王明高，張煌文清

(湖南商學(xué)院 湖南 長沙 410205)

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜”。一直以來，建筑工程領(lǐng)域都是腐敗最嚴重的領(lǐng)域之一，在理論和實務(wù)上都有許多學(xué)者針對建筑工程進行專門研究應(yīng)對。但隨著PPP模式的引入，建筑工程的實施和管理發(fā)生了變化[1]，原先的實施和管理辦法的針對性相對落后。另一方面，PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的專門審計監(jiān)督暫時缺失，無法保障PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實現(xiàn)公共利益最大化的核心追求[2]。因此，發(fā)揮跟蹤審計在反腐倡廉中的監(jiān)督作用，推進基建工程審計工作由以往單一的“事后審計”向“事前”、“事中”、“事后”全覆蓋的跟蹤審計轉(zhuǎn)變。本文研究旨在揭示PPP模式下基建項目運營中的突出審計矛盾和審計風(fēng)險隱患，保障國家經(jīng)濟安全；發(fā)現(xiàn)PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的工程審計風(fēng)險和重大違法亂紀問題，維護財經(jīng)法紀，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

一、PPP基建項目跟蹤審計相關(guān)概念研究

(一)PPP模式

公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnership，以下簡稱PPP)是一種較為寬泛的概念，它所覆蓋的一系列合作模式，例如特許經(jīng)營、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓等[1]，是公共部門和私人部門基于管理、技術(shù)、資本等方面實現(xiàn)的各自比較優(yōu)勢最大化，其核心在于公、私部門及其相互關(guān)系的構(gòu)筑。本文中論述的PPP模式，是指為滿足公共產(chǎn)品的需求，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進行大型公共項目的實施。該定義指在強調(diào)PPP模式不僅僅是一種融資模式，也是公共部門與私人部門之間風(fēng)險與利益相互協(xié)調(diào)的管理模式[2]。

(二)建設(shè)項目跟蹤審計

建設(shè)項目跟蹤審計是依托于國家法律法規(guī)，對工程建設(shè)活動采用現(xiàn)代審計方法，進行審計分析評價，其得出的審計意見最終將用于指導(dǎo)工程建設(shè)活動。相較于傳統(tǒng)的政府投資項目竣工結(jié)算審計，建設(shè)項目跟蹤審計將傳統(tǒng)的單一監(jiān)督環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變成多環(huán)節(jié)監(jiān)督，對從投資立項到竣工交付這一過程中的發(fā)生經(jīng)濟管理活動的獨立性、真實合法性進行監(jiān)督預(yù)警、審查分析和效益評價。本文通過結(jié)合建設(shè)項目跟蹤審計的預(yù)警性、綜合性和PPP模式的特點，基于生命周期和風(fēng)險收益分擔(dān)規(guī)律豐富了建設(shè)項目跟蹤審計的內(nèi)涵。

二、PPP基建項目跟蹤審計與預(yù)防腐敗的內(nèi)在關(guān)系

跟蹤審計從源頭上遏止腐敗，提前為PPP基建項目拉起了審計監(jiān)督的防線。在事后審計的模式下，往往會出現(xiàn)為時已晚的情況。以采購預(yù)算環(huán)節(jié)為例：一般而言，該環(huán)節(jié)的腐敗資金來源一般是虛增收益和降低成本。如果貪腐者無法從被嚴格把控的工程預(yù)算中汲取利益，便會降低成本，通過“豆腐渣工程”牟取利益。而事后審計人員即使發(fā)現(xiàn)了項目中的不可逆損失也回天乏術(shù)，最終造成資源的重大浪費。如西安“奧凱問題電纜”事件：其采購環(huán)節(jié)內(nèi)外串通、使用環(huán)節(jié)驗收失靈、個別行政監(jiān)管干部收受錢物，這些尋租行為最終致使寶蘭、西成、渝黔、蘭渝等項目電纜全部更換，且各大城市紛紛緊急開展電線電纜生產(chǎn)企業(yè)專項監(jiān)督檢查。相比之下，跟蹤審計的介入點貫穿于PPP項目的施工全過程，采取就地審計的方式，這樣有效地做到了一旦出現(xiàn)項目漏洞，便能立即彌補。另一方面，腐敗分子懾于跟蹤審計的監(jiān)督，也不敢輕舉妄動。對PPP基建項目施行跟蹤審計，發(fā)揮其預(yù)防監(jiān)督作用，既震懾了個人，實現(xiàn)從“不敢腐”過渡到“不能腐”的反腐倡廉約束機制，又避免了資源重大浪費，推進了PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的平穩(wěn)運行，保障了民生民利。

