喬慶梅

一、問題的提出

近年來，我國殘疾人事業(yè)進入了快速發(fā)展時期，尤其是第二次全國殘疾人抽樣調查以來，作為其中重要內容的殘疾兒童福利有了質的飛躍。另一方面，我國殘疾兒童數量龐大，現有福利供給遠未能滿足現實需求。根據中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的《2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報（第2號）》，截止到2006年底，我國全國殘疾人口8296萬，其中0-14歲的殘疾兒童387萬人，占殘疾人口總數的4.66%（其中0-5歲殘疾兒童占1.7%，6-14歲殘疾兒童占2.96%）；0-17歲殘疾兒童504.4萬人,占殘疾人口總量的6.08%。①中國殘聯(lián)：《2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報（第2號）》，http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content_1308391.htm，2009年5月8日。而根據中國殘聯(lián)的估算，到2010年底，我國殘疾人口8502萬，如果按照同樣的比例推算，那么，到2010年底，我國0-14歲殘疾兒童有396.2萬人，0-17歲殘疾兒童有516.9萬人，與第一次全國殘疾人抽樣調查相比，雖然0-14歲殘疾兒童減少了421.15萬人，占殘疾人口的比例也下降了11.14%，②中國殘聯(lián)：《1987年全國殘疾人抽樣調查研究資料——中國殘疾兒童狀況》，中國殘聯(lián)官網：http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200804/t20080407_387559.shtml，2008年4月7日。但人口絕對數量仍相當龐大。

數量龐大的殘疾兒童創(chuàng)造了巨大的福利需求，形成了促進我國殘疾兒童福利發(fā)展的強大動力。到目前為止，我國已逐步建立了包括殘疾兒童供養(yǎng)、殘疾兒童康復和特殊教育、重度殘疾人生活津貼和護理津貼制度在內的殘疾兒童福利政策，福利水平逐步提高、項目內容逐漸完善。然而，系統(tǒng)地分析我國殘疾兒童福利發(fā)展狀況，至今仍面臨著異常艱巨的任務，對現有殘疾兒童福利政策進行回顧、反思，有助于我們對這一事業(yè)的未來發(fā)展做出正確的判斷。學界對殘疾兒童相關政策的研究成果豐富，比如對殘疾兒童教育的研究，對殘疾兒童康復的研究、對殘疾兒童家庭支持的研究等等，但從綜合視角對殘疾兒童社會福利研究的文獻卻比較有限。鑒于制度實踐和理論研究的現狀，有必要全面、歷史地對我國殘疾兒童福利事業(yè)進行回顧和總結，以有利于我們對這一問題做出客觀的評價，對其未來的發(fā)展有清醒的認識和判斷。

二、中國殘疾兒童福利的發(fā)展與現狀

殘疾兒童的特點決定了殘疾兒童福利需求的迫切性。然而，由于歷史因素的制約，我國殘疾兒童福利雖有一定程度的發(fā)展，但仍以救助性的措施為主，體系性、制度化、實質性的殘疾兒童福利仍舊處于形成之中。如果從“社會福利提升生活質量” 的政策界定看，我國現有大部分殘疾兒童福利措施仍不具有“社會福利”的屬性，以基本生活保障為目標的收養(yǎng)供養(yǎng)、項目式的救治與康復等措施仍是我國殘疾兒童福利的主體，供給不足仍然是我國殘疾兒童福利事業(yè)發(fā)展的弊端。系統(tǒng)梳理我國殘疾兒童福利發(fā)展歷程和主要內容，可以發(fā)現我國殘疾兒童福利主體制度的局限和不足。

（一）孤殘兒童收養(yǎng)制度

孤殘兒童收養(yǎng)制度是新中國建立的最早的針對殘疾兒童的福利制度，該制度在建立之初便得到了較好的實施。1951年《關于舊有社會救濟福利團體的團結改造問題》在全國城市救濟福利工作會議上獲得通過，開始由國家統(tǒng)一實施孤殘兒童的養(yǎng)育工作。之后的幾年，《一九五六年到一九六七年全國農業(yè)發(fā)展綱要（草案）》（1956年）、《高級農業(yè)生產合作社示范章程》（1956年）和《關于人民公社若干問題的決議》（1958年）相繼頒布，確立了農村孤殘兒童五保供養(yǎng)制度，標志著國家和政府全面承擔起了孤殘兒童的養(yǎng)育責任。

