武艷華，周 輝

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京，210098）

困境兒童的概念源自西方社會(huì)政策領(lǐng)域，伴隨著近年來(lái)我國(guó)困境兒童遭遇社會(huì)侵害的事件頻發(fā)，從而引發(fā)多方關(guān)注。通常來(lái)說，相較于普通兒童，困境兒童在自身、家庭、所處社會(huì)環(huán)境等方面均遭遇特殊困難，致使其基本的生存處境與發(fā)展權(quán)利遭遇障礙，亟需福利保障與實(shí)務(wù)救助。但受困境兒童問題多元復(fù)雜、現(xiàn)有政策尚處完善階段、既有研究對(duì)困境兒童成因、保障需求與干預(yù)措施系統(tǒng)化研究較弱等因素綜合作用所限，我國(guó)困境兒童的福利保障政策與實(shí)務(wù)救助深陷救助思想多元、救助內(nèi)容混雜、救助措施可操作性不強(qiáng)的泥淖，亟需進(jìn)行類型化的研究?！邦愋突弊鳛橐环N關(guān)系化、結(jié)構(gòu)化的思考方式，其對(duì)概念內(nèi)外部體系關(guān)聯(lián)的類型化要求與困境兒童福利保護(hù)制度的內(nèi)在構(gòu)建要求相契合。在此背景下，本文立足對(duì)江蘇省南京市X區(qū)困境兒童的調(diào)查實(shí)例，通過對(duì)困境兒童致困原因、社保狀況、福利需求、救助不足的類型化分析，闡述困境兒童救助的類型化支持體系，以期加深政府機(jī)構(gòu)及學(xué)界對(duì)困境兒童致困成因、社保狀況、福利需求、救助不足的多元認(rèn)知，為困境兒童社會(huì)保障、福利救助與實(shí)務(wù)實(shí)踐的完善提供參考。

一、困境兒童類型化的相關(guān)研究及本文的分析視角

整理關(guān)于困境兒童類型化的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，以困境兒童概念類型化研究居多，困境兒童致困成因類型化研究次之，困境兒童保障內(nèi)容與層次類型化研究較少，而對(duì)困境兒童概念內(nèi)涵、致困成因、保障內(nèi)容與層次類型進(jìn)行系統(tǒng)類型化研究尤為缺乏的狀況。

(一) 困境兒童概念的類型化研究

該類研究主要依據(jù)困境類型、困境時(shí)長(zhǎng)、困境顯示度三種標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)困境兒童的概念進(jìn)行類型化。大多數(shù)研究和社會(huì)政策的實(shí)施依據(jù)困境類型對(duì)困境兒童概念進(jìn)行類型化，其中，比較典型的研究如下。劉繼同先是將棄嬰、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、貧困地區(qū)的兒童、寄養(yǎng)兒童、艾滋病孤兒、犯罪家庭的兒童、患自閉癥兒童和童工納入困境兒童的范疇，后又將困境兒童類型分為孤兒、殘疾兒童、棄嬰、流浪兒童、貧困兒童、艾滋病孤兒及服刑人員子女。[1-2]陳魯南將困境兒童類型分為孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、流動(dòng)兒童、受暴力侵害兒童、殘疾兒童、艾滋病感染兒童、患重病罕見病兒童等類型。[3]《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》將困境兒童類型分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三種類型。[4]楊智平、鄭堅(jiān)銘將困境兒童類型分為殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、父母殘疾或重病家庭的兒童、父母長(zhǎng)期在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡而另一方又無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童等七種類型。[5]依據(jù)困境時(shí)長(zhǎng)對(duì)困境兒童概念進(jìn)行類型化研究的是李迎生和袁小平，他們根據(jù)兒童所處困境時(shí)間的長(zhǎng)短標(biāo)準(zhǔn)，將困境兒童類型分為長(zhǎng)期困境兒童和短期困境兒童。[6]而王之師則以困境是否可顯的標(biāo)準(zhǔn)，將困境兒童區(qū)分為顯性困境兒童(孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童、患重病或罕見病兒童、流浪兒童、刑滿釋放兒童)和隱性困境兒童(受虐待的兒童、新型困境兒童)兩種類型。[7]

(二) 困境兒童致困成因的類型化研究

該類研究中，從致困成因的主體類別進(jìn)行類型化研究的占據(jù)主導(dǎo)地位，其余少數(shù)則是從致困成因的內(nèi)外部屬性展開研究。在困境兒童致困成因主體類別的區(qū)分中，存在五種典型的分類。一是Skinner將困境兒童分為個(gè)體層次致困型、家庭層次致困型、社區(qū)層次致困型等三種類型。[8]二是黃春梅、廖欣將困境兒童致困成因分為家庭因素、師生關(guān)系、朋輩群體、自身屬性等四種類型。[9]三是尚曉援、虞捷依據(jù)致困成因的屬性，將困境兒童分為生理性、社會(huì)性和多重原因致困等三種類型。[10]四是行紅芳將困境兒童致困成因類型分為個(gè)人原因(殘障、疾病以及個(gè)人尋求自由)、家庭失靈(家庭功能失靈和大家庭撫育模式的解體)、制度缺陷(醫(yī)療保障不健全和兒童福利范圍太小導(dǎo)致困境)三種。[11]五是張春艷等則將困境兒童的致困成因類型分為外部原因(家庭原因或沒有家庭)和兒童自身原因兩種。[12]