(一)PPP基建項目的預(yù)防腐敗必要性

基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通是“一帶一路”戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。“五通”的落實亟待加強各國、各城市群之間的內(nèi)部對接合作，通過依托交通、公共服務(wù)等推進沿線國家能源、信息、技術(shù)等國際骨干通道建設(shè)。同時，完善基礎(chǔ)設(shè)施也是一個新型城鎮(zhèn)化城市群發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平的必經(jīng)之路。截至2017年8月31日，PPP項目累計投資額高達16.59萬億元。這些巨額投資的背后卻可能掩藏著PPP基建項目中物資浪費、違法亂紀、貪污舞弊等現(xiàn)象。因此，PPP基建項目迫切地需要一套完善的審計監(jiān)督體制，保障其投資安全和運營穩(wěn)定。PPP模式突破了固有限制，引入了私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，在城市道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等各類市政公用事業(yè)上被廣泛應(yīng)用。而PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)在又與建筑業(yè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境保護、能源動力、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)息息相關(guān)。[3]大額資金的投入、多個領(lǐng)域的縱橫交錯，多個利益主體、參與主體的博弈，PPP基建項目的消耗性、綜合性決定了對其實行審計工作的必要性，尤其是要發(fā)揮跟蹤審計在維護財經(jīng)法紀、推動反腐倡廉工作中的重要作用。

(二)PPP基建項目跟蹤審計的預(yù)防腐敗腐全面性

一般對基建項目進行竣工決算審計的主要依據(jù)，一是會計賬面上記錄的建筑安裝工程投資、設(shè)備投資、待攤投資累計完成額等財務(wù)資料；二是關(guān)于設(shè)計變更等工程資料。而跟蹤審計不僅是對竣工決算資料生成環(huán)節(jié)的工程實施階段就進行如內(nèi)部控制制度審計、基建收入審計、分期投資支出審計等動態(tài)審計，更將審計切入點前移至PPP項目準備階段，對項目的審批程序、可行性研究、設(shè)計概算、合作伙伴的選擇、投融資等方面進行審計，并且根據(jù)工程的不同跟蹤重點也會相應(yīng)地調(diào)整。跟蹤審計不僅在審計內(nèi)容上更具有全面性，其作用也更加全面。施行跟蹤審計更能發(fā)揮審計作用。一是跟蹤審計內(nèi)容全面性起到了預(yù)防監(jiān)督的作用，堵住了項目存在的漏洞有利于工程質(zhì)量的監(jiān)督和腐敗防治。在監(jiān)理、施工單位對工程質(zhì)量負有主要把控責(zé)任的同時，跟蹤審計及時地壓制住了腐敗勢力的苗頭。二是跟蹤審計實現(xiàn)了PPP基建項目成果作用的全面性、多樣化，實現(xiàn)高效、優(yōu)質(zhì)、低價、廉政等目標。[4]不但保障了PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目中政府的社會效益和環(huán)境效益、也符合了公私合營模式下社會資本方的經(jīng)濟效益考量，并且以監(jiān)控全覆蓋的方式監(jiān)督公共權(quán)力運行，構(gòu)建廉政風(fēng)險防控機制。

(三)PPP基建項目跟蹤審計的預(yù)防腐敗腐法定性

法律具有相對滯后性，所以無法時刻反映社會變化。PPP基建項目作為一種新生的審計客體，我國尚未進行專項立法。但是我國已設(shè)《預(yù)算法》等其他相關(guān)配套法律措施對PPP模式下基建項目的各環(huán)節(jié)進行規(guī)范調(diào)整，這也體現(xiàn)了審計工作與時俱進的特征。同時國務(wù)院、財政部等部門也出臺了有關(guān)PPP的文件對其進行工作指導(dǎo)，覆蓋到了PPP項目生命周期的規(guī)劃、建設(shè)、運營、移交全過程階段。如在項目準入階段，《政府和社會資本合作模式操作指南》明確了項目篩選責(zé)任主體，確保了PPP模式平穩(wěn)運行；并定性描述了PPP項目立項多以市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目為標準?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》、《采購法》、《招標投標法》等部門法對跟蹤審計的事前監(jiān)督進行了規(guī)范調(diào)整。《建筑法》、《審計法》等對跟蹤審計的事中、事后環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。為PPP基建項目提供了法律保障，構(gòu)建完備的法律制度，織緊了“權(quán)力的籠子”。對PPP基建項目中違法亂紀的涉事人按有關(guān)法律處以行政處分或追究民事、刑事責(zé)任，起到了震懾、懲治貪污腐敗的作用。

