文 （..國家行政學(xué)院，北京 00089）

內(nèi)容提要：國務(wù)院和地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例的制定和實(shí)施，推動了我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法治化、規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展，但在實(shí)際執(zhí)行中也暴露出諸多問題，特別是部分規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)今國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求。因此，在對兩個(gè)條例立法及運(yùn)用評估的基礎(chǔ)上，提出完善我國機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的有效措施，將有利于推動我國社會主義法治體系建設(shè)。

《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（以下簡稱《國務(wù)院條例》）和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（以下簡稱《地方條例》）分別于1997年和2007年頒布實(shí)施。這兩個(gè)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例（以下簡稱“兩個(gè)條例”）是機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作的重要法律依據(jù)，充分體現(xiàn)了我國在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法治化、規(guī)范化和科學(xué)化方面的重大成就。

一、兩個(gè)條例在依法治國實(shí)踐中的重要作用

（一）豐富和完善了國家法律體系

黨的十九大報(bào)告指出：“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法?！眻?bào)告提出了完善國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的基本路徑和根本目標(biāo)。［1］機(jī)構(gòu)編制是一種稀缺性的行政資源，也是黨的重要執(zhí)政資源。政府行政運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)行模式，是機(jī)構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)和前提?！吨腥A人民共和國憲法》和《中華人民共和國組織法》對涉及各級機(jī)構(gòu)職能分配、內(nèi)設(shè)部門配置、領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量確定、人員編制核準(zhǔn)及相關(guān)程序性規(guī)定相對籠統(tǒng)，因此，需要有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的特別法予以明確和規(guī)范。兩個(gè)條例的制定是對《憲法》和《組織法》關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定的必要補(bǔ)充，從而使中央和地方的機(jī)構(gòu)編制管理有法可依、有章可循、有規(guī)可參。兩個(gè)條例不僅在行政機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)編制管理中發(fā)揮了重要作用，還逐漸延伸適用于黨委、人大、政協(xié)、司法、事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐，為我國機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作的順利實(shí)施起到了積極作用。

（二）基本實(shí)現(xiàn)了立法目的

兩個(gè)條例在控編減編、精兵簡政、定職確責(zé)等方面基本實(shí)現(xiàn)了立法目的。兩個(gè)條例頒布實(shí)施前，由于缺少統(tǒng)一、具體、穩(wěn)定的法律法規(guī)作為機(jī)構(gòu)編制管理依據(jù)，工作機(jī)構(gòu)僅憑上級指示、經(jīng)驗(yàn)來分析和判斷機(jī)構(gòu)編制調(diào)整事項(xiàng)，機(jī)構(gòu)編制管理充滿主觀隨意性，人為因素作用明顯。同時(shí)，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，客觀上助長了有關(guān)部門擅自調(diào)整機(jī)構(gòu)編制、無序增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大人員編制、增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)及非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、提升機(jī)構(gòu)規(guī)格、因人設(shè)事、因人設(shè)崗等現(xiàn)象的滋生。兩個(gè)條例頒布后，在控制行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模、維持機(jī)構(gòu)編制穩(wěn)定性等方面基本實(shí)現(xiàn)了最初的立法目的。

（三）有力保障了行政機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行

兩個(gè)條例頒布前，我國曾進(jìn)行過多次政府機(jī)構(gòu)改革，但每次改革精簡后又有重新膨脹的趨勢，逐步形成“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的“怪圈循環(huán)”。究其原因就是沒有將機(jī)構(gòu)編制管理納入法治化建設(shè)的軌道，沒有充分利用法律的強(qiáng)制力和穩(wěn)定性來鞏固改革成果。兩個(gè)條例的制定和依法有效推行，用法律手段規(guī)范政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立和控制人員規(guī)模，使無序膨脹的機(jī)構(gòu)編制循環(huán)在一定程度得到了遏制，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)編制資源，為落實(shí)黨中央和國務(wù)院的歷次行政機(jī)構(gòu)改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、兩個(gè)機(jī)構(gòu)編制條例在實(shí)施過程中存在的問題

（一）適用范圍窄，不能全面覆蓋機(jī)構(gòu)編制管理部門

《國務(wù)院條例》第一條和《地方條例》第二條分別就條例的適用范圍做了明確規(guī)定，即兩個(gè)條例的適用對象僅限于政府的行政機(jī)構(gòu)。然而，我國財(cái)政供養(yǎng)單位除政府系統(tǒng)之外，還包括黨委、人大、政協(xié)、司法、事業(yè)單位等機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)。目前，這些單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理已納入中央和地方各級機(jī)構(gòu)編制管理部門的工作范圍，其具體管理辦法基本參照上述兩個(gè)條例。

