夏偉亮 徐文德

摘 要：對(duì)金融科技實(shí)施“監(jiān)管沙箱”政策是平衡金融創(chuàng)新和管控風(fēng)險(xiǎn)的大膽嘗試和創(chuàng)新，各個(gè)國(guó)家與地區(qū)在“監(jiān)管沙箱”的適用對(duì)象、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、寬免政策、測(cè)試邊界、消費(fèi)者保護(hù)、落地機(jī)制等進(jìn)行了積極探索與嘗試。我國(guó)應(yīng)借鑒“監(jiān)管沙箱”先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)衡量“監(jiān)管沙箱”的利弊，探索適合我國(guó)國(guó)情的“監(jiān)管沙箱”運(yùn)行機(jī)制，正確處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的平衡。

關(guān)鍵詞：金融科技、監(jiān)管沙箱、金融創(chuàng)新、消費(fèi)者保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（10）-0018-07

隨著金融科技的快速發(fā)展，金融創(chuàng)新不斷加快，金融新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，傳統(tǒng)的金融生態(tài)環(huán)境面臨挑戰(zhàn)，由此帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管不確定性、消費(fèi)者保護(hù)等問(wèn)題也逐漸凸顯，各個(gè)國(guó)家與地區(qū)金融監(jiān)管普遍面臨著支持創(chuàng)新與防控風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。在金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)管控之間做好平衡需要監(jiān)管者在監(jiān)管理念、監(jiān)管制度以及監(jiān)管工具等方面進(jìn)行創(chuàng)新，以不斷提高監(jiān)管決策的前瞻性與科學(xué)性。英國(guó)作為金融科技發(fā)達(dá)國(guó)家之一，率先提出并對(duì)金融科技實(shí)施“監(jiān)管沙箱”政策，可視為平衡金融創(chuàng)新和管控風(fēng)險(xiǎn)的一次大膽嘗試和創(chuàng)新，得到各國(guó)與地區(qū)的肯定和仿效。美國(guó)、澳大利亞、新加坡、馬來(lái)西亞等國(guó)家以及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)陸續(xù)推出了各自的“監(jiān)管沙箱”。學(xué)習(xí)和借鑒各個(gè)國(guó)家與地區(qū)的“監(jiān)管沙箱”政策，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)金融科技監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)具有重要意義。

一、“監(jiān)管沙箱”簡(jiǎn)介

（一）“監(jiān)管沙箱”的概念

沙箱（又稱“沙盒”、“沙盤(pán)”）是一種含沙容器，在里面用沙子構(gòu)建的一切都可以推倒重新布置。此概念經(jīng)常被引申到軍事、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域進(jìn)行使用，指的是一種進(jìn)行試驗(yàn)推演的環(huán)境。英國(guó)金融行為監(jiān)管局將其概念引申到監(jiān)管領(lǐng)域，提出了“監(jiān)管沙箱”概念?！氨O(jiān)管沙箱”指監(jiān)管機(jī)構(gòu)為金融機(jī)構(gòu)或金融科技公司測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品提供的監(jiān)督機(jī)制和政策環(huán)境，使用“監(jiān)管沙箱”的公司可以測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品而不需要擔(dān)心因此帶來(lái)的監(jiān)管后果。

（二）“監(jiān)管沙箱”的特點(diǎn)

一是現(xiàn)實(shí)測(cè)試，又稱市場(chǎng)測(cè)試（in-market testing）、生產(chǎn)環(huán)境測(cè)試（testing in production Environment）?！氨O(jiān)管沙箱”的測(cè)試在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下進(jìn)行，參加測(cè)試的都是現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的消費(fèi)者，監(jiān)管邏輯以風(fēng)險(xiǎn)可控、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為中心、支持真正的金融創(chuàng)新。二是法規(guī)寬免。需要進(jìn)入“監(jiān)管沙箱”測(cè)試的金融產(chǎn)品和服務(wù)一般都與現(xiàn)有法規(guī)沖突或在適用方面存在不確定性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)事先規(guī)定“監(jiān)管沙箱”中此類(lèi)法規(guī)的寬免，監(jiān)管工具和監(jiān)管制度使現(xiàn)有的監(jiān)管體制更加寬松，更具彈性和靈活性。三是風(fēng)險(xiǎn)可控?！氨O(jiān)管沙箱”一般會(huì)在測(cè)試的產(chǎn)品交易量、消費(fèi)者數(shù)量、測(cè)試時(shí)間等方面進(jìn)行限制，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和消費(fèi)者保護(hù)，消費(fèi)者不會(huì)因沙箱測(cè)試而喪失或減免各類(lèi)原本享有的權(quán)益。四是監(jiān)管者與測(cè)試者之間有著良好的合作機(jī)制和互動(dòng)關(guān)系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和“監(jiān)管沙箱”中的公司密切合作，共享測(cè)試信息和結(jié)果。監(jiān)管者需要借助創(chuàng)新者了解創(chuàng)新，創(chuàng)新者需要監(jiān)管的支持和有效監(jiān)管來(lái)更好地踐行創(chuàng)新，從而確立市場(chǎng)主體與監(jiān)管者有效的溝通方式，讓監(jiān)管者更好地把握未來(lái)趨勢(shì)，了解創(chuàng)新，提高監(jiān)管的有效性。五是公平公正公開(kāi)的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，以及透明的信息披露制度，監(jiān)管者對(duì)市場(chǎng)主體公允對(duì)待，力求保持公平與透明。