(三) 困境兒童保障內(nèi)容與層次的類型化研究

目前關(guān)于此模塊的研究較少，大多數(shù)研究限于對(duì)困境兒童保障內(nèi)容與層次的零散論述，缺乏系統(tǒng)性與類型化的研究。而行紅芳的研究較具代表性，其將困境兒童保障內(nèi)容分為基本生活保障(納入低保范圍，按月提供基本生活費(fèi))、醫(yī)療與康復(fù)保障(生理性困境兒童)、教育保障(所有困境兒童，更多體現(xiàn)為特殊教育、融合教育和職業(yè)培訓(xùn))等三種類型；將保障層次類型分為基本生活保障(最為基礎(chǔ)的保障，滿足困境兒童最為基本的生理需求)、醫(yī)療康復(fù)保障(中間層次)、教育與培訓(xùn)保障(中間層次)、困境兒童的長(zhǎng)期計(jì)劃(最高層次)等四種。[13]

(四) 困境兒童概念、致困成因、保障策略的整合性類型化研究

相較于前述的類型化研究，對(duì)三者進(jìn)行整合性類型化的研究極少。而李瑩、韓克慶是為數(shù)不多的從困境兒童的類型、保障制度、支持策略維度對(duì)困境兒童進(jìn)行類型化研究的學(xué)者。他們將困境兒童類型分為孤兒與棄嬰、流浪兒童、殘疾兒童三種類型，并分別類型化地指出三種困境兒童保障制度中存在的問題，并圍繞這些問題提出了完善制度的措施。[14]

(五) 本文分析視角

綜觀上述研究，學(xué)界對(duì)困境兒童概念與致困成因分析有一定的類型化研究意識(shí)，對(duì)困境兒童的保障策略及系統(tǒng)化保障則呈現(xiàn)類型化思維嚴(yán)重不足的問題，尤為缺乏從致困成因、保障內(nèi)容、福利需求、再到支持策略的完整的類型化研究。但困境兒童的保護(hù)實(shí)踐尤其需要對(duì)困境兒童進(jìn)行“分類型、分原因、分層次、分策略”的保護(hù)。為此，本文意圖通過對(duì)127例困境兒童的致困成因類型、福利需求、保障內(nèi)容與支持策略進(jìn)行類型化研究，以期為相關(guān)部門的困境兒童保護(hù)實(shí)踐與困境兒童類型化的學(xué)術(shù)研究，提供一種類型化的視角。本文的數(shù)據(jù)源自南京市X區(qū)民政部門委托南京市同心未成年人救助與保護(hù)中心、南京同仁社工事務(wù)所，筆者于2016年10—12月通過上門訪談的方式，在X區(qū)收集困境兒童摸底普查數(shù)據(jù)。根據(jù)X區(qū)民政部門提供的基本資料，此次調(diào)查共走訪疑似困境兒童家庭156戶，最終按照困境兒童的三級(jí)指標(biāo)確定127例困境兒童。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，127例困境兒童總體呈現(xiàn)出男童居多、病殘比例高、學(xué)齡兒童多、精神健康不容樂觀、家庭關(guān)系充滿沖突的特點(diǎn)。具體來(lái)說，男童占比68.5%、女童占比31.5%，健康的占比75.6%、殘疾的占比19.7%、患病的占比4.7%，0～6歲的占比4%、6～12歲的占比42%、12～18歲的占比54%，精神健康的占比73.5%、存在精神健康問題的占比16.5%、其他情況的占比10%，朋友型家庭關(guān)系的占比62.3%、非朋友型家庭關(guān)系的占比37.7%。此數(shù)據(jù)雖然只是南京市X區(qū)的，但因?yàn)閿?shù)據(jù)的普查性質(zhì)，使其在一定程度上能夠反應(yīng)困境兒童的基本情況，具有較強(qiáng)的代表性和典型性。

二、不同類型困境兒童社保狀況與福利需求

通常來(lái)說，困境兒童是指因各種原因?qū)е律钕萑肜Ь车膬和?。結(jié)合上述對(duì)困境兒童概念的類型化研究和在江蘇省南京市X區(qū)對(duì)困境兒童調(diào)查的實(shí)際，本文選取困境兒童的致困成因和需求差異為類型化的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，將困境兒童類型分為個(gè)體內(nèi)部生理致困型困境兒童(殘病致困型)和外部環(huán)境致困型困境兒童(家庭非完整性致困型、監(jiān)護(hù)不利致困型以及經(jīng)濟(jì)貧困致困型)兩大類型四種類別。同時(shí)，采取行紅芳對(duì)困境兒童社保的類型化標(biāo)準(zhǔn)，將困境兒童的社保類型化為基本生活保障、醫(yī)療與康復(fù)保障、教育保障。[13]下文將圍繞著兩大類型困境兒童的分布、社會(huì)保障中存在的問題及福利服務(wù)需求等內(nèi)容展開。

