文 （東南大學，江蘇南京 210096）

一、引言

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，并取得了輝煌的成就。在2011年，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關口，達到51.27%，這是中國社會結構的一個歷史性變化，表明中國已經結束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。［1］同時，我國城鎮(zhèn)化進程在近幾年仍然保持著快速推進的狀態(tài)，足以證明城鎮(zhèn)化已成為中國當代最重要的社會趨勢之一。因此，如何形成科學合理的城鎮(zhèn)化模式，確保城鎮(zhèn)化的質量成為新時代發(fā)展的重大課題。

習近平總書記在深入推進新型城鎮(zhèn)化建設工作上強調，“城鎮(zhèn)化要堅持以人為本為核心，發(fā)揮創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念的引領作用，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感，要遵循科學規(guī)律，加強頂層設計，促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。”［2］本文旨在剖析協(xié)調發(fā)展理念與中國城鎮(zhèn)化之間的內在關聯(lián)，厘清我國目前城鎮(zhèn)化存在的不協(xié)調問題，并以協(xié)調發(fā)展理念為指導提出一些解決問題的新思路。

二、協(xié)調發(fā)展理念與城鎮(zhèn)化的價值契合

（一）協(xié)調發(fā)展理念是中國城鎮(zhèn)化的歷史追求

中國悠久的歷史催生了璀璨的文化，城市建設和發(fā)展作為傳統(tǒng)文化中的關鍵部分，它體現(xiàn)了中華民族在社會管理上的智慧和水平，成為我國古代經濟發(fā)展的重要標志。自宋以降，我國便開始了城鎮(zhèn)化進程。隨著獨立手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，及至明清，社會生產力發(fā)展進一步推動了城鎮(zhèn)化的進程。［3］從整體來看，中國古代城市與農村的分割往往出于政治的需要，城市因為地理戰(zhàn)略位置、經濟發(fā)展水平和文化思想中心等優(yōu)勢，成為了各朝各代管轄統(tǒng)治的重點。而農村作為小農經濟的重要基礎、社會的本源，農村和城市的地位和作用在我國古代不分伯仲。限制人口的自由遷徙及重農抑商的基本國策提高了農村及農民的政治地位，來保證城市與農村處于一種平衡狀態(tài)。

從城市本身出發(fā)，我國古代城市在規(guī)劃和建設階段也十分重視協(xié)調。在城市規(guī)劃階段，由于中國古代哲學的興盛，儒家、道教與佛教等哲學早已滲透到城市規(guī)劃的各個方面，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一是古代城市規(guī)劃的不懈追求。中國古代城市在選址之前，會詳細地勘察當?shù)氐牡匦闻c水文情況。地形地勢優(yōu)越，水源豐富、河流暢通的地方，成為城市的機率越大。［4］在利用地形方面，南北方的規(guī)劃布局截然不同。北方地勢平坦，以平原為主，城市規(guī)劃大同小異；南方地形復雜多樣，江河山丘夾雜分布，城市布局風格迥異。在城市的建設時期，因為宗法制強調“尊卑貴賤，親疏有別”，我國古代城市在不同的區(qū)域建筑在形制、功能與規(guī)模上差異明顯。在政府的規(guī)劃主導下，人人各安其位，建筑錯落有致，實現(xiàn)了人與人、人與建筑的和諧共生。由此可見，協(xié)調發(fā)展的觀念早已融入我國早期的城市發(fā)展歷史中。

（二）協(xié)調發(fā)展理念是中國城鎮(zhèn)化的內在需求

盡管中國城鎮(zhèn)化已經取得了顯著的成就，但在發(fā)展進程中的不協(xié)調問題逐漸凸顯，并成為困擾我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的難題。其主要體現(xiàn)在三個方面：第一，城市與農村的發(fā)展不協(xié)調。由于城市化建設初期受到蘇聯(lián)模式的影響，致使盲目追求城市的規(guī)模，而忽略了國情與本土化特征。尤其是戶籍制度的確立，使得城鄉(xiāng)二元結構成為掣肘城鎮(zhèn)化的根由。第二，經濟發(fā)展模式的不協(xié)調。長期以來，三大產業(yè)的不合理布局也使得城鎮(zhèn)化在不同時期、不同地域呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式。第三，區(qū)域發(fā)展上的不協(xié)調。地域優(yōu)勢、經濟發(fā)展水平、就業(yè)機會等先天差異導致東部地區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中一直處于領跑地位。而中西部地區(qū)由于基礎設施落后、勞動力大量外遷，則陷入了“發(fā)展緩慢—人才流失—發(fā)展緩慢”的惡性循環(huán)，進而影響到了我國城鎮(zhèn)化整體的質量和水平。

