章勝峰

（中共金華市委黨校，浙江 金華 321000）

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，發(fā)展不平衡表現(xiàn)為區(qū)域與城鄉(xiāng)空間發(fā)展不平衡，發(fā)展不充分表現(xiàn)為資源要素利用不充分、使用效率不高，不平衡不充分的發(fā)展使得人們生活品質(zhì)提升速度快慢有別，質(zhì)量參差不齊。自《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），明確了我國(guó)向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的路徑和目標(biāo)以來(lái)，黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這進(jìn)一步表明，新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)任務(wù)是讓城鄉(xiāng)居民之間、城鎮(zhèn)新老居民之間獲得均衡的權(quán)益，通過(guò)先富帶后富提升生活品質(zhì)。其基本特征可概括為以人為本、產(chǎn)業(yè)支撐、布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綠色環(huán)保、內(nèi)涵提升。本文以以人為本與產(chǎn)業(yè)支撐為主線，以金華城鎮(zhèn)化為案例，探索城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的路徑與舉措。

一、居民權(quán)益均衡和城鎮(zhèn)品質(zhì)提升是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征

基于我國(guó)國(guó)情和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是居民權(quán)益均衡和城鎮(zhèn)品質(zhì)提升，它通過(guò)城鎮(zhèn)化在由“舊”向“新”的轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的六個(gè)特征表現(xiàn)出來(lái)。

（一）以人為本：推動(dòng)“化地”轉(zhuǎn)為“化人”

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，改革開放以來(lái)我國(guó)土地和人口的城鎮(zhèn)化都在快速推進(jìn)，1980全國(guó)城市建成區(qū)面積為 5000 km2，2010 年達(dá)到 46000 km2，擴(kuò)大了8.2倍，城鎮(zhèn)人口由1.9億增加到6.7億，增加了 2.5倍[1]?！兑?guī)劃》指出，2000—2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，而同期城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)50.5%，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。可見我國(guó)土地城鎮(zhèn)化——“化地”，明顯快于人口城鎮(zhèn)化——“化人”，由此引發(fā)的問(wèn)題是，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模大，但吸納外來(lái)人口定居規(guī)模小，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化，不能與戶籍居民平等分享城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，只能在城鄉(xiāng)之間候鳥式遷徙。新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，通過(guò)深化戶籍制度和土地制度改革，建立城鎮(zhèn)化的人地“掛鉤”土地利用機(jī)制，節(jié)約集約利用土地；解決城鎮(zhèn)吸納外來(lái)人口并為他們提供公共服務(wù)、社會(huì)福利的資金缺口問(wèn)題，讓外來(lái)人口平等地分享居住地城市的公共權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐：推動(dòng)“興城”走向“興業(yè)”

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是通過(guò)提高土地使用效率來(lái)提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。提升土地使用效率的關(guān)鍵是處理好城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)系，防止出現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)支撐不力、功能不完善、布局不合理等問(wèn)題，防止出現(xiàn)土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)的“空城”和“鬼城”。因此需要由“興城”走向“興業(yè)”，通過(guò)夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根基，增強(qiáng)城市對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的吸引力、承載力、融合力和支撐力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市功能提升。

（三）布局優(yōu)化：推動(dòng)“單一”走向“集群”

新型城鎮(zhèn)化以城市群為主體形態(tài)，優(yōu)化布局，促使城鎮(zhèn)化由單打獨(dú)斗走向集群發(fā)展。城市群體現(xiàn)著城鎮(zhèn)化集約集聚集中發(fā)展的理念，它注重增強(qiáng)城市密集地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力，加強(qiáng)大城市與中小城鎮(zhèn)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與分工協(xié)作，提升區(qū)域整體集聚與輻射能力；目前，由“單一”走向“集群”的新型城鎮(zhèn)化，更強(qiáng)調(diào)區(qū)域一體化的都市區(qū)規(guī)劃與建設(shè)，就都市區(qū)內(nèi)重要交通道路、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、居住新區(qū)、醫(yī)院學(xué)校等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)，健全都市核心區(qū)現(xiàn)代服務(wù)功能，提升能級(jí)，形成一體化的城市功能集成和整合形態(tài)。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：推動(dòng)“二元”走向“一體”