(一) 個(gè)體內(nèi)部生理致困型困境兒童社保狀況與福利需求

個(gè)體內(nèi)部生理致困型困境兒童主要是指由于先天或后天的原因，導(dǎo)致其在身體、智力和精神等方面遭受不同程度的殘病障礙，并且這些障礙使其正常的生存與發(fā)展及其家庭陷入困境的殘病型兒童。在所調(diào)查的127例困境兒童中，有31名困境兒童存在殘疾或患病，占調(diào)查兒童總數(shù)的24.4%。這31名兒童中，殘疾兒童有26名，患病兒童有5名。其中殘疾兒童的殘疾類型主要包括多重殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾等4種類型，其中智力殘疾占比最高，達(dá)到34.6%。這些殘病型困境兒童及其家庭普遍反映，目前的基本生活補(bǔ)貼與醫(yī)療康復(fù)救助保障政策只能滿足其基本需求，無(wú)法滿足其個(gè)性化與更高層次的需求。在教育保障方面，26名殘疾兒童中有5名殘疾兒童輟學(xué)。其中，3名是由于身體重殘無(wú)法接受學(xué)校教育，1名因?yàn)槌^學(xué)校規(guī)定的年齡而不被接納，1名是因?yàn)槔Ь硟和O(jiān)護(hù)人拒絕困境兒童接受特殊教育。另外，26名殘疾兒童中有15名殘疾兒童在不同程度上存在著精神緊張、情緒不穩(wěn)定、精神壓力大等精神問題；5名患病兒童普遍存在著經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與照顧負(fù)擔(dān)過重的問題。面對(duì)自身社會(huì)保障中存在的問題，他們對(duì)正常社會(huì)化、醫(yī)療康復(fù)、經(jīng)濟(jì)幫扶、持續(xù)性特殊教育機(jī)會(huì)、專業(yè)心理輔導(dǎo)、就業(yè)和發(fā)展指導(dǎo)、照顧服務(wù)與資源表現(xiàn)出強(qiáng)烈的需求?？傮w來(lái)說，個(gè)體內(nèi)部生理致困型困境兒童基本生活保障方面存在經(jīng)濟(jì)保障力度不夠、精神保障關(guān)注不足的問題，教育保障方面存在一定比例困境兒童輟學(xué)問題，醫(yī)療康復(fù)保障方面存在更高層次保障資源不足的問題，致使他們亟需更高層次的醫(yī)療康復(fù)救助與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)援助、心理輔導(dǎo)、升學(xué)與就業(yè)資源、照顧資源等福利資源與社會(huì)服務(wù)。

(二) 外部環(huán)境致困型困境兒童社保狀況與福利需求

外部環(huán)境致困型困境兒童主要是指由于外部環(huán)境因素的作用，導(dǎo)致其在身體、精神及社會(huì)交往等方面遭受不同程度的障礙，并且這些障礙使其正常的生存、發(fā)展及其家庭陷入困境的兒童。在所調(diào)查的困境兒童中，外部環(huán)境致困的困境兒童類型主要有3類：家庭非完整性致困型困境兒童、監(jiān)護(hù)不利致困型困境兒童、經(jīng)濟(jì)貧困致困型困境兒童。

1. 家庭非完整性致困型困境兒童

家庭非完整性致困型困境兒童是指受家庭結(jié)構(gòu)的非完整性因素影響，導(dǎo)致其無(wú)法獲取正常的家庭支持，并受到家庭的負(fù)面影響而陷入生存發(fā)展困境的兒童。在所調(diào)查的127例困境兒童中，有95名困境兒童屬于非完整的家庭，占調(diào)查兒童總數(shù)的74.8%。這些非完整性的家庭主要涉及8種類型：父母離異的家庭28個(gè)，父母雙方去世及一方去世的家庭27個(gè)(父母去世的2個(gè)，父親去世的19個(gè)，母親去世的6個(gè))，父母殘疾或重病的家庭18個(gè)，涉毒家庭13個(gè)，父母失聯(lián)或一方失聯(lián)的家庭9個(gè)，服刑家庭7個(gè)(父親服刑的6個(gè)，母親服刑的1個(gè))，再婚家庭的6個(gè)，非婚生子家庭1個(gè)。需要說明的是，由于有些家庭存在多重非完整性特征，所以非完整性家庭總數(shù)并不等于非完整性困境兒童家庭的總數(shù)。受家庭非完整性因素的影響，雖然這些困境兒童的基本生活、醫(yī)療康復(fù)能夠得到保障，但教育保障中突出存在著教育效果不理想、社會(huì)化充滿障礙、未來(lái)發(fā)展通道狹隘等問題。此外，他們的家庭關(guān)系普遍充滿矛盾和沖突。因此，他們亟需學(xué)業(yè)幫扶、情感關(guān)懷、心理輔導(dǎo)(對(duì)困境兒童及其家屬)、經(jīng)濟(jì)援助、就業(yè)支持、親子關(guān)系良性互動(dòng)輔導(dǎo)、健康家庭照顧模式服務(wù)等。