由不協(xié)調帶來的主要問題使得農村與城市、東部與西部在城鎮(zhèn)化進程中的結構性問題難以破解。例如：大量的農村人口涌入城市，導致城市人口的迅速膨脹，而城市現(xiàn)有的公共服務、公共資源及公共投入都難以承載和應對。此外，由于農民受到戶籍和土地制度的雙重制約，即便是他們可以進入城市務工，但是難以真正融入到城市生活，農民在醫(yī)療、教育和社會保障等方面仍然無法逾越城鄉(xiāng)二元結構的鴻溝，無法獲得與城市居民同等的待遇，因此大量人口涌入城市，導致“城中村”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。此類情況不僅制約城鎮(zhèn)化的有序推進，也使得三農問題不能從根本上得到解決。同時，不協(xié)調的發(fā)展模式也給城市的繁榮與穩(wěn)定帶來沉重負荷。因此，協(xié)調發(fā)展理念符合中國城鎮(zhèn)化的內在要求，指導處理好不同主體、不同領域、不同層面的關系，形成具有中國特色的發(fā)展道路，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）協(xié)調發(fā)展理念是中國城鎮(zhèn)化的時代要求

截至到2015年，中國的城市率達到56.1%，相當于中等發(fā)達國家的水平。但是，隱藏在這些成就背后的負面作用，諸如環(huán)境破壞、資源浪費、水土不服等挑戰(zhàn)，嚴重阻礙了中國城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的歷史進程。當然，城鎮(zhèn)化問題不只是在中國存在，其他國家在現(xiàn)代化的進程中也依然出現(xiàn)過類似問題。在全球化的大背景下，國家與國家之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，科技、經濟的全球地域化，為我們解決相似的問題提供政策和技術上的便利。日本作為東亞的先發(fā)國家，其在城鎮(zhèn)化的進程中也經歷了快速發(fā)展時期，也曾面臨著許多問題。基于避免讓城鎮(zhèn)化問題影響整個國家的結構及戰(zhàn)略布局的考慮，日本政府提出了堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展，采取宏觀調控與市場調節(jié)相結合，自然保護與經濟發(fā)展并重的措施，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化質量與速度并舉的目標，得到了世界的認可。［5］

2015年4月，習近平總書記在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制進行第二十二次集體學習中指出：“推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅持實事求是，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制出發(fā)，既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)；既要借鑒國際先進經驗、又不能照抄照搬?！保?］這也就是說，我們并不排斥借鑒學習他國有益經驗，只要是對解決我國城鎮(zhèn)化問題有助益的政策，我們都愿意吸收。在某種程度上，協(xié)調發(fā)展理念就是要求我們借鑒國外的經驗教訓，做到國外經驗與具體國情兩手抓。只有堅持以協(xié)調發(fā)展理念為指導，中國城鎮(zhèn)化道路才能行穩(wěn)致遠。

三、當前中國城鎮(zhèn)化模式存在的主要問題

（一）城市權利意識薄弱，城市居民參與度低

近年來，城市權利這一概念逐漸得到學界的重視。美國學者大衛(wèi)·哈維提出城市權利是指“一種對城市化過程擁有某種控制權的訴求，對建設城市和改造城市方式具有某種控制權的訴求，而實現(xiàn)這種對權利的控制權需要采用一種根本的和激進的方式?！保?］在我國，由城鎮(zhèn)化伴隨而來的城市權利長期受到城鎮(zhèn)發(fā)展的抑制，城鎮(zhèn)化進程中人的主體地位日益受到挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)化在為人類創(chuàng)造了新的地理空間的同時，也在為人類創(chuàng)造著新的社會生態(tài)空間。城市的治理必須以特定的城市權力為依托，形成獨特的價值理念，強調賦予城市公民以特定的自由與權利，實現(xiàn)城市居民的福祉，而這也正是城市權利的價值所在。從整體看來，我國城鎮(zhèn)化進程的歷史轉變是對公民城市權利訴求的反應，我國城鎮(zhèn)化歷程的大方向也是努力實現(xiàn)權利與供給上的公平與正義。然而，當下進城務工人員在日常生活工作、享受公共資源等方面與城市公民相去甚遠，這一情況加深了城市居民之間的隔閡。此外，目前我國城市公民的城市權利沒有得到有效落實，在很多社會公共事務的決策上所起的作用較小，參與程度偏低，城市居民利益受損的現(xiàn)象層出不窮，城市公民的主體地位沒得到完整體現(xiàn)。

