寧清同

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南?？?70228）

中共中央十九大報(bào)告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”部分明確提出：應(yīng)當(dāng)“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”。國(guó)家對(duì)其境內(nèi)影響或可能影響生態(tài)環(huán)境之行為進(jìn)行必要、有效的監(jiān)管，既是國(guó)家生態(tài)管理權(quán)之重要內(nèi)容，也是國(guó)家維護(hù)生態(tài)公共利益所應(yīng)履行之職責(zé)。然而受行政管理區(qū)域性和部門性的影響，傳統(tǒng)生態(tài)監(jiān)管體制更習(xí)慣于以部門、地區(qū)的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限為基礎(chǔ)，實(shí)行縱向或橫向的分割，這既不符合生態(tài)系統(tǒng)之整體性規(guī)律的要求，更不利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)監(jiān)管保護(hù)生態(tài)環(huán)境的真正目的。本文以習(xí)近平同志的生命共同體思想為依據(jù)，試求我國(guó)生態(tài)環(huán)境整體性監(jiān)管體制之優(yōu)化。

一、生命共同體思想及其理論基礎(chǔ)

1.生命共同體思想的主要內(nèi)涵

習(xí)近平同志繼承和發(fā)揚(yáng)了中國(guó)自古以來(lái)天人合一、人與自然和諧相處的傳統(tǒng)文化，強(qiáng)調(diào)人類應(yīng)當(dāng)尊崇自然。2013年5月24日在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：要牢固“樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”[1]，此后在不同場(chǎng)合多次闡述了這一思想。習(xí)近平同志也吸收和借鑒了生態(tài)整體主義的哲學(xué)思想，堅(jiān)持自然是一個(gè)不可分割的整體。2015年11月30日在氣候變化巴黎大會(huì)開(kāi)幕式上習(xí)近平引用了《荀子·天論》之言：“萬(wàn)物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成”，中華文明歷來(lái)強(qiáng)調(diào)天人合一、尊重自然。[2]

習(xí)近平以生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律為依據(jù)，以“天人合一”、生態(tài)整體主義等生態(tài)哲學(xué)思想為基礎(chǔ)，提出了“生命共同體”的新范疇。2013年11月15日他在對(duì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》作說(shuō)明時(shí)指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，生態(tài)監(jiān)管和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一的整體的保護(hù)和修復(fù)，各自為政容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。[3]生命共同體本質(zhì)上就是人與自然的命運(yùn)共同體，人與自然和諧則可共生，人違背自然規(guī)律則必遭受自然之懲罰，這是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。生命共同體范疇也適用于全球范圍，即地球上的各國(guó)人民與大自然形成了統(tǒng)一的生態(tài)命運(yùn)共同體，因此習(xí)近平2015年在聯(lián)合國(guó)總部舉行的第七十屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論時(shí)指出：各國(guó)應(yīng)當(dāng)“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體”，其主要內(nèi)容之一就是“國(guó)際社會(huì)應(yīng)該攜手同行，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”，堅(jiān)持走綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展之路。[4]因?yàn)楦鲊?guó)在地球生態(tài)系統(tǒng)中彼此不可分割、一損俱損、一榮俱榮，生態(tài)利益也是人類共同利益。這是當(dāng)代馬克思主義哲學(xué)對(duì)生態(tài)整體性規(guī)律的揭示與反映，也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)法治思想對(duì)馬克思主義生態(tài)哲學(xué)的貢獻(xiàn)；更是各國(guó)共同應(yīng)對(duì)世界生態(tài)危機(jī)的哲學(xué)依據(jù)與指導(dǎo)。

2.生命共同體思想的自然科學(xué)基礎(chǔ)

生命共同體思想的自然科學(xué)基礎(chǔ)是生態(tài)學(xué)揭示的生態(tài)整體性規(guī)律。生態(tài)整體性是指生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素之間既相互依存、相互促進(jìn)，又相互制約、相互影響，由此形成了一個(gè)不可分割的有機(jī)整體。即自然是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，人也是自然整體中的一個(gè)組成部分。因此人在保護(hù)生態(tài)環(huán)境或開(kāi)發(fā)利用自然資源的過(guò)程中須尊重和反映生態(tài)的整體性，不能完全孤立地對(duì)待某一個(gè)或幾個(gè)要素。生態(tài)整體性規(guī)律主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的整體性

生態(tài)整體性的最重要表現(xiàn)就是生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的整體性，這是生態(tài)整體性的物質(zhì)基礎(chǔ)。按系統(tǒng)論觀點(diǎn)，任何生物都是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)又是一個(gè)更大系統(tǒng)的元素或子系統(tǒng)；由此生物就會(huì)形成不同層次甚至包括全部生物的生態(tài)系統(tǒng)。從生態(tài)學(xué)視角分析，人與自然共處于一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，人是生態(tài)系統(tǒng)的一分子。生態(tài)系統(tǒng)是指在特定時(shí)間和地域內(nèi)，生物與生物、生物與環(huán)境之間相互聯(lián)系而成的自然整體，各生態(tài)因子之間通過(guò)物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞而相互影響、制約、依存，并形成自我調(diào)節(jié)、平衡、修復(fù)等系統(tǒng)功能的統(tǒng)一體。[5]因此，任何生態(tài)系統(tǒng)都是由其生態(tài)因子通過(guò)某種方式形成穩(wěn)定之結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生各要素均不具備之系統(tǒng)整體功能的有機(jī)復(fù)合體。

生態(tài)系統(tǒng)的整體性主要通過(guò)生物之間、生物與其環(huán)境之間的相互作用、影響、依存和促進(jìn)而形成，其相互聯(lián)系的途徑就是物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞。生態(tài)系統(tǒng)的整體性雖然是在特定地域內(nèi)表現(xiàn)出來(lái)的，但這個(gè)地域范圍只是相對(duì)的，生態(tài)因子之間的相互作用和影響往往會(huì)超越地域界限甚至國(guó)界，從而在一個(gè)更大地域內(nèi)形成整體性，如全球性氣候變暖。因?yàn)?，不同區(qū)域、不同國(guó)家內(nèi)的生物及環(huán)境也是相互聯(lián)系的，并由此形成更大范圍的生態(tài)有機(jī)體。正是借助于不同層次生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)持續(xù)的物質(zhì)和能量轉(zhuǎn)化、信息輸送，生物才能不斷地從自然界獲取自身生存與發(fā)展所需要的物質(zhì)條件。

（2）生態(tài)污染與破壞的整體性

人在開(kāi)發(fā)利用自然資源過(guò)程中造成的生態(tài)污染與破壞從來(lái)不是孤立的，尤其積累到一定程度后，其整體性就表現(xiàn)得特別明顯，這是由生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的整體性所決定的。污染與破壞的整體性主要表現(xiàn)在二個(gè)方面，一是地域之關(guān)聯(lián)性；二是生態(tài)因子或環(huán)境要素之關(guān)聯(lián)性。

地域關(guān)聯(lián)性可分為直接關(guān)聯(lián)和間接關(guān)聯(lián)。直接關(guān)聯(lián)取決于生態(tài)因子在地域上的流動(dòng)性、發(fā)散性，以大氣和水最為典型。如北京近年常受霧霾之害，但其根源卻主要是因?yàn)楸本┮酝獾貐^(qū)的大面積植被破壞。間接關(guān)聯(lián)主要是指一個(gè)地區(qū)的生態(tài)污染或破壞會(huì)通過(guò)潛移默化的方式影響其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，但往往需要較長(zhǎng)時(shí)間或者通過(guò)另一種方式顯現(xiàn)。地域關(guān)聯(lián)性必然導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境日益惡化的今天，很難有哪一個(gè)地區(qū)、國(guó)家能夠完全置身事外、獨(dú)善其身。有些地域擁有較高生態(tài)品質(zhì)，只是相較于污染嚴(yán)重區(qū)域而言，并非這些區(qū)域可以不受其他區(qū)域污染、破壞的影響。