三、PPP基建項目跟蹤審計中的腐敗風(fēng)險

(一)跟蹤審計自身的困境

跟蹤審計相較于傳統(tǒng)的財務(wù)審計、竣工決算審計，其作用范圍更加廣泛、監(jiān)督體系的構(gòu)建更加完備，但在對PPP項目施行跟蹤審計時也存在一些不足。

1.跟蹤審計因作用環(huán)節(jié)廣泛，歷時長，所帶來的人力成本漲溢

對PPP基建項目施行跟蹤審計不僅在“量”上需要動用相應(yīng)審計機關(guān)的大部分審計人力資源，還要保證審計人員工作的連續(xù)性，把握項目組成員的穩(wěn)定性；同時還要在“質(zhì)”上加大對審計人員的技能素養(yǎng)培養(yǎng)。一方面是PPP項目覆蓋范圍廣，涉及綜合運用的各專業(yè)的相關(guān)知識，迫切需要審計人員擴寬知識面，提升綜合素質(zhì)。[5]另一方面是PPP項目關(guān)系到民生民利，審計人員需要時刻關(guān)注、學(xué)習(xí)國家政策的頒布及方向，加強對政策的了解和掌握。這些都會加大審計機關(guān)對審計人員的培養(yǎng)投入，提高跟蹤審計人力成本，深化效益與成本的矛盾(尤其是社會資本方)。

2.跟蹤審計的考核標準與審計成果暫不明確

跟蹤審計相較于其他審計，其預(yù)防監(jiān)督功能更加突出。對于項目建設(shè)中的違規(guī)漏洞，不法缺口，跟蹤審計可以很好地做到事前補修，事前攔截，將問題扼殺于溫床，甚至是直接破壞腐敗的溫床。而這種功能卻無法用現(xiàn)行的審計工作質(zhì)量考核標準來衡量，甚至無法客觀評定審計成果。難做且難為，這種不足將在一定程度上制約跟蹤審計的發(fā)展和施行。[6]

(二)新型融資方式加大審計難度

以往由于融資渠道單一，PPP項目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資大多是來源于政府財政資金與金融機構(gòu)的長期貸款。但金融機構(gòu)的貸款資金切入點多為工程項目的中后期。為了吸納更多的資本，財政資金有限甚至是短缺的地方政府很可能會走上違規(guī)舉債之路。如2017年2月，財政部披露了武漢市軌道交通8號線一期PPP項目存在風(fēng)險分配不當?shù)膯栴}。部分地方政府通過借由PPP模式實行明股暗債、財政擔(dān)保、承諾收益等交易結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是提高了自身融資平臺的債務(wù)比重，致使其資金的來源過度依賴于金融機構(gòu)貸款。但PPP項目自身的社會公益性又制約了其一定的還債能力，這自然而然地造成了部分PPP基建項目的債務(wù)風(fēng)險膨脹。中央把供給側(cè)改革作為主要的經(jīng)濟政策提出來，供給側(cè)改革的一項重要工作就是去杠桿，這必將使得傳統(tǒng)的融資模式受到挑戰(zhàn)。PPP項目與資產(chǎn)證券化結(jié)合能有效優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方政府負債比重。但是，PPP項目資產(chǎn)證券化(ABS)推行伊始，指導(dǎo)政策和相關(guān)法律法規(guī)體系的構(gòu)建并不完備，審計人員對政策的理解很大程度上影響審計結(jié)果。其次，由于PPP項目的建設(shè)、運營時間相對較長，可能存在部分項目的財政資金、社會資金運營以及債務(wù)不受續(xù)任領(lǐng)導(dǎo)的認可的政府信用風(fēng)險。甚至不排除部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了進行政績工程而貿(mào)然融資，那么其與其續(xù)任官員是否具有持續(xù)履約能力仍有待考量。再者，ABS信用評級的重要依據(jù)大多是政府文件、機構(gòu)記錄、重大事項記載等，評信機構(gòu)的評級客觀性、公允性也是待商榷的問題。