（三）“監(jiān)管沙箱”的理念

“監(jiān)管沙箱”的核心理念在原則性要求的基礎(chǔ)上，給予金融創(chuàng)新一定的靈活性，為金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的測(cè)試提供安全區(qū)域。因此，“監(jiān)管沙箱”旨在通過(guò)降低監(jiān)管門(mén)檻和成本，將金融創(chuàng)新納入一個(gè)可控的監(jiān)管框架，降低創(chuàng)新成本，達(dá)到推進(jìn)創(chuàng)新的目的，同時(shí)避免消費(fèi)者直接面對(duì)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，確保創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)測(cè)試帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，可待確定測(cè)試成功之后再大規(guī)模推廣。從金融科技行業(yè)看，“監(jiān)管沙箱”能夠減少監(jiān)管不確定性與滯后性，使科技金融公司得以在最短時(shí)間內(nèi)推出其產(chǎn)品，縮短創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間，有利于其盡快獲取融資，推動(dòng)行業(yè)整體發(fā)展；從消費(fèi)者方面看，“監(jiān)管沙箱”既能保障參加測(cè)試的消費(fèi)者體驗(yàn)到最新的金融產(chǎn)品與服務(wù)，又有利于通過(guò)消費(fèi)者的測(cè)試發(fā)現(xiàn)金融科技產(chǎn)品存在的缺陷，督促金融科技公司改進(jìn)其產(chǎn)品與服務(wù)，引導(dǎo)金融創(chuàng)新向有利于消費(fèi)者的方向發(fā)展；從監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面看，“監(jiān)管沙箱”能擴(kuò)大監(jiān)管視野，豐富監(jiān)管手段，幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)把握創(chuàng)新產(chǎn)品的最新動(dòng)態(tài)、運(yùn)行機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)法規(guī)完善，建立完善消費(fèi)者保護(hù)措施，使監(jiān)管跟上創(chuàng)新的步伐。

二、“監(jiān)管沙箱”的最新進(jìn)展

（一）美國(guó)：“監(jiān)管沙箱”初具雛形

美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）堅(jiān)信金融市場(chǎng)有效運(yùn)行的條件是：市場(chǎng)允許各類(lèi)從全新角度解決問(wèn)題的金融創(chuàng)新進(jìn)行開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)。2012年11月CFPB啟動(dòng)項(xiàng)目催化計(jì)劃，該計(jì)劃從開(kāi)始就非常注重與金融創(chuàng)新者、市場(chǎng)監(jiān)管者以及其他相關(guān)方面的緊密合作，以充分了解和監(jiān)測(cè)驅(qū)動(dòng)當(dāng)前金融市場(chǎng)變化的Fintech。同時(shí)，該計(jì)劃還致力于在新產(chǎn)品和服務(wù)發(fā)展的概念化初期就全面考慮保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的措施。項(xiàng)目催化計(jì)劃的主要工作思路包括：積極與各相關(guān)方建立溝通機(jī)制；出臺(tái)各類(lèi)支持消費(fèi)者友好型金融創(chuàng)新發(fā)展的政策和方案；開(kāi)展各類(lèi)試點(diǎn)和研究合作。2013年10月，CFPB制定了“實(shí)驗(yàn)性披露豁免政策”（Trial Disclosure Waiver Policy）。2016年2月，CFPB制定了“無(wú)異議函政策”（No-Action Letter Policy）。雖未提出“監(jiān)管沙箱”概念，但這兩項(xiàng)政策包含了創(chuàng)新識(shí)別、創(chuàng)新測(cè)試、法規(guī)豁免、消費(fèi)者保護(hù)等內(nèi)容，已經(jīng)初步具備了“監(jiān)管沙箱”雛形，其理念和措施被之后英國(guó)等國(guó)家的“監(jiān)管沙箱”所借鑒1。