生態(tài)因子或環(huán)境要素之關(guān)聯(lián)性源于生物因子、非生物因子之間客觀、必然、普遍的聯(lián)系，一種生態(tài)因子的狀況或其變化總會(huì)在一定程度上影響關(guān)聯(lián)因子的狀況，包括性能、品質(zhì)等屬性。如水污染會(huì)影響土壤屬性、依賴土壤生存的植物及以植物為食的動(dòng)物；外來(lái)生物入侵可能極大地?cái)D壓本土生物的生存空間，甚至使其無(wú)法生存；一種生物的天敵如果急劇增加或減少，會(huì)導(dǎo)致此種生物數(shù)量銳減或過(guò)度繁殖。

（3）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的整體性

生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能是指生態(tài)系統(tǒng)向人提供適于其生存、發(fā)展之物質(zhì)、能量和信息等物質(zhì)條件的功能，包括適宜的空氣、水、陽(yáng)光、土壤、溫度、濕度、食物來(lái)源、熱量等。人保護(hù)自然、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)之目的就在于保護(hù)其對(duì)人提供的生態(tài)服務(wù)，即生態(tài)價(jià)值，因?yàn)檫@是人生存和發(fā)展之物質(zhì)基礎(chǔ)。由于生態(tài)價(jià)值的自然基礎(chǔ)以及人類對(duì)生態(tài)服務(wù)的需求具有整體性，因而生態(tài)價(jià)值也具有明顯的整體性。

生態(tài)系統(tǒng)得以持續(xù)不斷地向人提供生態(tài)服務(wù)的前提是，生態(tài)系統(tǒng)能夠維持各生態(tài)因子之間的相對(duì)平衡及良性循環(huán)，這也是生態(tài)整體性的重要表現(xiàn)。生態(tài)平衡一旦被打破，生態(tài)循環(huán)一旦被終止或惡化，生態(tài)系統(tǒng)將無(wú)法正常提供人所需要的生態(tài)服務(wù)，包括停止提供、品質(zhì)、性能不適于人的生存、數(shù)量不足以維系人的生存，甚至危害人的生存。社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展更是依賴于生態(tài)系統(tǒng)的平衡與良性循環(huán)。

（4）生態(tài)權(quán)益的整體性

這首先表現(xiàn)在生態(tài)權(quán)利的整體性。即各項(xiàng)生態(tài)權(quán)利之間高度統(tǒng)一、相互聯(lián)系、相互影響，形成了一個(gè)完整的權(quán)利體系。如游覽觀賞自然景觀的權(quán)利本屬精神性生態(tài)權(quán)，其價(jià)值在于使人能夠享受精神愉悅，但卻與人的身體健康密切相關(guān)，游覽本身就能改善身體狀況，精神愉悅也有益健康；自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)應(yīng)為財(cái)產(chǎn)性生態(tài)權(quán)利，但因其行使會(huì)造成空氣、水等污染，從而又關(guān)聯(lián)到人身性生態(tài)權(quán)利。

此外，人們享有生態(tài)權(quán)利還須履行相應(yīng)的生態(tài)義務(wù)、支付必要的生態(tài)成本，甚至還要依法承擔(dān)生態(tài)法律責(zé)任，因此生態(tài)權(quán)利與生態(tài)義務(wù)、生態(tài)責(zé)任同樣構(gòu)成不可分割的有機(jī)體，履行生態(tài)義務(wù)并依法承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，在某種意義上是行使和實(shí)現(xiàn)生態(tài)權(quán)利的需要。[6]

生態(tài)權(quán)益的整體性還表現(xiàn)在生態(tài)利益的共享性、公益性。生態(tài)利益與財(cái)產(chǎn)、人身利益不同，它必然由特定地域內(nèi)的人們共同擁有和享受，可能是一個(gè)區(qū)域、一個(gè)國(guó)家，也可能在全球范圍內(nèi)，人們?cè)谏鷳B(tài)利益上同屬一個(gè)共同體，若受生態(tài)損害必殃及眾人，不可能僅損害特定主體；若獲生態(tài)利益也必一榮俱榮，不可能僅使特定主體受益。而財(cái)產(chǎn)、人身利益則可為某些主體獨(dú)占，甚至只能專屬某些主體。生態(tài)利益雖然關(guān)系到所有人的私益，但又具有突出的公益性，關(guān)系到全體人的利益。一個(gè)地域或國(guó)家的生態(tài)利益不僅關(guān)乎其生存，也直接影響其興旺發(fā)達(dá)，甚至影響著人類的生死存亡。生態(tài)利益的共享性和公益性使得生態(tài)護(hù)常面臨“公地悲劇”，利己的本性極易使人們?cè)谧非笙硎鼙M可能多的生態(tài)利益時(shí)，總想逃避承擔(dān)必要的生態(tài)義務(wù)和生態(tài)成本。這也是在維護(hù)生態(tài)利益時(shí)公權(quán)力的生態(tài)監(jiān)管之所以必要的原因之一。

2.生命共同體思想的哲學(xué)基礎(chǔ)

生態(tài)整體性規(guī)律是自然界客觀存在的現(xiàn)象，遵守此規(guī)律的前提是反映和認(rèn)識(shí)之。由于生態(tài)整體性是自然的宏觀屬性，故人對(duì)此規(guī)律的反映首先體現(xiàn)在哲學(xué)即世界觀上。生態(tài)哲學(xué)認(rèn)為，人與自然共存于一個(gè)辯證發(fā)展的整體之中，形成了人與自然的主客體關(guān)系。[7]揭示和反映生態(tài)整體性的思想、學(xué)說(shuō)古今中外皆有之，中國(guó)的天人合一論與西方的生態(tài)整體主義尤為典型。

“天人合一”論認(rèn)為人是自然的一部分，人與自然“生死相依”，形成了一個(gè)命運(yùn)共同體。[8]天人合一思想最早肇始于《周易》之《易經(jīng)》，至《周易》之《易傳》則提出了較為系統(tǒng)的闡述和觀點(diǎn)，核心就是“生生之學(xué)”，即天地生成萬(wàn)物，養(yǎng)育萬(wàn)物；萬(wàn)物通過(guò)陰陽(yáng)之道生成演化，不斷地繁衍、循環(huán)；形成“保合大和”的動(dòng)態(tài)平衡，天地得以恒久。[9]

對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化影響至深的道、儒兩家雖然在人與自然關(guān)系的具體論述上有較大差異，道家以道為出發(fā)點(diǎn)，主張“道生一，一生二，二生三，三生萬(wàn)物”；儒家以個(gè)人為出發(fā)點(diǎn)，個(gè)人、家、國(guó)、天下，即“修身、齊家、治國(guó)、平天下”，但二者殊途同歸于天人合一論，它們都認(rèn)為人與自然共處于一個(gè)世界，這是相互聯(lián)系的有機(jī)整體。[10]“天人合一”等生態(tài)整體性思想影響深遠(yuǎn)，不僅貫穿于整個(gè)中國(guó)古代思想史，在當(dāng)代生態(tài)哲學(xué)中也具有重要地位和價(jià)值。