(三)腐敗手段日趨隱蔽化

PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)模大、應(yīng)用范圍廣，覆蓋到了國民經(jīng)濟中的金融、財政、物資分配等各方面，其內(nèi)在又與建筑、環(huán)保、能源等多個專業(yè)領(lǐng)域存在內(nèi)涵勾稽關(guān)系。正因如此，PPP基建項目在運營過程中的監(jiān)督難度被無形加大，審計、監(jiān)理、承包商、乙方對相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)勝任能力有著更為迫切的需求。這使得PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目很可能出現(xiàn)腐敗手段專業(yè)性強、隱蔽性高的狀況，繼而成為保護不法分子貪污腐敗的屏障。如生態(tài)環(huán)保類PPP項目主要涉及的領(lǐng)域為：污水處理、供水工程、垃圾填埋場、垃圾焚燒發(fā)電、水庫改造等項目。這些項目需要審計師綜合運用工程學(xué)、數(shù)學(xué)、生化、物理、經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境監(jiān)測等知識技能。尤其是環(huán)境科學(xué)和生化科學(xué)這類專業(yè)門檻甚高的學(xué)科，對于審計師而言是一道甚難攻破的知識壁壘。這類事前的根源性腐敗使得跟蹤審計在PPP項目運營過程中的事中監(jiān)督與協(xié)調(diào)更加舉步維艱，也使得事后的環(huán)境效益審計評價的公正性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。給跟蹤審計的操作帶來了一定難度，加大了跟蹤審計的審計風(fēng)險。[7]

四、PPP基建項目跟蹤審計腐敗風(fēng)險防控對策

(一)以間歇式跟蹤審計為核心落實審計工作

出于對審計成本效益的考量，在有限的審計資源下是難以實現(xiàn)對建設(shè)項目的每一個步驟都進行審計，尤其PPP模式下的基建項目具有時間長、規(guī)模大、范圍廣的特性，對其全過程實行全項目跟蹤審計更加是難上加難。因此，只有將有限的審計資源用在PPP基建項目的關(guān)鍵審計領(lǐng)域，才能把握跟蹤審計核心環(huán)節(jié)。

1.審計切入點前移

相關(guān)資料表明，決策設(shè)計階段對工程造價、工程設(shè)計、工程質(zhì)量的影響遠大于施工階段的影響。因此，PPP基建項目跟蹤審計應(yīng)根據(jù)自身特色將跟蹤審計關(guān)口前移，把握合作伙伴的選擇這一根源性問題。政府與社會資本合作，在這種模式下存在著兩個重要的主體，因此政府對社會資本的選擇也顯得格外重要了。PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目本身就具有相對穩(wěn)健的未來盈利性。利益驅(qū)動下，擁有選擇權(quán)的政府代表很可能發(fā)生違反經(jīng)濟管理活動的真實性、合法性等尋租行為。無論是使用哪種市場化模式推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都會涉及到合作伙伴的選擇這一關(guān)鍵問題。在對社會合作進行招標選擇之前，政府方應(yīng)該建立一個系統(tǒng)的綜合評估模式，如社會資本的盈利模式的風(fēng)險衡量、社會方伙伴是否具有相應(yīng)資金、技術(shù)來維持PPP基建項目的投入、運營。通過進行主體資格審查，協(xié)定公私雙方的項目合同，政府才能有效排除不合格的社會資本主體進入PPP項目，同時利用已簽訂的合同條款協(xié)調(diào)合同法和審計法的矛盾。需要明確的是，政府引入市場競爭機制只是轉(zhuǎn)變供給方式，卻不能放松監(jiān)管，跟蹤審計應(yīng)該堅持抓早抓小，做到防患于未然，在源頭就給PPP項目拉起了一道保護防線。

2.項目資金全程追蹤

在公私合作模式下，政府投資多為實物投資、政策投資。民間投資按照其性質(zhì)分為股權(quán)投資和債券投資?；üこ桃?guī)模大，對一般社會企業(yè)而言，其不能憑借一己之力負擔(dān)起整個工程的運營資金，因此有時候還涉及到集體投資、金融投資。對建設(shè)項目資金進行全過程跟蹤審計，首先要明確項目資金來源和來源資金的穩(wěn)定性、合法性。其次，在施工階段要監(jiān)督社會資金和財政資金的撥付到位與否，是否出現(xiàn)專項資金羈留在戶的現(xiàn)象，防治截留轉(zhuǎn)移、擠占挪用等違法行為。最后，監(jiān)督建設(shè)資金的數(shù)量、結(jié)構(gòu)是否圍繞了預(yù)算執(zhí)行的總目標來使用。

