馬建兵，王旭霞

（甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州730070）

為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文進(jìn)行農(nóng)地“三權(quán)分置”改革。①參見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年10月30日印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》.這一文件政策的目的便在于將經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)、承包權(quán)上適當(dāng)?shù)胤蛛x出來，以增強(qiáng)其自由流轉(zhuǎn)性。“實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置政策，關(guān)鍵在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)自由流轉(zhuǎn)。由此，其法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制的核心則在于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化，催生新型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體，這一核心構(gòu)成了設(shè)計(jì)農(nóng)地三權(quán)分置法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制的路向?！盵1]而在三權(quán)分置的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制中，信托以其較少受限于所有權(quán)束縛之優(yōu)勢(shì)可以發(fā)揮更為獨(dú)特的積極作用，受托人也成為新土地改革中催生的新型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體。在信托關(guān)系中，受托人受人之托管理財(cái)產(chǎn)，在信托運(yùn)作中對(duì)財(cái)產(chǎn)的增值起著重要作用?！耙簿褪钦f受托人肩負(fù)著按照委托人設(shè)立的信托目的管理和處分信托財(cái)產(chǎn)的義務(wù)，在信托關(guān)系中發(fā)揮著核心作用，因而各國(guó)信托法的大部分內(nèi)容都表現(xiàn)為對(duì)受托人行為的規(guī)制?！盵2]正因如此，農(nóng)村土地信托中的受托人對(duì)于實(shí)現(xiàn)信托目的、維護(hù)受益人利益至為關(guān)鍵，而土地信托的各項(xiàng)規(guī)則制度幾乎全部圍繞受托人展開。在土地信托流轉(zhuǎn)中，受托人作為信托關(guān)系的主體地位當(dāng)無爭(zhēng)議，但其作為主體所具有的特性及其與土地信托目的的關(guān)系、不同土地信托類型對(duì)受托人的要求等均是立法中選擇農(nóng)村土地信托受托人時(shí)需要研究的問題。

一、農(nóng)村土地信托受托人的主體性質(zhì)爭(zhēng)議

所謂農(nóng)村土地信托受托人的主體性質(zhì)，其實(shí)質(zhì)是從法律關(guān)系中的主體視角出發(fā)，探討受托人應(yīng)具有什么樣的特點(diǎn)，其屬于主體中的哪一類型，并基于此種類型所具有的獨(dú)特法律構(gòu)造。對(duì)于受托人的主體性質(zhì)，學(xué)界的認(rèn)識(shí)角度及具體觀點(diǎn)存在較大分歧。綜合來看，各種觀點(diǎn)主要是從組織形式以及民商事主體的視角來展開討論。

（一）自然人抑或法人或其他組織

目前對(duì)于受托人是自然人，還是法人或其他組織體，學(xué)界的爭(zhēng)議大至分為兩類。一類看法認(rèn)為受托人不能是自然人，而只能是法人或其他組織。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，“由于信托必須基于信用體系，而中國(guó)個(gè)人信用體系尚未建立，且個(gè)人難以承擔(dān)巨額土地流轉(zhuǎn)信托投資，在現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品受托人只能是專業(yè)信托投資公司?！盵3]此觀點(diǎn)將自然人排除在受托人范圍之外，將受托人僅限于公司這一類型。還有人認(rèn)為，“在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托中，流轉(zhuǎn)土地面積巨大，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模龐大，農(nóng)戶難以勝任這種職責(zé)和重任，如果允許農(nóng)戶擔(dān)任受托人而成為集合信托中的‘受讓’主體，將很難保證土地經(jīng)營(yíng)的效果和集合信托受益人的利益?！盵4]另一類型觀點(diǎn)則認(rèn)為，在土地信托中，不僅法人等組織體可以成為受托人，自然人也可以作為受托人參與土地流轉(zhuǎn)。如有學(xué)者認(rèn)為，“凡是有完全民事行為能力，且自愿接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托，切實(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)委托人設(shè)定信托之目的的，都可以擔(dān)任農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的受托人?！盵2]可見這里的受托人并沒有排除自然人的情形?！捌渌w經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民應(yīng)為適格的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托受托人主體……本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也不享有優(yōu)先權(quán)?！盵5]這一觀點(diǎn)也承認(rèn)自然人的受托人資格。

可見，在受托人是自然人還是法人或其他非法人組織的問題上，關(guān)鍵的分歧在于是否認(rèn)同自然人的受托人主體地位，但在法人或非法人組織擔(dān)任受托人的問題上并沒有根本性爭(zhēng)議。反對(duì)自然人受托人主體地位的觀點(diǎn)認(rèn)為，自然人之所以不宜擔(dān)任受托人是因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)承受能力有限及土地信托經(jīng)營(yíng)時(shí)規(guī)模效益發(fā)揮受限的考慮；而贊同者則多從法律現(xiàn)行規(guī)定出發(fā)，因法律沒有禁止自然人擔(dān)任受托人的規(guī)定，從而認(rèn)可了自然人的受托人主體資格。

（二）民事主體還是商事主體

在認(rèn)識(shí)受托人主體特性時(shí)，有些學(xué)者從民事主體和商事主體區(qū)分的視角來分析?！跋鄬?duì)于民事信托而言，商事信托具有專業(yè)性、機(jī)構(gòu)性、業(yè)務(wù)持續(xù)性等特點(diǎn)。不像民事信托對(duì)受托人要求的只要具有完全行為能力人都可以擔(dān)任信托的受托人，而是從業(yè)者的層面對(duì)受托人有著相應(yīng)的資格要求?！盵2]因此，民事信托下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的受托人可以是自然人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；商事信托下的受托人可以是信托公司、一般法人、供銷合作社。還有學(xué)者認(rèn)為，“就目前情況來看，在我國(guó)信托業(yè)務(wù)僅能由信托公司經(jīng)營(yíng)，而民事信托可以由信托公司和其他機(jī)構(gòu)及自然人進(jìn)行?！盵6]可見此觀點(diǎn)認(rèn)為商事信托下的土地信托運(yùn)作，只能由信托公司來?yè)?dān)任受托人，而民事信托下的土地信托受托人，可以是信托公司、其他機(jī)構(gòu)和自然人。

“以共同基金、退休基金和資產(chǎn)證券化為代表的商業(yè)信托法制在全球的迅猛發(fā)展，改變了傳統(tǒng)上對(duì)信托應(yīng)用領(lǐng)域的狹隘認(rèn)識(shí)，商業(yè)信托中受托人的權(quán)力得到了極大的擴(kuò)張?！盵7]這說明信托實(shí)踐中區(qū)分民事信托和商事信托很有必要，且在民事信托和商事信托中，受托人的權(quán)力存在差異。從民事主體和商事主體區(qū)分的角度來認(rèn)識(shí)受托人，其意義在于對(duì)作為商事主體的受托人課以某種資格準(zhǔn)入的條件，加重受托人的受信義務(wù)，以應(yīng)對(duì)商事交易中風(fēng)險(xiǎn)的控制與承擔(dān)問題。因此從這一視角來討論土地信托受托人的主體特性，則會(huì)認(rèn)為民事信托下的受托人資格條件較低，一般只要有完全民事行為能力即可，自然人當(dāng)然可以成為民事信托下土地信托的受托人；而商事信托中的受托人應(yīng)當(dāng)具備商事經(jīng)營(yíng)的資格和條件，一般是專業(yè)性的商事組織體，如信托公司等。