改革開放以來的前30年是我國孤殘兒童收養(yǎng)事業(yè)發(fā)展和規(guī)范的重要時期。 1997年民政部等6部委聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》，提出“孤殘兒童福利事業(yè)是我國社會保障工作的重要組成部分”，確立了“促進孤殘兒童福利事業(yè)的發(fā)展水平與當地國民經濟和社會發(fā)展水平相適應”的目標；1999年12月30日，民政部頒發(fā)了《社會福利機構管理暫行辦法》，完善了包括孤殘兒童收養(yǎng)機構在內的社會福利機構的審批、管理制度；之后的《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》（2003年）、《關于加強孤兒救助工作的意見》（2006年）、《關于進一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》（2008年）等幾部文件，進一步明確了我國發(fā)展孤殘兒童福利制度、加強孤殘兒童保護的政策方向。此外，“十一五”期間民政部還相繼實施了兒童福利機構建設“藍天計劃”，發(fā)布了《“兒童福利機構建設藍天計劃”實施方案》，提出“以改善孤殘兒童成長環(huán)境、提高孤殘兒童生活質量為目標”的福利機構建設方針。

1.孤殘兒童院內養(yǎng)育。孤殘兒童的院內養(yǎng)育（兒童福利院供養(yǎng)）主要包括兒童福利院收養(yǎng)和五保供養(yǎng)制度，是通過國家和集體舉辦的社會福利機構對孤殘兒童進行監(jiān)護、養(yǎng)育的方式。兒童福利院的收養(yǎng)對象主要是無依靠、無撫養(yǎng)人的孤兒、棄嬰和殘疾兒童以及雖有撫養(yǎng)人但撫養(yǎng)人難以盡到監(jiān)護義務的殘疾嬰幼兒。目前，兒童福利院承擔了孤殘兒童收養(yǎng)的主要任務，成為孤殘兒童福利的重要實施主體之一。據民政部2017年8月發(fā)布的《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》統(tǒng)計，截止到2016年底，全國共有兒童福利機構465個，床位9.0萬張；未成年人救助保護中心240個，床位1.0萬張。①②民政部：《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml，2017年8月3日。在兒童福利院中，有社會工作者及專業(yè)人士為孤殘兒童提供全面的養(yǎng)護服務，是當前解決孤殘兒童成長、監(jiān)護問題的重要途徑。隨著收養(yǎng)制度的完善和全社會福利水平的提高，許多社會福利機構對孤殘兒童的養(yǎng)育已經從傳統(tǒng)的主要負責孤殘兒童的生活照料發(fā)展成為滿足孤殘兒童生活、教育、康復、就業(yè)等養(yǎng)、育并重的綜合性兒童福利機構，尤其自20世紀90年代以來，這種發(fā)展趨向更加明顯。

2.孤殘兒童院外養(yǎng)育。孤殘兒童院外養(yǎng)育是20世紀90年代以后逐步興起的，主要方式是孤殘兒童家庭寄養(yǎng)。這種養(yǎng)育方式的興起得益于1991年《中華人民共和國收養(yǎng)法》對收養(yǎng)關系確立與解除、收養(yǎng)效力等問題的規(guī)范。之后幾年頒布的如《外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法》（1998年）、《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》（1999年）、《家庭寄養(yǎng)管理辦法》（2004年）等進一步形成了較完善的孤殘兒童收養(yǎng)法律體系，使家庭寄養(yǎng)成為孤殘兒童養(yǎng)育的重要方式。家庭寄養(yǎng)政策的實施方式是，由政府提供孤殘兒童的生活費、醫(yī)療費和教育費用，由福利機構承擔對孤殘兒童的監(jiān)護責任并選擇合適的家庭，由被選擇的家庭承擔對孤殘兒童的具體照料工作。與傳統(tǒng)的機構養(yǎng)育方式相比，這種方式具有許多優(yōu)點：孤殘兒童可以生活在家庭的氛圍中，享受家庭的溫暖，對于彌補孤殘兒童的情感缺失、提升其社會參與具有重要意義。同時，這種政府面向社會購買服務的方式，還可以減輕政府在服務供給中的負擔，充分調動社會力量參與孤殘兒童福利供給。根據民政部2017年8月發(fā)布的《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》，截止到2016年底，在全國46.0萬孤兒中，37.3萬人是由社會散居供養(yǎng)的，全國全年辦理家庭收養(yǎng)登記1.9萬件。③民政部：《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml，2017年8月3日。隨著家庭寄養(yǎng)的發(fā)展，各地的實踐不斷豐富，出現了諸如上海模式、北京模式等各具特色的做法，涌現出了一批著名的“乳娘村”，如山西大同的散岔村、安徽合肥的呂面坊村等，對于彌補政府的殘疾兒童福利供給不足發(fā)揮了重要作用。