新型城鎮(zhèn)化科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)推進(jìn)解決新二元體制（即城鎮(zhèn)內(nèi)部流動(dòng)人口與戶籍市民之間在就業(yè)、教育、社保、住房等領(lǐng)域的非同等待遇）和舊二元體制（即城鄉(xiāng)居民之間收入與福利差距的懸殊）問(wèn)題。由“二元”走向“一體”，推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁?、向農(nóng)村延伸轉(zhuǎn)變。

（五）綠色環(huán)保：推動(dòng)“生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“生態(tài)”

新型城鎮(zhèn)化注重生產(chǎn)與生活問(wèn)題，更重視環(huán)保與生態(tài)問(wèn)題。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)分強(qiáng)調(diào)“物”的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)速度，導(dǎo)致大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量的嚴(yán)重下降，尚未綠色，卻已高碳，環(huán)境污染極為嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化則更加強(qiáng)調(diào)“生態(tài)”理念，要求慎砍樹、不填湖、少拆房；突出“鄉(xiāng)愁”思維，要讓人看得見青山、望得見綠水、記得住鄉(xiāng)愁。要求以良好的生態(tài)保障城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓城市融入自然、與自然共生，實(shí)現(xiàn)綠色環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展。

（六）內(nèi)涵提升：推動(dòng)“粗放”走向“精致”

世界城市化率由30%到50%平均用了50年，美國(guó)用了40年，我國(guó)僅用了15年。速度過(guò)快，導(dǎo)致發(fā)展粗放，出現(xiàn)了布局不合理、功能缺失、交通擁堵等城市病。新型城鎮(zhèn)化要求城市“集約精致有內(nèi)涵”，精品規(guī)劃、精致建設(shè)和精細(xì)管理，提升城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，達(dá)到人地、人城、人業(yè)三個(gè)相宜。

二、新型城鎮(zhèn)化面臨挑戰(zhàn)：如何實(shí)現(xiàn)居民權(quán)益均衡，城鎮(zhèn)品質(zhì)提升

城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)走向新型，須要以權(quán)益均衡與品質(zhì)提升為主線，從以人為本的“化人”與產(chǎn)業(yè)支撐的“興業(yè)”著手來(lái)推進(jìn)。梳理改革開放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化歷史邏輯，可發(fā)現(xiàn)集約高效、包容共享、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化需要戶籍制度和土地制度改革協(xié)同推進(jìn)，此間，面臨許多挑戰(zhàn)。

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)走向新型面臨的挑戰(zhàn)

1.城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)互動(dòng)，但出現(xiàn)了扭曲問(wèn)題。改革開放前我國(guó)在城鄉(xiāng)制度分割的條件下搞城鎮(zhèn)化——農(nóng)民在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)，工人在城市搞工業(yè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的條件苛刻，渠道狹窄，城鎮(zhèn)化緩慢推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率年均僅提高0.25個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)開始城鄉(xiāng)互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化——允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，城鄉(xiāng)分割的壁壘逐漸被打破。20世紀(jì)70年代末到90年代初，國(guó)家實(shí)施控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化方針，建制鎮(zhèn)由1978年的2173個(gè)增至2000年的20312個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)人口由1978年的5316萬(wàn)，增加到2007年底的1.9億，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率年均提高0.64個(gè)百分點(diǎn)。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建立，城鎮(zhèn)化速度加快，城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)。但是我國(guó)城鎮(zhèn)化在取得舉世矚目的成績(jī)的同時(shí)，也出現(xiàn)了“化人”滯后于“化地”、“興業(yè)”滯后于“興城”等扭曲問(wèn)題，其表現(xiàn)有三：一是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民身份非農(nóng)職業(yè)現(xiàn)象普遍存在；二是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移滯后于城鎮(zhèn)空間拓展，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度下降；三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化滯后于農(nóng)村土地的非農(nóng)化，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力偏多。在城鄉(xiāng)互動(dòng)的城鎮(zhèn)化競(jìng)爭(zhēng)中，大城市的集聚能力強(qiáng)，吸引人口、集聚產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)張規(guī)模速度快，“興城”與“興業(yè)”同步，城市品質(zhì)快速提升，但新老居民間的權(quán)益差距大；小城鎮(zhèn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚能力弱，發(fā)展速度慢，品質(zhì)提升和權(quán)益均衡中的“化人”滯后于土地城鎮(zhèn)化。

