宋豐華

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推動福州綜合行政執(zhí)法改革探究

宋豐華

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

綜合行政執(zhí)法改革通過整合執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法活動，有利于解決重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法效率低下等問題。福州市的綜合行政執(zhí)法改革取得了一定成效，但也存在綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)部門之間的職能交叉、職責(zé)劃分不夠合理、與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機制不健全，執(zhí)法理念、執(zhí)法方式有待改進的問題。為此，需要整合執(zhí)法資源；明確行政執(zhí)法職責(zé)邊界和職責(zé)范圍；完善綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機制；轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，規(guī)范執(zhí)法行為。

綜合行政執(zhí)法；執(zhí)法協(xié)作；執(zhí)法理念

黨的十八屆三中全會、十八屆四中全會都強調(diào)“深化行政執(zhí)法體制改革”，而綜合行政執(zhí)法改革是其中的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。2018年3月21日，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《機構(gòu)改革方案》）進一步強調(diào)了“深化行政執(zhí)法體制改革”?！稒C構(gòu)改革方案》指出，“大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量”，整合組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，這為綜合行政執(zhí)法改革指明了方向。

一、綜合行政執(zhí)法的基本內(nèi)涵

綜合行政執(zhí)法，是指在行政執(zhí)法過程中，由特定機關(guān)轉(zhuǎn)讓部分或全部職權(quán)，進而組建形成一個新的具有獨立法律地位的執(zhí)法主體，對該事項進行處理的執(zhí)法活動。[1]綜合行政執(zhí)法具有以下特征：主體的綜合性、程序的法定性、范圍的廣泛性和權(quán)力的重組性。[2]在理論和實踐中，綜合行政執(zhí)法容易與聯(lián)合執(zhí)法、相對集中行政處罰權(quán)等概念相混淆。

（一） 綜合行政執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法辨析

聯(lián)合執(zhí)法，是指行政機關(guān)之間或行政機關(guān)與其他主體采取聯(lián)合行動,對某些行政事務(wù)進行綜合性整治的執(zhí)法活動。[3]通過分析比較，可以看出綜合行政執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法具有明顯的區(qū)別，主要表現(xiàn)為：一是機構(gòu)設(shè)置不同。綜合行政執(zhí)法機構(gòu)是常設(shè)機構(gòu)，有相對固定的人員和經(jīng)費等；聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)是臨時機構(gòu)，其人員因處理某些行政事務(wù)的需要而聚合起來，各執(zhí)法機構(gòu)對執(zhí)法人員和經(jīng)費等負責(zé)。二是執(zhí)法名義不同。綜合行政執(zhí)法中執(zhí)法主體以自己的名義進行執(zhí)法活動；聯(lián)合執(zhí)法中由于聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)并非獨立機構(gòu)，所以只能以各行政機構(gòu)的名義進行執(zhí)法活動。

（二） 綜合行政執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)辨析

相對集中行政處罰權(quán)，是指將若干行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使，原有關(guān)行政機關(guān)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)的制度。[4]這一制度是伴隨著我國《行政處罰法》的出臺而產(chǎn)生的一個新的制度。對此，《行政處罰法》第16條有明確的規(guī)定。綜合行政執(zhí)法是在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，兩者出臺的目的都在于解決行政執(zhí)法領(lǐng)域職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、效率低下等問題。相對集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法的區(qū)別在于：一是執(zhí)法范圍的不同。前者是針對行政處罰權(quán)進行的整合；后者不僅包括行政處罰權(quán)，還包括行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)等。二是法律依據(jù)不同。前者依據(jù)的是《行政處罰法》第16條的規(guī)定；后者目前并沒有相關(guān)的法律、行政法規(guī)做出規(guī)定，主要是依據(jù)黨中央的文件、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等。