就黨委機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，2017年7月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》，對于規(guī)范黨的工作機(jī)關(guān)設(shè)立、職責(zé)和運(yùn)行做出了重要規(guī)定，這也是首次對黨的機(jī)關(guān)設(shè)置做出的頂層設(shè)計(jì)。但是，對于涉及機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)定仍較為原則，不能作為管理機(jī)構(gòu)編制工作的直接依據(jù)。

事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理也缺乏法律依據(jù)。根據(jù)《地方條例》的相關(guān)規(guī)定，地方事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)和編制管理辦法和事業(yè)編制的全國性標(biāo)準(zhǔn)均需另行規(guī)定。事實(shí)上，全國性事業(yè)編制標(biāo)準(zhǔn)仍未制定，各地事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法亦不免落入操作性不強(qiáng)的窠臼，機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理都缺乏科學(xué)合理的核定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）法定化水平有待提升

首先，從兩個(gè)條例篇幅上看，《國務(wù)院條例》除“附則”之外僅有23條規(guī)定，其中操作性規(guī)定僅有21條。這21條原則性規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理的法定化要求。特別是隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)多次大規(guī)模撤并、整合，部分規(guī)定已不能適應(yīng)當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的需要?！兜胤綏l例》的頒布雖晚于《國務(wù)院條例》，同樣對機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的規(guī)定存在先天不足。

其次，兩個(gè)條例的程序性規(guī)定欠缺。規(guī)范科學(xué)的行政程序和流程，既能保證行政機(jī)關(guān)在具體工作中有法可依、有章可循，且在相當(dāng)程度上還能限制行政權(quán)力濫用。但兩個(gè)條例對機(jī)構(gòu)編制管理的程序性規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，《國務(wù)院條例》對行政編制管理程序幾乎未作任何規(guī)定，《地方條例》規(guī)定也不夠具體，缺乏操作性。

（三）條例規(guī)定的科學(xué)合理性有待加強(qiáng)

一方面，兩個(gè)條例尚未達(dá)到機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的科學(xué)管理目標(biāo)。兩個(gè)條例的基本思路停留在簡單的控編減編上，無法滿足機(jī)構(gòu)設(shè)定科學(xué)高效的要求。實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的調(diào)整往往是在原有機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的基礎(chǔ)上，通過討價(jià)還價(jià)等博弈確定的，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制核定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。此外，相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員針對機(jī)構(gòu)編制存在隨意性強(qiáng)、裁量空間大的問題，甚至個(gè)別地方政府出現(xiàn)由主要領(lǐng)導(dǎo)人任意決定崗位的數(shù)量、職位設(shè)置、職責(zé)分工等情況。

另一方面，編制類型劃分過細(xì)，管理方式過于機(jī)械。一是兩個(gè)條例僅規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)編制，而不涉及其他種類編制。機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐中，行政編制、政法專項(xiàng)編制、事業(yè)編制以及不同地方的自定義編制等編制類型紛繁復(fù)雜，人為制造了諸多問題和矛盾。其中，最為突出的是基層行政編制和事業(yè)編制的涇渭分明，而分別使用兩類編制的工作人員日常承擔(dān)的工作任務(wù)差異化不明顯，薪酬待遇和晉升途徑卻差距巨大，嚴(yán)重影響基層工作人員的積極性。二是公務(wù)人員使用的行政編制本身又分劃為“三六九等”（通?？蓞^(qū)分為一般行政編制、政法專項(xiàng)編制、行政執(zhí)法編制、參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制等地方自定義編制等），不同編制類型統(tǒng)籌使用難度大，內(nèi)部置換行政成本高，審批機(jī)關(guān)層級高且流程復(fù)雜。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理權(quán)限過于向上集中

國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室具體負(fù)責(zé)，地方政府的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立等事項(xiàng)需上一級人民政府批準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，編制的跨層級流動以及不同編制類型的置換往往需要上一級或更高一級機(jī)構(gòu)編制管理部門審批。在財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的大背景下，受控編減編任務(wù)所限，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理審批權(quán)限向上集中，的確更便于控制整個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量和規(guī)模。但是這種單純圍繞審批展開的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理，往往是遵從國家政策層面上做出的“一刀切”式的規(guī)定，延續(xù)的依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理思路和模式，導(dǎo)致的最直接的后果是機(jī)構(gòu)編制管理效率低，行政成本、時(shí)間成本較高。本級的機(jī)構(gòu)編制管理部門沒有能力根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際狀況對機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制進(jìn)行全面、科學(xué)、合理、有效的調(diào)控。