2.城鄉(xiāng)二元戶籍改為全國(guó)統(tǒng)一居住證制度，但公共權(quán)益均衡有待提升。1958年，我國(guó)頒布《戶口登記條例》，禁止農(nóng)村人口進(jìn)城鎮(zhèn)謀生，這對(duì)控制城鎮(zhèn)人口數(shù)量，緩解城市壓力方面發(fā)揮了積極作用，但用行政力量限制勞動(dòng)力流動(dòng)，并依據(jù)農(nóng)與非農(nóng)不同身份配置公共福利，結(jié)果形成了城鄉(xiāng)分割的壁壘，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。戶籍制度真正結(jié)癥是建立在城鄉(xiāng)二元戶籍制度基礎(chǔ)上的社會(huì)待遇、福利的差異化，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。然而，從基于原籍體系向基于居住體系的戶籍制度改革中，由于改革合力的形成落后于制度設(shè)計(jì)的預(yù)期，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距的“舊二元體制”與本地戶籍和外來(lái)人口差距的“新二元體制”并存，流動(dòng)人口不能與戶籍居民享受同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助等公共服務(wù)。特別是不容易獲得購(gòu)買保障性住房和承租廉租房的機(jī)會(huì)，結(jié)果到2011年當(dāng)城市戶籍居民擁有自己住房的比例達(dá)84%時(shí)，農(nóng)民工擁有自己的城市住房者僅為10%[2]。對(duì)此，需要建立全國(guó)統(tǒng)一居住證制度，讓人們合理地分享公共權(quán)益，減少人口流動(dòng)的障礙，建立富有效率的勞動(dòng)力市場(chǎng)，使城鎮(zhèn)化更有效率，進(jìn)而解決越來(lái)越多的新舊二元體制問(wèn)題。

3.城鄉(xiāng)土地制度改革正在深化，但財(cái)產(chǎn)權(quán)益均衡問(wèn)題仍難根本解決。十八屆三中全會(huì)《決定》提出了土地制度改革框架，即明確和加強(qiáng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，培育統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)等。十九大報(bào)告指出，要“深化農(nóng)村土地制度改革”、“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”。土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，我國(guó)農(nóng)村土地歸村集體所有，按用途可分為農(nóng)業(yè)用地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。土地資源配置與開發(fā)、增值收益分配是土地城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題[3]。受用途管制和滯后的規(guī)劃管控約束的影響，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)，引發(fā)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障不到位的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，依法賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，成為土地制度改革的關(guān)鍵目標(biāo)。如何深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)益均衡呢？新型城鎮(zhèn)化是應(yīng)然之舉，它通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民在土地交易中獲得利益，縮小城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)差距；通過(guò)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地制度改革，增加建設(shè)用地供應(yīng)渠道，緩解土地供需矛盾，讓土地利用更加節(jié)約，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等；通過(guò)征收房地產(chǎn)稅和允許地方政府適度舉債，為城市開辟新的收入來(lái)源。