3.強化隱蔽工程監(jiān)督

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目一般工程量大、施工流程復(fù)雜。在層層施工后，現(xiàn)場稽核缺乏可行性，審計人員只能通過項目初期的財務(wù)資料、工程資料等對被覆蓋的隱蔽分項工程進行復(fù)核。跟蹤審計能有效抑制隱蔽工程審計的滯后性，對PPP基建工程中的隱蔽環(huán)節(jié)的工程造價和施工質(zhì)量施行監(jiān)督控制，以防出現(xiàn)豆腐渣工程和借由高估冒算、短斤缺兩來套取國家資金的現(xiàn)象。跟蹤審計通過深入現(xiàn)場，掌握現(xiàn)場施工情況，做好隱蔽工程記錄，嚴格把控工程項目中的隱蔽項目材料質(zhì)量，對隱蔽工程的資金運行實時監(jiān)控，及時采取措施排除隱患。發(fā)揮好跟蹤審計預(yù)防監(jiān)督的作用，為竣工結(jié)算審計打好基礎(chǔ)，提供穩(wěn)健的審計資料。相應(yīng)地降低竣工結(jié)算審計的審計成本，以“高效益，嚴監(jiān)控”的標準來預(yù)防貪污腐敗。

(二)完善PPP項目資產(chǎn)證券化審查標準

依據(jù)公共受托責(zé)任觀，政府審計應(yīng)為國內(nèi)經(jīng)濟安全保駕護航。尤其在財政部提出嚴格依法查處違法舉債行為的形勢下，準備階段跟蹤審計更應(yīng)該起到率先垂范的作用。跟蹤審計應(yīng)該對PPP基建項目的融資平臺進行準入監(jiān)管，對項目優(yōu)化設(shè)計、投融資等“事前”環(huán)節(jié)的預(yù)防監(jiān)督。通過構(gòu)建融資風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，審查地方政府債務(wù)邊界，杜絕不良舉債。跟蹤審計應(yīng)將審計重點放在合同審計環(huán)節(jié)，尤其是合同簽訂前的合同擬定。防止期間的權(quán)錢交易，對有尋租嫌疑的條款進行專項調(diào)查。尤其是合同主體的完整性和合同內(nèi)容的合法性，合同內(nèi)容是否存在“明股暗債”的違規(guī)舉債行為及不法增信措施。圍繞PPP模式的收益共享，分享共擔(dān)的核心精神展開合同審計工作。在“事中”、“事后”階段，跟蹤審計要監(jiān)督政府與社會資本是否切實履行資產(chǎn)證券化文件約定的基礎(chǔ)資產(chǎn)移交與隔離、現(xiàn)金流歸集、社會資本退出等有關(guān)法律責(zé)任。在審計過程中明確經(jīng)濟責(zé)任，并隨時對財政資金流向進行監(jiān)審、考核與評價，從融資到資本運作形成全方位的監(jiān)督管理。其次，重點審計信用評級信息并要求評級機構(gòu)程序透明，預(yù)防黑箱操作。[8]杜絕因評級機構(gòu)的尋租行為所導(dǎo)致的PPP項目問題直到爆發(fā)后才被發(fā)現(xiàn)癥結(jié)的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，不僅僅只讓跟蹤審計這一支“利箭”對地方政府融資平臺進行監(jiān)督管理，應(yīng)該加強與財政部門、執(zhí)法部門和紀檢監(jiān)察機構(gòu)的信息合作與證據(jù)移交，實現(xiàn)審計證據(jù)到法律證據(jù)的轉(zhuǎn)移，各職能部門數(shù)箭齊發(fā)規(guī)范政府融資平臺的同時，完善“不能腐”的預(yù)防機制，和“不敢腐”的震懾效應(yīng)。