2. 監(jiān)護(hù)不利致困型困境兒童

監(jiān)護(hù)不利型困境兒童是指受監(jiān)護(hù)人缺失、失職等因素影響，導(dǎo)致其無(wú)法從監(jiān)護(hù)人處獲取照顧與支持，進(jìn)而陷入生活困境的兒童。通常來(lái)說，監(jiān)護(hù)不利主要包括兩種狀況：一是監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺失，主要是指父母雙方因長(zhǎng)期服刑在押、強(qiáng)制戒毒、父母一方或雙方死亡或失蹤(人民法院宣判或公安機(jī)關(guān)證明)等原因，致使兒童未能處于父母一方或雙方正常監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，而存在父母一方或雙方無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況；二是監(jiān)護(hù)職責(zé)缺失，主要是指監(jiān)護(hù)人在工作或者生活中顧此失彼，對(duì)兒童生活、學(xué)習(xí)、交往等關(guān)心不夠，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)質(zhì)量差的情況，這種情況在隔代監(jiān)護(hù)中尤其明顯。本研究中，被調(diào)查對(duì)象監(jiān)護(hù)缺失問題非常普遍。所調(diào)查的127例困境兒童中有44人處于父母雙方監(jiān)護(hù)中，僅占全部調(diào)查對(duì)象的35%；有66名困境兒童屬于父母一方監(jiān)護(hù)缺失狀態(tài)，占比52%；有17名困境兒童處于父母雙方監(jiān)護(hù)缺失的狀況，占比13%?？傮w來(lái)看，有近70%的困境兒童處于父母一方或雙方監(jiān)護(hù)缺失的狀況，導(dǎo)致困境兒童陷入高風(fēng)險(xiǎn)的生活當(dāng)中。通過對(duì)不同監(jiān)護(hù)情況困境兒童的訪談發(fā)現(xiàn)，他們的基本生活保障突出存在生活保障只能覆蓋基本需求無(wú)法滿足擴(kuò)展性需求、生活照顧質(zhì)量不高、家庭關(guān)系不理想、監(jiān)護(hù)人沒有監(jiān)護(hù)意愿、監(jiān)護(hù)人缺乏監(jiān)護(hù)能力、隔代監(jiān)護(hù)造成監(jiān)護(hù)不利的問題；教育保障存在學(xué)業(yè)成績(jī)差、社會(huì)交往存有障礙、擔(dān)憂未來(lái)教育出路的問題；而他們的醫(yī)療康復(fù)需求基本得到保障。因此，他們普遍對(duì)家庭關(guān)系輔導(dǎo)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、減輕監(jiān)護(hù)照顧負(fù)擔(dān)有強(qiáng)烈的需求。

3. 經(jīng)濟(jì)貧困致困型困境兒童

經(jīng)濟(jì)貧困致困型困境兒童是指由于物質(zhì)生活貧乏和缺乏出路，無(wú)法滿足其正常生存發(fā)展需求而致困的兒童。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查困境兒童家庭的收入總體上明顯偏低，大多數(shù)困境兒童家庭處于社會(huì)的低收入階層。具體來(lái)說，非低保戶的家庭占21.5%，低保戶占69.4%，低保邊緣戶占9.1%，可見處于或接近低保水平的家庭約占80%。經(jīng)濟(jì)致困型困境兒童大多來(lái)自低?；虻捅＿吘墤艏彝?，但他們實(shí)際上也得到了不同類型的經(jīng)濟(jì)支持和福利政策支持，因此，他們的醫(yī)療康復(fù)保障基本得以滿足。但其在基本生活保障方面突出存在著發(fā)展性保障不足的問題，在教育保障方面存在著教育補(bǔ)貼無(wú)法滿足需求、社會(huì)融入存有困境的問題，因此，他們普遍性的需求主要集中在經(jīng)濟(jì)援助、父母的就業(yè)扶持、教育補(bǔ)貼、社會(huì)融入等方面。

三、不同類型困境兒童救助不足成因分析

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)困境兒童的關(guān)注度不斷提高，困境兒童的保障工作也在日益完善。但通過對(duì)困境兒童概念與社保狀況的類型化分析后發(fā)現(xiàn)，困境兒童各個(gè)亞群體的社保狀況、福利需求仍存在各種問題。這說明困境兒童救助還存有諸多不足，不僅需要政府和社會(huì)持續(xù)關(guān)注，而且需要分析成因以探求解決之道。

(一) 個(gè)體內(nèi)部生理致困型困境兒童救助不足成因分析

現(xiàn)行的困境兒童基本生活保障與醫(yī)療康復(fù)保障屬于基本保障的性質(zhì)，但殘病型兒童的治療與康復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期性、高花費(fèi)與滿足個(gè)體性需求的過程。兩者的矛盾導(dǎo)致其基本生活保障與醫(yī)療康復(fù)保障的困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有關(guān)困境兒童基本生活的保障政策僅能滿足殘病型困境兒童基本的生存需求，無(wú)法滿足其長(zhǎng)期治療的需求。這就導(dǎo)致很多殘病型困境兒童家庭因此致貧，其更高層次、更個(gè)性化的治療需求無(wú)法得到滿足。同時(shí)，當(dāng)前的醫(yī)療康復(fù)政策多數(shù)覆蓋殘病型困境兒童的藥物治療，但基本不覆蓋其他非藥物治療(照顧者照顧技巧培訓(xùn)、殘病型困境兒童及其照顧者心理輔導(dǎo)，等等)。這不僅影響殘病型困境兒童的康復(fù)質(zhì)量，還容易使整個(gè)家庭陷入照顧困境，進(jìn)一步加深其困境。