西方在古希臘時(shí)也已形成生態(tài)整體性的初步認(rèn)識(shí)，即“萬(wàn)物一體”論。它認(rèn)為人與自然相互依賴、轉(zhuǎn)化、循環(huán)，人只是萬(wàn)物之一分子，它與非人類存在物地位平等。[11]現(xiàn)代西方學(xué)者結(jié)合生態(tài)學(xué)理論提出了生態(tài)整體主義，主張人與其他生物、非生物都是生態(tài)系統(tǒng)的因子，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，其平衡與穩(wěn)定關(guān)系到每一個(gè)生物的生存，因此人應(yīng)將其倫理關(guān)懷的對(duì)象擴(kuò)展到整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。

一般認(rèn)為，美國(guó)學(xué)者利奧波德是生態(tài)整體主義的早期代表人物，他提出了生態(tài)整體主義的判斷標(biāo)準(zhǔn)：即“有助于維持生物共同體的和諧、穩(wěn)定和美麗的事就是正確的，否則就是錯(cuò)誤的”[12]。著名環(huán)境倫理學(xué)家羅爾斯頓運(yùn)用現(xiàn)代生態(tài)學(xué)理論較為系統(tǒng)地提出并論證了生態(tài)系統(tǒng)的整體價(jià)值，包括生命、經(jīng)濟(jì)、精神享受、科學(xué)研究等，補(bǔ)充了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的“完整”和“動(dòng)態(tài)平衡”兩個(gè)原則；另一代表人物奈斯補(bǔ)充了“生態(tài)的可持續(xù)性”原則，主張生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)所有事物皆有生存與發(fā)展的平等權(quán)利。[13]生態(tài)整體主義將生態(tài)整體性思想發(fā)展到了新的高度，但卻走向了極端的生態(tài)中心主義。

二、生命共同體思想對(duì)生態(tài)整體監(jiān)管的基本要求

生命共同體思想是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的哲學(xué)反映，屬于世界觀、方法論，理應(yīng)作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)尤其是生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)方針。我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制之完善應(yīng)當(dāng)充分、全面地反映生態(tài)整體性規(guī)律的要求，將生命共同體思想通過(guò)法治化的途徑得到完整的體現(xiàn)和貫徹。概括而言，法律必須把環(huán)境看作一個(gè)整體，制定整合性的法律，而不是多元的碎片化的法律，即環(huán)境政策法律一體化。[14]其中就包括生態(tài)監(jiān)管體制。生命共同體思想對(duì)生態(tài)監(jiān)管體制改革主要有以下基本要求。

1.多元化監(jiān)管

生態(tài)的整體性規(guī)律決定了生態(tài)利益是公共利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，雖與個(gè)人人身或財(cái)產(chǎn)利益相關(guān)，卻只能以共享而非獨(dú)占的形式存在。此種公益性、共享性使得社會(huì)個(gè)體有了投機(jī)的可能，即享受公益卻不履行義務(wù)，甚至損害公益撈取私利卻無(wú)須承擔(dān)法律責(zé)任，這就是生態(tài)監(jiān)管之所以必要的根本原因。“在環(huán)境法領(lǐng)域，生態(tài)整體性要求為了人類整體的利益而限制和約束人類個(gè)體的利益”[15]，即約束社會(huì)個(gè)體在生態(tài)利益上的投機(jī)行為，監(jiān)督其履行生態(tài)義務(wù)，必要時(shí)追究其生態(tài)法律責(zé)任。而要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果的最優(yōu)化，就必須實(shí)現(xiàn)生態(tài)監(jiān)管的多元化。

多元化監(jiān)管是指生態(tài)監(jiān)管主體的多元化，即以行政監(jiān)管部門為主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各種力量參與監(jiān)管，包括民間環(huán)保組織、熱心生態(tài)保護(hù)的個(gè)人或組織。在生態(tài)整體性的背景下，監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)存在任何死角、盲區(qū)，但僅僅依靠行政力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管。如偏遠(yuǎn)地區(qū)行政人員常常鞭長(zhǎng)莫及，配以專門人員經(jīng)濟(jì)上又極不合理；即便城市也會(huì)有行政監(jiān)管人員難以發(fā)現(xiàn)的隱蔽場(chǎng)所。然而任何死角、盲區(qū)中的生態(tài)污染或破壞若不能及早發(fā)現(xiàn)并消滅于萌芽狀態(tài)，最終都可能釀成大禍。唯有通過(guò)多元化監(jiān)管構(gòu)建全方位的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，才能杜絕監(jiān)管死角、盲區(qū)。

生態(tài)監(jiān)管的多元化不僅必要，也完全可能。因?yàn)楸O(jiān)管的根本目的是為了維護(hù)生態(tài)公共利益，它與每一個(gè)社會(huì)成員的私人利益尤其是人身利益都直接相關(guān)。如空氣被污染對(duì)每個(gè)人的身體都可能造成損害。所以，只要建立合理的機(jī)制，施以正確的方式方法，調(diào)動(dòng)和吸收社會(huì)各界人士參與生態(tài)監(jiān)管，具有高度的現(xiàn)實(shí)性。

2.一體化監(jiān)管

一體化監(jiān)管是指生態(tài)監(jiān)管應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)整體為客體，既要保障各生態(tài)因子不受污染或破壞，更要保障生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡及各生態(tài)因子間的良性循環(huán)。因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)維持向人提供物質(zhì)、能量和信息等生態(tài)服務(wù)的功能，特別是可持續(xù)提供生態(tài)服務(wù)，取決于生態(tài)系統(tǒng)平衡及良性循環(huán)能否實(shí)現(xiàn)，即取決于生態(tài)系統(tǒng)的整體功能和價(jià)值，而非單個(gè)生態(tài)因子。

一體化監(jiān)管要在監(jiān)管客體上實(shí)現(xiàn)從環(huán)境要素向生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。孤立、靜止地對(duì)若干生態(tài)因子即環(huán)境要素進(jìn)行監(jiān)管保護(hù)，固然可以發(fā)揮一定保護(hù)作用，但分割式監(jiān)管極容易遺漏某些生態(tài)因子的保護(hù)或忽略一些生態(tài)因子的負(fù)面影響，最終危及生態(tài)系統(tǒng)的整體服務(wù)功能。幾年前發(fā)生的大米鎘污染事件讓社會(huì)高度聚焦我國(guó)土壤的重金屬污染，據(jù)調(diào)查，我國(guó)基本農(nóng)田重金屬超標(biāo)達(dá)12.1%；每年因重金屬污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元；土壤修復(fù)資金高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。[16]之所以累積到如此嚴(yán)重程度才得以重視，就是由于過(guò)去忽視了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的一體化監(jiān)管，即防治糧食重金屬污染不能只監(jiān)管土壤，還需要監(jiān)管灌溉用水、空氣沉降物等其他生態(tài)因子。