（二）英國(guó)：全球首個(gè)“監(jiān)管沙箱”

2015年11月，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）發(fā)布《監(jiān)管沙箱》報(bào)告，第一次對(duì)“監(jiān)管沙箱”的概念、背景、參加條件、寬免政策、測(cè)試期限、消費(fèi)者保護(hù)措施等進(jìn)行了全面闡述。2016年5月，F(xiàn)CA開(kāi)始受理測(cè)試申請(qǐng)。截至2017年4月，F(xiàn)CA“監(jiān)管沙箱”第1輪18家公司的測(cè)試接近完成。2017年6月15日，F(xiàn)CA宣布開(kāi)啟“監(jiān)管沙箱”第二組測(cè)試，收到了77份關(guān)于“監(jiān)管沙箱”第二階段的申請(qǐng)書(shū)，31家企業(yè)申請(qǐng)符合“監(jiān)管沙箱”資格標(biāo)準(zhǔn)，并接受測(cè)試，目前已有24家企業(yè)準(zhǔn)備開(kāi)始測(cè)試。第二組企業(yè)涵蓋了各個(gè)地域和部門(mén)，包括批發(fā)、保險(xiǎn)、支付、零售銀行和零售貸款。企業(yè)的測(cè)試內(nèi)容包括基于分布式記賬技術(shù)的支付服務(wù)和人工智能軟件，以觀察客戶行為，并更好地確定客戶偏好。FCA現(xiàn)在正在接受企業(yè)成為沙箱第三組成員的申請(qǐng)，企業(yè)須在2017年7月31日前提交申請(qǐng)。FCA預(yù)計(jì)所有參與的企業(yè)將從2017年11月開(kāi)始測(cè)試，F(xiàn)CA鼓勵(lì)各種規(guī)模的企業(yè)提出申請(qǐng)。

（三）澳大利亞：“監(jiān)管沙箱”在一定條件下可以免牌照、免審批

2016年12月，澳大利亞證券和投資委員會(huì)（ASIC）發(fā)布《公司法關(guān)于概念驗(yàn)證2的牌照豁免》3（2016/1175號(hào)文書(shū)）、《消費(fèi)信貸保護(hù)法關(guān)于概念驗(yàn)證的牌照豁免》4（2016/1176號(hào)文書(shū)）兩部文書(shū)。2017年2月，ASIC發(fā)布了《257號(hào)監(jiān)管指南：在不持有金融服務(wù)牌照和消費(fèi)信貸牌照情況下測(cè)試金融科技產(chǎn)品和服務(wù)》5。這些文件被稱為“金融科技牌照豁免政策”，與原有法規(guī)的彈性安排、ASIC的單獨(dú)豁免共同形成了“監(jiān)管沙箱”框架。ASIC“監(jiān)管沙箱”允許沒(méi)有金融服務(wù)牌照和消費(fèi)信貸牌照的公司對(duì)規(guī)定類(lèi)別之內(nèi)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，而且只需事前備案，不進(jìn)行審批。對(duì)于不合條件的產(chǎn)品，可以向ASIC申請(qǐng)單獨(dú)豁免，需要經(jīng)過(guò)審批。

（四）新加坡：“監(jiān)管沙箱”應(yīng)既有寬免政策又要堅(jiān)持監(jiān)管底線

新加坡建立的“監(jiān)管沙箱”機(jī)制是監(jiān)管者為了有效迅速應(yīng)對(duì)金融科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，避免創(chuàng)新項(xiàng)目在發(fā)展初期由于不合監(jiān)管要求就過(guò)早夭折，而構(gòu)建的一種能夠迅速應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新、具有前瞻性的監(jiān)管方式。2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）發(fā)布《金融科技“監(jiān)管沙箱”指南》。在指南中，MAS列出部分可以放寬的監(jiān)管要求，比如資產(chǎn)管理要求、董事會(huì)結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)穩(wěn)健規(guī)定等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)部分監(jiān)管規(guī)定必須堅(jiān)守，比如客戶信息保護(hù)、反洗錢(qián)、客戶資金第三方存管等。在該機(jī)制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新項(xiàng)目提供較為寬松的監(jiān)管環(huán)境，準(zhǔn)許其在特定范圍和特定時(shí)間段內(nèi)對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)試，為一定數(shù)量的顧客提供創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，以檢驗(yàn)金融科技創(chuàng)新的實(shí)際效果和潛在風(fēng)險(xiǎn)。從靜態(tài)來(lái)看，它可被視作創(chuàng)新機(jī)構(gòu)用于試驗(yàn)、試錯(cuò)的虛擬試驗(yàn)場(chǎng)；從動(dòng)態(tài)來(lái)看，它可被視作創(chuàng)新機(jī)構(gòu)享受相對(duì)寬松的監(jiān)管要求，測(cè)試創(chuàng)新項(xiàng)目效果的一段試驗(yàn)期。