二、國內(nèi)綜合行政執(zhí)法的實踐及其主要經(jīng)驗

（一） 國內(nèi)綜合行政執(zhí)法的實踐

2002年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的中央編辦綜合行政執(zhí)法改革的文件中，指出在一些省、市、縣進行綜合行政執(zhí)法試點工作，試點的核心內(nèi)容之一是調(diào)整合并行政執(zhí)法機構(gòu)，實行綜合行政執(zhí)法。文件指出，重點在城市管理、文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通運輸管理等領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。由此，全國較大范圍內(nèi)的綜合行政執(zhí)法試點工作得以啟動。受本文篇幅限制，僅以城市管理綜合行政執(zhí)法為例進行介紹。

1997年，原北京市宣武區(qū)率先開展城市管理綜合執(zhí)法試點，隨后在其他城市推開這項改革。這項改革具有以下幾方面的特征：執(zhí)法主體方面，基本上設(shè)置了相對獨立的綜合執(zhí)法機構(gòu)（城市管理執(zhí)法主管部門，以下簡稱“城管部門”）。執(zhí)法職責(zé)方面，改革初期主要涉及相對集中行政處罰權(quán)體制，把幾個部門涉及城市管理的行政處罰權(quán)交由一個部門行使，隨后擴展到行政強制等領(lǐng)域。執(zhí)法范圍方面，改革過程中，城管部門執(zhí)法范圍不斷發(fā)生著變化。2017年出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》明確了城管部門的執(zhí)法范圍包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、工商、交通、水務(wù)、食品藥品監(jiān)督方面與城市管理相關(guān)部分。從實踐來看，城市管理綜合執(zhí)法是綜合行政執(zhí)法改革最早推行的領(lǐng)域，這一領(lǐng)域的改革實施范圍廣，實踐經(jīng)驗多，存在的問題也比較突出。

（二） 國內(nèi)綜合行政執(zhí)法實踐的主要經(jīng)驗

雖然不同地區(qū)不同領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的做法不盡相同，但在實踐中也存在一些共性的地方，主要表現(xiàn)在以下方面。

1. 整合執(zhí)法機構(gòu)和職能，推動綜合執(zhí)法

綜合行政執(zhí)法改革中較為常見的一個做法是行政執(zhí)法機構(gòu)和職能的整合，將原來由多個行政機關(guān)或部門行使的多項行政職權(quán)進行整合，實現(xiàn)一個機構(gòu)統(tǒng)一行使相關(guān)行政職權(quán)。這有利于從源頭上根除多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，確保執(zhí)法的公正性和統(tǒng)一性。在執(zhí)法機構(gòu)和職能整合的過程中，主要模式包括：一是部門內(nèi)實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法，比如農(nóng)業(yè)、交通運輸、資源環(huán)境等領(lǐng)域的改革。這種模式主要是對行政執(zhí)法權(quán)的綜合，而不是對全部行政權(quán)的綜合。雖然組建了新的綜合執(zhí)法部門，但原來的管理部門仍然保留，行使一定的行政職權(quán)。二是部門之間的綜合行政執(zhí)法，比如文化市場、市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革。這種模式下通過部門之間的合并，一般都實現(xiàn)了部門集中和權(quán)力集中，而且集中的權(quán)力不是執(zhí)法權(quán)，而是整個行政權(quán)。

2. 整合執(zhí)法隊伍，增強執(zhí)法力量

在整合執(zhí)法機構(gòu)和職能的基礎(chǔ)上，綜合行政執(zhí)法改革中進一步整合執(zhí)法隊伍。通過整合執(zhí)法隊伍，執(zhí)法力量得以增強。比如在文化市場領(lǐng)域，以綜合執(zhí)法改革為契機，全國各地執(zhí)法人員編制明顯增多，執(zhí)法人員素質(zhì)顯著提高，執(zhí)法保障進一步加強，執(zhí)法隊伍不斷擴大。截至2011年12月31日，在文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)改革全面完成之際，全國執(zhí)法人員總數(shù)由改革前的17220人增加到30175人，增幅達75.23%。[5]在一些領(lǐng)域，為了增強執(zhí)法力量，很多地方還嘗試配置協(xié)管人員，配合執(zhí)法人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)，比如城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)中就大量配置了協(xié)管人員。針對基層執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)狀，綜合執(zhí)法改革中重視執(zhí)法力量向基層傾斜，適度提高一線人員比例，滿足一線執(zhí)法工作需要。為了提高執(zhí)法者素質(zhì)，綜合執(zhí)法改革中注重對執(zhí)法者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵執(zhí)法者參加在職繼續(xù)教育。

