張 建

(常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇常州 213164)

良法善治是人類社會(huì)組織化以來(lái)孜孜以求的目標(biāo)，人類為此設(shè)計(jì)了各種制度與組織來(lái)保障、推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，司法是其中的制度-組織安排之一?，F(xiàn)代司法作為國(guó)家的有機(jī)構(gòu)成，承擔(dān)著適用法律、解決糾紛、實(shí)現(xiàn)司法公正的功能。對(duì)于司法的重要性，中共十八屆四中全會(huì)報(bào)告曾指出，“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。”在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，為推動(dòng)司法功能更好地實(shí)現(xiàn)，法院系統(tǒng)正在進(jìn)行劇烈而深刻的變革，員額制、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、法官績(jī)效考評(píng)制度、司法責(zé)任制及人民陪審員制度都是變革的重要組成部分。對(duì)其中任何一項(xiàng)改革的價(jià)值功能、理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯及可能后果進(jìn)行分析、反思，都有重大的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值，為此本文將以法官績(jī)效考評(píng)制度(以下簡(jiǎn)稱“績(jī)效考評(píng)制度”)為中心展開(kāi)討論。

2015年《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》中提出，要“建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為法官等級(jí)晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)。建立不適任法官的退出機(jī)制，完善相關(guān)配套措施?！本烤购畏N法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度-機(jī)制才符合科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的要求呢？這顯然是績(jī)效考評(píng)制度功能能否發(fā)揮好的關(guān)鍵所在?；卮疬@一問(wèn)題的前提在于，必須要對(duì)該制度在司法結(jié)構(gòu)與司法改革中的位置、功能等能清晰地加以把握。

所以，如何認(rèn)識(shí)及發(fā)揮好績(jī)效考評(píng)制度的功能就成為貫穿本文的問(wèn)題意識(shí)。為此，需要討論的問(wèn)題有四：一是，如何理解績(jī)效考評(píng)制度在現(xiàn)代司法中正當(dāng)性的獲得？二是，如何評(píng)判績(jī)效考評(píng)制度實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的效果？三是，在司法改革的結(jié)構(gòu)性要求下，績(jī)效考評(píng)制度的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題分別為何？四是，面對(duì)重點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題，如何優(yōu)化才能使績(jī)效考評(píng)制度的目的與效果盡可能地相耦合？

一、法官績(jī)效考評(píng)制度的構(gòu)建基礎(chǔ)

法官績(jī)效考評(píng)制度是一種利用評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)法官的審判業(yè)績(jī)進(jìn)行考核的制度，通過(guò)將審判業(yè)績(jī)轉(zhuǎn)化為若干個(gè)客觀的、可量化的指標(biāo)，是現(xiàn)代科學(xué)管理原理及新公共管理模式*參見(jiàn)施鵬鵬、王晨辰：《論司法質(zhì)量的優(yōu)化與評(píng)估——兼論中國(guó)案件質(zhì)量評(píng)估體系的改革》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期。在司法實(shí)踐中的具體運(yùn)用。在此需要回答兩個(gè)問(wèn)題：一是，現(xiàn)代司法中為何需要績(jī)效考評(píng)制度？二是，績(jī)效考評(píng)制度在現(xiàn)代司法中如何可能？

法院作為國(guó)家司法權(quán)的具體承擔(dān)者，根據(jù)法律對(duì)案件進(jìn)行審理是其的基本職能，更為緊要的是，案件的審理結(jié)果及過(guò)程不僅要符合法律，更要符合司法公正要求的基本要求。案件一旦進(jìn)入法院審判程序中之后，暗含著的承諾就是：法院能夠保證符合司法公正的結(jié)果和過(guò)程的出現(xiàn)。而法院作為純粹的擬人組織，自身無(wú)法從事任何具體的審判活動(dòng)，法院是法官們的集合，法官既是案件審理的操盤手，也是司法公正實(shí)現(xiàn)的輸送者。法院目的與功能的實(shí)現(xiàn)，主要通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)加以保障：一是內(nèi)在機(jī)制，即法官們通過(guò)不斷地提升自身的職業(yè)倫理、法律素養(yǎng)和審判能力來(lái)保證案件審理符合法律、符合司法公正的要求；二是外在機(jī)制，通過(guò)各種約束機(jī)制的設(shè)置，對(duì)案件的審判過(guò)程與質(zhì)量進(jìn)行控制，不斷監(jiān)督和督促案件審判過(guò)程、質(zhì)量符合法律與司法公正的要求。在推動(dòng)司法公正實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，兩種機(jī)制互為補(bǔ)充、相互支撐，但外在的約束機(jī)制在不同的時(shí)代卻發(fā)生著變化，即經(jīng)歷了從案件審理質(zhì)量的過(guò)程控制向結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)法制建設(shè)恢復(fù)重建以來(lái)，法院建立起層層監(jiān)督的行政化控制模式，設(shè)置了庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)及審判委員會(huì)、上級(jí)法院、最高人民法院在內(nèi)的案件質(zhì)量控制鏈條。*具言之，普通法官的案件審理結(jié)果并不能當(dāng)庭宣布，而是需要庭長(zhǎng)審批之后才能正式對(duì)外公布；庭長(zhǎng)的案件則需要主管副院長(zhǎng)簽發(fā)，碰到法官或合議庭吃不準(zhǔn)的案件，則需要審判委員會(huì)、上級(jí)法院乃至最高人民法院對(duì)案件的審理結(jié)果做出指示。行政化的案件質(zhì)量控制機(jī)制有效地保證了案件審理符合法律及司法公正的需求，但該種模式在運(yùn)作過(guò)程中也受到諸多的詬病，如“審者不判、判者不審”、案件請(qǐng)示制度導(dǎo)致上訴審形同虛設(shè)等，一如彭何利所言，“這違背了審判規(guī)律，也違背了法定程序。在此情況下，當(dāng)前的改革著力于還權(quán)于審判組織。”*彭何利：《中國(guó)法院的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：模式選擇與體系框架》，載《法學(xué)》2016年第6期。從案件質(zhì)量的過(guò)程控制轉(zhuǎn)向結(jié)果控制，慢慢地就成為一種趨勢(shì)。經(jīng)由將案件審判質(zhì)量量化為若干個(gè)客觀化的評(píng)估指標(biāo)，至少形式上有效地推動(dòng)了法官盡可能地按照審判質(zhì)量要求盡心盡職地做好審判工作，這也應(yīng)是“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的基本意圖。緊要之處在于，法院作為績(jī)效考評(píng)制度的制定者，則可利用制度的制定權(quán)將自身所欲的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，使得自身的目的能夠通過(guò)隱蔽的方式彌漫于指標(biāo)體系中來(lái)加以實(shí)現(xiàn)?！八⒉皇菍?duì)法官正在審理案件的干預(yù)，而是通過(guò)對(duì)生效案件的事后監(jiān)督檢查，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)先前審判活動(dòng)中存在的差錯(cuò)，進(jìn)而通過(guò)監(jiān)督功能向前延伸來(lái)防止差錯(cuò)案件的出現(xiàn)，引導(dǎo)法官正確辦案?！?張軍：《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第18-19頁(yè)?？?jī)效考評(píng)制度的構(gòu)建，能夠讓庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)們逐漸地從一線轉(zhuǎn)向幕后、從直接顯性監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)向間接隱性監(jiān)督者角色。