（五）對機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理評估機(jī)制的規(guī)定不夠充分

兩個(gè)條例均對機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理評估做了明確規(guī)定。其中《國務(wù)院條例》規(guī)定：“國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并需要組織評估和論證”?！兜胤綏l例》規(guī)定：“機(jī)構(gòu)和編制的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)定期評估”。但評估的工作模式、論證的基本要素以及具體的程序等內(nèi)容，兩個(gè)條例都沒有做出更為具體的規(guī)定，是各級機(jī)構(gòu)編制管理部門在具體的評估實(shí)踐中自行摸索實(shí)施的?，F(xiàn)實(shí)工作中由于法律法規(guī)約束，相當(dāng)一部分評估流于形式，評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性不足。

（六）對“條條干預(yù)”機(jī)構(gòu)編制管理缺乏剛性約束

舉報(bào)投訴和監(jiān)督檢查的工作多集中于“條條干預(yù)”的問題?！皸l條干預(yù)”是指《國務(wù)院條例》所規(guī)定的國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)要求地方政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)相對應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)。條例中對“條條干預(yù)”的法規(guī)性、紀(jì)律性約束較為粗疏、剛性不足。近年來，國務(wù)院部門或?。ㄖ陛犑校┘壭袠I(yè)主管部門出于落實(shí)監(jiān)管職責(zé)的需要，以獎勵評比、批準(zhǔn)項(xiàng)目和指標(biāo)、驗(yàn)收檢查和領(lǐng)導(dǎo)巡視等方式倒逼基層機(jī)構(gòu)增加編制。這種形式迫使基層單位為通過達(dá)標(biāo)，或借達(dá)標(biāo)為由實(shí)現(xiàn)增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制的目的，繞開本級的機(jī)構(gòu)編制管理部門，直接找相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示。

（七）議事協(xié)調(diào)等臨時(shí)機(jī)構(gòu)的管理乏力

《國務(wù)院條例》要求設(shè)立國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)的不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！兜胤綏l例》也做了類似的表述，同時(shí)還規(guī)定該機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)應(yīng)規(guī)定其撤銷的條件或者撤銷的期限及不單獨(dú)占用編制。實(shí)踐中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或臨時(shí)機(jī)構(gòu)中，少部分是按照上下對口的原則，從便于工作銜接的角度設(shè)立的，但大部分的設(shè)立理由并不充分。許多工作通過調(diào)整部門間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制是完全可以解決的，但是有關(guān)部門在增設(shè)機(jī)構(gòu)編制訴求被機(jī)構(gòu)編制管理部門否決后，采取一種“曲線救國”的方式。兩個(gè)條例關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)定過于原則，未明確其概念、范圍、設(shè)立期限和撤銷條件等，客觀上導(dǎo)致大量議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以各種形式和組織游離于機(jī)構(gòu)編制管理部門的監(jiān)管范圍之外，無法對其實(shí)施有效的監(jiān)督。

（八）監(jiān)督檢查和法律責(zé)任的規(guī)定過于粗疏

兩個(gè)條例就監(jiān)督檢查和法律責(zé)任都做了規(guī)定，但就實(shí)際運(yùn)行看，監(jiān)督檢查一直是機(jī)構(gòu)編制管理中較為薄弱的環(huán)節(jié)。其主要原因在于：一方面條例中關(guān)于監(jiān)督檢查的工作方法和追責(zé)的規(guī)定過于籠統(tǒng)和粗放，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)構(gòu)未被授予獨(dú)立的懲戒權(quán)、執(zhí)法權(quán)，條例中亦未明確處罰反饋處理機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制管理部門不能單獨(dú)對違反規(guī)定的責(zé)任人或責(zé)任單位進(jìn)行處分，這種處罰機(jī)制缺乏權(quán)威性；另一方面，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)針對違規(guī)處理的手段單一，主要是給予通報(bào)批評，且通報(bào)范圍有限，很難從根本上對相關(guān)責(zé)任人造成觸動，懲戒性、警示性不足。結(jié)果既打消了機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)開展監(jiān)督檢查的積極性，也使一些地方在機(jī)構(gòu)編制方面屢闖紅燈、敢闖紅燈。

三、新時(shí)代機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法定化的立法重構(gòu)

從黨的十三大提出 “完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制”，到黨的十九大強(qiáng)調(diào)“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，我國機(jī)構(gòu)編制管理法定化之路循序走來，日漸明晰。按照黨的十九大要求，站在服務(wù)于下一階段深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革、提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，建議對兩個(gè)條例進(jìn)行修改和完善。