一體化監(jiān)管類似于中醫(yī)治病不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而應(yīng)將整個(gè)身體作為診治對(duì)象。其最大優(yōu)勢(shì)在于：通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體及生態(tài)因子之間的相互聯(lián)系實(shí)施監(jiān)管，有利于正確認(rèn)識(shí)生態(tài)因子之間相互影響、作用、依賴、促進(jìn)的客觀規(guī)律，從而在防治生態(tài)污染或破壞中科學(xué)發(fā)現(xiàn)和確定各生態(tài)因子的作用，及時(shí)、有效地采取合理應(yīng)對(duì)措施。2004年召開(kāi)的《生物多樣性公約》締約方第七次會(huì)議通過(guò)的《生態(tài)系統(tǒng)方式?jīng)Q定》再次肯定了實(shí)行一體化管理的生態(tài)系統(tǒng)方式，即“綜合管理土地、水和生物資源，公平促進(jìn)其保護(hù)與可持續(xù)利用的戰(zhàn)略”[17]，一體化管理有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、資源可持續(xù)利用與公平、公正分享資源利用收益之間的平衡。

從典型國(guó)家生態(tài)監(jiān)管的現(xiàn)狀和主流趨勢(shì)來(lái)看，生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來(lái)越趨向于綜合化、擴(kuò)大化，更多國(guó)家選擇對(duì)污染防治與自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┚C合監(jiān)管，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)更多地被整合于統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。僅2014年，加拿大將原環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會(huì)整合為環(huán)境部和核安全委員會(huì)；保加利亞將原環(huán)境和水資源部、環(huán)境執(zhí)行局、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部、經(jīng)濟(jì)和能源部、核能管理局等整合為環(huán)境和水資源部；瑞典將原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、核能監(jiān)察局、國(guó)家森林局、國(guó)家植物多樣性局、國(guó)家水供應(yīng)和污水監(jiān)管機(jī)構(gòu)等合并為氣候與環(huán)境部。[18]

3.協(xié)同化監(jiān)管

協(xié)同化監(jiān)管是指政府生態(tài)監(jiān)管部門和相關(guān)部門在生態(tài)監(jiān)管過(guò)程中既要依法行使監(jiān)管權(quán)力，履行監(jiān)管職責(zé)；更應(yīng)相互協(xié)調(diào)、合作、配合，以達(dá)到最優(yōu)化的監(jiān)管效果。主要包括以下內(nèi)容：第一，各監(jiān)管部門和相關(guān)部門應(yīng)積極、充分地履行應(yīng)盡職責(zé)，完成分工內(nèi)的監(jiān)管任務(wù)，不得推諉、拖延、逃避。第二，各監(jiān)管部門和相關(guān)部門不得為謀取部門利益或其他不正當(dāng)利益超越權(quán)限范圍爭(zhēng)奪權(quán)力或?yàn)E用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法行使監(jiān)管權(quán)。第三，應(yīng)當(dāng)盡可能根據(jù)其他部門請(qǐng)求提供協(xié)作、配合，甚至主動(dòng)為之，禁止事不關(guān)己、高高掛起，更不能故意妨礙、刁難。

在生態(tài)整體性規(guī)律下，任何監(jiān)管部門都在某種程度上需要其他相關(guān)部門以某種方式提供協(xié)作，否則難以順利監(jiān)管。如海洋環(huán)境主管部門在監(jiān)管陸源污染物時(shí)必須得到陸地環(huán)境主管部門的配合；生態(tài)監(jiān)管部門也需要得到非監(jiān)管部門的支持，如財(cái)政、公安等。協(xié)同化監(jiān)管如同盧梭在其《論人類不平等的起源和基礎(chǔ)》中講述的獵鹿博弈寓言：五個(gè)獵人一起在森林捕獵時(shí)合作捕鹿收益最大，單獨(dú)捕兔為次，他人都去捕兔自己仍信守承諾去捕鹿收益最少。[19]因?yàn)?，監(jiān)管部門及相關(guān)部門之間的協(xié)作是雙向的，而且能夠?qū)崿F(xiàn)共贏即收益最大化。

所以從生態(tài)監(jiān)管的職能、職責(zé)和權(quán)限等角度分析，各部門之間的分權(quán)、分工固然必要，但絕不等于徹底的切割和分離。分權(quán)、分工并非目的，它只是通過(guò)分進(jìn)合擊，形成整體合力，最終達(dá)到最優(yōu)效果的手段。當(dāng)然為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果最優(yōu)，需要保證“博弈雙方之間的協(xié)議、承諾可以強(qiáng)制執(zhí)行，具有完全約束力”[20]，否則就難以實(shí)現(xiàn)合作，更談不上收益的最大化。

4.統(tǒng)籌化監(jiān)管

但是由于行政管轄權(quán)的地域化和地方利益的相對(duì)獨(dú)立性，地方政府極有可能為了本地的利益最大化而選擇不與其他地方合作。如河流上游基于自身經(jīng)濟(jì)利益需要，通常會(huì)主張并行使其自然資源的開(kāi)發(fā)利用權(quán)；但由于開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)可能造成河流污染以致影響下游的生態(tài)利益，下游則會(huì)強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的義務(wù)。

因此，不同地域之間能否實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌化監(jiān)管，關(guān)鍵在于能否成為一種合作博弈或正和博弈，即統(tǒng)籌監(jiān)管的整體收益大于單純追求地方利益時(shí)的各方收益之和，且統(tǒng)籌合作對(duì)各地都有利。目前我國(guó)地方合作可以通過(guò)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、合作論壇、區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)等平臺(tái)充分溝通，但最終能否成功，根本上取決于各方能否通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)共贏，即“將囚徒困境博弈演變?yōu)楂C鹿博弈”。[21]如以互惠為基礎(chǔ)的跨界河流各方的合作能使各方都受益于水資源的開(kāi)發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)流域合作的利益最大化和可持續(xù)發(fā)展。[22]

大氣污染治理對(duì)整體性監(jiān)管的需求最為明顯。因?yàn)?，大氣污染具有如下特點(diǎn)：污染物種類復(fù)雜，污染物來(lái)源眾多，污染物流動(dòng)性強(qiáng)，相互混合又容易產(chǎn)生新的污染物，而且絲毫不受區(qū)域甚至國(guó)界的限制。所以大氣污染治理不僅需要將大氣作為一個(gè)整體，對(duì)所有污染物、污染源實(shí)施一體化監(jiān)管，而且需要監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與非監(jiān)管部門之間的協(xié)同化監(jiān)管，以及不同區(qū)域甚至不同國(guó)家之間的統(tǒng)籌化監(jiān)管。故美國(guó)《清潔空氣法》從一開(kāi)始就致力于“構(gòu)建一個(gè)涵蓋所有污染物和污染源的全國(guó)性法律”，并制定了嚴(yán)格的《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《新污染源排放標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一適用于整個(gè)聯(lián)邦。[23]

三、現(xiàn)行生態(tài)監(jiān)管體制與生態(tài)共同體思想之主要差距

為適應(yīng)生態(tài)整體性需求，我國(guó)近年來(lái)進(jìn)行了一些重要的嘗試。2014年《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）提出建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管；2016年《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）要求試點(diǎn)探索按流域設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌監(jiān)管；同年的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》是對(duì)跨地區(qū)河湖實(shí)施整體監(jiān)管的有益實(shí)踐。但上述改革僅限某些地區(qū)、某些方面，并非全方位推進(jìn)整體監(jiān)管，故現(xiàn)行體制在貫徹落實(shí)生命共同體思想上仍有不少瑕疵和漏洞。