統(tǒng)計顯示，到2014年，從城鄉(xiāng)結構角度看，城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，鄉(xiāng)村常住人口61866萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口比重為54.77%。［8］實際上，按照常住人口統(tǒng)計的“城鎮(zhèn)化率”明顯高于我國實際戶籍人口“城鎮(zhèn)化率”，大約2.5億的農民工則是其差額所在?？梢姡瑪?shù)量龐大的農民工群體并沒有完全享受到城鎮(zhèn)居民完全平等市民權利與公共服務，因此，提高實際城鎮(zhèn)化率勢在必行。同時，也要避免部分地方政府單純追求高城鎮(zhèn)化率而搞的“形象工程”，否則就會加劇社會問題的積累。

（二）政府主導色彩濃厚，忽視城市發(fā)展規(guī)律

在政府政策引導下而形成的城鄉(xiāng)二元對立的戶籍制度的弊端在于人為地割裂了城市與農村之間的利益聯(lián)系，阻礙了發(fā)展資源的自由流動。1985年頒布的 《中華人民共和國戶口登記條例》中規(guī)定，除特殊情況外，農業(yè)戶口不能轉為非農業(yè)戶口。隨后附加在戶籍制度的基礎之上的住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等諸多隱形福利，導致城鄉(xiāng)之間的不平等逐漸擴大。同時，國家為了滿足戰(zhàn)略需要，決定優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。國家對公共產品實行差價制度，以農民群眾利益為代價支持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展，客觀上導致了鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后。

改革開放以后，一方面，國家開始將工作重心轉移到經濟建設方面，為了提高城市的競爭力與活力，國家積極倡導中小城市的發(fā)展。固然取得了一定成績，但是由于缺乏對城市發(fā)展規(guī)律的充分認知，中小城市并不清楚自己的定位，在發(fā)展中也陷入了盲目追求城市擴大的怪圈，一味地力爭建設成為大城市，擴大商業(yè)投資和政府財政補助的規(guī)模。城市發(fā)展過程中的盲目性與聚集效應的自發(fā)性導致“大城市病”產生，交通擁堵、環(huán)境污染和住房緊張等問題成為困擾我國城鎮(zhèn)化水平提高的主要原因。

另一方面，中小城市的發(fā)展過度依賴于政府的財政補助，沒有形成發(fā)展的內在持續(xù)動力。為了緩解大城市的壓力，各級政府通過財政投入、政策傾斜和制度管制等方式刺激周邊中小城市的發(fā)展與衛(wèi)星城的興起。但是中小城市的基礎設施建設、公共服務的提供嚴重依賴于政府財政撥款，加劇了城市發(fā)展定位模糊性與不確定性。在政府的號召下，“國際化大都市”成為過去一段時間內中國城市建設發(fā)展的主要目標，照抄照搬西方的大廣場、大商場和大公園等模式，拆毀了大量珍貴的歷史建筑，城市發(fā)展變得千篇一律，毫無特色。不科學的城市發(fā)展模式不僅減少了政府對其他領域的財政投入，也加重了政府的財政壓力。