（二）殘疾兒童特殊教育福利

教育福利是我國社會福利領域的又一項重要內容。我國殘疾兒童的教育福利--特殊教育制度是隨著新中國的建立而建立的。1953年專門的特殊教育管理機構--教育部的聾啞教育處成立，目的是加強對盲、聾啞教育的管理；1956年教育部發(fā)布了《關于盲童學校、聾啞學校經費問題的通知》，指出盲校和聾啞學校是特殊學校，經費開支標準應高于普通學校。1982年《中華人民共和國憲法》第45條指出：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，將特殊教育提到了憲法的高度。1986年，《中華人民共和國義務教育法》獲得通過，其中第4、5條規(guī)定：“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”；“凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規(guī)定年限的義務教育”，從而賦予了殘疾兒童與健全兒童一樣享受義務教育的權利。1988年，全國特殊教育工作會議指明了特殊教育的發(fā)展方向，即逐步形成以一定數量的特殊教育學校為骨干，以大量特殊教育班和隨班就讀為主體的殘疾兒童教育的格局，實行多種形式辦學，并在之后成立了以社會福利事業(yè)單位為依托的特殊教育班，建立了聾兒語言訓練班和盲童班以及弱智兒童訓練班。1990年《中華人民共和國殘疾人保障法》第3章對包括殘疾兒童在內的殘疾人教育進行了詳細明確的規(guī)定。1994年《殘疾人教育條例》除進一步提出“地方各級人民政府應當將殘疾兒童、少年實行義務教育納入當地義務教育發(fā)展規(guī)劃并統(tǒng)籌安排實施”外，還對殘疾幼兒的學前教育進行了規(guī)定，明確了實施殘疾幼兒教育的機構，提出了“殘疾幼兒的教育應當與保育、康復結合實施”。

2006年《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》以及2007年《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學校建設規(guī)劃（2008-2010）》對特殊教育的改革發(fā)展以及教育的公平性提出了新的要求。2009年5月11日在北京召開的全國第四次特殊教育工作會議更是提出了以“平等、參與、共享”為理念、普及殘疾兒童少年義務教育、發(fā)展殘疾兒童學前教育、康復教育的發(fā)展目標。2009年5月，國務院辦公廳轉發(fā)《關于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》，提出了提高殘疾兒童義務教育普及率，發(fā)展殘疾兒童學前教育；隨后幾年《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》《殘疾人教育條例》陸續(xù)實施或修訂，一定程度上促進了殘疾兒童教育福利的發(fā)展，基本形成了“以隨班就讀和特教班為主體、特殊教育學校為骨干”的殘疾兒童義務教育體系。值得一提的是， 2017年1月11日的國務院常務會議審議通過了修訂后的《殘疾人教育條例》，將學前教育、義務教育、職業(yè)教育、普通高級中等以上教育以及繼續(xù)教育放到了同等重要的地位，這是從國家層面首次將殘疾兒童學前教育統(tǒng)一納入殘疾人教育的具體發(fā)展規(guī)劃之中；同時，新修訂的《殘疾人教育條例》對各階段教育的方式、教育資源的規(guī)劃、殘疾兒童接受教育的保障措施進行了分別的規(guī)定，使各學齡階段殘疾兒童接受教育的權利和義務具體化、可操作化。2017年4月教育部正式印發(fā)《殘疾人參加普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定》，開展殘疾人高等融合教育試點工作，將《國家通用手語常用詞表》《國家通用盲文方案》納入國家語委語言文字標準體系；同年7月中國殘聯(lián)、教育部等部門制定實施《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020年）》，促進特殊教育的發(fā)展。根據中國殘聯(lián)發(fā)布的《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年，殘疾人事業(yè)專項彩票公益金助學項目為全國1.9萬人次家庭經濟困難的殘疾兒童提供了普惠性的學前教育資助；通過多渠道資金支持2971名殘疾兒童接受學前教育。①中國殘疾人聯(lián)合會：《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml，2018年4月26日。