1.多元化監(jiān)管限制嚴(yán)苛

我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)監(jiān)管以政府為監(jiān)管主體，以環(huán)境義務(wù)為本位，以維護(hù)統(tǒng)治秩序?yàn)槟繕?biāo)，追求統(tǒng)治階級(jí)利益的最大化。[24]政府監(jiān)管最大的優(yōu)勢(shì)是可以運(yùn)用行政權(quán)力、國(guó)家財(cái)力等對(duì)社會(huì)成員實(shí)施的影響或可能影響生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)管，權(quán)威性強(qiáng)、效率較高，但在監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管范圍等方面容易存在盲區(qū)。為克服上述弊端，《環(huán)保法》構(gòu)建了初步的多元化監(jiān)管體制。

《環(huán)保法》總則第十條和第二章明確了政府監(jiān)管的內(nèi)容，第五章“信息公開(kāi)與公眾參與”制度主要規(guī)定了：公民和社會(huì)組織依法監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，環(huán)保主管部門應(yīng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利；環(huán)保主管部門須依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境行政許可以及行政處罰和排污費(fèi)征收使用情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者環(huán)境違法名單等。重點(diǎn)排污單位應(yīng)公開(kāi)主要污染物排放信息；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)向公眾充分征求意見(jiàn)并全文公開(kāi)；公眾對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為和環(huán)保監(jiān)管部門不依法履行職責(zé)行為有舉報(bào)權(quán)；符合條件的社會(huì)組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

然而《環(huán)保法》完全忽略了自然人對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害生態(tài)公共利益的起訴權(quán)，既與國(guó)際上自然人有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)相悖，也與承認(rèn)和保護(hù)自然人的生態(tài)權(quán)不一致，更不利于調(diào)動(dòng)自然人參與監(jiān)督生態(tài)保護(hù)的積極性。

《環(huán)保法》規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織須：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記；專門從事環(huán)保公益連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。我國(guó)專門從事環(huán)保公益的民間組織本就不多，還要求連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄，這有點(diǎn)過(guò)于苛刻。“違法記錄”可以涵蓋的范圍很廣，任何輕微的違法在邏輯上都能囊括其中，如交通違章、民事違法等。提起環(huán)境公益訴訟是公益行為，實(shí)無(wú)必要設(shè)定如此嚴(yán)格的限制性條件，即便有犯罪前科的人要進(jìn)行公益活動(dòng)，按理亦應(yīng)鼓勵(lì)而非限制。

從上述建立的優(yōu)化數(shù)學(xué)模型來(lái)看，它是一個(gè)非線性的約束優(yōu)化問(wèn)題。調(diào)用Matlab優(yōu)化工具箱中的fmincon函數(shù)求解所建立的懸杯式移栽機(jī)栽植系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計(jì)數(shù)學(xué)模型，其最優(yōu)解如表1所示。

《環(huán)保法》雖然確立了公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利以及對(duì)污染、破壞生態(tài)環(huán)境行為和政府環(huán)境監(jiān)管部門不依法履行職責(zé)行為的舉報(bào)權(quán)，但對(duì)如何行使和保障此類權(quán)利缺乏具體的可操作的制度，因而這些權(quán)利可能淪為空中樓閣。

2.一體化監(jiān)管割裂嚴(yán)重

依《環(huán)保法》第十條，縣級(jí)以上政府環(huán)保主管部門是本行政區(qū)域環(huán)保工作的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)。形式上實(shí)現(xiàn)了一體化的生態(tài)監(jiān)管，但該法同時(shí)規(guī)定，縣級(jí)以上政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)保部門享有依有關(guān)法律對(duì)所轄區(qū)域資源保護(hù)和污染防治等實(shí)施監(jiān)管的職權(quán)；政府環(huán)保主管部門和其他負(fù)有監(jiān)管部門都有權(quán)對(duì)排放污染物的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行檢查，查封、扣押排放污染的設(shè)施設(shè)備?！兑庖?jiàn)》要求縣級(jí)以上地方政府建立健全環(huán)保議事協(xié)調(diào)機(jī)制，解決重大環(huán)境問(wèn)題，這對(duì)一體化監(jiān)管雖有助益，但未根本改變多頭監(jiān)管體制。

因此，我國(guó)生態(tài)監(jiān)管并非完全由環(huán)保主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。除編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范等職權(quán)統(tǒng)歸環(huán)保主管部門外，其他環(huán)保監(jiān)管工作是由環(huán)保主管部門與其他部門分工負(fù)責(zé)。如：海洋、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)的生態(tài)監(jiān)管，土地、水、礦藏、森林等自然資源保護(hù)，都有獨(dú)立的生態(tài)監(jiān)管部門?，F(xiàn)行體制常按照生態(tài)要素的性質(zhì)分別實(shí)施監(jiān)管固然有一定優(yōu)勢(shì)，但由于違背了生態(tài)整體性規(guī)律，得不償失、弊大于利。主要表現(xiàn)在二個(gè)方面：

第一，嚴(yán)重割裂污染防治與生態(tài)和自然資源保護(hù)。以水為例，我國(guó)分別制定《水法》和《水污染防治法》，前者實(shí)為水資源法，目的在于實(shí)現(xiàn)水資源合理開(kāi)發(fā)、節(jié)約保護(hù)和可持續(xù)利用，防治水害，由水行政主管部門負(fù)責(zé)；后者之目的是防治水污染，保護(hù)和改善水體環(huán)境，保障飲用水安全，由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)。然而水資源保護(hù)與水污染防治實(shí)乃不可分割的有機(jī)整體，水污染必然導(dǎo)致可用水資源減少或品質(zhì)下降，保護(hù)水資源理應(yīng)防治水污染。

第二，嚴(yán)重割裂不同生態(tài)因子、生態(tài)系統(tǒng)之間的整體聯(lián)系。森林、草原、濕地、海洋、自然保護(hù)區(qū)等雖是相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，但終歸隸屬于同一個(gè)更大的生態(tài)系統(tǒng)；土壤、水、生物等雖系不同的生態(tài)因子，但也要共處于同一生態(tài)系統(tǒng)。任何生態(tài)系統(tǒng)都是統(tǒng)一的有機(jī)整體，各要素之間相互影響、作用、依存、促進(jìn)，因此同一生態(tài)系統(tǒng)若分割為幾個(gè)部分，分別由不同主管部門監(jiān)管，如水、土壤、森林等，勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)管職權(quán)過(guò)度分散，妨礙對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體之生態(tài)價(jià)值、生態(tài)規(guī)律和生態(tài)服務(wù)功能的認(rèn)識(shí)，也將影響全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的監(jiān)管效果，增加統(tǒng)一監(jiān)管的難度和成本。由于環(huán)保主管部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、水利等主管部門并非隸屬關(guān)系，環(huán)保主管部門即便愿意統(tǒng)一監(jiān)管，也難以得到其他部門認(rèn)可，環(huán)保主管部門目前實(shí)際發(fā)揮的統(tǒng)一監(jiān)管作用還相當(dāng)不夠。[25]