（三）人口土地發(fā)展失衡，半城市化問題嚴重

長期的“唯GDP論”影響了政府決策的科學性和合理性，GDP一度成為地方政府官員政績考核的唯一指標，在招商引資和發(fā)展第三產業(yè)等措施收效不明顯的情況下，出售土地成為了地方經濟增長的主要動力。因此，中國實際城鎮(zhèn)化與數(shù)據統(tǒng)計的農用土地流轉并不一致。根據《全國土地利用總體規(guī)劃綱要2006—2020》顯示，中國人均耕地面積為1.4畝，不足世界水平的40%，優(yōu)質耕地更是只占圈地耕地的33%，耕地后備資源又有60%都分布在水源不足或生態(tài)脆弱地區(qū)。與此同時，全國城鎮(zhèn)空閑土地近400萬畝，工業(yè)項目容積率為0.3-0.6，平均用地出產率遠遠低于發(fā)達國家水平。［9］總而言之，在政府的推動下，城鎮(zhèn)化對土地的需要被放大了，同時城鎮(zhèn)土地的浪費也降低了土地利用效率。

在我國城鎮(zhèn)化進程中，不僅存在著土地資源浪費的現(xiàn)象，還存在著進城人口城鎮(zhèn)化滯后的現(xiàn)象。究其原因主要在兩個方面：一方面，地方政府在征收土地的過程中忽略了農民的利益，沒有建立起保障失業(yè)和失地農民勞動權和財產權的機制，也沒有建立起城鄉(xiāng)一體的土地流轉程序和標準。原土地使用主體獲得的征地補償款與政府有償出讓給建設單位的定價相差巨大，致使原土地使用主體無法按照城市建設用地的價格在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場出讓土地，很多農民在征地補償后由于獲得的補償款太少，無力在城區(qū)購房，居無定所使其成為社會安全的隱患。另一方面，新市民階級難以真正融入城市生活，他們的生活幸福感大打折扣。失地農民進入城市，在生活習慣、價值觀念與人際交往等方面存在很大差異，他們難以適應城市生活，新老市民之間存在著“心理鴻溝”。并且由于受教育水平低和職業(yè)技術素質弱，新市民面臨巨大的就業(yè)壓力。而在城市工作的過程中，因地域歧視等原因，他們無法完全享受城市發(fā)展帶來的便利。這些因素無疑都加大了他們真正融入城市的難度，導致“半城市化”現(xiàn)象日益嚴重。

（四）城市管理水平低下，缺乏科學系統(tǒng)規(guī)劃

城市的優(yōu)勢地位不僅加快了人口的聚集，也加大了城市的管理難度。當下我國的城市基礎設施還不完善，政府的服務水平有待提高，如何妥善解決因城市人口膨脹所帶來的問題已經成為亟需解決的難題。

首先，在城市交通方面，我國人均道路面積不足，城市人均道路面積的增長速度明顯落后于城市交通總量增長，截止2014年中國城市人均道路面積為15.43平方米，同比增長3.16%，而同期民用汽車擁有量為14598.11萬輛，同比增長15.22%。［10］由此可見，城市擁堵主要因為私家車的數(shù)量迅速增加使得道路飽和度趨于頂值，居民出行時間不斷增長，嚴重影響城市生活的質量。同時，城市公共交通數(shù)量不足，覆蓋面窄的問題也加劇了城市擁堵，城市公共交通在運營效率和經營管理仍有許多不足之處。其次，城市的發(fā)展對環(huán)境造成了巨大的破壞。在水資源方面，中國城市的缺水問題尤為突出。根據不完全統(tǒng)計，全國600多個城市中，有400多個城市供水不足，其中110個城市處于嚴重缺水狀態(tài)。缺水原因不僅因為自然降水的稀少，還在于水資源污染嚴重。［11］而城市的土地和空氣的污染情況同樣不容樂觀，城市土壤酸化和霧霾天氣越來越頻繁。

再次，我國大部分城市的發(fā)展規(guī)劃通常會受到領導個人意志的影響，而領導由于任期等原因導致了城市規(guī)劃缺乏連貫性。部分城市的管理者對城市發(fā)展及功能定位方面缺乏科學長遠的規(guī)劃，沒有結合城市的區(qū)位優(yōu)勢及實際水平，而是照抄照搬一些成功城市的模式，再加上自己的價值偏好制定出所謂的城市發(fā)展規(guī)劃，嚴重違背了城市發(fā)展的客觀規(guī)律。此外，在城市建設中，重視速度忽視質量也是問題之一。國家發(fā)改委在一份城市規(guī)劃中明確提出要在未來幾年內，在中西部地區(qū)打造十個城市群。但實際情況是中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程緩慢，發(fā)展城市群的時機尚不成熟。盲目擴建城市群，破壞了城市間的吸引力，無法形成發(fā)展合力，反而浪費了大量資源。