績(jī)效考評(píng)制度在當(dāng)代司法中之所以可能，與現(xiàn)代社會(huì)中科層制的盛行有關(guān)系。韋伯在對(duì)現(xiàn)代性研究時(shí)，就認(rèn)為最有效的治理模式則是科層制。與家產(chǎn)制和封建制相比，*韋伯認(rèn)為科層制具有的特征在于，“一是，存在著官職管轄權(quán)限的原則，該權(quán)限一般是由規(guī)則，即由法律或行政規(guī)章決定。二是，由職務(wù)等級(jí)制原則與上訴渠道原則確立了一種公認(rèn)的高級(jí)職務(wù)監(jiān)督低級(jí)職務(wù)的上下級(jí)隸屬體系。三是，對(duì)現(xiàn)代官職的管理是以書(shū)面文件、一個(gè)下屬班子以及各種文員為基礎(chǔ)的。四是，官職的管理，至少是所有專業(yè)官職的管理通常都是以某個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域的訓(xùn)練為前提。五是，對(duì)官職的管理遵循著普遍規(guī)則，而規(guī)則大體上是穩(wěn)定的，幾乎是詳盡無(wú)遺的，并且能夠?qū)W會(huì)?！盵德]韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第二卷上冊(cè))》，閻克文譯，世紀(jì)出版集團(tuán)2010年版，第1095-1097頁(yè)。科層制具有客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化和匿名化的效率取向，能夠盡可能地釋放工具理性，不斷滿足現(xiàn)代社會(huì)的需要。將科層制運(yùn)用的最為徹底的則是泰勒所提倡的科學(xué)管理原理，通過(guò)將一項(xiàng)工作分解為若干個(gè)不同環(huán)節(jié)、進(jìn)而對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行量化計(jì)算，環(huán)節(jié)的分解使得工作承擔(dān)者能不斷地提高生產(chǎn)效率，還使得工作的承擔(dān)者的工作量和工作效率能夠清晰明了。套用泰勒的話就是，“也許，現(xiàn)代科學(xué)管理中最突出的要素是任務(wù)觀念?！薄霸诤艽蟪潭壬?，科學(xué)管理就是預(yù)先制定工作任務(wù)計(jì)劃，并使之落實(shí)?！?[美]泰勒：《科學(xué)管理原理》，黃榛譯，北京理工大學(xué)出版社2012年版，第20頁(yè)。顯然，現(xiàn)代科學(xué)管理模式與當(dāng)下中國(guó)司法管理實(shí)踐相互間形成了強(qiáng)烈的契合，作為系統(tǒng)的法院既需要滿足現(xiàn)代法治話語(yǔ)的要求，即：不對(duì)具體案件的審理過(guò)程加以控制；又需要提高自身的管理效率和能力，即：具體案件的質(zhì)量控制機(jī)制與案件激增之間形成的矛盾。另一方面，客觀化、指標(biāo)化、匿名化的績(jī)效考評(píng)制度，與法官自身的自主性追求、客觀性評(píng)價(jià)需求也形成了默契。行政化的案件質(zhì)量控制機(jī)制意味著法官審理的每個(gè)案件都需要簽發(fā)，法官不得不與管理者之間不斷交道，交道的過(guò)程則是花費(fèi)時(shí)間、精力和服從的過(guò)程，而基于結(jié)果的績(jī)效考評(píng)則使得法官獲得了一定的自主性。同時(shí)，在既往的法官晉升、獎(jiǎng)懲過(guò)程中，由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)多主觀評(píng)價(jià)的存在，使得法官們普遍地形成了較高的自我評(píng)價(jià)、產(chǎn)生了較多的不公平感，而事先預(yù)設(shè)的指標(biāo)與事后的客觀結(jié)果，則能促進(jìn)法官們?cè)谕吶后w之中進(jìn)行自我評(píng)價(jià)、自我排序。對(duì)此公丕祥就曾指出，“在干部選任工作中，將匯總、公布審判績(jī)效作為必經(jīng)程序，形成以實(shí)績(jī)論英雄的良好導(dǎo)向。此外，在法官的表彰獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)定等次、遴選等工作中，審判績(jī)效也是主要的考察內(nèi)容?！?公丕祥：《當(dāng)代中國(guó)的審判管理》，法律出版社2012年版，第8-9頁(yè)。

績(jī)效考評(píng)制度在當(dāng)代司法中被普遍運(yùn)用，與司法公正的轉(zhuǎn)向也有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性?，F(xiàn)代國(guó)家建立的過(guò)程，也是一個(gè)包括審判權(quán)在內(nèi)的權(quán)力不斷集中的過(guò)程。*雖然當(dāng)下世界范圍內(nèi)開(kāi)始積極提倡多元化糾紛解決機(jī)制，但要指出的是，多元化的解決機(jī)制也是國(guó)家承認(rèn)或默許下的多元化機(jī)制。法律本身的抽象性、普遍性以及社會(huì)流動(dòng)性增加等因素，要求案件審理者必須以格式化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式來(lái)處理矛盾糾紛，一如劉正強(qiáng)所言，“基層法院在處理案件時(shí)會(huì)按照形式理性的要求，以潔凈化、純粹化為目標(biāo)，甩掉道德、習(xí)慣等諸多非法律的元素，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件事實(shí)的重新建構(gòu)?！?劉正強(qiáng)：《“甩干”機(jī)制：中國(guó)鄉(xiāng)村司法的運(yùn)行邏輯》，載《社會(huì)》2014年第5期。將與案件相關(guān)的諸多社會(huì)事實(shí)阻隔在案件裁判過(guò)程之外，使得法律與社會(huì)的關(guān)系在裁判過(guò)程發(fā)生了顛倒，形成了以法律來(lái)籠罩社會(huì)、以法律來(lái)裁剪事實(shí)的情況，導(dǎo)致的后果就是：裁判結(jié)果與當(dāng)事人結(jié)果取向的實(shí)質(zhì)正義觀可能會(huì)產(chǎn)生沖突。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中的案件審理者來(lái)說(shuō)，注定無(wú)法滿足當(dāng)事人對(duì)其所投射的實(shí)質(zhì)性的正義期待，案件審理由實(shí)質(zhì)正義期待轉(zhuǎn)向程序正義期待則成為趨勢(shì)，而“程序要件的精密化使法學(xué)能夠建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，并且與實(shí)用的操作技術(shù)結(jié)合起來(lái)?！?季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第37頁(yè)。這為績(jī)效考評(píng)制度的建立和接受奠定了基礎(chǔ)，理想意義上的績(jī)效考評(píng)制度，應(yīng)是將案件審理過(guò)程中，法官自身能夠控制并能客觀化、量化的程序性要素抽取出來(lái)，并將其轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)指標(biāo)，最大程度地與司法公正觀發(fā)生的轉(zhuǎn)向及評(píng)價(jià)的可能性相暗合。

二、法官績(jī)效考評(píng)制度的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

績(jī)效考評(píng)制度作為司法管理的重要構(gòu)成，作為對(duì)法官案件審判質(zhì)效予以評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)，對(duì)司法權(quán)的運(yùn)行產(chǎn)生了非常深刻的影響。在此過(guò)程中，績(jī)效考評(píng)制度、指標(biāo)構(gòu)成及運(yùn)作效果成為了研究的焦點(diǎn)，既有的研究觀點(diǎn)是否存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)？如果存在，又是何種原因?qū)е碌哪?？究竟如何辯證地看待績(jī)效考評(píng)制度呢？這三個(gè)問(wèn)題，成為了討論本輪司法改革、司法權(quán)運(yùn)行時(shí)不容回避的問(wèn)題。

當(dāng)前對(duì)績(jī)效考評(píng)制度的研究形成了三種基本思路：一是，從價(jià)值評(píng)判的角度對(duì)該制度的存在價(jià)值、功能及效用開(kāi)展研究；二是，從指標(biāo)構(gòu)成入手，對(duì)績(jī)效考評(píng)制度開(kāi)展反思性研究；三是，從制度的運(yùn)作效果出發(fā)，從績(jī)效考評(píng)造成的不良后果的角度切入展開(kāi)研究。三種研究思路既有差異之處也有共通之處，差異處不僅體現(xiàn)在明面上研究進(jìn)路的差異，更體現(xiàn)在背后支撐理論的差異。