（一）機(jī)構(gòu)編制管理法定化的立法方向

習(xí)近平總書記在紀(jì)念《憲法》頒布三十周年大會上指出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家”，這為我國機(jī)構(gòu)編制管理法定化建設(shè)指明了方向。要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制法定化，其基本要求：一是要完善相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，應(yīng)圍繞全面依法治國關(guān)于“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的部署，［2］既推進(jìn)國家層面的機(jī)構(gòu)編制立法，又推進(jìn)地方層面的機(jī)構(gòu)編制立法；既推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制審批管理的立法，又推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制責(zé)任追究的立法；逐步健全機(jī)構(gòu)編制管理法律體系，盡可能減少機(jī)構(gòu)編制管理中的自由裁量空間；二是要在立法中強(qiáng)化監(jiān)督體系，法律法規(guī)的約束性和強(qiáng)制性特點(diǎn)要求任何單位、領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人均無權(quán)自行更改、變通甚至凌駕于法律之上，要建立多部門、多機(jī)構(gòu)的配合協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)保證機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)的嚴(yán)肅、權(quán)威、通暢。為此，必須重點(diǎn)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制調(diào)控與組織（人事）管理、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政管理、社會監(jiān)督等約束機(jī)制的高效協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。同時(shí)豐富追究相關(guān)違法責(zé)任單位、責(zé)任人的方式和手段。

（二）構(gòu)建全方位、全覆蓋的機(jī)構(gòu)編制管理法律體系

按照黨的十九大提出的統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，并在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公的要求，針對當(dāng)前兩個(gè)條例存在的適用范圍過窄的問題，制定一部統(tǒng)一的、覆蓋黨委、政府、從大、政協(xié)、司法、監(jiān)察等系統(tǒng)及各級各類事業(yè)單位的全方位的機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范。從長遠(yuǎn)來看，建議由全國人大制定通過一部覆蓋各級各類機(jī)構(gòu)編制的 《機(jī)構(gòu)編制法》。從階段性目標(biāo)來看，建議以黨內(nèi)法規(guī)的形式先就各級各類機(jī)構(gòu)編制管理做出規(guī)定，待時(shí)機(jī)成熟后，再提請全國人大進(jìn)行立法。該方案的優(yōu)點(diǎn)是黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性強(qiáng)、實(shí)效性高，并可名正言順地將黨政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、司法、監(jiān)察、各級各類事業(yè)單位等機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)納入調(diào)整范圍，也符合我國黨領(lǐng)導(dǎo)一切的本質(zhì)特征。該方案無論從邏輯上還是實(shí)際執(zhí)行效果上都具有可操作性。

（三）以明確職能為核心構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制管理新模式

機(jī)構(gòu)編制管理的核心是職能。為適應(yīng)新時(shí)代、新形勢和新任務(wù)的要求，提升國家治理能力，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，機(jī)構(gòu)編制管理必須堅(jiān)持以職能為核心定位，為機(jī)構(gòu)編制管理設(shè)計(jì)全新的管理框架和工作模式。

一是機(jī)構(gòu)編制管理本身需要升級換代，因此必須對國家機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行梳理和界定，并在此基礎(chǔ)上對機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

二是必須要理清同級機(jī)構(gòu)間的職責(zé)關(guān)系和不同層級間的事權(quán)劃分，特別是不同層級政府的事權(quán)邊界。進(jìn)一步明確“三定”規(guī)定的法律地位，規(guī)范“三定”規(guī)定的內(nèi)容、體例等，朝著國家機(jī)構(gòu)編制法的方向努力，結(jié)合行政體制改革的成果，更為科學(xué)清晰地界定不同機(jī)構(gòu)的職能，重點(diǎn)是政府行政機(jī)構(gòu)的行政職能。

三是必須維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威地位和法律約束性、科學(xué)規(guī)范性。在未來立法中明確凡是新起草的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，涉及到職責(zé)分配、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增減的，應(yīng)統(tǒng)一由機(jī)構(gòu)編制部門審核，按程序報(bào)批，其他任何部門和單位無權(quán)決定機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。

（四）圍繞機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的科學(xué)性和有效性來展開制度設(shè)計(jì)