（三）探究農(nóng)村土地信托受托人主體性的基本思路

以上兩種認(rèn)識(shí)土地信托受托人主體性的視角，盡管在某些方面存在認(rèn)識(shí)上的重疊，但出發(fā)點(diǎn)存在區(qū)別。從自然人或法人的視角認(rèn)識(shí)土地信托受托人的主體特性，首先側(cè)重于受托人的組織形式，對(duì)受托人的規(guī)制自然會(huì)集中到市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本制度及治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容上來。如果從民商事主體區(qū)別的角度來探討土地信托受托人的特性，則相關(guān)的規(guī)則會(huì)首先關(guān)注于該信托的信托目的及風(fēng)險(xiǎn)控制、利益分配等問題。那么究竟那種認(rèn)識(shí)視角更為合理，抑或各有認(rèn)識(shí)上的優(yōu)劣，這是一個(gè)在設(shè)計(jì)受托人制度時(shí)首先應(yīng)當(dāng)澄清的理論問題。就組織體視角而言，會(huì)涉及社會(huì)生活中的何種利益關(guān)系可以納入到信托法律關(guān)系中，以及土地信托法律關(guān)系適合采用什么樣的民法手段進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而也會(huì)影響到立法模式與司法技術(shù)等問題。這其實(shí)是有的學(xué)者所認(rèn)為的民法問題，這一問題的討論要落腳在具體規(guī)則的設(shè)計(jì)和適用上。[8]第二個(gè)視角的民商事主體區(qū)分論，則突破了純粹的民法問題范疇，因包含了純粹的民法學(xué)問題而成為一個(gè)民法學(xué)問題。①關(guān)于民法問題和民法學(xué)問題的區(qū)分，觀點(diǎn)參考了王軼教授的理解，詳細(xì)的論述可參閱王軼：《物權(quán)優(yōu)先效力的問題屬性與討論方法》，載崔建遠(yuǎn)主編：《民法9人行》（第1卷），金橋文化出版（香港）有限公司2003年版，第327頁(yè)-332頁(yè)。這一民法學(xué)問題要受到討論者所持有的民商事立法模式偏好的影響。②因此，對(duì)于受托人的主體性質(zhì)，不同立法偏好的學(xué)者基于自己對(duì)我國(guó)民商事立法的觀點(diǎn)傾向會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)；并且即使相同立法偏好的學(xué)者也會(huì)產(chǎn)生分歧。第一個(gè)方面的分歧屬于民法學(xué)問題中純粹的民法問題，應(yīng)當(dāng)受到較多的關(guān)注。第二個(gè)方面的分歧屬于民法學(xué)問題，討論具有理論上的價(jià)值，其受到民商事立法模式分歧的影響較大，但不應(yīng)對(duì)純粹的民法問題產(chǎn)生過多的影響。

在我國(guó)的土地信托實(shí)踐中，受托人有政府、合作社、信托公司及供銷社等，自然人不會(huì)擔(dān)任受托人的角色；在國(guó)外土地的信托流轉(zhuǎn)中，可以擔(dān)任受托人的多是土地銀行或信托機(jī)構(gòu)，特殊情況下還有其他非法人組織。無論是國(guó)內(nèi)的實(shí)踐，還是國(guó)外的做法，自然人均很少充當(dāng)受托人而經(jīng)營(yíng)管理土地信托財(cái)產(chǎn)。就其他組織體無論是法人型的公司，還是其他非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其擔(dān)任受托人時(shí)基于何種理由，鮮有針對(duì)性的研究。在法律上，何以各國(guó)實(shí)踐都不選擇自然人作為受托人，這與土地信托中受托人的基本職責(zé)有關(guān)。何以各國(guó)都承認(rèn)組織體在受托人資格上的天然優(yōu)勢(shì)，而不考慮土地信托到底是民事信托還是商事信托，這與現(xiàn)代營(yíng)利性組織體在不同立法傳統(tǒng)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的地位演變及差異息息相關(guān)。無論以何種視角來理解受托人的主體性，均須解決土地信托不同運(yùn)作模式下受托人的資格及具體的權(quán)利義務(wù)配置問題。這既是探討土地信托受托人主體性的基本理論前提，也是設(shè)計(jì)受托人主體規(guī)則及權(quán)利義務(wù)配置的目的所在。如果仔細(xì)對(duì)比各國(guó)不同土地流轉(zhuǎn)信托模式下具體的受托人法律地位，則可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)通理：無論是法人型公司，還是其他組織體機(jī)構(gòu)，其擔(dān)任受托人的首要決定要素既不是商事主體屬性或民事主體屬性，也不是自然人形式或法人型形態(tài)，而是根據(jù)不同的信托類型確定適格的受托人。這樣，要分析農(nóng)村土地信托受托人的主體性，其基本思路即是首先要明確農(nóng)村土地信托的類型與信托目的的關(guān)系。

二、農(nóng)村土地信托的目的與類型

信托目的對(duì)信托關(guān)系的成立有重要的影響，也是信托分類的重要標(biāo)準(zhǔn)?！八切磐写胬m(xù)過程中受托人賴以實(shí)施行為的座右銘，是衡量受托人是否忠實(shí)、謹(jǐn)慎、圓滿地盡到了受托人義務(wù)的量具。”[9]在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中，信托目的既對(duì)農(nóng)村土地信托的類型化有指引作用，同時(shí)也是受托人義務(wù)的設(shè)置與履行的依據(jù)。

（一）農(nóng)村土地信托目的的法律意義

我國(guó)農(nóng)村土地信托的目的十分明確，但卻直接而單一。③就我國(guó)而言，農(nóng)村土地信托目前主要是針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而設(shè)立的，其目的自然是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?、集約化與產(chǎn)業(yè)化，以打破目前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化所導(dǎo)致的土地資源效用低下之困局。相比而言，美國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的目的比較廣泛，既有土地資源的保護(hù)，也有解決低收入群體住房問題的社區(qū)土地信托，還有土地開發(fā)融資信托?！霸诿绹?guó)和英國(guó)，無論是局部性的、地域性的還是全國(guó)性的土地信托都是一種很有影響的非盈利組織，它和私有土地主們一同來保護(hù)他們的土地以達(dá)到保護(hù)和利用土地或者其他公眾利益的目的?！盵10]美國(guó)土地信托的目的雖然多元，但土地資源的保護(hù)首當(dāng)其沖?！瓣P(guān)于美國(guó)的土地信托制度，其根本職責(zé)是保護(hù)及經(jīng)營(yíng)土地，如農(nóng)牧場(chǎng)、森林、河流流域等公共資源，機(jī)構(gòu)發(fā)展的第一要義是維護(hù)公眾利益，維護(hù)社會(huì)及生態(tài)效益?！盵11]在日本，土地流轉(zhuǎn)信托以農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托為主，但也有一般的土地流轉(zhuǎn)信托。農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托有買賣和租賃兩種模式，主要目的在于解決土地撂荒問題，而一般土地流轉(zhuǎn)信托的商事性較強(qiáng)，主要解決土地開發(fā)利用中的融資問題。但無論哪種方式，日本土地信托的商事目的性確實(shí)較為突出?！叭毡拘磐信c英美不同的是幾乎都屬于商事信托……”[12]可見在日本土地信托中其目的更側(cè)重于土地資源的有效利用，而生態(tài)保護(hù)的目的體現(xiàn)得并不直接和明確。