（三）殘疾兒童康復

由于兒童時期特殊的生長和發(fā)育特征，康復對于殘疾兒童比對其他殘疾人群體具有更重要的意義，康復的好與壞甚至會直接影響殘疾兒童一生的發(fā)展。

我國殘疾兒童康復工作發(fā)展較晚。1961年，中國政府提出了針對殘疾兒童的“養(yǎng)、教、治相結合”的方針，但由于當時特殊的經濟和社會條件，并沒有真正把殘疾兒童的康復工作付諸實踐。到20世紀80年代，我國包括殘疾兒童康復在內的殘疾人康復事業(yè)才開始有了實質性的發(fā)展，國家對殘疾人康復的投入逐漸加大。

在殘疾兒童康復領域，主要有民政部門和殘聯(lián)系統(tǒng)推動的兩部分工作。

1.民政部門組織實施的福利院收養(yǎng)的孤殘兒童康復工作。1982年，民政部開始與聯(lián)合國兒童基金會合作，先后舉辦了多期殘疾兒童福利院康復專業(yè)訓練班，培養(yǎng)了一批康復專業(yè)的醫(yī)務人員，使殘疾兒童康復具備了最初的人才基礎。此后，各地的兒童福利院紛紛建立起自己的康復訓練機構，在北京、南京、上海、福州、廣州等殘疾兒童康復工作發(fā)展較好的地區(qū)，福利院收養(yǎng)的殘疾兒童中，80%以上的得到了肢體功能、生活自理能力、智力訓練等方面的康復。部分省市，如上海市，根據本地的情況，成立了由康復專業(yè)人員組成的社區(qū)工作組，對殘疾兒童日托站的康復工作進行巡回指導，推動了當地殘疾兒童康復事業(yè)的發(fā)展。2004年，民政部啟動了“明天計劃”，為城鄉(xiāng)各類社會福利機構中具有手術適應癥的殘疾孤兒和由民政部門監(jiān)護分散供養(yǎng)的殘疾孤兒實施康復手術。目前，已有 12.5萬名殘疾孤兒獲得康復，有 2.5萬多名經“明天計劃”治療康復的兒童被國內外家庭收養(yǎng)?！懊魈煊媱潯本戎蔚牟》N已從手術矯治拓展到全科醫(yī)療康復。①祝闖：《“明天計劃”給她破繭成蝶的力量》，《中國社會報》，2018年6 月5 日第 3 版。此外，民政部還與李嘉誠基金會合作開展了“重生行動”，對全國貧困家庭中0-18周歲的唇腭裂未成年人實施手術康復計劃。

2.中國殘聯(lián)組織實施的殘疾兒童康復工作。中國殘聯(lián)在推動殘疾兒童康復事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。根據中國殘聯(lián)官方網站發(fā)布的《中國殘疾人事業(yè)主要業(yè)務發(fā)展情況(2003－2007)》，從2003-2007年，在殘聯(lián)的推動下，共為97163名聾兒和121159名智力殘疾兒童提供了康復訓練，為11.5萬名聾兒家長和3.5萬名智力殘疾兒童家長提供了培訓。自2009年起，中國殘聯(lián)又組織實施了0-6歲殘疾兒童的搶救性康復工作，0-6歲殘疾兒童康復福利實現了一定程度的普及性和普惠性。此外，中殘聯(lián)還組織了其他多種方式的殘疾兒童康復行動，如“彩金康復”項目，利用福利彩票資金為1.2萬名貧困聾兒購置配發(fā)了助聽器和10000名貧困肢體殘疾兒童實施了矯治手術，配置了輔助器具及術后康復訓練，包括對聾兒、肢體殘疾兒童、智力殘疾兒童和孤獨癥兒童的康復與扶助。2011年，中國殘聯(lián)組織開展針對貧困殘疾兒童的康復救助項目“七彩夢行動計劃”，為聾兒人工耳蝸植入助聽器配發(fā)及康復訓練、肢體殘疾兒童手術矯治和康復訓練以及矯形器裝配、為腦癱及孤獨癥兒童康復訓練和矯形器裝配、為殘疾兒童假肢矯形器裝配以及輔助器具適配等服務給予補助，中央財政安排33.24億元專項資金，支持該項計劃的實施。2012年10月31日，衛(wèi)生部、中國殘聯(lián)在北京正式啟動了0-6歲兒童殘疾篩查工作的規(guī)范制定，這標志著全國范圍內建立起了殘疾兒童篩查機制。將兒童殘疾篩查納入基層衛(wèi)生服務工作，是我國兒童殘疾預防和康復領域的重大突破。2015年國務院《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》對解決0-6歲殘疾兒童康復、殘疾兒童義務教育及殘疾家庭兒童教育問題提出了設想；2017年1月11日國務院第161次常務會議通過了《殘疾預防和殘疾人康復條例》，提出了逐步實現0-6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨癥兒童免費手術和免費輔助器具配置以及康復訓練；2018年5月30日，國務院常務會議原則通過了《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，標志著我國殘疾兒童康復開始走向制度化。制度的建立促進了殘疾兒童康復事業(yè)的發(fā)展。據中國殘聯(lián)發(fā)布的《2017年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年， 全國有141239名0-6歲殘疾兒童得到了基本康復服務，孤獨癥兒童康復服務機構達1611家。①中國殘疾人聯(lián)合會：《2017年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml，2018年4月26日。雖然這一數據與殘疾兒童實際數量相距甚遠，但接受服務的殘疾兒童規(guī)模卻在不斷擴大。