特殊兒童教育資源的匱乏、政策的滯后與缺失，導(dǎo)致殘病型困境兒童教育保障的不足。我國(guó)實(shí)施了一系列政策，保障殘病兒童的教育權(quán)利。比如，1996年國(guó)家教委、中殘聯(lián)共同制定的《殘疾兒童少年義務(wù)教育“九五”實(shí)施方案》要求殘疾兒童與其他兒童同步實(shí)施義務(wù)教育，使殘疾幼兒學(xué)前教育有較大發(fā)展。[15]江蘇省政府辦公廳在《關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》中明確提出，積極實(shí)施孤、殘、貧困兒童就學(xué)資助計(jì)劃，將困境兒童優(yōu)先納入教育資助體系，將不適合在普通學(xué)校就讀的困境兒童安排到特殊教育學(xué)校就讀，支持各類普通學(xué)校接受殘疾兒童少年入學(xué)，不斷擴(kuò)大困境兒童資助面；與此同時(shí)，還實(shí)施特殊教育發(fā)展工程，加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)特教班和特殊教育學(xué)校建設(shè)，滿足特殊困難殘疾兒童入學(xué)需求，認(rèn)真落實(shí)義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)管理制度。[16]盡管我國(guó)已有相對(duì)完備的困境兒童教育救助政策，但有關(guān)殘病兒童的特殊教育政策仍需完善。比如，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行管理體制下，學(xué)校顯然更注重正常兒童的教育，資源投入也以滿足正常兒童的教育為主。殘病兒童的特殊教育則受到師資、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)匱乏等多種因素的限制，在師資建設(shè)、設(shè)施配置、政策落實(shí)方面還有很大的發(fā)展空間。尤其是現(xiàn)行政策未對(duì)殘病兒童超出特殊教育學(xué)校接收年齡范圍的教育培訓(xùn)及就業(yè)出路問題做出明確規(guī)定，導(dǎo)致很多殘病兒童深陷就業(yè)困境與對(duì)未來(lái)發(fā)展擔(dān)憂的困境。

(二) 外部環(huán)境致困型困境兒童救助不足成因分析

1. 教育保障中對(duì)家庭教育重視不足

兒童對(duì)家庭教育的高需求與非完整性家庭教育供給不足的矛盾，是家庭非完整性致困兒童教育效果不理想、精神狀況不佳、社會(huì)化充滿障礙、未來(lái)發(fā)展通道狹隘等問題的成因。一方面，教育保障政策中對(duì)家庭教育政策的關(guān)注無(wú)法滿足實(shí)踐的需求。比如，2014年后國(guó)家將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童納入孤兒范圍，享受兒童教育保障，但其僅限于父母死亡、棄養(yǎng)、服刑、重殘幾種類別，遠(yuǎn)沒有涵蓋所有的家庭非完整性困境兒童。[17]江蘇省政府辦公廳在《關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》中提出，要健全監(jiān)督保護(hù)制度，全面開展未成年人行政保護(hù)和司法保護(hù)工作，對(duì)問題家庭進(jìn)行排查梳理和監(jiān)督干預(yù)，[16]但其并未明確涉及困境兒童的家庭教育問題。困境兒童教育保障中家庭教育內(nèi)容的不足，一定程度上不利于其家庭教育實(shí)踐，也彰顯了目前此類社會(huì)保障政策相對(duì)比較匱乏的現(xiàn)狀。另一方面，兒童對(duì)家庭教育的高需求與非完整性家庭教育供給不足的矛盾，導(dǎo)致家庭教育保障問題不斷出現(xiàn)。在當(dāng)前的社會(huì)中，家庭教育在兒童成長(zhǎng)中的作用日益凸顯，但家庭非完整性的家庭功能暫時(shí)或長(zhǎng)久失調(diào)，致使兒童生活在不健全、消極的家庭關(guān)系中，權(quán)利受損現(xiàn)象嚴(yán)重，教育保障出現(xiàn)諸多問題。

2. 困境兒童監(jiān)護(hù)職責(zé)政策非完整性與困境兒童監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力