（五）馬來(lái)西亞：商業(yè)部署成為“監(jiān)管沙箱”準(zhǔn)入條件

2016年10月，馬來(lái)西亞國(guó)家銀行（BNM）發(fā)布《金融科技“監(jiān)管沙箱”框架》并開(kāi)放“監(jiān)管沙箱”申請(qǐng)，探索金融科技如何在較為活躍的環(huán)境中進(jìn)行，同時(shí)又不脫離適合的保障措施和監(jiān)管要求。BNM要求申請(qǐng)“監(jiān)管沙箱”測(cè)試的金融產(chǎn)品的創(chuàng)新性滿足兩個(gè)條件，一是能提高金融服務(wù)的觸達(dá)能力、效率、安全與質(zhì)量，二是增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理的效率和效力。此外，如果在馬來(lái)西亞有進(jìn)行商業(yè)性部署的計(jì)劃，有潛力為馬來(lái)西亞創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)以及開(kāi)拓經(jīng)濟(jì)投融資的機(jī)會(huì)的金融產(chǎn)品在評(píng)估時(shí)會(huì)更為有利。

（六）香港：“監(jiān)管沙箱”中的測(cè)試項(xiàng)目迅速落地

2016年9月，香港金融管理局（HKMA）宣布啟動(dòng)金融科技“監(jiān)管沙箱”，旨在授權(quán)金融科技機(jī)構(gòu)及其他技術(shù)創(chuàng)新的試驗(yàn)。香港金融“監(jiān)管沙箱”制度適用于授權(quán)機(jī)構(gòu)打算在香港進(jìn)行的金融科技以及其他科技的創(chuàng)新，授權(quán)機(jī)構(gòu)被允許去進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，包括真實(shí)的銀行服務(wù)試驗(yàn)以及針對(duì)參與客戶數(shù)量的試驗(yàn)。試驗(yàn)期間，他們所進(jìn)行的試驗(yàn)不需要全部遵守香港金融管理局通常的監(jiān)管要求，但是實(shí)驗(yàn)需要遵守一定的邊界要求、客戶保護(hù)措施以及風(fēng)險(xiǎn)管理控制。截至2017年4月，HKMA的“監(jiān)管沙箱”已測(cè)試14個(gè)項(xiàng)目，部分項(xiàng)目已推出市場(chǎng)。其中渣打銀行使用沙箱后，成為香港首家應(yīng)用指紋認(rèn)證的銀行。

（七）臺(tái)灣地區(qū)：為建立“監(jiān)管沙箱”修改法律、制定專法

由于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)法律未授予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)豁免權(quán)，為了建立“監(jiān)管沙箱”，“臺(tái)灣立法院”擬修改銀行法、保險(xiǎn)法、證券交易法等八部法律，允許開(kāi)展金融科技創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)并提供罰則豁免。同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“FSC”）正在草擬《金融科技創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)條例》，與上述法律修改相對(duì)應(yīng)。臺(tái)灣地區(qū)在有關(guān)法律修改和專法條文中用“創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)”詞匯代替“監(jiān)管沙箱”，目的是為了便于理解，讓相關(guān)法規(guī)條文達(dá)到望文生義的效果6。目前上述草案處于立法進(jìn)程中，如果通過(guò)，臺(tái)灣地區(qū)將成為首個(gè)為“監(jiān)管沙箱”制定專法的地區(qū)。

三、“監(jiān)管沙箱”的國(guó)際與地區(qū)比較

（一）“監(jiān)管沙箱”與金融科技

“監(jiān)管沙箱”是金融科技生態(tài)圈的重要一環(huán)，各個(gè)國(guó)家與地區(qū)力圖通過(guò)“監(jiān)管沙箱”為金融科技發(fā)展提供適合的監(jiān)管環(huán)境。從表1可以看到，“監(jiān)管沙箱”往往是金融科技發(fā)展項(xiàng)目的一部分。英國(guó)、新加坡、香港更是將“監(jiān)管沙箱”作為其建立金融科技中心的重要手段。