四、我國城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的路徑探索

中國城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題，關鍵在于沒有協(xié)調處理好城市不同主體、不同事務、不同層面之間的關系。本文認為解決城鎮(zhèn)化進程中的問題，必須堅持協(xié)調發(fā)展理念，以增加人民福祉為導向，努力提高城市生活的滿意度和幸福感。

（一）協(xié)調城市權利與城市發(fā)展，始終堅持以人為本

我國城市經過數(shù)十載的發(fā)展，在硬件設施上與發(fā)達國家的城市相比也不遑多讓。但是，城市居民權利的落實仍然任重道遠。維護中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城市權利，需要從以下三個方面進行探索。

首先，進入城市的權利。原先固有的城鄉(xiāng)二元體制難以滿足發(fā)展的現(xiàn)實需求，雖然城市的進入難度近幾年有所降低，但依然存在。落實進入城市的權利大致可以分為兩個方面，一是政府要處理好農村與城市的關系，認識到農村與城市二者之間關系的互動演變，推動城鄉(xiāng)一體化建設，減少人口流動的政策障礙。在農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移和集聚過程中，應逐步放寬中小城鎮(zhèn)的落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，實現(xiàn)農民工市民化。二是發(fā)揮市場作用，建立健全農村市場經濟運行機制，保證農村的優(yōu)勢資源在市場中的優(yōu)化配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市場公平交換，是打破城鄉(xiāng)二元對立機制的根本保障。

其次，城市生活的權利。實現(xiàn)城市權利的過程中，自由進入城市只是第一步，更重要的是改善城市生活的質量。提高城市居民的生活幸福感與滿足感，一方面要營造包容和諧的社會文化氛圍，逐漸消滅歧視和不公平的現(xiàn)象，填補新老居民之間的心理鴻溝，讓進城的農民感受到城市的包容與友好，打消他們的懷疑與恐懼，實現(xiàn)原子化個體的再組織化，從而穩(wěn)定社會秩序。另一方面要為從農村進入城市定居生活的農民提供就業(yè)機會，根據馬斯洛的需要層次理論，只有擁有穩(wěn)定的經濟收入來源和適宜的居住環(huán)境，才能讓進城農民追求更高層面的需求，加強他們的城市主人翁意識。同時，要在這些農民居住較為集中的區(qū)域建立學校、醫(yī)院與廣場等公共場所，并嚴格控制相關收費標準，徹底解決他們的后顧之憂。

再次，城市發(fā)展的權利。隨著城市民主政治發(fā)展進程不斷加快，城市居民的權利得到進一步落實。從政治權利上看，多元主體的城市政治參與模式逐漸形成。在城市的日常管理中，我國政府引入了聽證會制度，擴大公民民主參與政府決策的渠道，加強公民的主人翁意識，從而實現(xiàn)城市權力配置優(yōu)化的目標。從經濟權利來看，需要發(fā)揮好社會保障制度的“保護網”作用，給居民安全向上發(fā)展的自由與空間。同時，切實保障城市居民在城市就業(yè)的權利，不斷完善城市的再分配機制，促進公平發(fā)展。從文化權利來看，要重視城市和諧文化建設，發(fā)展人民群眾喜聞樂見的大眾文化，滿足居民日益增長的文化需求，進一步提高居民的受教育水平，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