二者共同導(dǎo)致監(jiān)護(hù)不利型困境兒童的基本生活保障、教育保障問題不斷出現(xiàn)?，F(xiàn)有的對(duì)監(jiān)護(hù)不利型致困兒童的支持保護(hù)政策，主要集中在人身保護(hù)、基本生活保障和監(jiān)護(hù)人職責(zé)規(guī)定等方面。就監(jiān)護(hù)人職責(zé)規(guī)定的政策而言，2014 年最高法、最高檢、公安部、民政部四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》為保護(hù)困境兒童免受監(jiān)護(hù)人侵害提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。[18]《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》對(duì)監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益的刑罰作出規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會(huì)、村民委員會(huì)予以勸誡、制止”；同時(shí)對(duì)監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害兒童合法權(quán)益的，按照《最高人民法院最高人民檢察院公安部民政部關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》進(jìn)行處理。[19]這些政策雖對(duì)兒童監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)做出規(guī)定，但是對(duì)父母或者其他監(jiān)護(hù)人不依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害未成年人合法權(quán)益的情況，規(guī)定的法律責(zé)任較輕，實(shí)質(zhì)上無(wú)法達(dá)到追究法律責(zé)任的目的。比如，有些困境兒童的監(jiān)護(hù)人明顯未盡責(zé)任，但是依照現(xiàn)有法律又很難撤銷其監(jiān)護(hù)權(quán)，導(dǎo)致這類兒童既不符合收養(yǎng)要求，也不符合進(jìn)人兒童福利機(jī)構(gòu)的資格，因而無(wú)法得到適當(dāng)?shù)木戎?；同時(shí)，現(xiàn)有政策主要依據(jù)監(jiān)護(hù)缺失兒童本身的情況進(jìn)行評(píng)估并提供基本生活保障，政策途徑尚未細(xì)化到家庭和監(jiān)護(hù)人本身，對(duì)監(jiān)護(hù)人的實(shí)際監(jiān)護(hù)意愿無(wú)法用政策途徑了解和界定，對(duì)監(jiān)護(hù)能力不足的監(jiān)護(hù)人缺乏相應(yīng)的能力評(píng)估、能力培養(yǎng)和支持。這不僅會(huì)導(dǎo)致困境兒童因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)意愿程度低、監(jiān)護(hù)能力差而造成監(jiān)護(hù)責(zé)任糾紛，甚至?xí)蛊湎萑氡O(jiān)護(hù)質(zhì)量差或無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。另外，現(xiàn)有政策對(duì)隔代監(jiān)護(hù)問題的關(guān)注程度低，隔代監(jiān)護(hù)人本身的監(jiān)護(hù)困境和隔代監(jiān)護(hù)下的兒童生活和教育水平方面的問題，共同導(dǎo)致其生活保障與教育保障方面陷入困境。

3. 基本生活保障政策偏物質(zhì)、輕精神，教育政策重學(xué)習(xí)、輕社會(huì)教育

這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困型困境兒童的基本生活保障與教育保障問題突出?，F(xiàn)有對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困型困境兒童的支持政策主要聚焦于政策呼吁、物質(zhì)補(bǔ)助、教育支持和醫(yī)療救助等方面。就物質(zhì)救助和教育支持保障而言，2011年財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》為家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育提供了保障；2011年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》開始對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難的義務(wù)教育階段兒童提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助；“普及九年義務(wù)教育”政策有力地保障了部分因家庭經(jīng)濟(jì)貧困無(wú)法接受教育的兒童的受教育權(quán)利；“十五”期間，中國(guó)殘聯(lián)和教育部相繼開展了“中西部盲童入學(xué)項(xiàng)目”“扶殘助學(xué)項(xiàng)目”“彩票公益金助學(xué)項(xiàng)目”等，共資助貧困殘疾學(xué)生近5 萬(wàn)余人次。[20-22]這些政策滿足了經(jīng)濟(jì)貧困型困境兒童基本的物質(zhì)生活與教育需求，但是，其救助水平與政府救助成人之間的區(qū)分度很小，遠(yuǎn)不能滿足兒童正常的發(fā)展需要。另外，現(xiàn)有政策對(duì)困境兒童的基本生活給予物質(zhì)方面的關(guān)懷與照顧，其中包括低保政策、貧困戶政策提供的經(jīng)濟(jì)救助和生活補(bǔ)貼等，這緩解了貧困兒童的家庭貧困問題。但也存在大部分政策支持僅停留在金錢和物資層面的直接救助、對(duì)困境兒童社會(huì)融入和心理健康關(guān)注程度低的問題。簡(jiǎn)單的物質(zhì)和金錢也使部分經(jīng)濟(jì)致困兒童家庭群體產(chǎn)生對(duì)補(bǔ)助金的極度依賴。這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困型困境兒童的基本生活與教育保障仍存在諸多問題。

四、不同類型困境兒童保護(hù)機(jī)制

面對(duì)困境兒童救助的不足，“健全困境兒童分類保障制度”正式寫入《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定》。[23]為持續(xù)推動(dòng)對(duì)困境兒童的福利以保護(hù)其權(quán)益，民政部于2013年、2014年先后開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)的試點(diǎn)工作，并明確以困境兒童作為重點(diǎn)保障對(duì)象，促使困境兒童的福利得到分類和細(xì)化。與此同時(shí)，困境兒童的操作性定義、分類保障政策及支持路徑也得到不斷完善和發(fā)展。雖然我國(guó)有關(guān)困境兒童的政策與實(shí)踐得到不斷完善與推進(jìn)，但近年來(lái)南京養(yǎng)母虐童案、蘭考孤兒院火災(zāi)事件、畢節(jié)留守兒童餓死事件的不斷發(fā)生說明，搭建整合各種資源形成全社會(huì)參與、無(wú)縫隙的困境兒童保護(hù)機(jī)制與支持策略仍相當(dāng)必要。

(一) 全社會(huì)參與、無(wú)縫隙困境兒童保護(hù)機(jī)制框架

立足于布朗芬·布倫納的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論思想、民政部適度普惠型兒童福利制度建設(shè)的要求、不同類型困境兒童的社?，F(xiàn)狀及政策可操作性的實(shí)踐要求這四個(gè)因素，本研究嘗試提出全社會(huì)參與的無(wú)縫隙的困境兒童保護(hù)機(jī)制框架。