值得一提的是，除民政和殘聯(lián)等政府部門組織實施殘疾兒童康復工作，隨著我國慈善事業(yè)的發(fā)展，一大批民間組織和慈善團體在參加兒童康復、尤其是貧困殘疾兒童康復中發(fā)揮著越來越重要的作用。鑒于篇幅所限，本文不再贅述。

（四）其他福利補貼

除前述殘疾兒童康復、教育、供養(yǎng)等福利制度之外，還有一些針對殘疾兒童的福利措施，如自2016年開始實施的重度殘疾人生活補貼和護理補貼制度，其中包含了對未享受孤兒基本生活保障的重度殘疾兒童的補貼；另外，除了全國性的政策，部分經濟較發(fā)達地區(qū)也推出了地方性的殘疾兒童康復福利政策。如北京市2008年制定了《北京市殘疾兒童少年康復補助暫行辦法》，對部分殘疾兒童提供輔助器具、康復訓練補助；2011年北京市又制定了《北京市殘疾兒童少年康復補助辦法》，對“年齡不滿16周歲、持有殘疾人證的、在康復服務定點機構接受康復訓練和服務或需要配發(fā)輔助器具的殘疾兒童少年實施補助；對經過評估需要配發(fā)輔助器具的殘疾兒童少年，在市殘聯(lián)確定的輔助器具配發(fā)目錄范圍內免費予以配發(fā)”。上海市實施了“陽光寶寶卡”政策，為上海市0-16歲智力、聽力、肢體、視力、自閉癥等5類殘疾兒童實施康復服務補貼，凡持有“陽光寶寶卡”的兒童可以到上海市殘疾人康復職業(yè)培訓中心接受康復訓練，每人每年可享受3000-15000元不等的康復經費補貼（其中肢體殘疾康復訓練補貼10000元/人/年，聽力言語、視力、智力、康復訓練補貼3000元/人/年，孤獨癥兒童康復訓練補貼12000元/人/年，腦癱兒童15000元/人/年），等等。當然，大多數地方性政策均是以地域和戶籍為依托的，不同區(qū)域間的殘疾兒童享受到的福利是不同的。

三、我國殘疾兒童福利的實施路徑

（一）主管部門組織的項目化實施一度是殘疾兒童福利的主要實施方式

我國殘疾兒童福利實施過程中曾存在著花樣繁多的“項目”“活動”“計劃”等等，這充分表明，在制度發(fā)展之初，我國殘疾兒童各項福利措施，從孤殘兒童供養(yǎng)制度，到殘疾兒童教育、殘疾兒童康復等，多是以具體項目的方式實現的，穩(wěn)定性、可持續(xù)性和福利性明顯不足而隨機性、隨意性較強。如前述的殘疾兒童康復工作，無論中國殘聯(lián)推動的0-6歲兒童搶救性康復工作，還是民政部組織實施的“明天計劃”“重生行動”等，都具有典型的臨時性、應急性特征，康復水平和康復技術手段有限，康復的專業(yè)性難以滿足現實的需要。①根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據，在我國387萬殘疾兒童中，接受過醫(yī)療服務或救助的殘疾兒童僅22.49%，接受過輔助器具、康復訓練和服務無障礙設施服務的殘疾兒童均不到10%，超過一半以上的殘疾兒童未曾接受過任何扶助或服務。雖然發(fā)展至后來，普惠性的殘疾兒童康復項目大大緩解了殘疾兒童急迫需求，但由于缺乏相應的制度和政策配套，家庭的負擔并未有實質性的減輕。再如孤殘兒童供養(yǎng)制度，雖然這一項目形成了較為規(guī)范的實施方式，但仍離不開諸如“藍天計劃”等項目性措施的支持，這一方面說明制度未能隨著時代發(fā)展而發(fā)展，另一方面也說明為孤殘兒童提供基本生活、康復及教育保障的目標已經不能滿足現實的需要。又如，集中供養(yǎng)方式雖然有其特殊地位，但缺乏針對兒童的個性化服務，福利院的封閉管理也不利于兒童的社會參與和社會融合，故而很難體現它的福利性特征。又如殘疾兒童教育，雖然一直以來這一問題備受關注，但從中國殘聯(lián)的統(tǒng)計看，全國特教學校的在校學生僅有8466人，享受到殘疾兒童學前教育支持的殘疾兒童也僅2971名，②中國殘聯(lián)：《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國殘聯(lián)官方網站：http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml，2018年4月26日。和我國的殘疾兒童規(guī)模不成比例。因此，以具體項目作為主要載體的殘疾兒童福利，雖然短時間能夠取得一定的成效，但在制度發(fā)展、受益范圍推廣方面卻受到較大的限制。