（二）協(xié)調政府調控與市場調節(jié)，尊重城市發(fā)展規(guī)律

實現(xiàn)城市健康可持續(xù)發(fā)展，必須尊重城市發(fā)展的內在規(guī)律，協(xié)調好政府與市場的關系，充分發(fā)揮有形和無形的“手”的作用，不斷深化改革。但是，我們需要清楚地認識到兩者都有其自身難以克服的弊端，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化這一宏遠目標需要協(xié)調發(fā)揮好兩者的優(yōu)勢。政府需要認真學習城市化的相關理論，準確認知并把握城市發(fā)展的基本規(guī)律，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化進程中的調控作用，運用宏觀調控和長遠規(guī)劃等手段來彌補市場調控的不足，推動城市結構布局優(yōu)化升級，協(xié)調城市不同區(qū)域、不同城市之間的發(fā)展，逐漸完善城市基礎設施建設和提高城市公共服務的質量和水平，為城市發(fā)展制定科學的規(guī)劃，完善頂層設計。具體而言，城市作為國家經濟的重要動力，必須利用好城市發(fā)展的集約性與規(guī)模性，優(yōu)先創(chuàng)造效益發(fā)展城市，發(fā)揮城市在經濟發(fā)展中的帶動作用。根據不同城市的具體情況，在現(xiàn)有的物質基礎、交通情況和市場前景的基礎上，進行科學分工與職能分配，因地制宜地規(guī)劃好各城市的戰(zhàn)略前景和發(fā)展方向，避免重復建設、鋪張建設和隨意建設。與此同時，警惕市場在城市發(fā)展中的不利影響，履行好政府宏觀調控的職責，保證公共產品與公共服務的供給，推動中國城鎮(zhèn)化體系中的規(guī)模重組與空間重組，協(xié)調好小城鎮(zhèn)、中小城市與大城市的布局，重視都市圈與城市群的領導作用，通過不同要素的聚集效應，實現(xiàn)中國城市體系建設的高端化，帶動國家競爭力。［12］

發(fā)展完善社會主義市場經濟，重視市場的作用。首先，需要建立健全中央調控與地方調控相結合、以中央調控為主的宏觀經濟分層調控管理體系，建立健全以國家計劃為依據的經濟手段、法律手段和行政手段相配套、以經濟手段為主的宏觀調控手段體系，規(guī)范市場行為。其次，城鎮(zhèn)化進程中合理運用市場聚集資源，實現(xiàn)人力資源、物質資源與空間資源的合理配置，大力發(fā)展規(guī)模經濟，努力達到帕累托最優(yōu)效果。同時，發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制，提高我國城市發(fā)展的質量與競爭力。城市經濟作為城市全面發(fā)展的基礎，必須取得跨越式發(fā)展。而市場對城市經濟發(fā)展擁有“敏銳的嗅覺”，能對城市的經濟體制做出準確的判斷，重視并發(fā)揮市場的能動性，可以形成不同區(qū)域的城市合理競爭、相互協(xié)作的新局面。

（三）協(xié)調土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進程，完善法律制度規(guī)范

人口與土地的失衡成為我國城鎮(zhèn)化進程中的根源性與深層次的矛盾，嚴重困擾了我國城市化的質量與效益。為了實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，政府必須加強宏觀調控，保證土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化步調一致，共同發(fā)力。

一方面，合理分配城鎮(zhèn)化過程中農地流轉的經濟利益，制定適當?shù)恼魇昭a償標準。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，物價水平也逐漸上漲，然而我國土地流轉的補償費用仍舊沿用多年前的標準，因此農地流轉的征地補償標準中土地補償費必須改革“單純補償平均年產值的倍數(shù)的舊標準，重視并發(fā)揮市場的杠桿作用，將目前的市場價格與物價水平等多項指標同時納入補償標準，確保農村土地和城鎮(zhèn)土地同權同價?！保?3］同時，政府需要根據該區(qū)域土地的地理區(qū)位因素，流轉后用途及征收后用地用途帶來的增值效應，靈活制定補償標準，允許合理的擴充和調整，著重解決農民的就業(yè)和社會保障等問題。此外，應當健全土地法律法規(guī)、整合土地政策管理機構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地政策一體化。要結合我國農地流轉中出現(xiàn)的新情況，完善相關法律法規(guī)和政府條例，針對原先的法律漏洞進行補充，規(guī)范當?shù)氐霓r地流轉市場；完善農地流轉糾紛的司法救助工作，為農村土地流轉雙方提供法律保護；成立專門政府組織機構，形成規(guī)范、高效的流水式辦理流轉程序，提高土地流轉的效率。