3. 規(guī)范執(zhí)法活動，提升執(zhí)法效能

在推進綜合行政執(zhí)法改革中，為規(guī)范執(zhí)法行為，注重對執(zhí)法程序、執(zhí)法措施的完善。比如在城市管理綜合行政執(zhí)法改革中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》中專設(shè)一章就執(zhí)法規(guī)范方面做出了規(guī)定，確保城市管理執(zhí)法主管部門依法定程序開展執(zhí)法活動，保障當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯和聽證等權(quán)利。文化市場綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，文化部于2011年出臺的《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》在第三章就執(zhí)法程序進行了規(guī)定，明確文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法活動應(yīng)依法定程序進行，并依法制作執(zhí)法文書。通過執(zhí)法程序的制度化，有力的促進了執(zhí)法活動的規(guī)范化。為了提升執(zhí)法效能，不少地方都積極創(chuàng)新執(zhí)法方式。比如在市場監(jiān)管領(lǐng)域，不少地方探索網(wǎng)格化監(jiān)管。[6]

三、福州市綜合行政執(zhí)法的實踐、存在的問題

（一） 福州市綜合行政執(zhí)法的實踐

近年來，福州市重點在城市管理、文化市場、交通、海洋漁業(yè)、市場監(jiān)管、商務(wù)等領(lǐng)域探索推進綜合行政執(zhí)法改革。城市管理領(lǐng)域，將市容管理局的職責(zé)、市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會承擔(dān)的市政設(shè)施維護的職責(zé)和市城鄉(xiāng)規(guī)劃局承擔(dān)的城市規(guī)劃管理方面的行政處罰權(quán)進行整合，新組建了福州市城市管理委員會，下設(shè)福州市城市管理綜合行政執(zhí)法支隊。文化市場領(lǐng)域，整合了文化、新聞出版、廣播電影電視、文物等有關(guān)部門的職責(zé)，新組建了福州市文化廣電新聞出版局，下設(shè)福州市文化市場綜合執(zhí)法支隊。交通領(lǐng)域，整合了公路路政、道路運政、水路運政、地方海事等方面的行政執(zhí)法職責(zé)，建立了福州市交通綜合行政執(zhí)法支隊。海洋漁業(yè)領(lǐng)域，整合市漁政管理站、中國漁政福州船隊、平潭漁港監(jiān)督處、市漁業(yè)無線電管理站和琯頭漁港監(jiān)督處，組建了福州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊。市場監(jiān)管領(lǐng)域，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等職能和機構(gòu)，組建了福州市市場監(jiān)督管理局，下設(shè)福州市市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法支隊。商務(wù)領(lǐng)域，整合市商貿(mào)服務(wù)業(yè)局的相關(guān)職責(zé)和市對外貿(mào)易經(jīng)濟合作局的職責(zé)，組建了福州市商務(wù)局，下設(shè)福州市商務(wù)綜合行政執(zhí)法支隊。通過整合機構(gòu)和職能，減少了執(zhí)法機構(gòu)，一定程度上改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。

（二） 福州市綜合行政執(zhí)法存在的問題

經(jīng)過多年的實踐，福州市綜合行政執(zhí)法改革取得了一定的成效，但也存在一些問題。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)部門之間的職能交叉

