◆賈 康

王薇博士的《政府支出責(zé)任轉(zhuǎn)型的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書中有重要的關(guān)鍵詞：“基本公共服務(wù)供給”與“財稅體制改革”，均為近年來學(xué)界關(guān)注的熱門話題。正如原國家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院副院長曹遠(yuǎn)征先生在該書序言中所述：“財政是‘國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱’，其中市場不能提供均等化的公共服務(wù)是關(guān)注的重點，這是政府的責(zé)任，是財政支出的主要方向，而民生又是重點……這使得財稅體制改革成為這一輪改革的核心?！?/p>

此書雖然是2015年出版，但在今天其現(xiàn)實意義仍十分鮮明，這一專著的主要價值就在于：其一，指出了基本公共服務(wù)是一個基于最小財政原則的歷史性概念，需要厘清基本公共服務(wù)的最小范圍。當(dāng)前，受政府財力制約，即便在政府支出注重民生的前提下，其包含的基本民生類公共服務(wù)的供給范圍也不宜太大。其二，指出民生類公共服務(wù)供給在地方政府主導(dǎo)模式下存在著一系列問題，只有合理劃定中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，使事權(quán)、財權(quán)與其財力相匹配，才能提高公共服務(wù)供給效率，滿足廣大社會成員的需求。

一、政府的難題

對于政府而言，強(qiáng)國富民是所有政策的終極目標(biāo)；而其中，民心向背又是政策取向的關(guān)鍵和“最大的政治”——“得民心者得天下”。在現(xiàn)代社會生活中，廣大社會成員希望政府能保障基本的民生，這在任何一個國家都被看成是社會和諧與進(jìn)步的重要內(nèi)容。自改革開放以來，在我國社會成員收入提高過程中，老百姓最大最基本的愿望仍然是居有屋、食有源、病有醫(yī)、身有保，所謂“勞有所得，住有所居，病有所醫(yī)，學(xué)有所教，老有所養(yǎng)”，希望政府承擔(dān)起保障基本公共服務(wù)的責(zé)任。因此，我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌中，必須相應(yīng)完成向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

在服務(wù)型政府建設(shè)背景下，政府角色的重新定位具有積極的現(xiàn)實意義，提供公共服務(wù)是最基本的支出責(zé)任，是政府財政的基本職能。試想如果沒有法庭主持公平正義，社會將一片混亂；沒有中央政府來維持和提供武裝力量，國防和國土安全將面臨威脅；更不能想象如果沒有警察、消防服務(wù)、高速公路、鐵路、橋梁、公立小學(xué)、中學(xué)、垃圾處理等公共服務(wù)項目，沒有社會保障、醫(yī)療保險等福利項目，社會成員會如何生活。也就是說，政府組織提供基本公共服務(wù)是適應(yīng)社會生活客觀需要的義不容辭的責(zé)任。

改革開放帶來了我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，廣大社會成員的基本衣食溫飽等民生問題得到顯著改進(jìn)，但是隨著社會進(jìn)步和中國進(jìn)入中等收入階段，社會成員對教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會福利有了更高的要求、更多的期待，且需求的升級速度明顯高于財政資金的增長速度。這便成了政府的難題。通過財政支出獲得的基本公共服務(wù)永遠(yuǎn)受制于公共預(yù)算的約束，這兩者之間的矛盾在轉(zhuǎn)型期的中國尤為突出。但是在現(xiàn)有的理論研究中，就我國目前所處的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，政府在基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)多大的支出規(guī)模為適宜的狀態(tài)，基本公共服務(wù)供給中各級政府的支出責(zé)任如何界定、財權(quán)的劃分怎樣更好地與支出責(zé)任相匹配，還有許多制度建設(shè)與政策問題有待分析認(rèn)識和著力優(yōu)先處理。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國國富與民生關(guān)系失衡，既有政府的基本公共服務(wù)供給能力不足的問題，也存在著中央政府與地方政府在基本公共服務(wù)提供過程中財權(quán)、事權(quán)不對稱關(guān)聯(lián)的體制問題?！墩С鲐?zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書試圖說明，要解決這兩個同時糾纏在一起的難題，必須理清兩個重要問題：第一個問題——政府提供公共服務(wù)能力不足，那么我國的基本公共服務(wù)政府如何依靠機(jī)制創(chuàng)新增加和保障基本供給？第二個問題——地方政府財權(quán)和事權(quán)不對稱，如何使之得到優(yōu)化調(diào)整？