另一方面，針對我國城市常住人口與戶籍人口的巨大缺口，解決農民工的市民化問題迫在眉睫，所以戶籍制度改革勢在必行。在利益關系與戶籍制度鑲嵌在一起的客觀前提下，戶籍制度改革必須慎之又慎。總體而言，戶籍制度改革需要在中央政府的指導下，剝除附著在戶籍上的福利，恢復其管理職能。具體來看，“三步走”戰(zhàn)略成為可行之策。第一步，打破城鄉(xiāng)分割下的農業(yè)與非農業(yè)戶口管理體制，建立統(tǒng)一的戶口制度。同時將現(xiàn)行的以家庭為單位的戶籍登記制度過渡到個人本位的人口登記，以適應個體快速流動的具體國情；第二步，完善戶籍制度改革的配套措施。拋開嵌入戶籍制度的二元制度，戶籍制度本身是十分單純的。因此，戶籍制度改革并非廢除戶籍制度，而是逐漸消除其他二元體制所導致的不公平，實現(xiàn)勞動就業(yè)、薪資待遇和子女上學等附加利益的平等化；第三步，合理運用公共財政，為戶籍制度改革提供物質基礎。需要明確中央與地方的財政分配體系與政府職能，確保地方政府有能力履行好職能。

（四）協(xié)調城市科學規(guī)劃與領導個人意愿，提高城市管理水平

習近平總書記在全國城市工作會議上明確指出，“在城市規(guī)劃中要避免行政長官的意氣用事，尊重城市發(fā)展的規(guī)律?！保?4］因此，在城市發(fā)展過程中，領導自身需要加快轉變思維模式，緊抓城市發(fā)展的核心要義，有針對性地規(guī)劃好不同城市的發(fā)展藍圖，提高城市管理的能力與水平。

在城市規(guī)劃與發(fā)展層面，政府應主動邀請城市居民、被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設方、管理方參與城市規(guī)劃過程，將城市地理環(huán)境、文化特色、功能定位等多種因素納入考量范圍，加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性及文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，保留城市特色基因。當規(guī)劃經過批準后要嚴格執(zhí)行，確保規(guī)劃的連貫性。其次，政府要改革創(chuàng)新規(guī)劃理念和方法，增強規(guī)劃的科學性與合理性，不斷完善城市設計，提倡城市修補，而非動輒對城市進行大改大建。此外，政府要健全依法決策的體制機制，對事關城市發(fā)展的重大問題要進行深入研究和周密部署，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序，堅持協(xié)調各方共同推動城市發(fā)展，推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。最后，政府在制定發(fā)展規(guī)劃的時候，要全面落實問責制度，對做出不利于城市健康發(fā)展決策的主體進行問責，明確權利與義務的關系。

在城市管理與服務層面，政府要創(chuàng)新城市治理方式，緊抓城市管理和服務的重點，改變過往粗放型的管理方式，注意加強城市精細化管理，從而提高城市居民生活的滿足感與幸福感。近幾年來，我國城市發(fā)展決策中民眾參與的主動性與積極性愈發(fā)高漲。但相對而言，市民對于政府行為的監(jiān)督和對城市管理信息的理解上，仍然稍顯薄弱。為此，不僅需要不斷提高市民政治素養(yǎng)，保護市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵企業(yè)、市民和非政府組織通過各種渠道參與城市管理，構建多元主體參與的城市治理結構。還應通過進一步豐富信息流通途徑，完善信息傳遞和交流機制，形成積極參與城市管理的良好氛圍，促進政府、市場和社會的互動發(fā)展，才能真正提高城市管理的效率和水平，打破傳統(tǒng)網格化管理模式下行政力量占據主導地位的局面，形成良性互動、深度合作的多元主體治理機制，讓善治成為我國城市治理的新常態(tài)。

五、結語

我國城鎮(zhèn)化率已經突破了50%大關，而且近幾年城鎮(zhèn)化依然保持較猛的勢頭。如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展成為新時代的重要課題。面對城鎮(zhèn)化進程中城市權利視角缺失、政府主導色彩濃厚、人口土地發(fā)展失衡和城市管理水平不足等突出問題，需要貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，堅持以人為本的新型城鎮(zhèn)化核心理念，實現(xiàn)城市權利與城市發(fā)展、政府調控與市場調節(jié)、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、科學規(guī)劃與領導意志四個層面的協(xié)調，完善城市治理體系，提高城市治理能力，真正走出一條具有中國特色的城市發(fā)展道路，為我國實現(xiàn)全面建成小康社會提供良好的社會基礎。

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