（二）政府曾承擔了大一統(tǒng)的殘疾兒童福利供給的責任

毫無疑問，殘疾兒童福利供給領域，政府應當承擔主導者責任，應當在法律制定、制度規(guī)范、資金支持、資源調配等方面承擔主要責任，兼顧和統(tǒng)籌不同類型的殘疾兒童、不同城鄉(xiāng)分布和不同福利需求的殘疾兒童的福利供給，這既是緣于政府的職能定位，也是由殘疾兒童的特征決定的。而從我國殘疾兒童福利發(fā)展路徑看，自建國初期最基本的孤殘收養(yǎng)工作，到當今的殘疾兒童供養(yǎng)、康復、教育、養(yǎng)護津貼，政府不但承擔了殘疾兒童福利的財政基礎和法律規(guī)范制定，而且是殘疾兒童福利項目的組織者、實施者以及服務提供者，從福利對象的甄別，到服務項目、服務內容和服務方式的確定以及服務的遞送，都是在政府部門的“親力親為”下進行的（殘聯(lián)雖然不是嚴格意義上的政府部門，但它卻發(fā)揮著行政職能）。這樣雖然可以集中資源優(yōu)勢促進殘疾兒童福利在某一領域的快速發(fā)展，但會形成社會資源利用不足、福利供給過度依賴政府的弊端，最終出現“政府推則進、政府停則?！钡木置妗８＠嘣髁x認為，社會的全部福利是國家、市場、志愿組織、家庭及個人福利的總和，福利提供者之間的功能分配可以使一方提供的減弱通過他方的加強來彌補。因而，福利來源的多元化應當是殘疾兒童福利的發(fā)展方向，除政府外，個人、家庭和志愿組織、民間機構等都可以作為福利的提供者，并承擔相應的責任。社會力量在殘疾兒童福利領域的社會參與和責任承擔，可以集中在服務提供領域，即政府的主導和監(jiān)管下，發(fā)揮其靈活性強、專業(yè)化程度高的優(yōu)勢，成為殘疾兒童福利服務的提供者、實施者。因此，隨著社會福利社會化的進一步發(fā)展，殘疾兒童福利供給也應體現社會化的特征；充分利用社會資源，是殘疾兒童社會福利的發(fā)展趨勢。

（三）殘疾兒童福利正經歷從選擇性到普惠性的發(fā)展過程

在殘疾兒童福利領域，雖然法律的規(guī)定并不具有選擇性，但政策實施過程中，由于歷史的、現實的原因，總是難以達到普惠的目標，包括教育福利、孤殘兒童供養(yǎng)、康復及其它津貼等，不同城鄉(xiāng)分布的、不同殘疾類型的、不同發(fā)展地區(qū)的殘疾兒童所能享受到的福利內容、保障水平乃至有無方面，都存在巨大的差距。以教育福利為例，根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據，我國6-14歲學齡殘疾兒童中，僅有63.19%的在普通教育或特殊教育學校接受義務教育，6歲殘疾兒童的在學率僅有35.24%，尤其在中、西部地區(qū)，學齡殘疾兒童的在學率僅有60.66%和61.25%，均低于全國平均水平。從各類殘疾兒童在學情況看，智力殘疾和多重殘疾兒童的在學率僅有64.82%和41.12%，一、二級殘疾兒童在學率僅為35.37%和58.14%。①第二次全國殘疾人抽樣調查辦公室、北京大學人口所：《第二次全國殘疾人抽樣調查數據分析報告》，華夏出版社，2008年，第144-148頁。即便到2017年，也仍然存在前述受學前教育資助兒童與實際殘疾兒童數量的懸殊比例，這體現了典型的政策實踐中的選擇性（雖然這種選擇性并非主觀或故意）。然而，隨著包括殘疾兒童福利在內的社會福利事業(yè)的發(fā)展，我國的殘疾兒童福利開始逐步走向普惠化，尤其是從近幾年頒布或實施的幾項主要制度法規(guī)看（如《殘疾人教育條例》、“兩項津貼”制度、《殘疾預防與康復條例》等），殘疾兒童福利正逐步從由一部分人享受的選擇性福利走向覆蓋全體殘疾兒童的普惠制福利。