第一種研究進(jìn)路是建立在司法審判獨(dú)立運(yùn)行的理論基礎(chǔ)之上，認(rèn)為只要存在績(jī)效考評(píng)制度，就會(huì)對(duì)法官行為造成干擾；只要對(duì)法官行為造成干擾，就會(huì)影響司法審判的獨(dú)立運(yùn)行。如李擁軍就認(rèn)為，“績(jī)效考核制度背后的‘規(guī)訓(xùn)邏輯’對(duì)司法規(guī)律的反動(dòng)、對(duì)法官實(shí)質(zhì)理性的傷害以及形成的逆向獎(jiǎng)勵(lì)和淘汰機(jī)制表明該制度是一種不成功的實(shí)踐，欲建立一支適應(yīng)現(xiàn)代法治的司法隊(duì)伍，真正地解決司法腐敗和司法不公的問(wèn)題，必須另辟蹊徑，尋找法官管理的新形式?！?李擁軍、傅愛(ài)竹：《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對(duì)法官績(jī)效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀》，載《法律科學(xué)》2014年第6期。第二種研究進(jìn)路經(jīng)由從指標(biāo)體系設(shè)置的合理性角度切入——如上訴率的高低與否并不完全取決于法官本身案件審理質(zhì)量如何；如認(rèn)為較高的調(diào)解率的設(shè)置則影響了法官審判權(quán)的行使、如二審發(fā)回重審及改判率則會(huì)推動(dòng)法官與上級(jí)法院進(jìn)行協(xié)調(diào)，使得當(dāng)事人的上訴會(huì)形同虛設(shè)——進(jìn)而對(duì)績(jī)效考評(píng)制度作出否定性的評(píng)價(jià)。艾佳慧就曾指出，“如果法院績(jī)效考評(píng)制度的目的是激勵(lì)法官努力工作，以實(shí)現(xiàn)法院廉潔、高效和公正解決糾紛的話，由于很難設(shè)定一套能有效反映法官工作質(zhì)量的指標(biāo)體系，再加上法官‘趨利避害’的理性制約，該目標(biāo)在很大程度上是落空了?！?艾佳慧：《中國(guó)法院績(jī)效考評(píng)制度研究——“同構(gòu)性”和“雙軌制”的邏輯及其問(wèn)題》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。第三種研究進(jìn)路認(rèn)為績(jī)效考評(píng)制度是對(duì)法官審判質(zhì)效作出的評(píng)價(jià)，使得法官的行為發(fā)生了異化；又由于法官在法官—當(dāng)事人、法官—律師關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位，法官會(huì)不斷地將制度溢出的不良后果轉(zhuǎn)由當(dāng)事人、律師承擔(dān)，最終影響司法公正的實(shí)現(xiàn)。張建就發(fā)現(xiàn)，“從法官績(jī)效考評(píng)制度設(shè)置目的以及審管辦對(duì)審判數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)的職能要求來(lái)看，法官的策略性行動(dòng)應(yīng)該是要叫停、追責(zé)的，但恰如上文和既有的其他研究所顯示，法院、審管辦不僅沒(méi)有檢查、叫停和批評(píng)某些弄虛作假的行為，而是‘睜一眼閉一眼’，如果深入了解，甚或更會(huì)發(fā)現(xiàn)有時(shí)審管辦還會(huì)通融和幫助出點(diǎn)子。”*張建：《指標(biāo)最優(yōu)：法官行動(dòng)異化的邏輯與反思——以J市基層人民法院的司法實(shí)踐為例》，載《北方法學(xué)》2015年第5期。上述三種進(jìn)路的共同之處就在于對(duì)績(jī)效考評(píng)制度作出否定性的評(píng)價(jià)。

不可否認(rèn)，當(dāng)前法官績(jī)效考評(píng)制度在指標(biāo)設(shè)計(jì)、運(yùn)作效果等方面存在不合理之處，并對(duì)司法審理的運(yùn)行產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，但這不能成為否定績(jī)效考評(píng)制度的根據(jù)，否則就犯了研究層次混淆的錯(cuò)誤。*巴比將這種現(xiàn)象概括為過(guò)度概括，“也就是說(shuō)，我們?cè)谟邢抻^察的基礎(chǔ)上，作了過(guò)度的概括?！睂?dǎo)致的后果之一就是選擇性觀察，即“可能只注意符合這種形態(tài)的事物或現(xiàn)象，而忽略其他不符合的狀況?！盵美]巴比：《社會(huì)研究方法(第十一版)》，邱澤奇譯，華夏出版社2009年版，第8-9頁(yè)。績(jī)效考評(píng)制度作為司法管理的重要構(gòu)成，具有的合理性是構(gòu)筑在司法公正轉(zhuǎn)向，構(gòu)筑在科層制所具有的效率導(dǎo)向的工具理性的基礎(chǔ)上。

由于績(jī)效考評(píng)制度需要以特定的形式表現(xiàn)出來(lái)，這種形式就體現(xiàn)為各類指標(biāo)、指標(biāo)的權(quán)重賦予與計(jì)算方式、績(jī)效的結(jié)果應(yīng)用等方面，此時(shí)指標(biāo)體系能否將績(jī)效考評(píng)制度本應(yīng)承擔(dān)的功能較為完整地呈現(xiàn)出來(lái)才是一個(gè)真問(wèn)題。指標(biāo)體系之所以遭受詬病，說(shuō)明指標(biāo)體系未能將績(jī)效考評(píng)制度的應(yīng)然功能有效體現(xiàn)出來(lái)，原因在于：績(jī)效考評(píng)制度所應(yīng)承擔(dān)的功能作為抽象存在，無(wú)論設(shè)置何種指標(biāo)體系都不能將其完整地呈現(xiàn)出來(lái)，更不用說(shuō)，指標(biāo)體系還是有限理性的人構(gòu)建的產(chǎn)物。更為緊要的是，作為指標(biāo)體系的構(gòu)建者在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，有時(shí)并未能完全從績(jī)效考評(píng)制度、從司法管理的應(yīng)然功能角度出發(fā)，而是夾雜著其他的愿望，并將這些與應(yīng)然功能不符合甚至相沖突的欲求轉(zhuǎn)化為指標(biāo)。因此，對(duì)指標(biāo)體系本身合理性的反思，應(yīng)注意上述兩個(gè)角度上的差異：前者由于人的有限理性所以只能趨于完善，后者則可以經(jīng)由反思、批判而漸漸加以化解。

績(jī)效考評(píng)制度還需要經(jīng)由一定的路徑來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，這涉及到制度如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。毋庸置疑，只要制度實(shí)現(xiàn)的路徑、機(jī)制與制度目的、功能之間存在抵牾、背離，一定會(huì)使制度實(shí)施的效果逐漸變差甚至異化。當(dāng)前，案件審判質(zhì)效的評(píng)估往往體現(xiàn)為自上而下的路徑，即最高人民法院對(duì)全國(guó)法院的審判質(zhì)效進(jìn)行評(píng)估、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判質(zhì)效進(jìn)行評(píng)估，這種評(píng)估模式至少產(chǎn)生了三個(gè)意外后果：一是法院與法官成為利益共同體，由于法院整體審判質(zhì)效的好壞是建立在法官(們)審判績(jī)效的基礎(chǔ)上，所以法院對(duì)法官在案件審理過(guò)程中出現(xiàn)的一些不法、不合理現(xiàn)象就可能會(huì)放之任之。二是上級(jí)與下級(jí)法院在面對(duì)共同的上級(jí)法院時(shí)也逐漸地成為利益共同體，維護(hù)好下級(jí)法院的審判質(zhì)效就成為必然的選擇。三是本來(lái)是作為法官案件審理結(jié)束后對(duì)審判情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)，慢慢地成為法官行動(dòng)的“指揮棒”。三個(gè)意外后果導(dǎo)致的共同結(jié)果就是：法官主要圍繞績(jī)效考評(píng)指標(biāo)而行動(dòng)，法官“僅僅考慮自身利益，而不再是實(shí)施法律的角色扮演者。”*張建、李瑜青：《法官績(jī)效考評(píng)制度的功能與反思》，載《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。同時(shí)，法院也放松本應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。

其實(shí)，無(wú)論是績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系還是績(jī)效考評(píng)路徑，相對(duì)于績(jī)效考評(píng)制度來(lái)說(shuō)都是目的與手段的關(guān)系，是處于不同層面的研究對(duì)象。進(jìn)言之，對(duì)指標(biāo)體系、實(shí)現(xiàn)路徑在實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)制度目的、功能中具有的不足，不能也不應(yīng)成為否定績(jī)效考評(píng)制度的根據(jù)。上述問(wèn)題的出現(xiàn)，不僅是認(rèn)知對(duì)象層次混淆的結(jié)果，更在于研究者們對(duì)包括績(jī)效考評(píng)制度在內(nèi)的司法管理與司法審判兩者之間關(guān)系的誤判所致。

三、司法管理(法官績(jī)效考評(píng)制度)的辯證認(rèn)識(shí)