3.協(xié)同化監(jiān)管缺乏制度保障

協(xié)同化監(jiān)管是指政府部門統(tǒng)一實(shí)施生態(tài)監(jiān)管的過(guò)程，即各監(jiān)管部門或其內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，監(jiān)管部門與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互支持、配合、協(xié)調(diào)，共同完成監(jiān)管職能。這是生態(tài)整體性對(duì)行使監(jiān)管職權(quán)、履行監(jiān)管職責(zé)的基本要求。此處監(jiān)管部門包括監(jiān)管主管部門和依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的其他部門；其他國(guó)家機(jī)關(guān)是指無(wú)專門監(jiān)管職責(zé)但有配合、協(xié)作義務(wù)的部門。協(xié)同化監(jiān)管主要包括：一是生態(tài)監(jiān)管部門與其他非監(jiān)管部門之間的協(xié)同。因?yàn)閷?shí)施監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具備必要的物質(zhì)條件，或須采取有效調(diào)控措施等，這都需要其他非監(jiān)管機(jī)關(guān)的配合。如《環(huán)保法》規(guī)定，“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等”政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)一步減少污染物排放，“應(yīng)當(dāng)依法采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等”措施鼓勵(lì)和支持。二是生態(tài)監(jiān)管部門之間的協(xié)同。這應(yīng)當(dāng)是協(xié)同化監(jiān)管的重點(diǎn)。三是同一監(jiān)管部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，最容易實(shí)現(xiàn)，成本也最低?！兑庖?jiàn)》提出應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保部門與相關(guān)部門的協(xié)作，但難度較大。因相關(guān)部門均有主業(yè)，其上級(jí)是否重視至為關(guān)鍵。[26]協(xié)同化監(jiān)管存在以下主要問(wèn)題：

其一，對(duì)負(fù)有協(xié)同職責(zé)的行政主管部門缺乏足夠的強(qiáng)制性。如《環(huán)保法》并未規(guī)定財(cái)政、稅收、價(jià)格等主管部門未依法制定實(shí)施鼓勵(lì)和支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策、措施，是否應(yīng)當(dāng)以及如何承擔(dān)法律責(zé)任。此協(xié)同義務(wù)更多限于指導(dǎo)性作用，而無(wú)強(qiáng)制效力。

其二，協(xié)同部門過(guò)多。環(huán)保主管部門需要與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、水利、軍隊(duì)等多個(gè)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)和職權(quán)的部門實(shí)施協(xié)同監(jiān)管。而監(jiān)管職權(quán)過(guò)度分散于不同的主管部門，既加重了環(huán)保主管部門協(xié)同的任務(wù)，也大大增加協(xié)同難度。

其三，各協(xié)同部門職權(quán)平行，既無(wú)指導(dǎo)關(guān)系，更無(wú)隸屬關(guān)系，直接妨礙協(xié)同監(jiān)管的成功率和效果。如地下水資源保護(hù)涉及環(huán)保、水行政、國(guó)土等，環(huán)保部門主管水污染防治，水行政部門主管地下水資源開(kāi)發(fā)利用，國(guó)土部門則主管土地開(kāi)發(fā)利用。但是水污染防治影響地下水資源和土地資源的生態(tài)價(jià)值、品質(zhì)和服務(wù)功能；地下水資源開(kāi)發(fā)又可能造成水污染，也需要使用土地；土地開(kāi)發(fā)利用可能影響地下水甚至造成水污染。三者之間相互影響、作用，但三個(gè)主管部門各自獨(dú)立，各有其職責(zé)和職權(quán)，很容易各自為政，最終走向惡性循環(huán)。實(shí)現(xiàn)三者協(xié)同化即水污染防治、水資源和土地資源保護(hù)之間的良性循環(huán)，并非易事。

4.統(tǒng)籌化監(jiān)管可操作性不強(qiáng)

《環(huán)保法》第二十條規(guī)定：國(guó)家在重點(diǎn)區(qū)域、流域建立跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，即區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制，實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和防治措施；重點(diǎn)區(qū)域、流域以外的聯(lián)合防治由上級(jí)政府或有關(guān)地方政府協(xié)調(diào)、協(xié)商解決。《意見(jiàn)》提出，應(yīng)“適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求”，積極探索按流域或跨地區(qū)設(shè)置環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這是環(huán)保垂管改革的重要內(nèi)容，也是適應(yīng)整體性需求的嘗試。但是統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制依然有待完善。

第一，統(tǒng)籌監(jiān)管的組織模式不明確。國(guó)際上區(qū)域合作監(jiān)管通常采用“成立專門管理機(jī)構(gòu)模式、成立委員會(huì)模式和簽訂行政區(qū)合作協(xié)議模式”[27]?！兑庖?jiàn)》雖要求試點(diǎn)省環(huán)保主管部門牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，推行跨區(qū)域、跨流域的污染聯(lián)防聯(lián)控以及聯(lián)合監(jiān)測(cè)、執(zhí)法，但具體模式并無(wú)規(guī)定。

第二，統(tǒng)籌監(jiān)管缺乏可操作細(xì)則。如同級(jí)行政區(qū)劃之間如何啟動(dòng)聯(lián)合防治，各區(qū)域的職權(quán)和職責(zé)是什么，違反聯(lián)合防治義務(wù)如何承擔(dān)法律責(zé)任?！董h(huán)保法》過(guò)于強(qiáng)調(diào)各行政區(qū)域及其環(huán)保部門的獨(dú)自監(jiān)管，只是空泛地提出統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測(cè)等。[28]《意見(jiàn)》亦無(wú)具體規(guī)則。

第三，統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制缺乏足夠的權(quán)威性、系統(tǒng)性和全局性。[29]在垂管改革中，因無(wú)有效協(xié)調(diào)機(jī)制容易引發(fā)環(huán)保部門與地方政府及其部門間的矛盾；統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)“沒(méi)有行政處罰、行政強(qiáng)制的權(quán)力”[30]。

第四，城鄉(xiāng)之間、陸海之間存在嚴(yán)重的二元化生態(tài)監(jiān)管。城市與農(nóng)村、陸地與海洋生態(tài)監(jiān)管頗為特殊，常常同屬一個(gè)行政區(qū)域，但卻實(shí)行二元化監(jiān)管體制。城鄉(xiāng)之間的生態(tài)監(jiān)管形式上統(tǒng)一由所在區(qū)域的環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)，但長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備、人員、資金等過(guò)度畸形地偏向于城市，農(nóng)村明顯被忽略。雖然《環(huán)保法》要求各級(jí)政府加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，縣、鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平；政府采取措施預(yù)防和治理農(nóng)業(yè)種植與養(yǎng)殖污染、支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理，但是始終未能明確提出城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)實(shí)行同等和統(tǒng)一的待遇。陸海之間的二元化生態(tài)監(jiān)管為立法所確認(rèn)，分別歸屬不同部門主管，甚至適用不同法律。

四、以生命共同體思想為指導(dǎo)完善我國(guó)生態(tài)整體監(jiān)管體制之對(duì)策

如上所述，我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)監(jiān)管體制在反映生態(tài)整體性規(guī)律、實(shí)施整體性監(jiān)管上仍然較大的弊端和較多的缺陷，與生命共同體思想之精神還有不小的差距。筆者以為，破解我國(guó)生態(tài)監(jiān)管僵局的最佳對(duì)策應(yīng)當(dāng)是以生命共同體思想為指導(dǎo)，以生態(tài)整體性規(guī)律為依據(jù)，建立健全適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)需要的整體性生態(tài)監(jiān)管體制，具體包括以下措施。

1.擴(kuò)展多元化監(jiān)管主體之范圍

首先，賦予自然人提起環(huán)境公益訴訟之權(quán)利。污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害生態(tài)公共利益的行為勢(shì)必直接或間接地危害自然人的生態(tài)利益和人身利益；僅從公益角度分析，自然人也是密切相關(guān)甚至是最重要的利益主體，完全有理由享有維護(hù)生態(tài)公益之權(quán)利。因此不僅應(yīng)當(dāng)賦予自然人完整的生態(tài)權(quán)，也要承認(rèn)自然人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