四、我國殘疾兒童社會福利的反思

顯然，如果以“社會福利”的視角審視目前的殘疾兒童福利，會發(fā)現許多殘疾兒童所享受到的福利與“提升生活質量”的目標仍有相當的差距。我國殘疾兒童福利的許多內容仍然是基本的“救助”，起基本生活保障的作用。隨著全社會福利水平的提升，殘疾兒童福利也應從當前的殘補型的救助向制度化、穩(wěn)定性的福利邁進，②姚建平、梁智：《從救助到福利——中國殘疾兒童福利發(fā)展的路徑分析》，《山東社會科學》2010年第1期。并最終實現普惠型。

（一）賦予殘疾兒童福利在社會福利體系中的優(yōu)先地位

“一個國家的兒童福利體系，取決于建構這一體系的基本認識和指導思想”，③陸士楨：《建構中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。殘疾兒童福利亦如是。殘疾兒童作為兒童群體中的弱勢者，福利供給的不足常常使殘疾兒童較一般兒童更容易被排斥在社會福利之外。如前文所提及的義務教育，作為我國較為完善的一項兒童福利制度，許多殘疾兒童仍很難享受到。而至于其它有限的零星的福利措施，諸如公共服務、兒童娛樂設施等，殘疾兒童更是處于實際無法企及的狀態(tài)。與此相對照，殘疾兒童對醫(yī)療、康復及其它福利服務的需求卻遠比一般的兒童及其他社會群體迫切，一些于健全兒童非常普通的服務，對殘疾兒童則是基本的生活乃至生存權益的問題。因此，為了保障殘疾兒童平等的生存權、發(fā)展權，保障殘疾兒童平等享受社會發(fā)展成果，殘疾兒童福利必須置于優(yōu)先發(fā)展的地位，應屬于全部社會福利事業(yè)發(fā)展的重中之重。

（二）強化政府責任的同時充分調動社會力量

社會福利的主要特征之一即在于國家的主體性，現代社會福利不僅是解決社會成員生存與生活保障的措施，而且是國家治理現代化中必不可少的工具和手段。④鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1期。殘疾兒童福利不但涉及殘疾兒童生活質量和福利水平，更重要的是關涉到其基本的生存與生活。在殘疾兒童福利體系尚未健全的情況下，如何發(fā)揮現有制度的功能并保持其穩(wěn)定性，直接影響了保障效果的優(yōu)劣，尤其對于孤殘兒童以及農村和貧困地區(qū)的殘疾兒童更是如此。故而，強化殘疾兒童福利供給中的政府責任，使政府承擔起殘疾兒童的養(yǎng)育、教育、康復和醫(yī)療之責，賦予殘疾兒童平等的發(fā)展權利是制度發(fā)展的要義。另一方面，政府在殘疾兒童福利供給中的弊端也是顯而易見的，比如靈活性不足、個性化服務缺乏等。加強針對不同殘疾類型、不同殘疾程度和不同年齡階段乃至不同家庭狀況的殘疾兒童的個性化福利供給，成為當前殘疾兒童福利發(fā)展領域的必由之路。在實踐領域，雖然與殘疾兒童有關的教育、撫養(yǎng)、康復福利已有一定程度的發(fā)展，但仍有相當一部分殘疾兒童醫(yī)療救治、教育康復的責任是由家庭承擔的，造成了家庭的沉重負擔，而福利多元主義的實踐告訴我們，充分調動、利用社會資源，不但能將政府從具體細瑣的工作中解放出來，而且對提升殘疾兒童福利服務的針對性、資源利用的有效性具有重要意義。