二、政府與市場邊界的劃分

《政府支出責(zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書首先關(guān)注，在計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)兩種體制下，老百姓享有政府提供的公共服務(wù)的體驗截然不同。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)分治，在城市方面政府延伸式包攬了幾乎全部的社會事務(wù)。比如在城市，某個在國有企事業(yè)單位或者國家機(jī)關(guān)工作的社會成員，除了享有退休金、免費的醫(yī)療以及打不破的“鐵飯碗”，還能享有類似于夏季的免費飲料、冬季的免費浴室及理發(fā)等生活消費服務(wù)，甚至其子女從出生就連帶享有未成年之前的免費醫(yī)療、從托兒所開始的一直到幼兒園小學(xué)初中高中一條龍式的免費教育以及成年之后的接班式的就業(yè)安排。因此，在這樣高度集中體制下，其實是無所謂提供基本公共服務(wù)的，當(dāng)然其生產(chǎn)與供給也是低效率的。包攬全部產(chǎn)品和服務(wù)的“大政府”已經(jīng)在實踐中驗證了其不可行性。

20世紀(jì)80年代之后，市場化改革的過程其實就是重新界定政府和市場邊界的過程。尤其在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府的“越位”和“缺位”幾乎同時存在。我們既要糾正“政府越位”問題——應(yīng)該交給市場的要交還給市場；也要糾正“政府缺位”問題——政府應(yīng)該管的事情要管好。比如，以往政府通過“企業(yè)辦社會”的方式提供類似于浴室、飲料等一系列生活消費品，甚至包括我國自計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)下來的近乎免費的住房分配制度，隨著改革進(jìn)程的加快，這些產(chǎn)品和服務(wù)都可交由市場提供。而在改革中由于國家逐步退出競爭性領(lǐng)域，國有企業(yè)占市場的比重開始下降，本來由政府通過國企提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)，開始出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象，需要政府及時重建社會保障制度，并納入“城鄉(xiāng)一體化”的新框架。

科學(xué)合理地界定政府與市場的邊界，一直是財政領(lǐng)域乃至整個經(jīng)濟(jì)體制改革過程中的一個難題。在劃分政府和市場邊界時，“托底”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確：政府只應(yīng)該承擔(dān)那些最基本的、必不可少的公共服務(wù)。凡是市場能夠承擔(dān)的，絕不讓政府承擔(dān)；凡是市場和政府都可以承擔(dān)的，則盡量擴(kuò)大市場的作用。公共服務(wù)的供給中，應(yīng)盡可能地增強(qiáng)市場的作用、提供方式可以多元化。按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，財政的支出和稅收為政府職能的履行配置必要的資源，在這一過程中，市場的力量越大，稅收和支出的水平越低；反之市場的力量越小，稅收和支出的水平越高。

《政府支出責(zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書明確指出，公共服務(wù)的政府支出責(zé)任源于社會成員的要求，但是十分需要明確政府的最小支出責(zé)任，劃清政府和市場的邊界。政府應(yīng)本著從政為民的理念，適應(yīng)老百姓的需求，牽頭提供社會成員迫切需要的民生類產(chǎn)品，而社會成員為此支付稅收。就我國現(xiàn)階段而言，應(yīng)主要提供社會成員迫切需要的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等民生類公共服務(wù)。在基本公共服務(wù)提供過程中引入市場因素，可以提高公共服務(wù)的供給效率。比如，有些原本屬于基本公共服務(wù)范圍的產(chǎn)品或服務(wù)，隨著市場主體的介入，政府可以不直接提供此類公共服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施。有些公共服務(wù)政府只需政府承擔(dān)補助責(zé)任，如社會保障、住房保障。