司法權(quán)是一種使用規(guī)則、解決矛盾和化解糾紛的權(quán)力，傳統(tǒng)與現(xiàn)代相比，變的是作為解決矛盾和化解糾紛的規(guī)則，不變的是司法權(quán)存在的目的與功能。傳統(tǒng)社會(huì)中規(guī)則主要體現(xiàn)為家規(guī)鄉(xiāng)約、律令及道德等，現(xiàn)代社會(huì)中規(guī)則逐漸地變?yōu)閲?guó)家制定法?！半S著社會(huì)的發(fā)展，人們出于各種目的創(chuàng)建的社會(huì)組織正在取代社會(huì)賴以發(fā)展的各種原始組織?！?李耀鋒、吳海燕：《一種開(kāi)放的社會(huì)理論新思維——科爾曼的法人行動(dòng)理論新探》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。法院作為現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)中的組織，所承擔(dān)的司法權(quán)可分為司法管理與司法審判，莫紀(jì)宏就曾指出，“一個(gè)國(guó)家的司法體制是由司法管理體制和司法運(yùn)行體制構(gòu)成的。司法管理體制主要解決的是司法機(jī)關(guān)如何設(shè)置以及如何配置司法權(quán)力；司法運(yùn)行體制主要涉及到司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用司法權(quán)力解決具體案件的法律程序和法律機(jī)制?！?莫紀(jì)宏：《論我國(guó)司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向》，載《法律科學(xué)》2015年第1期。但是，對(duì)司法管理與司法審判相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)卻存在諸多的誤區(qū)：一是將司法管理與司法審判割裂開(kāi)來(lái)，認(rèn)為兩者在司法權(quán)運(yùn)行過(guò)程中可以相互分離，結(jié)果就是司法審判與司法管理分離的越來(lái)越遠(yuǎn)，不能互為支撐。二是由于作為路徑、方法的司法管理在一定時(shí)期內(nèi)未能與司法審判(尤其是某些研究者想象中理想的司法審判)相耦合，結(jié)論就是司法管理影響了司法審判運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而認(rèn)為應(yīng)忽略或取消司法管理。

上述兩種觀點(diǎn)至少存三點(diǎn)不足：一是從法院運(yùn)行的實(shí)際看，就作為我國(guó)司法改革參照系的西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)及德國(guó)等國(guó)的法院系統(tǒng)，它們的司法權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中也是時(shí)刻注重司法審判與司法管理之間的協(xié)調(diào)與平衡，更為關(guān)鍵的是，還對(duì)司法管理自身的邊界及程序進(jìn)行了規(guī)范化和法治化處理。*相關(guān)的制度安排可參見(jiàn)：最高人民法院政治部：《域外法院組織和法官管理法律譯編》，人民法院出版社2017年版。從這個(gè)角度看，僅看到作為參照系的國(guó)家所謂的司法獨(dú)立審判之類，未能看到權(quán)力運(yùn)行背后的管理系統(tǒng)、未能洞見(jiàn)司法審判與司法管理的互相支撐、功能互補(bǔ)，實(shí)則是一葉障目。二是從法院組織運(yùn)行的角度看，任何一個(gè)組織都是結(jié)構(gòu)與行動(dòng)、目的與路徑并存的格局。結(jié)構(gòu)是組織的結(jié)構(gòu)，行動(dòng)是主體在結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)；目的是組織的目的，路徑是主體實(shí)現(xiàn)組織目的的過(guò)程和方式。法院作為系統(tǒng)存在，實(shí)現(xiàn)司法正義是法院存在的基本目的，進(jìn)行案件審理、化解矛盾糾紛則是法院的基本功能，而目的和功能都需要借助于主體的行動(dòng)來(lái)加以實(shí)現(xiàn)、都是在特定的組織結(jié)構(gòu)中加以實(shí)現(xiàn)。法院要是沒(méi)有審判管理、沒(méi)有人事管理等，那么案件審判工作肯定無(wú)法有序運(yùn)作，法官的積極性也無(wú)法有效激勵(lì)。三是也是更為根本的是，“效率是現(xiàn)代司法的一個(gè)本質(zhì)要素，是司法公正的一個(gè)基本構(gòu)成要件和內(nèi)在價(jià)值尺度。”*劉練軍：《司法要論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第141頁(yè)。司法管理(績(jī)效考評(píng)制度)本質(zhì)上符合了司法正義中效率的價(jià)值要求，相關(guān)的研究者恰恰未能洞見(jiàn)到這點(diǎn)。施鵬鵬就曾指出，“對(duì)于審判權(quán)的公正運(yùn)行，傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究更主要立足內(nèi)部視角，側(cè)重審判權(quán)體系內(nèi)的‘相對(duì)自我調(diào)整’而忽視審判體系在外力持續(xù)推動(dòng)下的完善與發(fā)展，且容易陷入理論的‘循環(huán)論證’?！?施鵬鵬：《司法管理與審判權(quán)的公正運(yùn)行》，載《法律適用》2016年第6期。

上述問(wèn)題的出現(xiàn)與立場(chǎng)先行的研究方法與西方優(yōu)先的思維習(xí)慣緊密地關(guān)聯(lián)在一起，包括績(jī)效考評(píng)制度在內(nèi)的司法改革、法治變革的研究，普遍存在的思維方式是將某種預(yù)設(shè)的價(jià)值、立場(chǎng)作為當(dāng)然的前提。將價(jià)值、立場(chǎng)作為前提，作為思維的方式本身并沒(méi)有錯(cuò)，通過(guò)現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)狀與價(jià)值進(jìn)行比照，還可以發(fā)現(xiàn)種種不足，進(jìn)而經(jīng)由批判而推動(dòng)現(xiàn)實(shí)的不斷進(jìn)步。緊要的是，價(jià)值、立場(chǎng)本身的合理性是否得到反思性批判。未經(jīng)反思性批判的價(jià)值、立場(chǎng)有兩種基本表現(xiàn)形式：一是，價(jià)值、立場(chǎng)是外在、隨意選擇的結(jié)果；二是，價(jià)值、立場(chǎng)是臆測(cè)、想象的結(jié)果。投射到績(jī)效考評(píng)制度(司法管理)的研究上來(lái)說(shuō)就是：司法權(quán)運(yùn)行中“司法審判絕對(duì)優(yōu)先”的假定本身為何具有正當(dāng)性呢？顯然，既有的研究并未能很好地加以回答該問(wèn)題。再就西方優(yōu)先而言，西方作為當(dāng)下中國(guó)法治(司法)改革的參照系本身并沒(méi)有問(wèn)題，因?yàn)槿魏沃黧w都是在我者-他者的關(guān)系中存在。但是，我者-他者的關(guān)系也存在我者為中心與他者為中心兩種類型，我者為中心的類型是根據(jù)自身的實(shí)際、欲求等來(lái)調(diào)整自身關(guān)于他者的想象，他者為中心的類型則將他者視為當(dāng)然的前提。中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中，由于政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等原因所致，普遍地形成了一種將他者置于絕對(duì)的優(yōu)先地位的思維習(xí)慣，*他者是主體立場(chǎng)上的他者，他者在我者—他者關(guān)系中所處的位置，與我者對(duì)自身的判斷有著根本性的關(guān)聯(lián)。我者是否會(huì)將他者誤認(rèn)為我者自身及未來(lái)，關(guān)鍵在于我者對(duì)自身的判斷。薩義德曾敏銳地指出，“東方人的世界之所以能為人所理解、之所以具有自己的特征卻并非由于其自身的努力，而是因?yàn)橛形鞣揭徽子行У牟僮鳈C(jī)制，通過(guò)這些操作機(jī)制東方才得以為西方所確認(rèn)。……在上述每一種情況下，東方都被某些支配性的框架所控制和表達(dá)?！崩钚闱?、周寧等人則研究了作為西方他者的中國(guó)(法律)形象的變化及邏輯，鄧正來(lái)則揭示了本應(yīng)作為中國(guó)他者的西方是如何被中國(guó)誤認(rèn)為主體自身的邏輯。參見(jiàn)[美]薩義德：《東方學(xué)》，王宇根譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1999年版，第50頁(yè)；李秀清：《中法西繹〈中國(guó)叢報(bào)〉與十九世紀(jì)西方人的中國(guó)法律觀》，上海三聯(lián)書(shū)店2015年版；周寧：《天朝遙遠(yuǎn)——西方的中國(guó)形象研究》，北京大學(xué)出版社2006年版；鄧正來(lái)：《中國(guó)法學(xué)向何處去》，商務(wù)印書(shū)館2006年版。有關(guān)司法管理、司法審判內(nèi)涵及關(guān)系的評(píng)判，只不過(guò)是這種思維習(xí)慣慣性的延續(xù)而已。

在司法體制改革逐步深化的背景下，對(duì)于司法管理(績(jī)效考評(píng)制度)未來(lái)的定位，套用江必新的話就是，“在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下, 科學(xué)管理尤為重要。事實(shí)上, 對(duì)審判管理不是‘要不要’的問(wèn)題，而是‘如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)化’的問(wèn)題。”*江必新：《國(guó)家權(quán)力科學(xué)管理視閾下的審判管理》，載《法律適用》2017年第3期。必須要從價(jià)值先行、西方優(yōu)先的思維習(xí)慣中走出來(lái)，真正地、整體地思考中國(guó)法治(司法)改革的問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)實(shí)際思考中國(guó)法治(司法)改革的問(wèn)題，績(jī)效考評(píng)制度就是其中非常重要的問(wèn)題、是司法改革中無(wú)法視而不見(jiàn)的制度構(gòu)成。