（二）“監(jiān)管沙箱”的適用對(duì)象

對(duì)在“監(jiān)管沙箱”中開(kāi)展測(cè)試的機(jī)構(gòu)和被測(cè)試的金融產(chǎn)品和服務(wù)，多數(shù)國(guó)家地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只要求參測(cè)機(jī)構(gòu)屬于其監(jiān)管范圍，至于具體何種金融產(chǎn)品和服務(wù)可以進(jìn)行沙箱測(cè)試的未做進(jìn)一步限定。美國(guó)CFPB的“實(shí)驗(yàn)性披露豁免政策”僅適用于信息披露行為；英國(guó)所有在FCA監(jiān)管下的持牌和未持牌的金融機(jī)構(gòu)，如需在真實(shí)的環(huán)境中驗(yàn)證其產(chǎn)品和服務(wù)，均可申請(qǐng)“監(jiān)管沙箱”項(xiàng)目。香港HKMA因監(jiān)管范圍所限，其“監(jiān)管沙箱”僅適用于銀行業(yè)，不過(guò)與銀行合作研發(fā)金融科技的初創(chuàng)公司可同時(shí)參加沙箱；澳大利亞ASIC的“監(jiān)管沙箱”僅適用于無(wú)牌照機(jī)構(gòu)，且對(duì)參測(cè)產(chǎn)品類(lèi)別、服務(wù)類(lèi)型同時(shí)進(jìn)行了限制，僅限對(duì)存款產(chǎn)品、上市證券、家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、支付工具等范圍內(nèi)產(chǎn)品提供的咨詢、交易等中介服務(wù)。

（三）“監(jiān)管沙箱”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

各個(gè)國(guó)家與地區(qū)對(duì)申請(qǐng)開(kāi)展“監(jiān)管沙箱”的機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)品均有明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（表2），并依據(jù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的一定期限的審核。這些標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)趨同，主要有：一是參測(cè)產(chǎn)品屬于創(chuàng)新且有消費(fèi)者受益前景；二是參測(cè)產(chǎn)品與相關(guān)法規(guī)沖突或在適用方面存在不確定性；三是參測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別并有應(yīng)對(duì)措施；四是參測(cè)機(jī)構(gòu)有充分的消費(fèi)者保護(hù)措施；五是參測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)測(cè)試有充分的準(zhǔn)備，包括詳細(xì)的測(cè)試計(jì)劃和退出計(jì)劃。有明確且適當(dāng)?shù)臏y(cè)試邊界，對(duì)測(cè)試規(guī)模如時(shí)間、人數(shù)、交易量等進(jìn)行限制；六是參測(cè)機(jī)構(gòu)的合規(guī)記錄良好；七是定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告測(cè)試情況等。有的國(guó)家提出了與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，比如馬來(lái)西亞、新加坡要求參測(cè)產(chǎn)品要有在本國(guó)商業(yè)性部署的計(jì)劃。

（四）“監(jiān)管沙箱”的寬免政策

為允許進(jìn)行與法規(guī)沖突的測(cè)試活動(dòng)，各個(gè)國(guó)家與地區(qū)“監(jiān)管沙箱”都設(shè)有寬免政策（表3），主要類(lèi)型包括：一是限制性牌照，指監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)參測(cè)產(chǎn)品定制專門(mén)牌照，取得限制性牌照的機(jī)構(gòu)可進(jìn)行測(cè)試；二是個(gè)別指導(dǎo)，指監(jiān)管機(jī)構(gòu)就測(cè)試活動(dòng)適用的規(guī)則向參測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)布單獨(dú)指導(dǎo)意見(jiàn)；三是豁免，指監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定相關(guān)法規(guī)條文不適用于參測(cè)機(jī)構(gòu)的測(cè)試活動(dòng)?；砻獍馊ヅ普铡⒚庥谔幜P等；四是除豁免外的其他放寬監(jiān)管要求或監(jiān)管彈性安排；五是無(wú)異議函，指監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員向參測(cè)機(jī)構(gòu)授予專門(mén)函件，表示工作人員無(wú)意建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其采取執(zhí)法行動(dòng)。