其次，放寬提起環(huán)境公益訴訟之社會(huì)組織的條件。如：只要愿意從事環(huán)保公益活動(dòng)即可，不必“專門從事”；連續(xù)五年修改為成立滿二年，未滿五年不得從事環(huán)保公益的理由難有說(shuō)服力；“無(wú)違法記錄”宜修改為“無(wú)犯罪記錄或其他故意嚴(yán)重違法記錄”；提起環(huán)境公益訴訟之社會(huì)組織不得從中牟取私利。

最后，健全公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利以及對(duì)污染、破壞生態(tài)環(huán)境行為和環(huán)境監(jiān)管部門不依法履行職責(zé)行為的舉報(bào)權(quán)。建議補(bǔ)充以下規(guī)則：新聞媒體有權(quán)報(bào)道各類生態(tài)違法行為；接受公眾舉報(bào)之政府部門應(yīng)公開(kāi)受理舉報(bào)的機(jī)構(gòu)、地址和聯(lián)系方式等；有管轄權(quán)的政府或監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)相關(guān)報(bào)道或舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法處理，公開(kāi)調(diào)查處理結(jié)果；不依法調(diào)查核實(shí)、處理、公開(kāi)的直接責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

美國(guó)自1970年以來(lái)通過(guò)的重要環(huán)境法都包含了公民訴訟條款，據(jù)此個(gè)人和社會(huì)組織有權(quán)以不遵守環(huán)境法為由起訴任何公私營(yíng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人，以及環(huán)保署官員或其他政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境執(zhí)法中的不作為；依美國(guó)法律原告起訴須證明事實(shí)損害、損害與被起訴行為有因果關(guān)系、法院能夠救濟(jì)或糾正傷害、損害在其利益范圍且受實(shí)體法保護(hù)，但1972年塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案之后，最高法院對(duì)用訴訟資格為環(huán)保訴訟設(shè)立障礙毫無(wú)興趣。[31]美國(guó)對(duì)公民提起環(huán)境公益訴訟的立法及司法實(shí)踐值得我們深思和借鑒。

2.建立一體化的生態(tài)監(jiān)管主管部門

生態(tài)監(jiān)管主管部門及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)與職責(zé)的范圍以及內(nèi)部分配等，應(yīng)當(dāng)尊重并反映生態(tài)整體性規(guī)律，并適應(yīng)其對(duì)一體化監(jiān)管的需求。首先宜將“環(huán)境保護(hù)”主管部門改為“生態(tài)保護(hù)”主管部門，因?yàn)椤碍h(huán)境保護(hù)”側(cè)重于污染防治，忽略了生態(tài)系統(tǒng)及其自然資源的保護(hù)。其次監(jiān)管職權(quán)與職責(zé)擴(kuò)展到所有的污染防治、生態(tài)因子及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，生態(tài)監(jiān)管真正統(tǒng)一到一個(gè)主管部門，除非極其特殊的情形，如軍隊(duì)因國(guó)防和保密需要可自行監(jiān)管。這與國(guó)務(wù)院大部制改革高度契合，也與國(guó)際上生態(tài)監(jiān)管主管部門的發(fā)展趨勢(shì)相符。法國(guó)是一體化監(jiān)管體制的典范，其中央生態(tài)環(huán)境主管部門為“環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部”，職能范圍包括自然保護(hù)、國(guó)土整治、住房與自然整治、能源與氣候、海洋等。[32]2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求構(gòu)建“監(jiān)管統(tǒng)一”的環(huán)境治理體系；《意見(jiàn)》提出有序整合不同領(lǐng)域、部門、層次的監(jiān)管力量，可見(jiàn)一體化監(jiān)管也是環(huán)保垂管改革之方向。

有學(xué)者認(rèn)識(shí)到全面整合生態(tài)監(jiān)管職能，真正形成統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一職權(quán)和職責(zé)、統(tǒng)一執(zhí)法和檢查的監(jiān)管新格局的必要性，提出了一些改革方案。如國(guó)家成立生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，前者對(duì)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等實(shí)施直接監(jiān)管，統(tǒng)一負(fù)責(zé)其他生態(tài)保護(hù)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督、事故調(diào)查和應(yīng)急處理、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息公開(kāi)、調(diào)查評(píng)估等，后者負(fù)責(zé)其他生態(tài)保護(hù)的具體工作；或由前者統(tǒng)一監(jiān)管污染防治和森林、草原、水、土地、野生動(dòng)植物、濕地、國(guó)家公園、農(nóng)業(yè)的生態(tài)保護(hù)以及氣候變化應(yīng)對(duì)、荒漠化防治等，后者主管自然資源的開(kāi)發(fā)利用及其生態(tài)保護(hù)。[33]十九大之后國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革基本采此方案，故未來(lái)一體化監(jiān)管將有所加強(qiáng)，但并未得到根本性解決，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利仍負(fù)有部分生態(tài)監(jiān)管職責(zé)，生態(tài)環(huán)境與自然資源的保護(hù)仍分歸二個(gè)部門。筆者以為，具體落實(shí)自然資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)保護(hù)措施應(yīng)是開(kāi)發(fā)利用者的義務(wù)，監(jiān)管還是統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)為妥，而自然資源開(kāi)發(fā)利用可統(tǒng)歸經(jīng)濟(jì)主管部門負(fù)責(zé)。

3.構(gòu)建科學(xué)、可行的部門協(xié)同機(jī)制

為確保協(xié)同化監(jiān)管順利實(shí)現(xiàn)，須合理設(shè)置各監(jiān)管部門及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，科學(xué)分配監(jiān)管職權(quán)和職責(zé)，這是體制上的前提；此外各部門和機(jī)構(gòu)之間須同心協(xié)力，真正做到生態(tài)優(yōu)先，這是監(jiān)管者在執(zhí)法原則、理念、目的等主觀上的前提。否則難以取得最優(yōu)化的監(jiān)管效果。具體包括：

第一，監(jiān)管職權(quán)和職責(zé)應(yīng)涵蓋所有監(jiān)管客體和監(jiān)管對(duì)象。監(jiān)管客體是指生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)因子；監(jiān)管對(duì)象是指自然人或社會(huì)組織實(shí)施的影響或可能影響生態(tài)環(huán)境的行為。協(xié)同監(jiān)管要保證監(jiān)管部門有足夠的權(quán)力和義務(wù)實(shí)施全覆蓋監(jiān)管，否則就會(huì)存在盲區(qū)、真空，即有些監(jiān)管客體或?qū)ο罂赡鼙贿z漏，甚至無(wú)權(quán)監(jiān)管。監(jiān)管者須避免行政不作為，即當(dāng)為不為、相互推諉的失職行為。

第二，監(jiān)管職權(quán)和職責(zé)不應(yīng)存在交叉、重復(fù)。這是為了避免監(jiān)管越權(quán)的發(fā)生，因?yàn)楸O(jiān)管越權(quán)絕大多數(shù)情況源于職權(quán)和職責(zé)設(shè)置的跨界、重合。盡可能集中和統(tǒng)一生態(tài)監(jiān)管職權(quán)和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)一體化監(jiān)管，無(wú)疑是防止職權(quán)和職責(zé)交叉、重復(fù)的重要手段，但在尚未或無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的統(tǒng)一和集中監(jiān)管，即分權(quán)監(jiān)管不可避免時(shí)，杜絕越權(quán)就只能寄希望于明確各部門監(jiān)管職權(quán)和職責(zé)的范圍、界限，使之無(wú)縫對(duì)接，既無(wú)遺漏，亦無(wú)重疊。唯有如此，才能釜底抽薪，使生態(tài)監(jiān)管越權(quán)喪失存在的土壤。如《意見(jiàn)》言，應(yīng)制定各部門監(jiān)管職責(zé)清單，以便各行其責(zé)，齊抓共管。