在美國(guó)土地信托目的多元化指導(dǎo)下，土地信托流轉(zhuǎn)形成了土地保護(hù)信托、社區(qū)土地信托及土地開發(fā)融資信托的基本架構(gòu)；日本基于商事信托的主導(dǎo)，其土地信托中的農(nóng)地買賣和租賃信托、一般土地信托中的受托人由信托銀行、農(nóng)協(xié)法人等組織體來?yè)?dān)任。我國(guó)的土地信托以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，目的則是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，提高土地的效用；此目的基礎(chǔ)上的土地信托在實(shí)踐中形成了前期以政府主導(dǎo)的受托人，以及現(xiàn)在由信托公司為受托人的雙重運(yùn)作模式?？梢?，在農(nóng)村土地信托中，信托目的的法律意義體現(xiàn)在以下幾方面：第一，影響信托的設(shè)立及效力。各國(guó)信托法均將信托目的作為信托設(shè)立的必備條件之一，沒有信托目的或者信托目的不明確，則信托無以成立。如果信托目的違法或違反社會(huì)公序良俗，則信托無效或予以取消。在農(nóng)村土地信托中，土地信托流轉(zhuǎn)的目的也必須明確且符合法律的規(guī)定，否則其成立和效力均無法得到法律的積極評(píng)價(jià)。第二，信托目的約束受托人行為。信托目的的合法性不僅是信托合同得以成立的要件，還是衡量受托人是否履行其管理職責(zé)的依據(jù)。受托人行為是否有利于信托目的的實(shí)現(xiàn)，是否按照信托目的的要求經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)，是否承擔(dān)了管理和處分信托財(cái)產(chǎn)的責(zé)任，主要也取決于信托目的的判斷?！斑@一責(zé)任的核心內(nèi)容是為了信托目的的實(shí)現(xiàn)，因此，受托人的基本義務(wù)就是根據(jù)信托行為的具體內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)信托目的而管理財(cái)產(chǎn)?！盵13]基于此，受托人的經(jīng)營(yíng)管理行為應(yīng)當(dāng)圍繞信托目的的實(shí)現(xiàn)而展開，信托目的對(duì)受托人的行為起到約束作用。第三，信托目的影響信托的分類。信托目的不僅影響信托的設(shè)立與效力，還可以成為信托類型化的標(biāo)準(zhǔn)之一?！靶涡畏N種的信托目的，概括地講無非有三大類：一是私益目的（私益信托），二是公益目的（公益信托），三是非以人類為受益對(duì)象的特殊目的（目的信托）。”[14]這里的各種信托類別，便是以不同的信托目的所進(jìn)行的區(qū)分。第四，信托目的影響信托立法體例及結(jié)構(gòu)。信托目的影響信托立法體例與結(jié)構(gòu)，這在大陸法系國(guó)家體現(xiàn)得尤為明顯。①如我國(guó)的《信托法》第六章規(guī)定了公益信托，推論得之，前五章便是私益信托的規(guī)定。這體現(xiàn)出我國(guó)信托法典以規(guī)范私益信托為一般，對(duì)公益信托進(jìn)行特別規(guī)制的規(guī)則結(jié)構(gòu)體系特征。印度《信托法》主要規(guī)定私益信托，對(duì)于公益信托則通過《1863年宗教捐贈(zèng)法》和《1920年慈善信托與宗教信托法》規(guī)范，這樣就形成了以規(guī)范私益信托的信托基本法和規(guī)范公益信托的信托特別法體系。臺(tái)灣《信托法》也以第八章專章的形式規(guī)定了公益信托，其內(nèi)容多達(dá)17個(gè)條文。日本更是在2006年修訂《信托法》時(shí)將公益信托制度獨(dú)立出來，進(jìn)行了形式上的特別立法。當(dāng)然這種現(xiàn)象在說明各國(guó)重視公益信托的同時(shí)，也反映出不同的信托目的對(duì)信托立法體例及結(jié)構(gòu)的重大影響.

（二）信托目的對(duì)信托類型的影響

信托目的會(huì)影響到信托的分類，其原因之一便在于需根據(jù)信托目的來衡量和判斷不同類型信托中受托人管理職責(zé)的履行。私益信托旨在實(shí)現(xiàn)自己或第三人的私人利益，而公益信托則是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益；私益信托中有具體的受益人，而公益信托中的受益人為不特定的社會(huì)公眾。除卻私益信托與公益信托這一大的基本分類，信托目的對(duì)于具體的信托模式（也可以說是信托的類型）也有重要的影響。“考慮到在我國(guó)信托實(shí)踐中民事信托與商事信托呈現(xiàn)整合趨勢(shì)，我國(guó)信托法應(yīng)當(dāng)賦予整個(gè)信托制度以具有獨(dú)立法律人格的商事組織地位?！盵15]這一觀點(diǎn)并不宜行，原因之一便是在土地信托中，盡管目前僅有以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的一種類型，但信托工具可以基于不同的目的對(duì)其他類型的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理運(yùn)作。如賦予信托以獨(dú)立法人格，則會(huì)限制土地信托的多元化模式。反觀美國(guó)和日本，多元化的土地信托模式則是在不同的信托目的主導(dǎo)下所形成的。②在美國(guó)的土地流轉(zhuǎn)信托中，土地保護(hù)信托由土地保護(hù)信托組織購(gòu)買或受贈(zèng)未開發(fā)土地，并對(duì)土地進(jìn)行合理的開發(fā)經(jīng)營(yíng)以保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境。保護(hù)土地所需資金來自于兩個(gè)方面：一是個(gè)人、政府、基金會(huì)的捐贈(zèng)資金，二是來自于銀行、基金會(huì)及個(gè)人的借款融資。就社區(qū)土地信托而言，其是一種涉及房地產(chǎn)開發(fā)的公益信托，旨在解決美國(guó)低收入家庭的住房問題。美國(guó)的土地開發(fā)融資信托則是一種典型的商事信托，受托人是專業(yè)的土地信托投資機(jī)構(gòu)?？梢?，美國(guó)的土地信托類型的最大區(qū)別在于各自的信托目的不同，基于不同的目的，信托運(yùn)作的模式存在較大差異。日本的一般土地信托是純屬于商業(yè)目的而設(shè)立，受托人一般是土地信托銀行等金融機(jī)構(gòu)；而農(nóng)地信托中的受托人為農(nóng)地合理持有法人或農(nóng)協(xié)法人，其目的是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的有效規(guī)?；?jīng)營(yíng)，防止撂荒.]在我國(guó)的土地信托實(shí)踐中，如果從信托目的出發(fā)，則僅有旨在實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托，這種信托實(shí)質(zhì)上具有半公益性質(zhì)，而完全商事化的土地信托如土地開發(fā)信托及公益性質(zhì)的土地信托在目前是缺失的。