（五）“監(jiān)管沙箱”的測(cè)試邊界

測(cè)試邊界，或稱測(cè)試參數(shù)（Testing parameters）。為控制風(fēng)險(xiǎn)，“監(jiān)管沙箱”一般要求每個(gè)測(cè)試項(xiàng)目明確產(chǎn)品交易量、消費(fèi)者數(shù)量、測(cè)試期限等邊界范圍（表4）。除澳大利亞ASIC外，多數(shù)國(guó)家與地區(qū)“監(jiān)管沙箱”未統(tǒng)一設(shè)定每個(gè)測(cè)試項(xiàng)目消費(fèi)者數(shù)量和產(chǎn)品交易量的限額，而是依據(jù)測(cè)試項(xiàng)目實(shí)際確定。在測(cè)試期限方面，馬來(lái)西亞、澳大利亞等國(guó)家的“監(jiān)管沙箱”做了具體規(guī)定，其中最長(zhǎng)的測(cè)試期限是12個(gè)月。

（六）“監(jiān)管沙箱”的消費(fèi)者保護(hù)

保護(hù)消費(fèi)者是“監(jiān)管沙箱”的重要內(nèi)容（表5），各國(guó)家地區(qū)“監(jiān)管沙箱”的保護(hù)措施主要有：一是確保消費(fèi)者知情自愿參與測(cè)試；二是要求參測(cè)機(jī)構(gòu)識(shí)別、披露和防范消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)；三是通過(guò)限定交易量、消費(fèi)者數(shù)量、測(cè)試期限，減少消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)損失；四是測(cè)試活動(dòng)適用金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)規(guī)定，比如個(gè)人信息保護(hù)、信息披露、營(yíng)銷(xiāo)管理、公平合約等；五是要求參測(cè)機(jī)構(gòu)為消費(fèi)者提供適當(dāng)?shù)膬?nèi)部投訴處理機(jī)制、第三方糾紛解決機(jī)制、賠償機(jī)制及測(cè)試退出機(jī)制。部分國(guó)家地區(qū)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)要求較為細(xì)致，比如臺(tái)灣地區(qū)FCS將《金融消費(fèi)者保護(hù)法》有關(guān)條文納入《金融科技創(chuàng)新試驗(yàn)條例》草案；澳大利亞ASIC要求參測(cè)機(jī)構(gòu)在測(cè)試期間成為第三方糾紛解決機(jī)制成員，測(cè)試期滿后至少維持成員狀態(tài)12個(gè)月，還要求參測(cè)機(jī)構(gòu)在測(cè)試期間持有職業(yè)責(zé)任賠償險(xiǎn)及其離任附加險(xiǎn)作為賠償機(jī)制。

（七）“監(jiān)管沙箱”的監(jiān)督管理

各國(guó)家地區(qū)“監(jiān)管沙箱”常見(jiàn)的監(jiān)督方式是要求參測(cè)機(jī)構(gòu)定期報(bào)告測(cè)試情況（表6）。臺(tái)灣地區(qū)FSC規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)可訪查測(cè)試現(xiàn)場(chǎng)，參測(cè)機(jī)構(gòu)不得拒絕。對(duì)可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，多數(shù)國(guó)家與地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)保留了提前終止測(cè)試的權(quán)力，終止原因主要包括：參測(cè)機(jī)構(gòu)不遵守有關(guān)“監(jiān)管沙箱”的約定、測(cè)試計(jì)劃、測(cè)試邊界、管理措施等，或測(cè)試項(xiàng)目對(duì)金融穩(wěn)定和消費(fèi)者權(quán)益產(chǎn)生重大不良影響。

（八）“監(jiān)管沙箱”的落地機(jī)制

“監(jiān)管沙箱”的落地機(jī)制是指測(cè)試期滿后允許或推動(dòng)參測(cè)產(chǎn)品正式進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)制。一般情況下，參測(cè)產(chǎn)品在測(cè)試期滿后自動(dòng)退出沙箱，寬免政策不再適用，如果沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)支持將無(wú)法繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。為幫助參測(cè)產(chǎn)品真正落地，各個(gè)國(guó)家與地區(qū)“監(jiān)管沙箱”的主要做法：一是測(cè)試期滿后，如果需要修改參測(cè)產(chǎn)品以符合法規(guī)要求，則允許參測(cè)機(jī)構(gòu)提出測(cè)試延期申請(qǐng)。馬來(lái)西亞BNM、新加坡MAS、澳大利亞ASIC、臺(tái)灣地區(qū)FSC的“監(jiān)管沙箱”均允許申請(qǐng)延期。二是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查產(chǎn)品測(cè)試結(jié)果，決定是否允許產(chǎn)品上市。三是根據(jù)測(cè)試情況，制定、修改或明確有關(guān)法律法規(guī)。