第三，生態(tài)保護(hù)政策法律一體化。即生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)、原則、必要的監(jiān)管協(xié)同等內(nèi)容須融合、滲透到各部門尤其非監(jiān)管部門的職責(zé)和職權(quán)及該部門制定實(shí)施政策法律之中，并將其作為制定執(zhí)行本部門政策法律的指導(dǎo)之一，以最大化地實(shí)現(xiàn)與監(jiān)管部門在生態(tài)保護(hù)中的協(xié)同。即在非生態(tài)保護(hù)政策中應(yīng)優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，改變過(guò)去優(yōu)先考慮非生態(tài)因素甚至非生態(tài)因素影響、決定生態(tài)保護(hù)政策的現(xiàn)象，如農(nóng)業(yè)、交通、能源甚至財(cái)政、稅收、金融等部門的政策制定和實(shí)施均須保證不以生態(tài)損害為代價(jià)。[34]生態(tài)法律政策一體化可在根本上保證各部門同心同德、協(xié)同努力，形成生態(tài)保護(hù)合力，確保社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

第四，建立健全監(jiān)管協(xié)同化的細(xì)則和責(zé)任機(jī)制。首先是協(xié)同化監(jiān)管的程序、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等操作細(xì)則，如監(jiān)管部門與其他行政部門之間、監(jiān)管部門或內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同由哪一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)啟動(dòng)、牽頭，各協(xié)同單位內(nèi)哪一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)外協(xié)調(diào)。其次是監(jiān)管部門及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)或者相關(guān)部門既無(wú)法律依據(jù)也無(wú)正當(dāng)理由拒絕協(xié)同監(jiān)管所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，主要是越權(quán)監(jiān)管和監(jiān)管失職。這是協(xié)同化監(jiān)管的最有力保障。

4.落實(shí)和完善區(qū)域之間的統(tǒng)籌合作機(jī)制

不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)因子構(gòu)成相互聯(lián)系的有機(jī)整體即區(qū)域上的生態(tài)整體性，一個(gè)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)如果僅僅局限于本區(qū)域，常常無(wú)法產(chǎn)生理想效果，甚至事倍功半或不可能徹底解決，因?yàn)楦纯赡茉谄渌麉^(qū)域?！兑庖?jiàn)》對(duì)統(tǒng)籌監(jiān)管相當(dāng)重視，鼓勵(lì)在市域范圍按生態(tài)整體性實(shí)施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法，整合設(shè)置跨區(qū)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但據(jù)環(huán)保部消息，改革試點(diǎn)工作“推進(jìn)比較緩慢”。[35]健全我國(guó)統(tǒng)籌化監(jiān)管機(jī)制的重點(diǎn)似在以下方面：

第一，根據(jù)實(shí)際情況選擇統(tǒng)籌監(jiān)管的模式。重點(diǎn)區(qū)域、流域的聯(lián)合監(jiān)管可設(shè)置專門的跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以保證和強(qiáng)化統(tǒng)籌監(jiān)管的權(quán)威、效率和力度?？缡〖?jí)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管部門宜隸屬于國(guó)家生態(tài)保護(hù)主管部門，為其派出機(jī)構(gòu)。設(shè)跨區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可有效地防止某些行政區(qū)域?qū)嵤┑胤奖Ｗo(hù)。且國(guó)際上早有先例和成功經(jīng)驗(yàn)。鑒于大氣、水資源的流動(dòng)性和跨界性，大部分國(guó)家設(shè)置了跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局在全國(guó)設(shè)立了10個(gè)地區(qū)分局。[36]非重點(diǎn)區(qū)域、流域的統(tǒng)籌監(jiān)管可采生態(tài)監(jiān)管委員會(huì)或區(qū)域間行政協(xié)議的模式，具體包括《意見(jiàn)》提出的聯(lián)合監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和交叉執(zhí)法。在市域范圍宜設(shè)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如貴陽(yáng)市設(shè)生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，下轄各區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局。

第二，建立跨區(qū)甚至全國(guó)生態(tài)監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)與交流共享機(jī)制。這也是《意見(jiàn)》的目標(biāo)之一，以現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊和數(shù)據(jù)技術(shù)為依托具有充分的可行性。從博弈論角度分析，各方的合作博弈須以聯(lián)盟內(nèi)信息互通和存在有約束力的可執(zhí)行契約為條件。國(guó)家應(yīng)主導(dǎo)建立相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)及基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，而各監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有義務(wù)上傳完整、真實(shí)的生態(tài)信息。重點(diǎn)區(qū)域和流域可建立跨區(qū)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，或委托第三方跨區(qū)監(jiān)測(cè)。

第三，健全重點(diǎn)區(qū)域和流域的聯(lián)合防治機(jī)制。首先要合理確定重點(diǎn)區(qū)域、流域范圍，國(guó)家層級(jí)似應(yīng)將長(zhǎng)江、黃河、青藏高原等納入，各省也可確定一些重點(diǎn)區(qū)域、流域。其次應(yīng)針對(duì)聯(lián)合防治的重點(diǎn)區(qū)域、流域?qū)ｉT立法，統(tǒng)一規(guī)定組織模式、啟動(dòng)程序、職責(zé)與法律責(zé)任等，國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域和流域立法可采法律或行政法規(guī)形式，如有人提出的《長(zhǎng)江法》。最后必須賦予統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠權(quán)力尤其行政處罰和強(qiáng)制之權(quán)，以保證其能真正實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，而非留于形式。

第四，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制。重點(diǎn)是給予農(nóng)村生態(tài)保護(hù)同等待遇，包括資金投入、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保設(shè)備和人員的配備等，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，環(huán)保公共服務(wù)的陽(yáng)光不應(yīng)在城鄉(xiāng)之間厚此薄彼，更不應(yīng)讓農(nóng)村成為被遺忘的角落。這也是貫徹落實(shí)環(huán)境正義、生態(tài)公平原則的應(yīng)有之義。

第五，建立陸海統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制。海洋污染物80%以上來(lái)自陸源污染物，其中80%又來(lái)自河流。[37]可見(jiàn)由一個(gè)對(duì)陸地環(huán)保無(wú)管轄權(quán)的海洋環(huán)保部門孤軍奮戰(zhàn)于海洋環(huán)保，不可能取得較大成效，應(yīng)當(dāng)建立由同一主管部門對(duì)陸地和海洋生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管的機(jī)制，徹底改變陸海分治模式。

結(jié)語(yǔ)

人是自然和生態(tài)系統(tǒng)的一分子，無(wú)論利用還是保護(hù)自然，無(wú)論從生態(tài)系統(tǒng)獲取物質(zhì)、能量、信息還是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡及其生態(tài)服務(wù)功能，人都必須遵守自然規(guī)律尤其生態(tài)規(guī)律。為此生態(tài)監(jiān)管體制就應(yīng)當(dāng)以生態(tài)共同體思想為指導(dǎo)，正確、充分地反映自然規(guī)律，體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人之制約是生態(tài)立法、執(zhí)法和司法的顯明特征，盡管目前實(shí)踐還差強(qiáng)人意，但無(wú)疑是努力的方向。