本框架以解決困境兒童的殘病、家庭非完整性、監(jiān)護(hù)不力、經(jīng)濟(jì)貧困問題為核心，由政府、企業(yè)、社會(huì)組織、學(xué)校、社區(qū)、家庭、困境兒童及其他相關(guān)力量共同參與，涵蓋微系統(tǒng)、中系統(tǒng)、外系統(tǒng)、宏系統(tǒng)四個(gè)保護(hù)層次，每個(gè)層次的保護(hù)涵蓋困境兒童問題的篩查、接案、介入、結(jié)案四個(gè)階段的工作。其目的在于既能補(bǔ)缺現(xiàn)行困境兒童政策的不足，又能搭建一個(gè)滿足困境兒童更高層次、更個(gè)性化、更有針對(duì)性需求的保護(hù)機(jī)制。本框架所涉及的四個(gè)保護(hù)層由里到外分別是：微系統(tǒng)保護(hù)層(由困境兒童的家庭、學(xué)校、同伴、網(wǎng)絡(luò)所組成的系統(tǒng)保護(hù)層)、中系統(tǒng)保護(hù)層(由家庭、學(xué)校、同伴、網(wǎng)絡(luò)之間的互動(dòng)所組成的系統(tǒng)保護(hù)層)、外系統(tǒng)保護(hù)層(由困境兒童父母的工作單位、鄰里社區(qū)、學(xué)校管理部門、網(wǎng)絡(luò)類型組成的系統(tǒng)保護(hù)層)和宏系統(tǒng)保護(hù)層(影響困境兒童的整體社會(huì)環(huán)境組成的系統(tǒng)保護(hù)層)。在這四個(gè)系統(tǒng)保護(hù)層中，微系統(tǒng)保護(hù)層是最里層的保護(hù)系統(tǒng)，對(duì)困境兒童的行為方式、價(jià)值觀念和人際關(guān)系模式具有最直接的影響；中系統(tǒng)保護(hù)層是第二層的保護(hù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過各成員的互動(dòng)來(lái)對(duì)困境兒童產(chǎn)生影響；外系統(tǒng)是第三層的保護(hù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)不一定直接對(duì)困境兒童產(chǎn)生影響，但可以通過間接的方式發(fā)揮對(duì)困境兒童的影響；宏系統(tǒng)是最外圍的保護(hù)系統(tǒng)，主要通過風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)階層、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化模式、法規(guī)政策等因素，直接或間接地影響困境兒童的成長(zhǎng)經(jīng)歷、行為方式與精神感受。在這個(gè)機(jī)制中，最核心的內(nèi)容在于各參與主體如何在困境兒童的四個(gè)保護(hù)層中運(yùn)作，四個(gè)保護(hù)層之間如何相互聯(lián)結(jié)，以共同促進(jìn)困境兒童保護(hù)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到滿足困境兒童各種需求的目的。

(二) 困境兒童保護(hù)策略

通過對(duì)困境兒童的社保不足及其原因和福利需求分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行困境兒童社保政策的基本保障屬性、社保政策的內(nèi)容取向?qū)е吕Ь硟和媾R各種問題，需要我們從政策和實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行完善。

一方面，通過完善困境兒童社會(huì)保障政策的屬性與內(nèi)容，發(fā)揮宏系統(tǒng)保護(hù)層的積極作用?，F(xiàn)行的困境兒童社會(huì)保障政策屬于基本保障的屬性，只能滿足困境兒童的基本生存需求，無(wú)法滿足殘病兒童長(zhǎng)期治療的需求和經(jīng)濟(jì)貧困兒童的發(fā)展性需求。這昭示著困境兒童的社會(huì)保障政策必須向發(fā)展性保障政策轉(zhuǎn)型，以滿足不同類型困境兒童不同層次的需求。比如，針對(duì)殘病兒童長(zhǎng)期治療的需求，可以由政府來(lái)主導(dǎo)，設(shè)立殘病兒童救助基金，推動(dòng)殘病兒童大病基金的全覆蓋，以改善其殘病造成的困境。同時(shí)，現(xiàn)行困境兒童社保政策中對(duì)困境兒童家庭教育的關(guān)注與供給不足、對(duì)監(jiān)護(hù)人職責(zé)與處罰的規(guī)定不清晰、對(duì)困境兒童特殊教育的投入尚顯不足、對(duì)特殊教育兒童的就業(yè)崗位缺乏明確的可操作通路，導(dǎo)致家庭非完整性致困型、監(jiān)護(hù)不利致困型和殘病致困型困境兒童分別陷入家庭矛盾與沖突、缺乏監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)質(zhì)量差、對(duì)未來(lái)極其擔(dān)憂的境地。因此，社會(huì)保障政策須進(jìn)一步完善，以彌補(bǔ)這些內(nèi)容的缺失或不足，確保困境兒童各種權(quán)益的滿足。困境兒童社保政策的完善屬于全社會(huì)參與、無(wú)縫隙的困境兒童社會(huì)保護(hù)機(jī)制框架的宏系統(tǒng)保護(hù)層。期待通過對(duì)社會(huì)保障政策的完善，直接或間接地對(duì)困境兒童的成長(zhǎng)、行為與價(jià)值觀念產(chǎn)生積極正面的影響。