四、國(guó)際與地區(qū)實(shí)踐對(duì)建立我國(guó)“監(jiān)管沙箱”的啟示

（一）正確認(rèn)識(shí)與科學(xué)評(píng)判“監(jiān)管沙箱”的利弊

“監(jiān)管沙箱”作為一項(xiàng)金融監(jiān)管創(chuàng)新機(jī)制，目前處于探索與試驗(yàn)的初始階段，目前尚無(wú)可供驗(yàn)證的實(shí)踐案例來(lái)評(píng)估實(shí)施效果。一方面“監(jiān)管沙箱”有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)金融科技的主動(dòng)管理、服務(wù)管理。通過(guò)“監(jiān)管沙箱”，監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)政策工具與機(jī)制設(shè)計(jì)，加強(qiáng)與金融科技企業(yè)的溝通與交流，鼓勵(lì)與引導(dǎo)金融創(chuàng)新，同時(shí)將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管控的平衡。二是實(shí)施效果的準(zhǔn)確性問(wèn)題?！氨O(jiān)管沙箱”是一種“有限授權(quán)”形式的測(cè)試，受測(cè)試條件、參與測(cè)試的消費(fèi)者或群體類(lèi)型等因素限制，測(cè)試結(jié)果在真實(shí)的環(huán)境中的有效性可能受到影響，從而影響監(jiān)管當(dāng)局和市場(chǎng)主體對(duì)創(chuàng)新以及相應(yīng)的的監(jiān)管規(guī)則調(diào)整進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。因此，“監(jiān)管沙箱”測(cè)試結(jié)果不能完全作為判斷真實(shí)市場(chǎng)效果的全部依據(jù)。三是“監(jiān)管沙箱”可能會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生新的不公平競(jìng)爭(zhēng)。“監(jiān)管沙箱”機(jī)制需要希望進(jìn)入沙箱測(cè)試的機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的測(cè)試成本，可能會(huì)一定程度加重金融科技初創(chuàng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。目前各個(gè)國(guó)家與地區(qū)的“監(jiān)管沙箱”機(jī)構(gòu)申請(qǐng)大多為分批進(jìn)行，授權(quán)哪些機(jī)構(gòu)取得測(cè)試資格一定程度上取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主觀判斷，有可能產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)，并可能導(dǎo)致部分創(chuàng)新失去最佳的測(cè)試機(jī)會(huì)。

（二）積極探索符合我國(guó)金融科技發(fā)展實(shí)際的“監(jiān)管沙箱”的模式

目前金融科技發(fā)展日新月異，傳統(tǒng)金融企業(yè)及金融科技企業(yè)對(duì)我國(guó)引用“監(jiān)管沙箱”機(jī)制存在一定的需求。我們應(yīng)深入研究“監(jiān)管沙箱”的機(jī)制，密切跟蹤與總結(jié)其他國(guó)家與地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索“監(jiān)管沙箱”在我國(guó)的適用性。一是要充分考慮我國(guó)金融科技領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀。一方面我國(guó)的金融科技企業(yè)的發(fā)展需要“監(jiān)管沙箱”的推出，但是目前我國(guó)金融科技行業(yè)的監(jiān)管以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度與機(jī)制還比較薄弱，打著金融科技、金融創(chuàng)新旗號(hào)欺詐消費(fèi)者的現(xiàn)象較為突出，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)把握好沙箱機(jī)制鐘靈活性的度，“監(jiān)管沙箱”盡量應(yīng)做到“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”。比如“監(jiān)管沙箱”不能采用免牌照、免審批的模式，應(yīng)根據(jù)不同測(cè)試項(xiàng)目逐個(gè)審批。二是要充分考慮與滿足我國(guó)金融科技行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。比如在“監(jiān)管沙箱”的適用對(duì)象方面，經(jīng)盡量放寬行業(yè)覆蓋面，無(wú)論是銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，還是支付機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)都有發(fā)展金融科技的需求，只要其符合“監(jiān)管沙箱”準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該允許其參與測(cè)試，“監(jiān)管沙箱”應(yīng)盡量覆蓋金融業(yè)和非金融業(yè)。