（二）提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)需要著力解決以下突出問(wèn)題

1.城鎮(zhèn)化效率不高的問(wèn)題。我國(guó)處在工業(yè)化轉(zhuǎn)型期、城鎮(zhèn)化加速期、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快期。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率51.3%，工業(yè)化率46.8%，城鎮(zhèn)人口超過(guò)農(nóng)村人口，但城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比值仍偏低，城鎮(zhèn)化效率偏低。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2010年全球平均城市化率50.9%，工業(yè)化率26.1%，兩率比值1.95，而中國(guó)該指標(biāo)值1.09，2010年美國(guó)該指標(biāo)值 4.1，法國(guó) 4.11，英國(guó)4.09，德國(guó)2.64，日本 2.48，他們的城市化率遠(yuǎn)高于工業(yè)化率，巴西 3.22，俄羅斯 1.97，南非1.38，印度1.15，他們的城市化效率比我國(guó)高[4]。

2.大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題。由于中小城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，人口增長(zhǎng)緩慢且不斷向大城市流出，近20年來(lái)我國(guó)小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口的比重減少了6個(gè)百分點(diǎn)[5]，出現(xiàn)了“大城市擠破頭，小城市無(wú)人留”的現(xiàn)象，形成了小城市因要素資源人為短缺而萎縮，公共資源過(guò)度向大城市集中，被大城市高位鎖定的不良趨勢(shì)。我國(guó)城鎮(zhèn)化效率不高，問(wèn)題出在勞動(dòng)密集型加工業(yè)集群發(fā)展的中小城市，而不是大城市，像北京、上海等地城鎮(zhèn)化已經(jīng)過(guò)度，因此需要對(duì)中小城市加以扶持，以實(shí)現(xiàn)城市群均衡發(fā)展。

3.城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元的制度安排促成我國(guó)建國(guó)70年的發(fā)展、近40年的高速增長(zhǎng)，但也出現(xiàn)要素配置扭曲，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，資源環(huán)境惡化，社會(huì)矛盾激化。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)益的均衡，使城鄉(xiāng)分割的制度由“二元”走向“一體”，這需要全國(guó)一盤棋，建立每個(gè)人都能獲得基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政體系為各地區(qū)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的資金保障。通過(guò)有效的制度安排，使城市化與新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)，包容性發(fā)展。

4.環(huán)境污染和不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。舊的城鎮(zhèn)化過(guò)分強(qiáng)調(diào)“物”的城鎮(zhèn)化，忽視對(duì)大氣、水和土壤的治理，導(dǎo)致環(huán)境污染極為嚴(yán)重，影響了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要將環(huán)境目標(biāo)提高到與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)同等重要的地位，加強(qiáng)綠色治理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、權(quán)益均衡與品質(zhì)提升的浙江金華探索

新型城鎮(zhèn)化的核心是通過(guò)以人為本、產(chǎn)業(yè)支撐等舉措實(shí)現(xiàn)權(quán)益均衡與品質(zhì)提升。浙江金華因受行政區(qū)劃與管理體制等因素的影響，都市核心區(qū)一直難以整合成型，浙中大都市長(zhǎng)期呼之不出。近幾年在義烏農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探尋符合自身特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化路徑與舉措。

