān)督方式的有機結(jié)合，形成多層級和多維度的監(jiān)督格局，確保城市管理綜合執(zhí)法工作依法開展。

強化司法救濟是保障我國公民權(quán)益和規(guī)范公權(quán)力行使的重要途徑，應(yīng)進一步加強和完善行政執(zhí)法行為的司法審查和對行政相對人的司法救濟，充分發(fā)揮司法機關(guān)對城市管理綜合執(zhí)法行政權(quán)力運行的監(jiān)督與制約。在司法實踐中，應(yīng)通過依法受理對政府違法行為提起的行政訴訟，采取有效措施排除行政機關(guān)及其工作人員不當(dāng)干預(yù)；健全保障機制，嚴格按照《行政訴訟法》作出公平公正裁判；健全并嚴格執(zhí)行對不履行法院生效裁判行為的懲戒制度，維護司法權(quán)威。

注釋：

(1)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)〔2000〕63號)規(guī)定，在城市管理領(lǐng)域可以集中行使的行政處罰權(quán)，主要包括：(一)市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)；(二)工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權(quán)；(三)公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占道路行為的行政處罰權(quán)。

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