（三）殘疾兒童福利發(fā)展應實現城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌

不可否認，近年來我國無論城市殘疾兒童還是農村殘疾兒童，都能夠享受到一定范圍內的福利服務（如0-6歲殘疾兒童康復）。但由于長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡、區(qū)域之間的不平衡，農村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)基礎設施和社會服務體系發(fā)展薄弱，使得這兩類地區(qū)的許多殘疾兒童即使能得到一定福利服務，也多以一次性救助、應急或搶救性項目為主，遠不能滿足殘疾兒童康復、醫(yī)療及教育的持續(xù)性需要。我國每年發(fā)生的諸多虐待、遺棄殘疾兒童的事件，其原因與殘疾兒童福利不足、家庭不堪重負密切相關。根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據推算，我國農村和欠發(fā)達地區(qū)分布著我國殘疾兒童中的絕大多數（如我國農業(yè)戶籍的殘疾兒童占殘疾兒童總量的83.4%，遠高于非農業(yè)戶籍殘疾兒童的13.8%①參見第二次全國殘疾人抽樣調查辦公室：《第二次全國殘疾人抽樣調查資料（上、下）》，中國統(tǒng)計出版社，2007年。），農村、欠發(fā)達地區(qū)殘疾兒童對福利的迫切需求與當前殘疾兒童福利資源分布倒掛的現實形成了巨大的反差。因此，在城鄉(xiāng)和區(qū)域間殘疾兒童福利發(fā)展極其不平衡的情況下，應全面客觀評價我國殘疾兒童福利事業(yè)，充分利用互聯(lián)網和信息技術，基于現代社會社區(qū)和社會組織平臺的建設，②童星：《國家治理現代化進程中的社會保障》，《社會保障評論》2017年第3期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間殘疾兒童福利的發(fā)展，將更多的福利資源向農村傾斜、向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，滿足農村及欠發(fā)達地區(qū)殘疾兒童福利需求，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，將殘疾兒童福利有效傳遞至需求最迫切的群體之中。

（四）普惠性的殘疾兒童福利與個性化的服務相結合

和其他所有兒童一樣，殘疾兒童需要享受一般的社會福利服務，但殘疾兒童的多樣性決定了單純的一般性福利服務難以滿足殘疾兒童的需要。因此，應針對殘疾兒童的實際需要，針對不同殘疾類型、不同殘疾等級和年齡階段的殘疾兒童，提供適合其發(fā)展要求的生活、教育、康復、醫(yī)療及輔助器具配置服務。如院內養(yǎng)育的孤殘兒童，不但要提供基本的生活養(yǎng)育，而且應在醫(yī)療、康復、教育等各方面承擔全面的政府責任，提供多樣化的福利選擇；對于家庭寄養(yǎng)的孤殘兒童，除了經費的支持和對兒童的監(jiān)護，還應該加強對寄養(yǎng)家庭的甄選、管理和支持；對于一般家庭內養(yǎng)育的殘疾兒童，除了針對殘疾兒童的福利之外，還應對其家庭提供必要的扶助，建立并完善殘疾兒童家庭政策；再如，對于0-6歲的聽力殘疾、視力障礙、智力殘疾、以及孤獨癥等精神殘疾兒童，應尊重教育、康復一體化的特征，實現教育康復并重；對于6歲以上的學齡殘疾兒童，應具體區(qū)分其不同的殘疾類型、不同的殘疾程度，以確定哪些殘疾兒童適合在特殊教育學校和特教班接受教育、哪些殘疾兒童適合以隨班就讀的方式享受教育福利等等。

從社會學的視角分析，殘障的存在不是由于殘疾人群體身體、智力的缺陷，而是由于社會缺乏相應的、必要的措施來彌補他們的缺陷，從而造成了他們參與社會的障礙。殘疾兒童群體的弱勢特征決定了殘疾兒童福利較其他福利更具優(yōu)先發(fā)展的迫切性。在社會保障制度全面發(fā)展、社會福利制度逐步提升的時代背景下，我國殘疾兒童福利發(fā)展經歷了從補缺型向制度化的發(fā)展過程，也經歷著從基本生存保障到多項福利服務并重的演進。然而，制度的發(fā)展具有相繼性，也不可避免地存在著路徑依賴，我國殘疾兒童社會福利的發(fā)展需要從制度定位、理念更新、資源調配等多方面著手，賦予其優(yōu)先發(fā)展的地位。