從美日等國(guó)基于不同信托目的而存在的土地信托類型體系中可以看出，信托目的從多方面影響著土地信托的類型。首先，信托目的是信托進(jìn)行分類的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。關(guān)于信托的分類標(biāo)準(zhǔn)，有設(shè)立方式、管理方法、設(shè)立目的、委托人和受益人的關(guān)系等。而以信托目的為標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的私益信托與公益信托的分類在立法和理論上具有基礎(chǔ)性。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)公益信托由于要監(jiān)督其以公益為目的的財(cái)產(chǎn)，確保其未被濫用，故而要進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管。[16]果如此論，對(duì)公益信托的監(jiān)管必然要求其有別于私益信托的規(guī)范依據(jù)，也進(jìn)而會(huì)影響到信托的立法結(jié)構(gòu)。其次，由于信托目的本身可以多元化，因此根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)信托進(jìn)行的分類可以適應(yīng)不同的實(shí)踐需要。在以其它標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的信托分類中，由于標(biāo)準(zhǔn)本身所具有的一元性，所劃分的信托一般被邏輯歸類成非此即彼的類別，如按設(shè)立方式不同信托可分為合同信托和遺囑信托，按產(chǎn)生原因不同分為法定信托和任意信托，按信托利益歸屬不同分為自益信托和他益信托。但依據(jù)信托目的的不同，最為普遍的分類便是私益信托和公益信托，此外還可以根據(jù)具體的目的對(duì)信托進(jìn)行進(jìn)一步的精細(xì)分類，如對(duì)土地信托根據(jù)不同的目的所進(jìn)行的劃分便是例證。如此，實(shí)踐中基于不同目的而設(shè)立的信托模式便可以不受一般分類標(biāo)準(zhǔn)邏輯上的局限，由于具體的信托目的本身是多元的，邏輯分類結(jié)果必然會(huì)突破非此即彼的分類限制。還有，信托目的影響著不同信托類別中信托的成立與效力、受托人權(quán)力義務(wù)的配置、職責(zé)履行以及信托利益的歸屬，進(jìn)而影響著整個(gè)信托機(jī)制的架構(gòu)?！皬膫鹘y(tǒng)信托法嚴(yán)格限制受托人權(quán)力的保守主義過渡到現(xiàn)代信托法賦予受托人廣泛的自由裁量權(quán)的開放主義，無疑是與商業(yè)信托的發(fā)展趨勢(shì)相一致的，現(xiàn)代信托法中受托人廣泛權(quán)力的賦予成了商業(yè)信托受托人權(quán)力規(guī)則的重要規(guī)范基礎(chǔ)。”[17]可見在商業(yè)信托中，受托人的權(quán)力較大。在公益信托中，公共利益的正當(dāng)性是設(shè)立信托的必然要求，信托監(jiān)察人制度在公益信托中得到大力提倡以加強(qiáng)公益信托的監(jiān)管；在私益信托中，受益人必須確定，但在公益信托中受益人則是不確定的多數(shù)。

（三）農(nóng)村土地信托類型

對(duì)于農(nóng)村土地信托，基于信托目的對(duì)其類型進(jìn)行劃分既是實(shí)現(xiàn)立法目的的必然要求，亦是解決目前農(nóng)村土地問題的明智做法。針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地利用中存在的問題，利用信托這一現(xiàn)代商事交易模型流轉(zhuǎn)土地，其目的應(yīng)當(dāng)是多元的。①當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地信托的目的其實(shí)較為單一，即實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，從而發(fā)揮土地的最大效用。但農(nóng)村土地的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的問題卻并非僅通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托就可以解決，土地信托本可以發(fā)揮更多的作用.有研究認(rèn)為在當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)施“三權(quán)分置”改革，在集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上分設(shè)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓集體所有權(quán)承擔(dān)一定的社會(huì)功能，讓家庭承包權(quán)承擔(dān)一定的保障功能，讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只具有經(jīng)濟(jì)功能。[18]其實(shí)在信托流轉(zhuǎn)土地中，經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)功能，社會(huì)功能亦可成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能之一，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究等領(lǐng)域。在信托目的多元化的引導(dǎo)下，農(nóng)村土地信托的類型應(yīng)當(dāng)突破土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的局限，創(chuàng)新更多的土地信托類型。首先，當(dāng)然也是最主要的就是農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托，這種信托以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地委托給受托人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，在不改變土地用途的前提下選定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所得收益部分歸承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。其次是農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托，這種土地信托也以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，受托人為政府農(nóng)業(yè)主管機(jī)構(gòu)，并由其將土地交由農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科研與產(chǎn)品的開發(fā)，其目的在于農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)與應(yīng)用。第三種土地信托則可以針對(duì)農(nóng)村土地資源環(huán)境特點(diǎn)，為了保護(hù)土地資源而借鑒美國(guó)土地保護(hù)信托模式，設(shè)立適合中國(guó)不同地區(qū)特點(diǎn)的土地保護(hù)信托，以保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)的土地資源，同時(shí)也可發(fā)展農(nóng)村的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。第四，根據(jù)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，以集體建設(shè)用地使用權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，設(shè)立農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托，由農(nóng)村集體作為委托人，將土地委托給信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資開發(fā)，進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。如此，農(nóng)村土地信托基于不同的信托目的，可以構(gòu)造成以農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托為主，農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托、土地保護(hù)信托、農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托為輔的農(nóng)村土地信托結(jié)構(gòu)體系。②農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高土地資源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；農(nóng)業(yè)科研發(fā)展信托則是為了農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化與科技化提供動(dòng)力支持；土地保護(hù)信托以保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)土地的生態(tài)環(huán)境及未開發(fā)利用地的生態(tài)功能為目的，旨在恢復(fù)與改善農(nóng)村土地的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的生態(tài)平衡與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托主要是為了解決農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難的問題頁(yè).