在這一過程中，由于財政資源的有限性，預(yù)算作為資源配置的一種機(jī)制，需要根據(jù)社會成員對公共服務(wù)的需求及其供給成本的關(guān)系制定預(yù)算決策。在政府決策中，須以國家預(yù)算約束政府公共支出，避免基本公共服務(wù)項目過多、過濫。

三、中央政府與地方政府間責(zé)任的劃分

根據(jù)財政聯(lián)邦制理論，地方政府在基本公共服務(wù)的供給中更應(yīng)該發(fā)揮至關(guān)重要的作用。財政聯(lián)邦制的相關(guān)文獻(xiàn)指出，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效性方面，低層級地方政府占有明顯優(yōu)勢。因為低層級地方政府最了解當(dāng)?shù)鼐用竦南敕?，在制定決策時能對那些期待服務(wù)的居民負(fù)責(zé)，并能鼓勵財政責(zé)任和效率。同時，如果提供公共服務(wù)的基層財政也進(jìn)行了分權(quán)，不必要的層層管轄權(quán)將被淘汰，而政區(qū)競爭和創(chuàng)新將被加強(qiáng)，公共服務(wù)的供給效率會進(jìn)一步提高。

《政府支出責(zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書，對于財政聯(lián)邦制理論在單一制國家的適用性，以比較獨到的視角做了分析。由于財政聯(lián)邦制理論最初是在具有聯(lián)邦制背景的國家發(fā)展起來的，所以考慮我國是單一制國家，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授予或委托，這不同于聯(lián)邦制國家的“分割式分權(quán)”。單一制國家在政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分上是存在底線的，在單一制國家里基本公共服務(wù)均等化主要由中央政府牽頭承擔(dān)。因為只有中央政府才能在決策時以全體社會成員的利益為先，通過規(guī)定全國范圍內(nèi)社會成員享有的公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)來糾正地區(qū)間的不平等。

按照財政分權(quán)的要求，中央政府與地方各級政府的財政應(yīng)各自相對獨立，每級政府都需要保證獨立的支出責(zé)任和支出范圍，并且相應(yīng)的支出責(zé)任應(yīng)該配備對應(yīng)的財權(quán)和可用的財力。地方性基本公共物品的提供者是地方政府，那么地方政府就應(yīng)該在提供基本公共物品時擁有相應(yīng)的收入，這樣才能實現(xiàn)支出責(zé)任與財權(quán)的對等。當(dāng)前我國地方政府支出責(zé)任很大，而在地方政府的收入來源中，稅收收入有限，擴(kuò)大非稅收入已經(jīng)帶來了諸多問題。

就政府間支出責(zé)任的分權(quán)而言，只有將中央政府和地方政府支出責(zé)任的劃分限定在單一制國家分權(quán)底線的范圍內(nèi)，才能保證基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)，所以應(yīng)考慮將一部分支出責(zé)任上移至中央政府，由中央政府更好承擔(dān)起基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任。并且，依據(jù)政府間的收入劃分原則，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，從整體上看，只有在厘清事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才談得上為地方政府配備充足財力的分稅方案設(shè)計問題。在支出責(zé)任劃分清晰的前提下，如果地方政府提供基本公共物品的費用支出與其收入之間出現(xiàn)缺口，即地方政府的收入汲取能力不足以滿足其支出需要，勢必要考慮在完善轉(zhuǎn)移支付制度的同時，進(jìn)一步調(diào)整和完善資源稅、財產(chǎn)稅等稅種，推動構(gòu)建地方稅體系，形成地方支柱稅種。顯然，這也是我國未來公共財政體制改革的目標(biāo)，就如黨的十九大報告指出的“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得長足進(jìn)步，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大貿(mào)易體，構(gòu)建國家現(xiàn)代治理體系成為當(dāng)務(wù)之急?！墩С鲐?zé)任的研究——基于基本公共服務(wù)均等化的背景》一書分析討論的內(nèi)容關(guān)系到財稅體制改革，更關(guān)系到國家治理。書中展示的前景，讓我們看到未來一個更為科學(xué)、更為合理的財稅制度的構(gòu)建，也因此能為社會成員提供更有保障的基本公共服務(wù)。國強(qiáng)民也富——這就是我們應(yīng)以制度建設(shè)和政策優(yōu)化力求獲得的更好的未來。