第一，探索設(shè)計(jì)科學(xué)合理的核編標(biāo)準(zhǔn)。以轉(zhuǎn)變政府職能為宗旨，及時(shí)調(diào)整政府職能配置、部門設(shè)置及人員編制。應(yīng)根據(jù)“各地方的地理位置、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、常住人口、風(fēng)俗習(xí)慣”等因素［3］，建立規(guī)范的數(shù)學(xué)模型，研究出一套能夠估算財(cái)政供養(yǎng)編制總量的指標(biāo)體系，通過調(diào)整指標(biāo)體系的變量、參數(shù)，使其能夠統(tǒng)籌所有編制，并能在全國范圍內(nèi)得以推廣適用。同時(shí)，提高編制分配的科學(xué)性，對于申請編制的單位應(yīng)開展第三方評估，創(chuàng)設(shè)科學(xué)、合理、客觀的編制評估方案，對于虛要編制，夸大用人必要性的單位應(yīng)該給予行之有效的懲罰措施，比如三年內(nèi)不得提出增編申請。而對于編制執(zhí)行較好的單位，或者連續(xù)幾年不增編的的單位給予相應(yīng)的肯定、獎勵，建立評估與編制管理工作有效的聯(lián)動機(jī)制。

第二，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)肅性的同時(shí)要適當(dāng)下放審批權(quán)限。涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，一旦由機(jī)構(gòu)編制管理部門下文，則必須得到嚴(yán)格遵守。比如，國家機(jī)構(gòu)的主要職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，原則上“三定”規(guī)定頒布后至少兩年內(nèi)不能調(diào)整。當(dāng)然，立法也應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)社會的未來發(fā)展留有空間，不能搞“一刀切”。在機(jī)構(gòu)編制管理中應(yīng)運(yùn)用法治思維，嚴(yán)格遵循法律依據(jù)研究機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，形成機(jī)構(gòu)編制“法律紅線不能觸碰，政策底線不能逾越”的思想，真正樹立機(jī)構(gòu)編制管理的法治權(quán)威性和嚴(yán)肅性。［4］

第三，在立法中科學(xué)規(guī)定和劃分編制類型、統(tǒng)籌編制資源應(yīng)用范圍、形式和方法。一是針對基層政府編制混用、人才待遇保障和晉升空間有限、工作動力不足等情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究編制類型科學(xué)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，確定通過編制管理為行政體制改革保駕護(hù)航，并歸納上升為法律制度。二是進(jìn)一步研究黨政機(jī)關(guān)合署或者合并辦公，如何統(tǒng)籌編制資源。結(jié)合十九大報(bào)告提出的重點(diǎn)工作任務(wù)，為地方合署或者合并辦公的改革試點(diǎn)預(yù)留空間，

第四，未來的編制立法體系應(yīng)該給編制評估留有一章或單獨(dú)做出規(guī)定，其中包括編制申請、分配、使用、反饋和獎懲等環(huán)節(jié)。要建立一套科學(xué)合理的編制評估體系，要有一個(gè)既有機(jī)制創(chuàng)新，又有具體可操作性的科學(xué)合理的第三方評估機(jī)制。要加大編制工作的宣傳力度，加強(qiáng)編制工作政務(wù)公開的力度，提高工作透明度?！耙褭C(jī)構(gòu)編制管理放在陽光下，增強(qiáng)社會各界對機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)的了解，接受社會監(jiān)督，構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制依法管理的良好環(huán)境”。［5］

第五，對條條干預(yù)和議事協(xié)調(diào)機(jī)制等反映突出的問題做出針對性的規(guī)定。首先必須對條條干預(yù)和議事協(xié)調(diào)機(jī)制存在的合理性予以認(rèn)可。要統(tǒng)籌考慮，深入分析其產(chǎn)生的原因和存在的問題，更好地服務(wù)于國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的大局。比如解決議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的根本路徑是大部制改革，治標(biāo)更需治本，新的立法應(yīng)當(dāng)從保障和推進(jìn)大部制改革角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。在厘清部門職能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的概念、范圍、期限和撤銷條件等做出細(xì)致、具體規(guī)定，制定切實(shí)有效的管理制度。

第六，要豐富監(jiān)督手段和反饋機(jī)制，對已往取得的有效的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行總結(jié)，通過立法，以法規(guī)的形式明確下來。比如紀(jì)檢監(jiān)察部門要與機(jī)構(gòu)編制部門共同監(jiān)督檢查本地區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理制度的落實(shí)和執(zhí)行情況。通過多種形式的監(jiān)督檢查，讓紀(jì)檢監(jiān)察部門、機(jī)構(gòu)編制管理部門對本地區(qū)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況有全面的認(rèn)識，并參照這些信息來評估各單位機(jī)構(gòu)的編制工作。對違反編制管理規(guī)定的情況，應(yīng)增強(qiáng)編制管理部門懲戒能力、豐富編制管理部門處理手段，立法中要著重明確實(shí)施懲戒的主體，完善懲戒機(jī)制。