四、法官績(jī)效考評(píng)制度的重點(diǎn)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，績(jī)效考評(píng)制度的改革重點(diǎn)究竟在何處呢？重點(diǎn)應(yīng)是績(jī)效考評(píng)制度作為一種司法管理制度、作為司法權(quán)運(yùn)行的保障機(jī)制所凸顯出來(lái)的重要性，是在整體中、在結(jié)構(gòu)中所體現(xiàn)出來(lái)的重要性。司法管理與司法審判作為司法權(quán)的有機(jī)構(gòu)成，兩者互為支撐，而員額制改革、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革等都是為提升審判質(zhì)效、推動(dòng)司法公正更好實(shí)現(xiàn)的重要改革措施，那么，在績(jī)效考核制度與員額制改革、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的關(guān)系性結(jié)構(gòu)中，績(jī)效考核制度應(yīng)能更好地圍繞上述改革目的實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行變革。

如此，可發(fā)現(xiàn)績(jī)效考核制度的重點(diǎn)應(yīng)為：一是如何發(fā)揮好績(jī)效考評(píng)制度在員額制改革過(guò)程中的正功能？防止因指標(biāo)不合理或人為因素，侵蝕員額制改革本身的目的與結(jié)果。二是如何處理好審判團(tuán)隊(duì)業(yè)績(jī)考核與法官個(gè)人績(jī)效考核之間的關(guān)系？法官績(jī)效考核是針對(duì)法官個(gè)人的考核，在審判團(tuán)隊(duì)運(yùn)行常態(tài)化的情況下，法官個(gè)人的績(jī)效不僅是個(gè)人努力的結(jié)果，而且是團(tuán)隊(duì)協(xié)作的結(jié)果，兩者關(guān)系平衡不好則會(huì)影響審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的順暢進(jìn)行。三是合議庭是由多個(gè)法官組成的合議庭，但組成合議庭的法官的付出并不一致，如何處理好承辦法官與審判長(zhǎng)、合議庭其他法官之間的績(jī)效平衡，也是重點(diǎn)問(wèn)題。處理不好，則可能會(huì)給司法審判帶來(lái)無(wú)謂的內(nèi)耗，導(dǎo)致審判質(zhì)效降低，影響司法公正實(shí)現(xiàn)。

員額制改革是司法改革的重要舉措之一，改革的目的在于經(jīng)由員額法官的遴選實(shí)現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化的目的，促進(jìn)司法公正能更好地實(shí)現(xiàn)。在此背景下，如何將績(jī)效考評(píng)制度與員額法官管理相互銜接起來(lái)就成為重要問(wèn)題。按照員額制改革的基本設(shè)想，進(jìn)入員額的法官在收入待遇、工作保障等方面都應(yīng)有極大的提升，尤其是“非因法定事由法定程序不得將法官退出員額”的規(guī)定，更是為員額法官的安心工作奠定了基礎(chǔ)。但是，員額法官并不意味著一勞永逸，在某些特定情況下仍然可能會(huì)被退出，哪些情形下員額法官可能會(huì)被要求退出員額，就成為緊要問(wèn)題。就審判績(jī)效來(lái)說(shuō)，依照當(dāng)前的規(guī)定，連續(xù)兩次考核不合格的法官就應(yīng)被要求退出員額。*《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于獨(dú)任法官、合議庭辦案機(jī)制的規(guī)定(試行)》第9條就規(guī)定，“法官非因客觀原因連續(xù)兩年未完成辦案任務(wù)的，由所在法院逐級(jí)上報(bào)省法院并提請(qǐng)省法官遴選委員會(huì)審議決定后，退出法官員額。”這個(gè)規(guī)定本身并不與員額制改革的內(nèi)在假設(shè)相沖突，因?yàn)橛袡?quán)力就應(yīng)有責(zé)任*陶楊，赫欣也認(rèn)為，“在員額法官的任免上,明晰員額法官的具體考核指標(biāo),建立員額法官動(dòng)態(tài)管理和退出機(jī)制,避免一次入額終身不變的現(xiàn)象。入額的法官如果無(wú)法勝任法官工作,或具有不良誠(chéng)信記錄,應(yīng)喪失員額?！眳⒁?jiàn)：陶楊、赫欣：《隱憂與出路:關(guān)于法官員額制的思考——基于A省B市C區(qū)法院?jiǎn)T額制改革的實(shí)證分析》，載《政治與法律》2017年第1期。，關(guān)鍵在于：績(jī)效考評(píng)制度中指標(biāo)能否合理設(shè)計(jì)，能否合理評(píng)估法官業(yè)績(jī)。程序公正、指標(biāo)合理的績(jī)效考評(píng)制度，可能能夠?qū)⒎ü賹?dǎo)向公正審判，真正地履行法官職責(zé)，推動(dòng)司法公正實(shí)現(xiàn)；但是不公正、不合理尤其是將主觀化、行政化的訴求轉(zhuǎn)化為考評(píng)指標(biāo)時(shí)，必然會(huì)對(duì)法官行為造成反向激勵(lì)作用，既阻礙員額制改革目的的實(shí)現(xiàn)，更影響司法公正的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，員額制改革還處于初步落實(shí)階段，員額制與其他制度的整體銜接問(wèn)題還沒(méi)有凸顯出來(lái)，所以在對(duì)績(jī)效考評(píng)制度開(kāi)展研究時(shí)，應(yīng)注意制度間的銜接問(wèn)題，防止因考評(píng)指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑的不合理而侵蝕了員額制改革的價(jià)值。

隨著員額制改革的逐步深入推進(jìn)，既有的法官+書(shū)記員的組合模式也被逐漸打破，形成了法官+(N)法官助理+(N)書(shū)記員的審判團(tuán)隊(duì)模式，初步具有了結(jié)構(gòu)合理、分工明確、邊界清楚的特點(diǎn)，*原江蘇省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)許前飛在2016年《關(guān)于全省法院司法責(zé)任制改革工作情況的報(bào)告》中就將審判模式變革作為創(chuàng)新的亮點(diǎn)予以推介，如其所言“積極探索‘法官+法官助理+書(shū)記員’的新型審判團(tuán)隊(duì)組合模式，……江陰市法院以‘1+1+1’為基本配置，同時(shí)綜合考慮案件特點(diǎn)靈活調(diào)整，形成了‘1+N+N’的組合格局，全院2015年共審、執(zhí)結(jié)案件25410件，同比增加10.66%?！?015年全省法院審、執(zhí)結(jié)案件1341019件，同比增長(zhǎng)15.09%，審判質(zhì)量效率得到有效提升。”法官則是團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者、核心。按照當(dāng)前法院的分類管理思路，法官、法官助理和書(shū)記員都有著與自身相對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核與管理規(guī)定，*《J市中級(jí)人民法院法官、審判輔助人員、司法行政人員績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配實(shí)施細(xì)則》(試行)第四條就規(guī)定，“法官、審判輔助人員、司法行政人員的績(jī)效獎(jiǎng)金，不與法官等級(jí)、行政職級(jí)等掛鉤，主要依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果發(fā)放，向一線辦案人員傾斜。”值得深思的是：在審判團(tuán)隊(duì)運(yùn)作常態(tài)化的情況下，對(duì)不同法官簡(jiǎn)單地套用同一績(jī)效考核制度是否科學(xué)、合理呢？答案是否定的，原因有二：一是在當(dāng)前的審判團(tuán)隊(duì)中，法官助理、書(shū)記員的人數(shù)是有所差別的，如法官+1個(gè)法官助理+1個(gè)書(shū)記員、法官+2個(gè)法官助理+2個(gè)書(shū)記員等等，不同的組合模式顯然對(duì)法官審判績(jī)效的獲得有著不同的影響。二是法官助理、書(shū)記員的素質(zhì)參差不齊，有的法官助理本身就是經(jīng)驗(yàn)豐富的審判員，只因主客觀原因而未能遴選為員額法官，有些法官助理則是畢業(yè)不久的大學(xué)生；書(shū)記員也有類似的情況。進(jìn)言之，如果審判團(tuán)隊(duì)是自由組合之后的結(jié)果，那么法官對(duì)自己(審判團(tuán)隊(duì))的績(jī)效考核結(jié)果則可能更能接受；如果是法院強(qiáng)制安排的結(jié)果，法官對(duì)不佳的績(jī)效考核結(jié)果定然會(huì)存在抵觸情緒。而只有穩(wěn)定的審判團(tuán)隊(duì)，法院的審判工作才能有序推進(jìn)。從這個(gè)角度看，如何銜接好審判團(tuán)隊(duì)考核與法官個(gè)人考核之間的關(guān)系，也應(yīng)成為績(jī)效考核制度研究的重點(diǎn)之一。