另一方面，通過困境兒童保護(hù)實(shí)踐的改進(jìn)，發(fā)揮微系統(tǒng)保護(hù)層、中系統(tǒng)保護(hù)層及外系統(tǒng)保護(hù)層的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。醫(yī)療康復(fù)救助與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)扶助、就學(xué)就業(yè)資源、家庭及個(gè)體的心理輔導(dǎo)與照顧技巧、社會(huì)融入是困境兒童的普遍性需求。與此同時(shí)，不同類型的困境兒童又存在需求的差異性。比如，殘病兒童偏重需求醫(yī)療康復(fù)與服務(wù)、就學(xué)就業(yè)資源、家庭及個(gè)體的心理輔導(dǎo)與照顧技巧；家庭非完整性兒童和監(jiān)護(hù)不力兒童更偏重需求家庭及個(gè)體的心理輔導(dǎo)與照顧技巧；經(jīng)濟(jì)貧困兒童則更偏重需求經(jīng)濟(jì)輔助與社會(huì)融入。這就促使困境兒童的救助實(shí)踐，不僅需要滿足困境兒童的普遍性需求，同時(shí)還要針對(duì)困境兒童的特點(diǎn)，重點(diǎn)滿足其個(gè)性化與特殊性的需求，以達(dá)到既能托底保障，又能滿足困境兒童發(fā)展性與個(gè)性化需求的目的。結(jié)合全社會(huì)參與、無(wú)縫隙的困境兒童保護(hù)機(jī)制框架，這些共同性與個(gè)性化需求的滿足，需要微系統(tǒng)保護(hù)層、中系統(tǒng)保護(hù)層及外系統(tǒng)保護(hù)層的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)才能達(dá)到。具體來(lái)說，微觀系統(tǒng)保護(hù)層提供社會(huì)融入資源的功能明顯；中觀系統(tǒng)保護(hù)層在提供經(jīng)濟(jì)輔助、家庭及個(gè)體的心理輔導(dǎo)與照顧技巧、社會(huì)融入上有優(yōu)勢(shì)；外系統(tǒng)保護(hù)層更擅長(zhǎng)于提供就學(xué)就業(yè)資源、經(jīng)濟(jì)輔助、醫(yī)療康復(fù)救助與服務(wù)。在困境兒童的保護(hù)實(shí)踐中，我們可以結(jié)合各系統(tǒng)的特點(diǎn)，逐層激發(fā)其自身能量與聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，共同為滿足困境兒童的需求與改善困境兒童救助實(shí)踐創(chuàng)造條件。

五、結(jié)論與討論

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，困境兒童負(fù)面事件頻發(fā)所產(chǎn)生的不良社會(huì)影響不容忽視?，F(xiàn)有研究大多關(guān)注困境兒童的成因，卻忽略了困境兒童亞群體之間需求與保障措施的差異性及系統(tǒng)性。本研究以實(shí)證研究為基礎(chǔ)，對(duì)困境兒童的類型、社?，F(xiàn)狀、福利需求、保障不足成因及支持策略進(jìn)行系統(tǒng)化的類型分析，提供了對(duì)困境兒童問題的類型化視角，具有較強(qiáng)的理論意義。與此同時(shí)，本研究針對(duì)困境兒童的問題與需求，提出全社會(huì)參與、無(wú)縫隙的困境兒童社會(huì)保護(hù)機(jī)制框架及具體的支持策略，與劉玉蘭、彭華民所倡導(dǎo)的立足兒童需求搭建綜融性的兒童保護(hù)制度模式理念契合，[24]又對(duì)困境兒童保障體系的完善及社會(huì)福利與實(shí)務(wù)救助實(shí)踐有一定的啟發(fā)意義。有關(guān)全社會(huì)參與、無(wú)縫隙的困境兒童社會(huì)保護(hù)機(jī)制中四個(gè)系統(tǒng)保護(hù)層的協(xié)調(diào)運(yùn)作方式，不僅對(duì)困境兒童的無(wú)縫隙保護(hù)至關(guān)重要，也是一個(gè)值得深入研究的問題?？傊?，在基本厘清困境兒童概念與致困成因的基礎(chǔ)上，需要學(xué)界進(jìn)一步對(duì)保障內(nèi)容、層次與支持策略的類型化開展深入研究，以做到精準(zhǔn)確定困境兒童類型、精準(zhǔn)評(píng)估困境兒童需求、精準(zhǔn)定位困境兒童問題、精準(zhǔn)實(shí)施針對(duì)困境兒童的支持策略，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)困境兒童及其家庭的精準(zhǔn)救助，促進(jìn)他們健康成長(zhǎng)與福利水平的日益提升。 (特別感謝南京郵電大學(xué)崔效輝教授及其合作團(tuán)隊(duì)為本文提供的數(shù)據(jù)支持。)

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[24]劉玉蘭, 彭華民. 西方兒童保護(hù)社會(huì)工作的理論轉(zhuǎn)型與實(shí)踐重構(gòu)[J]. 社會(huì)工作與管理, 2017(3): 5-11.