三、農(nóng)村土地信托類型與受托人的關(guān)系

（一）受托人主體類型的信托法意義

1.受托人的主體類型

各國(guó)信托立法體系大致包含信托法典、信托業(yè)法及信托特別法等組成部分，土地信托的受托人既是信托法上的受托人，更是信托特別法中的受托人；土地信托不是一般的信托，而是一種現(xiàn)代商事信托交易模型，其以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，委托人將該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)委托給受托人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，而其收益歸屬于受益人。在信托關(guān)系中，受托人居于法律規(guī)制的中心地位自不待言，關(guān)鍵的問題是受托人在信托關(guān)系中的主體性質(zhì)如何，這一問題會(huì)經(jīng)常困撓立法與實(shí)踐。

前已有述，學(xué)界經(jīng)常從組織形態(tài)及民商事區(qū)分的視角來認(rèn)識(shí)受托人的主體性質(zhì)。根據(jù)我國(guó)《信托法》第24條的規(guī)定，受托人須是具有完全民事行為能力的自然人或者法人；其他的非法人組織能否成為受托人則取決于法律、行政法規(guī)的特別規(guī)定。在信托基本法中，對(duì)于不同組織形態(tài)的主體擔(dān)任受托人，法律規(guī)制的重點(diǎn)有所不同。對(duì)于自然人，信托基本法強(qiáng)調(diào)其行為能力的完整性，即須具有完全的行為能力；對(duì)于法人，信托基本法沒有特別的條件要求，而由特別法予以規(guī)制；對(duì)于非法人組織能否成為受托人的問題，我國(guó)信托基本法未予以明確規(guī)定。根據(jù)傳統(tǒng)的立法思維，我國(guó)信托法如果允許非法人組織成為受托人，則不會(huì)在規(guī)范表達(dá)上惜字如金地省去“其他組織”而僅保留“自然人”和“法人”兩種形態(tài)，可見非法人組織擔(dān)任受托人在我國(guó)很難得到立法的支持。而其他法律、行政法規(guī)的特別規(guī)定僅指對(duì)受托人資格條件所作出的更為嚴(yán)格的規(guī)定，并非指非法人組織擔(dān)任受托人的情形。土地信托的本質(zhì)是一種金融性現(xiàn)代商事交易，故居于信托關(guān)系中心地位的受托人能否由自然人擔(dān)任，則很有探討的必要。對(duì)于一般信托，法律之所以強(qiáng)調(diào)受托人的完全民事行為能力，主要是因?yàn)橹挥型耆袨槟芰Φ氖芡腥瞬庞谢镜哪芰θソ?jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)。但如果涉及特別的財(cái)產(chǎn)，受托人必須要具有該種財(cái)產(chǎn)的專業(yè)知識(shí)。對(duì)于土地信托，則受托人不僅要有土地經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)知識(shí)，還需要信托專業(yè)運(yùn)作技能。很顯然，自然人只有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)與教育之后才能滿足以上要求，但即便如此，自然人也不宜成為受托人，因?yàn)槠潆y以控制和承受土地信托這一金融性商事交易的風(fēng)險(xiǎn)，其只能作為受托人機(jī)構(gòu)的工作人員而存在。可見，基于土地信托運(yùn)作的金融性與風(fēng)險(xiǎn)考慮，自然人形態(tài)的民事主體不宜成為土地信托的受托人，受托人的組織形態(tài)一般是法人型組織。

對(duì)于受托人的民事主體或商事主體性質(zhì)，既是一個(gè)立法上的問題，也是一個(gè)法學(xué)理論上的問題。①之所以說是一個(gè)立法上的問題，其原因在于各國(guó)民商事立法體系與傳統(tǒng)不同，對(duì)這一問題便有不同的解讀。在民商分立的國(guó)家，可以比較容易地分辨何種信托的受托人是民事主體或商事主體；但在民商合一的國(guó)家，受托人的民事主體或商事主體性質(zhì)則比較復(fù)雜。之所以說是一個(gè)法學(xué)理論問題，是說在民商不分的立法體例下，對(duì)于受托人民商事主體性質(zhì)的理論分析仍有重要的意義。在信托實(shí)踐中，存在著政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)擔(dān)任受托人角色的情形，有學(xué)者批評(píng)此種做法存在受托人資格存疑的問題。[19]但筆者認(rèn)為，如果信托僅有商事信托一類，這一批評(píng)確為恰當(dāng)，但如果涉及公益，則失之過窄。故而若某一土地信托是一項(xiàng)商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，則受托人應(yīng)當(dāng)由具備經(jīng)營(yíng)條件和能力的商主體來?yè)?dān)任，一般的民事主體或國(guó)家機(jī)關(guān)不宜作為受托人。如果某土地信托具有公益性質(zhì)，則公益性社會(huì)組織甚至機(jī)關(guān)法人也可以成為受托人。此外，如果是商事主體擔(dān)任受托人，則還要受到商事登記制度的規(guī)范。

2.不同類型的受托人在信托法上的意義

既然排除了自然人作為受托人的情形，那么從組織形態(tài)和民商事區(qū)分的雙重維度來看，受托人的類型在信托法上的意義可從法人、非法人組織、民事主體及商事主體四個(gè)方面來分析。

法人是能以自己獨(dú)立的名義從事民商事活動(dòng)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織，若受托人以法人形態(tài)運(yùn)作信托，則必須有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)。在信托法上，由法人經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)具備管理信托財(cái)產(chǎn)的必要條件。②首先，應(yīng)當(dāng)設(shè)立適合運(yùn)作信托的組織機(jī)構(gòu)，從而形成合理有效的信托法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制其次，法人必須有信托專業(yè)知識(shí)與信托財(cái)產(chǎn)管理技能的工作人員，因此工作人員的資格管理與專業(yè)培訓(xùn)既是法人內(nèi)部管理制度的重要內(nèi)容，還是法人從事信托活動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本條件。此外，法人應(yīng)當(dāng)有信托風(fēng)險(xiǎn)管理的一系列機(jī)制措施，以應(yīng)對(duì)土地信托這一現(xiàn)代市場(chǎng)交易過程中可能出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。非法人組織能否成為受托人，在不同的國(guó)家和地區(qū)態(tài)度并不一致。根據(jù)我國(guó)《信托法》的規(guī)定及立法傳統(tǒng)思維，受托人只能由自然人和法人兩種形態(tài)，因此如果非法人組織要成為受托人有兩個(gè)基本前提，一是在實(shí)踐中非法人組織經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)且效果明顯，足以給立法者提供非法人組織擔(dān)任受托人的實(shí)踐理由；二是從法解釋學(xué)的角度出發(fā)，拓展受托人的組織形態(tài)，突破目前受托人僅為自然人和法人的局限。根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，非法人組織的形態(tài)有個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

從民事主體的角度出發(fā)，受托人形態(tài)主要是非自然人組織，其以自己獨(dú)立的名義經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)為必要，并就應(yīng)當(dāng)對(duì)信托經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)，首先應(yīng)當(dāng)是信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立登記與運(yùn)營(yíng)；此外還應(yīng)當(dāng)將信托經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與其他活動(dòng)分離。從商事主體角度來看，受托人作為商主體，信托立法應(yīng)當(dāng)就受托人的形態(tài)、設(shè)立及組織機(jī)構(gòu)和治理進(jìn)行專門的立法。在這些方面的立法可以采取信托基本法的形式，也可以采取信托特別法或單行法的形式。從立法的實(shí)踐情況來看，采用特別法或單行法的形式較為普遍。另外，作為一種商事主體，受托人成立的條件較一般民事主體更高，且對(duì)其工作人員資格條件有特別的要求。在信托法上，對(duì)作為商事主體的受托人進(jìn)行監(jiān)管還是信托制度的重要內(nèi)容。

（二）農(nóng)村土地信托不同類型下受托人的主體性質(zhì)