依照我國(guó)的訴訟法規(guī)定，案件可以通過(guò)簡(jiǎn)易程序和普通程序來(lái)加以審理，簡(jiǎn)易程序案件由法官獨(dú)任，普通程序案件應(yīng)組成合議庭。從績(jī)效考核角度看，法官獨(dú)任審判所形成的績(jī)效完全是由法官自身承擔(dān)，而合議庭審理的案件所形成的績(jī)效則需要在合議庭法官之間進(jìn)行分配，此時(shí)如何分配就成為緊要問(wèn)題。就當(dāng)前法官的實(shí)際分類而言，可分為普通法官、(審判長(zhǎng))法官*有關(guān)審判長(zhǎng)為何成為法院新的層級(jí)及其來(lái)龍去脈的研究，可參見(jiàn)劉忠：《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國(guó)法院編制變遷三十年(1978-2008)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第5期。及(庭長(zhǎng)、院長(zhǎng))法官。在組成合議庭過(guò)程中，要是有(庭長(zhǎng)、院長(zhǎng))法官，他們則是合議庭的當(dāng)然審判長(zhǎng)；要是沒(méi)有(庭長(zhǎng)、院長(zhǎng))法官，必須由(審判長(zhǎng))法官作為合議庭的審判長(zhǎng)。*(審判長(zhǎng))法官及(庭長(zhǎng)、院長(zhǎng))法官作為合議庭的審判長(zhǎng)有其合理之處，一般而言，他們都是業(yè)務(wù)精湛、審判水準(zhǔn)較高的法官，但在當(dāng)前員額制改革實(shí)踐下，這一假設(shè)能否成立及能否被接受就成為一個(gè)問(wèn)題。根據(jù)審判業(yè)績(jī)分配辦法，主審法官必須要將案件30%的績(jī)效轉(zhuǎn)給(審判長(zhǎng))法官及(庭長(zhǎng)、院長(zhǎng))法官，而普通法官作為合議庭成員時(shí)僅能分配案件20%的績(jī)效。*《J省法院法官審判業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)辦法(試行)》第六條第二款規(guī)定，“合議庭審理的案件，各合議庭成員辦理數(shù)量(工作量)的分值分別按審判長(zhǎng)、主審法官、參審法官30%、50%、20%比例分?jǐn)?。主審法官同時(shí)當(dāng)審判長(zhǎng)的，按審判長(zhǎng)(主審法官)、參審法官、參審法官占60%、20%、20%的比例分?jǐn)??！本o要的是，案件審理工作一般都是由主審法官完成，這意味著說(shuō)，制度使得(審判長(zhǎng))法官及(庭長(zhǎng)、院長(zhǎng))法官能多占據(jù)普通法官10%的績(jī)效。當(dāng)然，還存在另外一些因操作性原因而導(dǎo)致的不平衡，如由于不同法官績(jī)效高低有所差別，當(dāng)績(jī)效低的法官與績(jī)效高的法官作為承辦法官并互為合議庭成員時(shí)，就會(huì)存在績(jī)效高的法官的審判績(jī)效流向績(jī)效低的法官的結(jié)果。甚或還有可能會(huì)存在，法官利用為合議庭成員的身份便利，展開(kāi)策略性行動(dòng)，如故意不在判決書(shū)上簽字導(dǎo)致案件承辦法官的結(jié)案時(shí)間大大延長(zhǎng)，造成無(wú)謂的內(nèi)耗等。*這一問(wèn)題是筆者2017年7月在J市中級(jí)人民法院開(kāi)展田野調(diào)查時(shí)，某員額法官表達(dá)出來(lái)的擔(dān)憂。所以，如何盡量降低績(jī)效考評(píng)制度可能帶來(lái)的負(fù)功能，也應(yīng)該成為研究的重點(diǎn)之一。

五、法官績(jī)效考評(píng)制度的難點(diǎn)

績(jī)效考評(píng)制度的難點(diǎn)指的是，該制度在實(shí)現(xiàn)自身目的與功能的過(guò)程中，可能會(huì)產(chǎn)生的難題。任何一種制度都具有預(yù)設(shè)的目的與功能，目的與功能都需經(jīng)由特定的路徑、方法加以實(shí)現(xiàn)，如果路徑、方式與目的、功能之間產(chǎn)生背離，則會(huì)使制度產(chǎn)生異化，出現(xiàn)意外后果，績(jī)效考評(píng)制度同樣如此。

績(jī)效考評(píng)制度目的在實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)碰到難題有：一是從司法權(quán)運(yùn)行的角度看，如何保證績(jī)效考評(píng)制度的運(yùn)作不會(huì)對(duì)司法審判構(gòu)成干擾？二是從指標(biāo)體系構(gòu)成看，如何保證指標(biāo)體系能較為合理、科學(xué)地測(cè)量出法官的工作量？三是從實(shí)現(xiàn)的路徑來(lái)看，如何避免指標(biāo)體系成為法官的行動(dòng)中軸？四是從業(yè)績(jī)合理化、均衡化的角度看，在現(xiàn)有的體制機(jī)制中，如何才能讓法官處于較為公平的起跑線上？

司法管理作為現(xiàn)代科層制在法院的實(shí)踐表現(xiàn)，蘊(yùn)含著科層制的工具理性屬性，不知不覺(jué)中會(huì)以效率作為基本的追求目標(biāo)。司法審判作為化解矛盾解決糾紛的機(jī)制設(shè)置，經(jīng)由作為操盤手的法官綜合運(yùn)用法律知識(shí)、道德素養(yǎng)及審判能力，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的目的。從權(quán)力運(yùn)行的角度看，案件審理本質(zhì)上是法官獨(dú)立運(yùn)用自由意志的過(guò)程，是價(jià)值理性的體現(xiàn)，體現(xiàn)為對(duì)司法公正(程序)正義的追求。司法管理構(gòu)成了司法審判的外在約束機(jī)制，對(duì)司法審判會(huì)形成規(guī)制性作用，這勢(shì)必會(huì)對(duì)自由意志的運(yùn)用形成干擾；反之，自由意志的運(yùn)用也不應(yīng)是意志的肆意任性?？?jī)效考評(píng)制度作為與法官自身利益(物質(zhì)利益、名譽(yù)及社會(huì)地位)息息相關(guān)的制度安排，必須要處理好其對(duì)司法審判、法官行為可能造成的影響。又由于績(jī)效考評(píng)制度是必不可少的制度安排，其對(duì)法官行為構(gòu)成的約束、造成的影響，也就成為不可避免的后果。如郭松所言，“由于績(jī)效考評(píng)在本質(zhì)上屬于一種行政管理方式，推行績(jī)效考評(píng)會(huì)凸顯司法組織體內(nèi)的行政元素。為了避免這種行政元素過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，引發(fā)行政科層與司法獨(dú)立之間的沖突，績(jī)效考評(píng)的適用必須保持合理的界限?！?郭松：《績(jī)效考評(píng)與司法管理》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。為此，如何進(jìn)行考評(píng)、如何運(yùn)用考評(píng)等問(wèn)題，就成為績(jī)效考評(píng)制度與獨(dú)立審判之間的平衡石，成為緊要的難題。