（一）權(quán)益均衡與品質(zhì)提升的地方特色：浙江金華的城鎮(zhèn)化探索

改革開放以來(lái)，浙江土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差不大，1978—2016年城市人口由137萬(wàn)增加到3846.8萬(wàn)，增長(zhǎng)了25.9倍，城市建成區(qū)面積從136.8 km2擴(kuò)大到3247.22 km2，增長(zhǎng)了23倍[6]，城鄉(xiāng)居民的收入差距由1978年的2.01∶1擴(kuò)大到2009年的2.51∶1的峰值后不斷縮小，如金華城鄉(xiāng)居民2009年收入差距為2.81∶1，2017年縮小為2.11∶1，其公共權(quán)益日趨均衡、財(cái)產(chǎn)權(quán)益差距日益收縮。但浙江高密度均質(zhì)化的地理空間，因缺少1000萬(wàn)左右人口的特大城市帶動(dòng)，而呈現(xiàn)出大中小城鎮(zhèn)并重發(fā)展格局。金華于1991年提出建設(shè)以金華市區(qū)為中心的小城市群的“集群”發(fā)展思路，城鎮(zhèn)化由“單一”走向“集群”。1995年開始以浙中城市群組合形式作為金華中心城市，著力發(fā)展大交通、培育大市場(chǎng)、開發(fā)大產(chǎn)業(yè)、開展大金華的“群網(wǎng)”建設(shè)。但二十多年的強(qiáng)縣戰(zhàn)略主導(dǎo)下，浙中地區(qū)城市化呈“散布式”發(fā)展，缺乏領(lǐng)頭羊的“散”成為金華發(fā)展的致命傷。在縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽中，縣市區(qū)八仙過(guò)海、各顯神通，義烏、永康、東陽(yáng)三市多年來(lái)一直處在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣行列。其中義烏經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快，其地區(qū)生產(chǎn)總值1983年前在金華排名第4，1992年超過(guò)金華市區(qū)后一直處于浙中區(qū)域縣級(jí)行政區(qū)首位。義烏在浙中城市空間結(jié)構(gòu)中的地位凸現(xiàn)，浙中城市群發(fā)展呈現(xiàn)出金華、義烏雙核帶動(dòng)的局面，金華義烏一體化發(fā)展成為破散促聚，提升品質(zhì)的重要舉措。金華城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)權(quán)益均衡的探索，于2015年戶籍制度改革獲重要突破，改革以“農(nóng)村利益可保留、城鎮(zhèn)利益可享受”為基本原則，以“條塊結(jié)合、以塊為主”為基本方式，取消“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步剝離依附在戶口性質(zhì)上的城鄉(xiāng)差別公共政策，推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。通過(guò)零門檻的進(jìn)城落戶和招才引智政策落實(shí)，技能型、創(chuàng)業(yè)型人才不斷集聚，金義都市核心區(qū)的城市能級(jí)提升，龍頭引領(lǐng)作用顯現(xiàn)。

（二）義烏農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)為區(qū)域城鎮(zhèn)化的權(quán)益均衡與品質(zhì)提升探路

2015年義烏作為全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣之一，開展了農(nóng)村宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。義烏的農(nóng)村宅基地設(shè)立了“三權(quán)分置”制度。一是維護(hù)宅基地的村集體所有權(quán)。突出農(nóng)民的主體地位，通過(guò)宅基地有償調(diào)劑收益、有償選位付費(fèi)、“集地券”交易收益和獎(jiǎng)補(bǔ)收入、宅基地轉(zhuǎn)讓所有權(quán)收益歸集體所有，盈余分配由村民（代表）大會(huì)決定，使村集體的宅基地所有權(quán)得到實(shí)現(xiàn)。二是固化宅基地資格權(quán)。通過(guò)“按人分配、按戶控制”實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)無(wú)償分配，實(shí)現(xiàn)戶有所居，若有人自愿退出宅基地，村集體則統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開配置方式有償調(diào)劑給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。三是完善宅基地使用權(quán)。按照“尊重事實(shí)、一戶一宅、面積法定”的原則，分類妥善處理農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，開展住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”農(nóng)民基本居住權(quán)利有了更大保障，財(cái)產(chǎn)性收入增加，節(jié)約了土地利用，改善了人居環(huán)境。義烏農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，截止2018年 4月底，全市累計(jì)完成21宗，總用地面積114.25畝，成交價(jià)款9174.87萬(wàn)元，扣除增值收益調(diào)節(jié)金后，村集體經(jīng)濟(jì)組織獲益7200余萬(wàn)元。通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，增加新型城鎮(zhèn)化籌錢渠道和村集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源；增加建設(shè)用地供應(yīng)渠道，緩解土地供需矛盾，讓土地利用更加節(jié)約。農(nóng)村土地制度改革的義烏試點(diǎn)構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體和國(guó)有土地同等入市、同地同權(quán)同價(jià)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等；盤活了農(nóng)村建設(shè)用地，為鄉(xiāng)村振興，建設(shè)新農(nóng)村，達(dá)到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的品質(zhì)提升積累了經(jīng)驗(yàn)。