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地信托，根據(jù)不同的信托目的可以分為農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托，農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托、土地保護(hù)信托、農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托四大類型。每一種信托具有不同的作用，擔(dān)負(fù)著獨(dú)特的功能。③在這幾類土地信托中，商業(yè)性程度有所不同，私益與公益各有所側(cè)重。農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托雖然以土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途不變?yōu)榍疤?，但以農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，以農(nóng)戶或農(nóng)民私益為核心，土地信托經(jīng)營(yíng)的收益歸屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托主要解決科研開發(fā)中的融資問題，因此收益會(huì)在科研投資者與土地財(cái)產(chǎn)信托受益人之間進(jìn)行比例分配。土地保護(hù)信托的公益性較強(qiáng)，收益主要用來對(duì)土地進(jìn)行生態(tài)性修復(fù)和開發(fā)。農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托也有相當(dāng)程度的公益性，收益主要用來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

在進(jìn)行農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)村土地信托中的信托財(cái)產(chǎn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)所負(fù)載的目標(biāo)功能大致可以概括為穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中受讓人的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，滿足其為擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而進(jìn)行抵押融資的需求，同時(shí)保障原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)三重目的?！盵20]可見農(nóng)村土地信托中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中受托人應(yīng)保證承包人的權(quán)利而自我限制。農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，受托人對(duì)委托人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行信托經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)踐中已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)推動(dòng)和信托公司運(yùn)作兩種模式。①其中政府主導(dǎo)模式在土地信托早期普遍存在，一般由政府或政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)作為受托人。如浙江紹興、湖南瀏陽(yáng)等地的土地信托受托人為政府設(shè)立的土地信托服務(wù)中心。此類情形下的受托人本應(yīng)當(dāng)是法人，但政府設(shè)立的土地信托服務(wù)中心顯然不具備法人資格，在經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)過程中義務(wù)的履行和責(zé)任的承擔(dān)難以落實(shí)，無法保護(hù)農(nóng)民利益.有研究表明，當(dāng)前政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不能給農(nóng)戶生計(jì)資本帶來顯著改善，甚至有輕微的負(fù)效應(yīng)。[21]這雖不能說明政府在所有類型的土地信托中參與的非效率性，但至少在農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托中，政府參與信托運(yùn)作確實(shí)會(huì)增加農(nóng)民的成本。因此，政府作為機(jī)關(guān)法人，以受托人角色參與農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托的效率性應(yīng)當(dāng)重新評(píng)估。在土地信托實(shí)踐的后期，專業(yè)的信托公司作為受托人設(shè)計(jì)開發(fā)信托產(chǎn)品，其土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制才真正將信托原理利用起來。在這種由信托公司運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中，受托人不僅是法人，而且是從事商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體。在農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托中，受托人既可以是政府農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)或民間農(nóng)業(yè)科研組織，也可以是專業(yè)的信托公司。此時(shí)的受托人由法人承擔(dān)是普遍的情形，但也可以是具有相應(yīng)農(nóng)業(yè)科研開發(fā)能力的非法人組織，而法人中的信托公司的經(jīng)營(yíng)管理行為當(dāng)屬于商事活動(dòng)無疑。土地保護(hù)信托中的受托人主要是政府或政府設(shè)立的土地保護(hù)信托機(jī)構(gòu)，也可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，引入民間力量和組織參與土地保護(hù)。但考慮到國(guó)情與實(shí)踐現(xiàn)狀，引入民間組織運(yùn)用信托對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)似乎還需要走很長(zhǎng)的路。由于土地保護(hù)信托的公益性較強(qiáng)，受托人擔(dān)負(fù)的公益功能較大，商事組織參與的積極性不會(huì)很高。農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托雖然具有一定程度的公益性，但從本質(zhì)上來講仍是一項(xiàng)為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)而融資的商事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以商事信托公司為主要受托人，也可以利用農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的力量來參與信托的運(yùn)作。

四、不同類型農(nóng)村土地信托中受托人的立法選擇

在農(nóng)村土地信托中，受托人是法律規(guī)制的核心。受托人在實(shí)現(xiàn)信托目的，充分發(fā)揮土地資源效用的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。由于受托人的主體性質(zhì)意義不同，在立法中選擇適格的受托人時(shí)，對(duì)于不同類型的土地信托應(yīng)持不同的思路。在英國(guó)法中，“受托人是最重要的信托當(dāng)事人，他依法持有委托人轉(zhuǎn)移給他的信托財(cái)產(chǎn)，并且為受益人的利益管理、運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)，即受人之托，代人理財(cái)。”[22]可見，要管理運(yùn)用好信托財(cái)產(chǎn)，則受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的特性必須有所專長(zhǎng)?！皩⒌靡陨虡I(yè)化運(yùn)用的各種信托理解為一種金融活動(dòng)而不是一種商業(yè)組織形式，是信托業(yè)及金融業(yè)諸多亂象的觀念根源之一?！盵23]這一看法從主體的角度否定行為的特征并不恰當(dāng)。在土地信托中，受托人作為主體之一，其經(jīng)營(yíng)管理信托財(cái)產(chǎn)的行為只要存在融資及風(fēng)險(xiǎn)防控的要求與功能，就不能否定其行為的金融性特征。故而土地信托中的受托人不僅應(yīng)當(dāng)具備信托這一金融性交易工具的專業(yè)知識(shí)與技能，還要有必要的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制與條件，且能夠納入到現(xiàn)有的市場(chǎng)交易監(jiān)管秩序或者構(gòu)建必要的監(jiān)管體系。由于信托目的的不同，土地流轉(zhuǎn)信托的各類型存在較大的區(qū)別。在不同類型的信托模式中，盡管受托人均居于核心主導(dǎo)地位，但主體性質(zhì)存在差異，因此在選擇受托人時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型信托下受托人主體的性質(zhì)確定適格的受托人。