績(jī)效考評(píng)制度之所以廣受詬病，很大的原因就在于設(shè)置了較多的評(píng)價(jià)指標(biāo)，更為關(guān)鍵的是，其中若干指標(biāo)的測(cè)量對(duì)象存在問(wèn)題，對(duì)司法審判及法官行為造成了干擾。*比較典型的有如案件審判均衡率指標(biāo)，該指標(biāo)測(cè)量的對(duì)象是法官結(jié)案在每個(gè)月份是不是處于比較平衡的狀態(tài)，目的在于督促法官能夠持續(xù)穩(wěn)定地開(kāi)展案件審結(jié)工作，防止到年底突擊結(jié)案問(wèn)題的出現(xiàn)。該指標(biāo)的設(shè)計(jì)有一定的合理之處，在較短的時(shí)間內(nèi)密集地完成諸多案件的審結(jié)，顯然存在倉(cāng)促行事的嫌疑。但是，設(shè)計(jì)該指標(biāo)時(shí)有更重要的問(wèn)題被遺忘了，即案件受理可能存在的忙閑不均，每個(gè)月、每個(gè)季度不均衡的案件受理量的先行存在，讓法官通過(guò)控制審判節(jié)奏來(lái)滿足結(jié)案的月度均衡，導(dǎo)致的效果與指標(biāo)預(yù)設(shè)目的之間反而南轅北轍了。在設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)時(shí)，有三個(gè)不得不考慮的要素：一是績(jī)效考評(píng)的對(duì)象一定在合法、合理的范圍內(nèi)，如對(duì)婚姻家庭案件有沒(méi)有進(jìn)行庭前調(diào)解進(jìn)行評(píng)價(jià)，就是在合法合理的范圍內(nèi)；要是將婚姻家庭案件的調(diào)解結(jié)案率作為評(píng)價(jià)對(duì)象，就不能尋找到有效的法律根據(jù)。二是考評(píng)的對(duì)象一定是法官所能控制的因素，將溢出法官控制之外的因素作為測(cè)量對(duì)象就不合理了。上訴率指標(biāo)就是比較典型的指標(biāo)，案件審結(jié)之后能使案件當(dāng)事人服判息訴，當(dāng)然應(yīng)是追求的目標(biāo)。但是，由于案件當(dāng)事人對(duì)自身利益的追求及主觀理解的差異性，故而當(dāng)事人會(huì)做出何種選擇并不取決于法官。將上訴率作為考評(píng)對(duì)象，顯然不符合客觀因素的判準(zhǔn)。三是指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性，也是績(jī)效考評(píng)制度目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素之一。指標(biāo)體系既需要能夠?qū)⒎ü僮鳛榉ü俚穆氊?zé)的核心要素予以表達(dá)出來(lái)，自身內(nèi)部也需要具有科學(xué)性、合理性，這使得考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)成為一個(gè)跨法學(xué)、管理學(xué)及社會(huì)學(xué)等學(xué)科的難題。

績(jī)效考評(píng)的實(shí)現(xiàn)路徑也是關(guān)鍵的問(wèn)題，既有的研究都將關(guān)注點(diǎn)集中于指標(biāo)及制度的價(jià)值辨析上，而將此問(wèn)題給有意無(wú)意地忽略了?？?jī)效考評(píng)制度的實(shí)現(xiàn)可分為指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方式及開(kāi)放程度三個(gè)維度：一是至上而下是既有的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)過(guò)程的顯著特征，往往體現(xiàn)為最高人民法院設(shè)計(jì)好考核指標(biāo)后，地方各級(jí)人民法院則通過(guò)指標(biāo)分解和層層加碼的方式落實(shí)至績(jī)效考評(píng)制度中，結(jié)果則是法官對(duì)考評(píng)指標(biāo)的拒斥。其實(shí)，即使考核指標(biāo)本身存在合理性，法官也會(huì)將其視為外部強(qiáng)加的約束而形成拒斥的心理。二是采用唯數(shù)字化的評(píng)價(jià)方式也對(duì)績(jī)效考評(píng)制度的目的實(shí)現(xiàn)形成了干擾，績(jī)效考評(píng)制度雖有科學(xué)管理的成分在其中，但案件審判與純粹的計(jì)件工作之間有著性質(zhì)的差異，更何況案件本身的復(fù)雜性及各種事務(wù)的績(jī)效折算，都使得唯數(shù)字化的方式所具有的效果變得可疑。唯數(shù)字化還是一種結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方式，僅通過(guò)結(jié)果的數(shù)字化計(jì)算，不能將審判工作的過(guò)程有效體現(xiàn)出來(lái)。三是績(jī)效考評(píng)制度的封閉性，加之上述兩個(gè)因素的存在，在對(duì)案件審判、法官行為進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，都將當(dāng)事人及其他案件參與人給忽略了，而是否接受裁判結(jié)果及司法公正與否的感受等，恰恰是在案件審理、法官行為與當(dāng)事人、律師、民眾的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中生成的，不是任何預(yù)先給定的結(jié)果。故而，績(jī)效考評(píng)制度目的的實(shí)現(xiàn)路徑也成為一個(gè)難題。

法官開(kāi)展審判工作的前提是案件的存在，如何確保案件分配的相對(duì)公平，也構(gòu)成績(jī)效考評(píng)制度目的能否有效實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題之一。案件的分配工作會(huì)受到兩個(gè)因素的影響：一是案件本身的構(gòu)成，案件數(shù)量多少、復(fù)雜程度等對(duì)法官的工作量有著重要影響。就當(dāng)前法院案件類型的情況而言，不僅民商事案件、行政案件及刑事案件之間存在比例嚴(yán)重失調(diào)問(wèn)題，不同層級(jí)的法院之間也存在數(shù)量、性質(zhì)失調(diào)的問(wèn)題。就同一個(gè)法院來(lái)說(shuō)，如何保持不同業(yè)務(wù)庭法官之間案件的均衡，需要進(jìn)行復(fù)雜的動(dòng)態(tài)調(diào)整；就法院系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，在省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革背景下，如何保證不同層級(jí)、不同區(qū)域法院的法官在績(jī)效計(jì)算上的公平性，也構(gòu)成了一個(gè)難題。二是由于我國(guó)是根據(jù)知識(shí)的屬性對(duì)各業(yè)務(wù)庭案件審理范圍進(jìn)行劃分，這意味著不同業(yè)務(wù)庭的法官在法律知識(shí)累計(jì)、審判能力養(yǎng)成等方面都存在或多或少的差異，*若干年前，艾佳慧就發(fā)現(xiàn)法官的頻繁流動(dòng)不利于專業(yè)知識(shí)的累計(jì)，指出法官之所以樂(lè)于接受流動(dòng)的指令安排，是“趨利避害”的結(jié)果。被其忽略的是，其實(shí)絕大多數(shù)法官并沒(méi)有流動(dòng)機(jī)會(huì)，尤其在員額制改革背景下法官被類型化、定格化的可能性更大了。但其開(kāi)放出重要問(wèn)題：法官應(yīng)該累計(jì)何種專業(yè)知識(shí)？參見(jiàn)艾佳慧：《司法知識(shí)與法官流動(dòng)——一種基于實(shí)證的分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第4期。雖然可以通過(guò)案件審判管理系統(tǒng)對(duì)法官在審案件的數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡，甚至可根據(jù)數(shù)量、案件性質(zhì)進(jìn)行綜合后實(shí)現(xiàn)指數(shù)的動(dòng)態(tài)平衡，但仍然面臨的問(wèn)題是：法官能否勝任與自身素養(yǎng)、能力累計(jì)不完全契合的案件審理需要？在審判質(zhì)量、時(shí)間精力投入要素約束的情況下，極有可能的結(jié)果是：要么法官不能像內(nèi)行法官一樣審理好案件，從而影響案件的質(zhì)效和司法公正實(shí)現(xiàn)；要么法官要花費(fèi)大量的時(shí)間精力像內(nèi)行法官一樣審理好案件，但作為結(jié)果的績(jī)效與付出不成正比。從這個(gè)角度看，案件分配工作的平衡，僅僅是績(jī)效考評(píng)制度難點(diǎn)的皮相，關(guān)鍵還在于司法公正屬性、庭審方式及法官知識(shí)、能力累計(jì)的變革。

六、法官績(jī)效考評(píng)制度的優(yōu)化

法官績(jī)效考評(píng)制度在實(shí)施過(guò)程中所碰到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，不可能一勞永逸地加以解決，但這不意味著就沒(méi)有改進(jìn)的空間與辦法?；诳?jī)效考評(píng)制度本身的目的及影響績(jī)效考評(píng)制度目的實(shí)現(xiàn)的因素的分析，可從以下三個(gè)維度出發(fā)，盡可能地讓考評(píng)制度的實(shí)施效果與目的相耦合，降低考評(píng)制度本身所具有的負(fù)外部性。

一是有必要重視整體性視域在績(jī)效考評(píng)制度研究中的作用。從整體性視域角度看法，會(huì)發(fā)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)制度是司法管理結(jié)構(gòu)的一個(gè)部分、是司法權(quán)的一個(gè)部分。當(dāng)把績(jī)效考評(píng)制度置于司法管理、司法權(quán)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中理解時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)必須要重視績(jī)效考評(píng)制度在整體結(jié)構(gòu)中的功能、必須要重視績(jī)效考評(píng)制度與其他制度之間的耦合性。制度還是目的與行動(dòng)的集合處，制度一定是有特定目的的制度，制度必須要通過(guò)一定的行動(dòng)來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，效果與目的之間是耦合、背離還是阻礙，與行動(dòng)的過(guò)程及方式有關(guān)。從整體性角度看，這意味著還應(yīng)重視制度的目的、行動(dòng)與效果三者關(guān)系的層次性分析，有關(guān)績(jī)效考評(píng)制度的研究也不例外。