義烏農(nóng)村土地（宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）制度改革中需要深入探討的問(wèn)題：一是宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)還缺少法理研究和準(zhǔn)確定義，它是否屬于物權(quán)，為什么把它與使用權(quán)分開設(shè)置，相應(yīng)研究有待深化。二是農(nóng)村兩地的所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)誰(shuí)高，其優(yōu)化配置和合理使用的配置權(quán)由政府為主還是市場(chǎng)為主？三是農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后其收益如何分配，現(xiàn)有的分配格局如何調(diào)整？

（三）推廣義烏試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)益均衡與品質(zhì)提升

黨的十九大和2018年中央一號(hào)文件在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”。在新型城鎮(zhèn)化背景下，推廣復(fù)制義烏宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府規(guī)劃，在規(guī)劃引導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定性作用，推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化制度改革。

1.要形成農(nóng)村土地制度改革的制度成果。對(duì)宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，作專題研究進(jìn)行制度完善。如對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基準(zhǔn)定價(jià)體系的建立要制度化，要以土地定級(jí)為基礎(chǔ)，合理確定商業(yè)、工業(yè)、公共設(shè)施等用地的基準(zhǔn)地價(jià)。又如建立健全統(tǒng)籌農(nóng)村土地增值收益平衡和增值收益調(diào)節(jié)金制度，確保本村農(nóng)民利益共享。

2.要提煉農(nóng)村土地制度改革的理論成果。在改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上深入研究宅基地退出、土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益平衡機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)村“三塊地”改革思路，特別是農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)與規(guī)劃?rùn)?quán)誰(shuí)高，其優(yōu)化配置和合理使用的配置權(quán)由政府為主還是市場(chǎng)為主？農(nóng)地用途轉(zhuǎn)置后其收益如何分配，現(xiàn)有的分配格局如何調(diào)整？在“市場(chǎng)決定土地資源配置”呼聲高漲的背景下，相應(yīng)理論研究有待深化。

3.要放大義烏的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐成果。土地制度改革的實(shí)踐操作要有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)行，如義烏市級(jí)層面成立農(nóng)村土地聯(lián)合會(huì)，各鎮(zhèn)街成立農(nóng)村土地整備公司，對(duì)入市地塊進(jìn)行整備和前期開發(fā)，組織招商、統(tǒng)一入市，確保村集體組織分享土地收益。

4.要對(duì)宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行法理研究和定義解讀，為農(nóng)村宅基地制度改革的統(tǒng)籌深化和成果推廣提供理論支撐和制度保障。特別是宅基地的資格權(quán)問(wèn)題是個(gè)新的理論探究和實(shí)踐應(yīng)用問(wèn)題，它與集體成員資格之間的關(guān)系，與所有權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系需要深入研究。

四、結(jié)語(yǔ)

2017年金華的城鎮(zhèn)化率已達(dá)66.7%的峰值，城鎮(zhèn)化速度放緩，需要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，通過(guò)縣域城鎮(zhèn)化與都市區(qū)建設(shè)互促共進(jìn)，發(fā)揮金華市區(qū)－義烏龍頭帶動(dòng)作用，加快金義聚合發(fā)展，打造黃金主軸，提升都市核心區(qū)能級(jí)，形成一軸兩帶的發(fā)展格局，推進(jìn)浙中崛起，讓城鎮(zhèn)化沿著住民權(quán)益均衡與城市品質(zhì)提升的路徑前行。通過(guò)深化土地制度和戶籍制度改革，推進(jìn)都市區(qū)同城化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域既平衡又充分的發(fā)展，以共同富裕為目標(biāo)，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。