(三)建立PPP項目審計系統(tǒng)工程，完善配套措施

PPP的施行將項目的部分收益與部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移至社會資本，社會資本出于經(jīng)濟效益需要，會將項目重點更多地放在資產(chǎn)運營績效上。但需要明確的是，公共利益最大化才是PPP模式的核心驅(qū)動力和根本目標。更好的社會效益才能實現(xiàn)公共治理的核心目標；更好的經(jīng)濟效益才能實現(xiàn)物有所值，繼而吸引社會資本。這兩者之間的博弈與拉鋸需要一套完整的配套措施來規(guī)范調(diào)整，構(gòu)建一套以跟蹤審計為核心的PPP基建項目審計系統(tǒng)工程。PPP的核心應(yīng)該在于對于公共治理機制的有效建立及良性運行，這對整體法制環(huán)境、契約精神要求頗高。但國內(nèi)目前PPP立法存在缺失，司法途徑走不通，只能采取更為溫和且對抗性更低的方法解決或者預(yù)防爭議的發(fā)生。而跟蹤審計就是當前環(huán)境下，最為溫和且相對周密的爭議預(yù)防機制。跟蹤審計在符合審計全覆蓋要求的同時，應(yīng)該考慮其效益性，加大審計資源統(tǒng)籌的整合力度，重新界定跟蹤審計的內(nèi)容與范圍。首先，推行專家咨詢機制或者選擇牽頭咨詢機構(gòu)，避免專業(yè)壁壘帶來的跨業(yè)風(fēng)險。其次，通過建立審計信息和成果共享機制 ，加強與經(jīng)濟責(zé)任審計、財務(wù)審計等各類審計形式之間的溝通交流，實現(xiàn)審計資源效用最大化，提升跟蹤審計的邊際效益。同時，要做到以公共資金運行真實性為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線，實現(xiàn)重大政策、重大項目的落地。最后根據(jù)跟蹤審計生命全周期的各個環(huán)節(jié)明確責(zé)任主體，完善責(zé)任追究機制和效益評價，構(gòu)建以工程跟蹤審計為核心的金融審計、效益審計、經(jīng)濟責(zé)任審計的全范圍監(jiān)督的PPP項目跟蹤審計體系。

五、意義

工程建設(shè)領(lǐng)域的廉政問題也是審計業(yè)務(wù)過程中的廉政風(fēng)險防控問題，應(yīng)當將審計風(fēng)險盡可能地控制在審計系統(tǒng)內(nèi)部。對PPP基建項目采用跟蹤審計，體現(xiàn)了審計業(yè)務(wù)對廉政風(fēng)險的全方面防控。跟蹤審計的全方面、全覆蓋符合內(nèi)部控制的全面性原則，貫穿了PPP基建項目決策、執(zhí)行和評價的全過程。跟蹤審計在施行過程中與內(nèi)部控制系統(tǒng)進行信息與溝通，既實現(xiàn)了內(nèi)部控制活動與風(fēng)險的“雙保險”，也達到了降低審計成本，整合審計資源的效果。 同時，跟蹤審計為PPP基建項目保駕護航就是推進公共服務(wù)、供給機制的配合，PPP基建項目涉及的范圍廣，受眾人群多，很多項目關(guān)系到重大的國計民生，對PPP項目施行跟蹤審計工作有利于解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不公平的問題，推進區(qū)域結(jié)構(gòu)改革，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，直接提升區(qū)域競爭力；有利于降低企業(yè)融資成本，進一步簡政放權(quán)。公私合營模式構(gòu)建了新型政商關(guān)系，助力了企業(yè)創(chuàng)新。從制度層面考慮，工程建設(shè)領(lǐng)域是權(quán)錢交易問題的高發(fā)領(lǐng)域，跟蹤審計對PPP基建項目中的重大違紀違法問題能更好地做到全覆蓋式的監(jiān)督管理，對案件徹查到底。施行跟蹤審計要做到守源頭、知動因、明責(zé)任、現(xiàn)后果，深入研究分析腐敗案件發(fā)生規(guī)律，分析案例背后反映出的制度漏洞、體制問題，通過織緊“制度的籠子”，從源頭遏止腐敗。發(fā)揮跟蹤審計具有預(yù)防監(jiān)督性，并在審計過程中有的放矢，重點把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動建立“不敢腐”向“不能腐”的轉(zhuǎn)變，建立、強化立法約束以外的其他約束機制。通過完善設(shè)備跟蹤審計的監(jiān)督體系，防止“牛欄關(guān)貓”制度漏洞。嚴格把控防治PPP項目中那些損害國家和人民利益、重大履職不到位、以一己之權(quán)謀一時之私、貪污受賄等行為。PPP基建項目是國家的重大社會政策，公共利益最大化才是PPP模式的核心驅(qū)動力和根本目標，跟蹤審計應(yīng)當守住效益性和公益性的平衡，為“一帶一路”戰(zhàn)略的落實保駕護航。推動黨風(fēng)廉政建設(shè)、守住其民生保障的底線、緊扣住“反腐、改革、發(fā)展”的總要求。

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