當(dāng)前有關(guān)績(jī)效考評(píng)制度的研究，更多的恰恰是片面性研究、靜態(tài)性分析，從而得出諸多與績(jī)效考評(píng)制度、司法管理體制、司法改革優(yōu)化無(wú)甚大益的研究結(jié)論。實(shí)踐*如布迪厄所言，“如果要對(duì)實(shí)踐活動(dòng)作出解釋，只有把產(chǎn)生實(shí)踐活動(dòng)的習(xí)性賴以形成的社會(huì)條件與習(xí)性被應(yīng)用時(shí)的社會(huì)條件聯(lián)系起來(lái)，也就是說(shuō)必須通過(guò)科學(xué)的工作，把習(xí)性在實(shí)踐中并借助實(shí)踐隱蔽地建立起來(lái)的這兩種社會(huì)世界狀態(tài)聯(lián)系起來(lái)?！盵法]布迪厄：《實(shí)踐感》，蔣梓驊譯，譯林出版社2012年版，第80頁(yè) 。是整體的、復(fù)雜的、緊迫的，只有從整體性視域出發(fā)，開(kāi)展點(diǎn)面結(jié)合、動(dòng)靜相融的分析，才能真正意識(shí)到問(wèn)題所在。

二是有必要反思績(jī)效考評(píng)制度內(nèi)含的效率至上的工具理性，尊重法官的主體性。績(jī)效考評(píng)制度本身是構(gòu)筑在科層制的基礎(chǔ)上，工具理性是其基本的價(jià)值屬性，蘊(yùn)含著追求效率的目的。司法審判作為一種判斷權(quán)，是法官在法律的框架下，根據(jù)自身法律素養(yǎng)、道德素養(yǎng)和實(shí)踐能力，運(yùn)用自由意志的過(guò)程。在此自由意識(shí)運(yùn)用過(guò)程中，法官的主體性得到了體現(xiàn)、獲得了承認(rèn)，而對(duì)主體性的追求恰恰是現(xiàn)代性以來(lái)人類的根本追求。*如衣俊卿所言，“個(gè)體自由和主體性的普遍發(fā)達(dá)，導(dǎo)致人的自我意識(shí)的生成或走向自覺(jué)，是現(xiàn)代性的本質(zhì)規(guī)定性之一，是全國(guó)現(xiàn)代文化精神的基礎(chǔ)和載體?！眳⒁?jiàn)衣俊卿：《現(xiàn)代性的維度》，黑龍江大學(xué)出版社·中央編譯出版社2011年版，第110-111頁(yè)?？?jī)效考評(píng)制度假定法官可能會(huì)存在不認(rèn)真審案、不及時(shí)結(jié)案等問(wèn)題，一定程度上將法官視為法院實(shí)現(xiàn)案件審理功能的工具，是一種對(duì)主體性進(jìn)行約束的制度性安排，這無(wú)疑會(huì)挫傷法官基于主體性基礎(chǔ)上而獲得職業(yè)尊嚴(yán)感。

有必要調(diào)整法官績(jī)效考評(píng)制度設(shè)置的初衷，將尊重法官、重視法官的自主性作為基本的指導(dǎo)理念之一。應(yīng)意識(shí)到，法官群體作為一個(gè)流動(dòng)性不大、較為封閉的群體，也存在著群體內(nèi)的信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制。*20世紀(jì)30年代的霍桑實(shí)驗(yàn)充分說(shuō)明，高度信任對(duì)群體內(nèi)的人際關(guān)系融洽與生產(chǎn)效率提升有著極大的幫助作用。福山在對(duì)行政主導(dǎo)、信任度低的法國(guó)工廠管理進(jìn)行分析時(shí)也發(fā)現(xiàn)，“工人不在提高技術(shù)和產(chǎn)量上下功夫，而是專營(yíng)如何在工作等級(jí)上獲得升遷?！@意味著工人和管理者要花費(fèi)大量時(shí)間在部門級(jí)討論正式的組織安排，而非在工廠內(nèi)部協(xié)調(diào)如何將工人分配到最合適的崗位，并給予適當(dāng)?shù)膱?bào)酬?！边^(guò)分的績(jī)效指標(biāo)化對(duì)法官、法院造成了同樣的困擾，當(dāng)前法官更重視通過(guò)多種手段提升質(zhì)效數(shù)據(jù)，而非提高案件審判質(zhì)量，這無(wú)疑會(huì)造成很大的內(nèi)耗。[美]福山：《信任：社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》，郭華譯，廣西師范大學(xué)出版社2016年版，第218頁(yè)。當(dāng)一個(gè)法官案件審判質(zhì)效總是無(wú)法提升，判決書(shū)論證論述總是不能被當(dāng)事人、律師等接受時(shí)，肯定會(huì)影響他在群體內(nèi)的信譽(yù)評(píng)價(jià)。還可以利用其他機(jī)制來(lái)將信譽(yù)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為特定的行動(dòng)，如結(jié)合審判團(tuán)隊(duì)的自由組合，每隔幾年讓法官、法官助理及書(shū)記員重新自由選擇組合成新的審判團(tuán)隊(duì)，此時(shí)信譽(yù)較低的法官在審判團(tuán)隊(duì)自由組合過(guò)程中，肯定無(wú)法獲得青睞。如此這樣，當(dāng)法官將實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的信譽(yù)而不是將應(yīng)付外在的考核指標(biāo)作為行動(dòng)的動(dòng)力時(shí)，無(wú)論是審判質(zhì)效的提升還是司法公正的實(shí)現(xiàn)必然會(huì)大幅度提升，這也會(huì)大大地降低疊床架屋的司法管理帶來(lái)的內(nèi)耗。

三是有必要從多學(xué)科出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系與實(shí)現(xiàn)路徑?？?jī)效考評(píng)制度既是法學(xué)問(wèn)題也是社會(huì)學(xué)、管理學(xué)問(wèn)題：作為法學(xué)問(wèn)題的績(jī)效考評(píng)制度，需要研究制度的內(nèi)在精神與構(gòu)成要素，并將其理論化地加以表達(dá)，但既有研究將制度的不同層次相混淆、對(duì)制度進(jìn)行抽象地理解，忽略了內(nèi)涵與要素分析；作為社會(huì)學(xué)問(wèn)題的績(jī)效考評(píng)制度，需要研究制度的實(shí)施效果與反饋機(jī)制，但既有的研究由于價(jià)值判斷式研究居多，忽略了法官、管理者、當(dāng)事人及律師等的態(tài)度和看法，忽略制度實(shí)施效果的反饋機(jī)制研究；作為管理學(xué)問(wèn)題的績(jī)效考評(píng)制度，要求將法官管理制度與管理的基本原理結(jié)合起來(lái)，將制度的內(nèi)涵與要素進(jìn)行操作化處理，形成科學(xué)合理的指標(biāo)體系、實(shí)施路徑，但既有研究大多數(shù)都來(lái)自于法學(xué)學(xué)科，忽略作為績(jī)效考評(píng)制度目的實(shí)現(xiàn)手段的指標(biāo)體系、實(shí)施路徑的科學(xué)合理設(shè)計(jì)，使研究陷入空洞的泥淖之中。

總之，法官作為司法正義實(shí)現(xiàn)的操盤手，他(她)們的所思所想、所作所為對(duì)司法正義的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。任何管理制度在設(shè)計(jì)時(shí)，都應(yīng)重視將引導(dǎo)法官形成職業(yè)榮譽(yù)感這一內(nèi)控機(jī)制作為基本理念。希冀通過(guò)外在的體制、制度、機(jī)制約束來(lái)保證審判質(zhì)效和司法公正，只能達(dá)至體制的、制度的、機(jī)制的所認(rèn)為的好的審判質(zhì)效和公正的司法。當(dāng)然，任何制度都存在目的與手段、制度與制度耦合不完全的問(wèn)題，亦即制度功能有限性、外部性，為此需要對(duì)這種限度、外部性保持必要的意識(shí)和容忍，關(guān)鍵在于持續(xù)的改進(jìn)。法官績(jī)效考評(píng)制度作為司法管理制度的一種，同樣也不例外。