通過機構(gòu)和職能的整合，綜合行政執(zhí)法改革有效的解決了一些領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。但由于改革涉及面廣、其中涉及的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，同時改革方案本身也是各相關(guān)利益主體通過不斷博弈和妥協(xié)達成的合意，這就使得在改革中不能完全解決部門之間的職能交叉問題，新組建的綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)的職能部門之間職能交叉的情況在一些領(lǐng)域還存在著。比如，環(huán)境保護職能分散于環(huán)保、林業(yè)、水利、國土、海洋等多個部門；在打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為、查處假冒偽劣商品，維護市場秩序等方面，市場監(jiān)督管理部門和商務(wù)部門也都有相應(yīng)的職責(zé)。在這種執(zhí)法體制之下，不可避免的存在監(jiān)管的縫隙和盲區(qū)，這就使得相關(guān)部門在具體執(zhí)法活動中，面對職能交叉的領(lǐng)域，可能存在推諉扯皮、執(zhí)法不力的情況發(fā)生。

2. 綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)劃分不夠合理

一是綜合執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。在綜合執(zhí)法改革過程中，對于如何合理整合原有各部門職能，將其統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)行使，國內(nèi)并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的實踐也不盡相同。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在部門職責(zé)劃轉(zhuǎn)過程中有一定的隨意性。比如，對那些監(jiān)管起來費事費力的事項，有的部門把其當(dāng)作是負擔(dān)而交由綜合執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)管。二是有的綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)偏多。在綜合執(zhí)法改革中，很多綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)都有所增多，但有的綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)明顯偏多。比如在市場監(jiān)管領(lǐng)域，單是行政執(zhí)法支隊行使行政處罰權(quán)的事項就達700多項；在文化領(lǐng)域，綜合行政執(zhí)法支隊行使的行政處罰權(quán)也多達600多項。過多的執(zhí)法事項，在執(zhí)法隊伍沒有大幅增加和執(zhí)法方式?jīng)]有明顯改進的情況下，要實現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋，存在較大的困難。

3. 綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機制不健全

實踐中，綜合執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置通常是建立在不同管理領(lǐng)域和專業(yè)分工的基礎(chǔ)上的，這使得綜合執(zhí)法機構(gòu)的一些執(zhí)法事項在涉及到不同管理領(lǐng)域、不同專業(yè)知識時，限于自身能力方面的欠缺，需要相關(guān)部門的配合。比如城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)在查處違法建設(shè)時需要借助城市規(guī)劃部門的專業(yè)知識來認定違法行為的性質(zhì)和程度，綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中遭遇行為人暴力對抗或要限制行為人人身自由時需要公安機關(guān)協(xié)助處理。但在實踐中，綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門之間的協(xié)作存在一定的困難。當(dāng)綜合執(zhí)法機構(gòu)請求有關(guān)部門配合時，有關(guān)部門可能會把這種請求當(dāng)作是一種“麻煩”而推諉或應(yīng)付了事。究其原因，實踐中一些部門之間的協(xié)作往往是單方協(xié)助，即一方向另一方提供幫助，提供幫助者無法從被幫助者中獲益。而每個部門通常都會優(yōu)先將有限的人力和物力投入到自身的履職中，如果只是單方面的協(xié)作其他執(zhí)法機構(gòu)，不僅不能增加自身利益，反而可能增加執(zhí)法成本，影響本職工作的完成，并且可能帶來新的責(zé)任風(fēng)險。因此，在沒有相關(guān)的制度約束或利益驅(qū)動之下，綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合較為困難。

4. 執(zhí)法理念、執(zhí)法方式有待改進

執(zhí)法理念上，一些執(zhí)法人員存在“執(zhí)法即處罰”的思想，重查處輕監(jiān)管，忽視事前預(yù)防監(jiān)督的重要性。有的執(zhí)法人員認為要解決違法問題，采用強制手段是最佳的，行政相對人如果違法了，就應(yīng)當(dāng)對其進行堅決的取締；有的執(zhí)法人員認為自己在執(zhí)法過程中是嚴(yán)格依法進行的，有些社會輿論對違法行政相對人的同情和聲援是不可取的。執(zhí)法方式上，有些執(zhí)法人員存在執(zhí)法方式不規(guī)范的問題。比如，在查處違規(guī)擺攤設(shè)點行為時，一般都是現(xiàn)場執(zhí)法，進行暫扣、處罰，由于很多違法行政相對人都是收入偏低的群體，在面對這種場景時比較容易情緒失控，進而產(chǎn)生沖突。有的執(zhí)法者為避免與執(zhí)法對象產(chǎn)生直接沖突，會將執(zhí)法方式由處罰改為轟趕，但執(zhí)法對象有時會實施“游擊戰(zhàn)術(shù)”，使得轟趕的方式無法起到真正的效果。