（三）明確“監(jiān)管沙箱”準(zhǔn)入的突出創(chuàng)新性、必要性和消費(fèi)者受益的原則

“支持真正的創(chuàng)新，支持消費(fèi)者受益的創(chuàng)新”是各個(gè)國(guó)家與地區(qū)在推行“監(jiān)管沙箱”時(shí)的共識(shí)。我國(guó)“監(jiān)管沙箱”的準(zhǔn)入應(yīng)借鑒英國(guó)FCA、美國(guó)CFPB的經(jīng)驗(yàn)，在準(zhǔn)入審核上嚴(yán)格要求。比如對(duì)創(chuàng)新性，應(yīng)當(dāng)要求參測(cè)產(chǎn)品在市場(chǎng)上沒(méi)有同類(lèi)產(chǎn)品或與近似產(chǎn)品顯著不同；對(duì)必要性，應(yīng)當(dāng)要求參測(cè)機(jī)構(gòu)提供與參測(cè)產(chǎn)品存在可能沖突、不確定性的具體法規(guī)條文；對(duì)消費(fèi)者是否受益，應(yīng)當(dāng)要求參測(cè)產(chǎn)品在降低消費(fèi)者成本、風(fēng)險(xiǎn)等方面有顯著改進(jìn)，同時(shí)應(yīng)提供可反映此類(lèi)改進(jìn)的指標(biāo)。支持測(cè)試的金融機(jī)構(gòu)通過(guò)創(chuàng)新改善產(chǎn)品與服務(wù)，滿足客戶的多元化多層次需求，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，限制單純?yōu)榱艘?guī)避監(jiān)管而進(jìn)行的“創(chuàng)新”。

（四）不斷完善“監(jiān)管沙箱”實(shí)施的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和落地機(jī)制

“監(jiān)管沙箱”機(jī)制必須在鼓勵(lì)創(chuàng)新和防范風(fēng)險(xiǎn)之間達(dá)到平衡，切實(shí)發(fā)揮其降低監(jiān)管門(mén)檻、推動(dòng)金融科技領(lǐng)域創(chuàng)新的作用。我國(guó)的“監(jiān)管沙箱”應(yīng)加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)，在知情自愿、充分披露的基礎(chǔ)上，確保參測(cè)消費(fèi)者享有與沙箱外消費(fèi)者同等權(quán)利，并提供強(qiáng)化后的投訴處理、第三方糾紛解決和賠償機(jī)制；在監(jiān)督機(jī)制方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)保留現(xiàn)場(chǎng)核查和隨時(shí)終止測(cè)試的權(quán)力，同時(shí)以定期報(bào)告的形式監(jiān)測(cè)測(cè)試情況；在落地機(jī)制方面，要在全面評(píng)估測(cè)試結(jié)果、消費(fèi)者保護(hù)情況的基礎(chǔ)上才允許產(chǎn)品上市。另外，要及時(shí)制定、修改和明確相關(guān)法規(guī)，不僅為產(chǎn)品上市提供法律基礎(chǔ)，也要將消費(fèi)者保護(hù)的要求“落地”到法規(guī)中去。

（五）爭(zhēng)取從法律法規(guī)層面支持“監(jiān)管沙箱”的寬免政策

“豁免”是各個(gè)國(guó)家與地區(qū)“監(jiān)管沙箱”常用的寬免政策，這一方面是因?yàn)椤皞€(gè)別指導(dǎo)”、“無(wú)異議函”等寬免政策僅反映監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法意圖，并不能從法規(guī)層面免除測(cè)試活動(dòng)責(zé)任。另一方面，“豁免”在英美法系國(guó)家應(yīng)用廣泛，這些國(guó)家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備法律授予的豁免權(quán)。比如澳大利亞AISC既能發(fā)布單獨(dú)豁免又能發(fā)布行業(yè)性、批量性豁免，其“金融科技牌照豁免政策”本質(zhì)是一種批量性豁免。本文介紹的七個(gè)國(guó)家與地區(qū)，只有臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)屬于大陸法系，作為實(shí)施成文法的地區(qū)，臺(tái)灣只能通過(guò)修改法律和制定專法的形式建立“監(jiān)管沙箱”。我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，人民銀行以及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并無(wú)一般豁免權(quán)，建議借鑒臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從法律法規(guī)層面對(duì)“監(jiān)管沙箱”的寬免政策提供支持。

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Abstract：The implementation of the “Regulatory Sandbox” policy on the financial technology is an attempt and innovation to balance the financial innovation and risk control.Various countries and regions carry out the positive exploration and attempt in “Regulatory Sandbox” applicable object，access standards，leniency policy，testing parameters，consumer protection，landing mechanism etc.Our country should draw lessions from“Regulatory Sandbox” international experience，measure the pros and cons of “Regulatory Sandbox” scientifically，explore the “Regulatory Sandbox” operating Mechanism that in line with Chinas nationnal conditions， and handle the balance between financial innovation and financial regulation.

KeyWords： Financial Technology， Regulatory Sandbox， Financial Innovation， consumer protection

責(zé)任編輯、校對(duì)：陳參軍