農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托中的信托財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)踐中的受托人有兩種確定方式，一是由政府或政府設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)充任；二是由專業(yè)的信托公司擔(dān)任。在我國(guó)土地信托實(shí)踐的早期，采取第一種方式確定受托人的情形較為普遍，因而形成了主要由政府主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式。然而，由于政府及政府設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)沒有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，缺乏擔(dān)任土地信托受托人的適格條件，導(dǎo)致政府在土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)中行政干預(yù)過多，且缺乏專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力，土地信托實(shí)踐難以形成長(zhǎng)效機(jī)制，也難以取得長(zhǎng)期的效果。另外，有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地信托的受托人可以是自然人，“為了使信托制度能夠在農(nóng)村土地資本市場(chǎng)發(fā)展中得以運(yùn)用并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村土地信托的受托人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他成員?！盵24]“作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的受托人，在資金實(shí)力、專業(yè)管理和人才等方面應(yīng)具備一定的條件，因此，宜選擇有一定技術(shù)、資金和管理能力的自然人，法人和其他組織，作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的受托人，例如農(nóng)村的種植養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等?！盵25]此類觀點(diǎn)的不妥之處其實(shí)是將土地信托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理者同具體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者相混淆，并不符合信托法的基本原理。對(duì)于政府成立的土地信托機(jī)構(gòu)，又可以分為兩種類型，一是隸屬于政府部門的土地服務(wù)中心，二是由政府主導(dǎo)設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的土地信托投資公司。前者如浙江紹興設(shè)立的縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地信托服務(wù)體系和湖南瀏陽(yáng)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)土地信托服務(wù)系統(tǒng)，后者如湖南益陽(yáng)政府設(shè)立的土地信托投資公司。從實(shí)踐來看，紹興和瀏陽(yáng)的行政性受托人運(yùn)作模式在土地信托實(shí)踐初期取得了一定的成效，但終因適格條件欠缺、行政干預(yù)過多，在發(fā)展中逐漸被專業(yè)性信托公司所開發(fā)的信托產(chǎn)品所取代。故而有學(xué)者認(rèn)為，由于政府設(shè)置的信托機(jī)構(gòu)囿于主體資格限制，其不具有開展資金信托業(yè)務(wù)之功能稟賦，無法實(shí)現(xiàn)土地受益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化和憑證化。[26]但筆者認(rèn)為，只要能處理好這些機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系，保證其獨(dú)立的法人地位，專業(yè)性問題可通過制度建設(shè)與資格要求來解決。土地信托投資公司雖然由政府主導(dǎo)設(shè)立，但卻是獨(dú)立的法人實(shí)體，具有健全的內(nèi)部治理，還有專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)管理與信托知識(shí)的從業(yè)人員，由其作為受托人具備了相應(yīng)的受托人適格條件，是將來農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托受托人采取的重要形式。①?gòu)?010年開始，安徽宿州、福建沙縣、江蘇無錫等地開始采取由專業(yè)信托公司擔(dān)任受托人的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，由于專業(yè)信托公司能運(yùn)用自身內(nèi)部治理及專業(yè)優(yōu)勢(shì)，取得了較好的效果頁(yè).有學(xué)者在研究了個(gè)別土地信托的實(shí)踐后認(rèn)為缺乏公益目的與商業(yè)目的的協(xié)調(diào)機(jī)制，遂產(chǎn)生了土地信托中為追求高投資回報(bào)率而導(dǎo)致的非糧非農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)。[27]由于土地資源的社會(huì)意義，土地信托的商事化運(yùn)作僅是手段，而非流轉(zhuǎn)土地的目的。因此在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)土地商業(yè)價(jià)值的發(fā)揮不能損及土地的公益性功能，對(duì)土地開發(fā)與利用過程中的商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)必須進(jìn)行控制。作為受托人，其是土地信托流轉(zhuǎn)中起主導(dǎo)作用的信托關(guān)系人，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)管理時(shí)不僅對(duì)交易風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生起主導(dǎo)作用，還應(yīng)有能力控制與化解風(fēng)險(xiǎn)。可見，在農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托中，自然人不宜作為受托人，政府也不宜設(shè)立隸屬于部門的土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)直接推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，但可以設(shè)立專門的土地信托投資公司或企業(yè)作為受托人；專業(yè)的信托公司因其天然的治理與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，其作為商主體開發(fā)土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品能滿足現(xiàn)代商事交易的要求，將是農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托受托人的重要形式。

農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托主要是利用農(nóng)村土地開展農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)，從受托人內(nèi)部治理、專業(yè)知識(shí)與技能、風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)控、責(zé)任承擔(dān)等適格條件來看，可以由政府農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)或民間農(nóng)業(yè)科研組織來?yè)?dān)任，也可以是專業(yè)的信托公司。從組織形式上來看，個(gè)人肯定無法組織開展農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)，不宜擔(dān)任農(nóng)地科研開發(fā)信托中的受托人；由法人充任受托人是普遍的情形，但也可以是具有相應(yīng)農(nóng)業(yè)科研開發(fā)能力的非法人組織。而法人中的信托公司經(jīng)營(yíng)管理土地，將土地整理后用于農(nóng)業(yè)技術(shù)與農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)雖具有公益科研目的，但本質(zhì)上屬于商事活動(dòng)。與農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托不同，農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中并不普遍，其規(guī)模無法與農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信托相提并論，主要是基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展科技化現(xiàn)代化的考慮，運(yùn)用土地信托方式解決農(nóng)業(yè)科研用地問題。因此，農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托中的受托人在適格問題上更側(cè)重于專業(yè)性與非營(yíng)利性。從組織體的角度來看，自然人不應(yīng)當(dāng)擔(dān)任受托人；在我國(guó)，科研機(jī)構(gòu)大多數(shù)是由政府部門設(shè)立并管理的，雖然沒有獨(dú)立的治理體系，但考慮到科研活動(dòng)的特殊性，政府科研管理部門可以作為此種類型信托的受托人；對(duì)于民間組織擔(dān)任農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展信托受托人的情況，應(yīng)在實(shí)踐中大力提倡，以發(fā)揮民間組織在土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作用。由于農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)并不是營(yíng)利性的商業(yè)行為，因此專業(yè)信托公司在擔(dān)任受托人時(shí)，如何協(xié)調(diào)其商業(yè)動(dòng)機(jī)與公益目的的沖突是受托人權(quán)利義務(wù)配置時(shí)需要考慮的重要問題。

土地保護(hù)信托是為了保護(hù)土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的生態(tài)化可持續(xù)利用而設(shè)立的土地流轉(zhuǎn)信托方式。從這種意義上講，土地保護(hù)信托具有較強(qiáng)的公益性，個(gè)人作為受托人很難實(shí)現(xiàn)信托的公益性目的。有學(xué)者在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)中提出建立準(zhǔn)公益信托模式的觀點(diǎn)時(shí)認(rèn)為，“由政府主導(dǎo)，民眾參與建立起專業(yè)化的公益信托機(jī)構(gòu)，并在其中設(shè)立專業(yè)的文化旅游資源保護(hù)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)管理部門，使其在監(jiān)管下運(yùn)行，能在很大程度上實(shí)現(xiàn)絲綢之路文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理?！盵28]這一觀點(diǎn)也否認(rèn)人個(gè)人作為受托人的合理性。在保護(hù)土地的過程中，受托人的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)其實(shí)發(fā)揮的是組織作用，具體是將土地大規(guī)模地聯(lián)接起來，然后利用信托工具設(shè)計(jì)具體的操作流程，為土地保護(hù)尋找具體的實(shí)施者，并解決土地保護(hù)所需資金問題。很顯然，個(gè)人無論是從管理技能及力量上均無法實(shí)現(xiàn)這一目的?！霸谵r(nóng)地‘兩權(quán)分置’背景下，這些政府參與的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)具備接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格，促進(jìn)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，發(fā)揮了積極的作用。然而，政府的過度參與影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，以及平臺(tái)服務(wù)性質(zhì)難以承載受托責(zé)任，也缺乏金融支持等問題，使這些服務(wù)公司難以承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之責(zé)任?！盵29]誠(chéng)然，在具有商業(yè)性的土地信托中，政府的參與度應(yīng)當(dāng)受到限制，但并非所有的土地信托都具有較強(qiáng)的商業(yè)性，土地保護(hù)信托的商業(yè)性就極弱。在我國(guó)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的主要職責(zé)，因此政府土地管理部門或環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起土地資源保護(hù)的任務(wù)。其作為受托人不僅是履行政府職能的表現(xiàn)，還可以利用行政優(yōu)勢(shì)籌集土地保護(hù)資金，組織并開展土地保護(hù)工作。在美國(guó)，民間組織參與土地保護(hù)是一大特色，公用土地信托和土地信托聯(lián)盟在土地保護(hù)中扮演著極為重要的角色。我國(guó)由于民間組織發(fā)展緩慢，力量弱小，在土地保護(hù)中的作用微乎其微。但為了充分發(fā)揮民間組織在土地保護(hù)中的作用，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間組織以受托人身份參與土地保護(hù)信托，逐漸減輕政府土地保護(hù)的壓力。土地保護(hù)信托具有很強(qiáng)的公益性，在我國(guó)公益性的事業(yè)一般是由政府推動(dòng)并主導(dǎo)，社會(huì)組織也在積極參與并實(shí)踐，商事組織由于其本質(zhì)特性，很難普遍性地從事公益活動(dòng)?！芭c公司董事、監(jiān)事、高管人員相比，信托受托人可以以所有人的身份直接管理與處分信托財(cái)產(chǎn)，道德風(fēng)險(xiǎn)更為巨大?！盵30]不僅如此，這種道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著信托的公益性增強(qiáng)被放大，在土地保護(hù)信托中尤其如此。土地保護(hù)信托的運(yùn)作在籌集土地保護(hù)資金、分享土地保護(hù)利益時(shí)很難給受托人帶來經(jīng)濟(jì)利益，其本身對(duì)作為商主體的信托公司沒有吸引力。如讓專業(yè)的信托公司以受托人身份經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)當(dāng)保護(hù)的土地，則難以處理土地資源公益保護(hù)與商業(yè)利用之間的關(guān)系。因此，專業(yè)信托公司不宜擔(dān)任土地保護(hù)信托的受托人。

農(nóng)業(yè)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，有研究認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)可以促進(jìn)包容性增長(zhǎng)。[31]但隨著新農(nóng)村建設(shè)的展開與深入，農(nóng)村建設(shè)中的土地法律問題卻突顯出來。“通過禁止集體土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，也可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制未臻完善的情況下，抑制集體資產(chǎn)流失及少數(shù)人控制的現(xiàn)象……但是，以國(guó)家的集中、統(tǒng)一和計(jì)劃為核心特征的建設(shè)用地權(quán)力性支配框架，總體上與改革開放以來主導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的市場(chǎng)邏輯相背離?！盵32]因此用市場(chǎng)化的方式促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為新時(shí)期農(nóng)村建設(shè)的必要方式，而運(yùn)用信托流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)，可以解決農(nóng)地開發(fā)及農(nóng)村建設(shè)中市場(chǎng)化不足等問題。農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托是委托人將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)委托給受托人經(jīng)營(yíng)管理，將土地用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決農(nóng)村建設(shè)開發(fā)中的融資問題。“我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于市場(chǎng)要素的規(guī)?；哂休^高要求，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)采取分散且各自為政的經(jīng)營(yíng)方式，則無法在市場(chǎng)中獲得最大化的利益。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的合作以及經(jīng)營(yíng)權(quán)人以其經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本與其他市場(chǎng)主體的合作已成必然趨勢(shì)?！盵33]可見，將信托方式引入到農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)營(yíng)者的團(tuán)體組織性非常必要，故而從受托人的角度來看，自然人難以承擔(dān)信托運(yùn)作建設(shè)用地的重任。法人和非法人組織可以憑借治理優(yōu)勢(shì)及管理知識(shí)信托管理集體建設(shè)用地使用權(quán)，將農(nóng)村土地用于農(nóng)村建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村建設(shè)涉及的內(nèi)容，包括生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于農(nóng)村社會(huì)組織體系的特點(diǎn)，無論是生活基礎(chǔ)設(shè)施，還是生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，村鎮(zhèn)基層組織與集體經(jīng)濟(jì)組織均起著主導(dǎo)推動(dòng)作用。但正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，村鎮(zhèn)基層組織與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，前者具有行政性，后者更具私法上的主體性。[49]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)以受托人身份主導(dǎo)集體建設(shè)用地使用權(quán)的信托流轉(zhuǎn)，而村委會(huì)的參與應(yīng)當(dāng)限定在政府職能的范疇之內(nèi)?！睹穹倓t》賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以獨(dú)立法人地位，為集體經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)村建設(shè)中的各種法律關(guān)系提供了制度依據(jù)。在進(jìn)行農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，涉及農(nóng)戶及農(nóng)民、村鎮(zhèn)集體、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者、建設(shè)所需資金提供者等各方的關(guān)系，如何利用信托工具合理恰當(dāng)?shù)靥幚磉@些關(guān)系，設(shè)計(jì)出具體的信托產(chǎn)品計(jì)劃，是專業(yè)信托公司所具有的優(yōu)勢(shì)。因此，在農(nóng)村建設(shè)開發(fā)信托受托人的選擇上，信托公司基于其專業(yè)優(yōu)勢(shì)也大有可為。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地的信托流轉(zhuǎn)由于信托目的不同，不僅需要流轉(zhuǎn)的信托財(cái)產(chǎn)類型存在區(qū)別，參與其中的當(dāng)事人主體地位和性質(zhì)也差異較大。從一般意義上講，農(nóng)村土地信托受托人需要具備擔(dān)任受托人的適格條件，在治理結(jié)構(gòu)、專業(yè)知識(shí)及技能，風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管及履職責(zé)任的承擔(dān)等方面滿足信托原理的基本要求。但具體到不同的土地流轉(zhuǎn)信托類型，受托人的選擇結(jié)果并不一致，究其原因，主要在于土地信托的專業(yè)要求及目的實(shí)踐存在多元化的路徑特點(diǎn)。在選擇受托人時(shí)，無論是法人還是非法人組織，受托人組織體的特點(diǎn)是基本要求，因此在土地信托中自然人無法作為受托人參與信托關(guān)系；非法人組織尤其是政府的非法人組織作為受托人參與土地流轉(zhuǎn)時(shí)，一定要處理好其與政府的關(guān)系，政府可以支持與引導(dǎo)，但不宜行政干預(yù)。在信托公司運(yùn)作土地流轉(zhuǎn)信托時(shí)，其憑借的優(yōu)勢(shì)便是信托專業(yè)知識(shí)與技能，因此在商事性較強(qiáng)的信托類型中，信托公司受托人具有天然的優(yōu)勢(shì)；但在公益性土地信托中，協(xié)調(diào)信托公司商業(yè)利益與公益目的就成為土地信托制度應(yīng)當(dāng)解決的問題。即便信托公司可以擔(dān)任公益性土地信托的受托人，其權(quán)利義務(wù)的配置既要做到吸引其參與，還要防止其過于注重商業(yè)利益忽視公益目的的實(shí)現(xiàn)所導(dǎo)致的違反受托人信義義務(wù)的行為。