四、推動福州市綜合行政執(zhí)法改革的對策建議

針對綜合行政執(zhí)法過程中存在的上述問題，需要進一步完善相關(guān)制度，具體而言，表現(xiàn)在以下四個方面。

（一） 整合執(zhí)法資源

針對綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)部門之間的職能交叉問題，需要進一步整合執(zhí)法資源。大量的實踐充分表明，大部門制下的部門實現(xiàn)了部門管理領(lǐng)域和執(zhí)法領(lǐng)域的良好的對應(yīng)關(guān)系，這能夠確保在一個部門之內(nèi)實現(xiàn)部門職能的高度統(tǒng)一。部門職能如果科學(xué)設(shè)置，大部制下的綜合執(zhí)法將有效輻射原有的各部門分散執(zhí)法的領(lǐng)域，進而解決各部門之間職能交叉的問題。基于此，綜合行政執(zhí)法改革可以考慮與大部門制改革相結(jié)合。在改革過程中，合理分析判斷相關(guān)部門的哪些職能可以實現(xiàn)整合，由一個部門統(tǒng)一行使，從而確定綜合執(zhí)法的范圍，整合執(zhí)法資源。在整合執(zhí)法資源過程中，需要結(jié)合2018年3月21日通過的《機構(gòu)改革方案》的要求，推動相關(guān)部門機構(gòu)和職能的整合。具體而言，對于一個部門內(nèi)的多個執(zhí)法隊伍，原則上將其整合為一支隊伍，進而使得綜合執(zhí)法能夠在部門內(nèi)實現(xiàn)。[7]

（二） 明確行政執(zhí)法職責(zé)邊界和職責(zé)范圍

為解決綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)劃分不合理的問題，首先需要通過制度厘清職責(zé)劃轉(zhuǎn)的邊界。一方面，在執(zhí)法權(quán)的縱向分配上，遵循屬地管理的原則，不斷削減執(zhí)法層級，推進執(zhí)法重心下移，加強基層一線執(zhí)法力量。在執(zhí)法權(quán)的橫向配置上，應(yīng)將原分散在各部門的行政處罰權(quán)及其聯(lián)系緊密的行政調(diào)查權(quán)等一并劃入綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使，而行政審批和行政指導(dǎo)等日常行政管理職責(zé)仍保留在原職能部門。[8]其次必須進一步明確各主體的職責(zé)范圍。綜合行政執(zhí)法改革的目標(biāo)之一是建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體系，這表明在組建綜合執(zhí)法機構(gòu)的過程中，職能整合并不是“多多益善”，而是要立足功能優(yōu)化的基礎(chǔ)上合理配置各主體的職責(zé)。具體而言，綜合執(zhí)法機構(gòu)在職責(zé)配置上需把握以下三個方面。一是把握中央和地方的關(guān)系。海關(guān)、金融等中央垂直管理部門的執(zhí)法權(quán)應(yīng)保留在各職能部門，不宜劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)。二是把握執(zhí)法的專業(yè)程度。對專業(yè)程度比較高的領(lǐng)域，執(zhí)法過程中往往需要專業(yè)的執(zhí)法人員和設(shè)備設(shè)施，不宜盲目劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)把握執(zhí)法規(guī)律，遵循漸進。如果貿(mào)然劃轉(zhuǎn)，綜合執(zhí)法機構(gòu)可能由于各種執(zhí)法條件不具備而不能很好的履行職責(zé)。三是把握執(zhí)法權(quán)的專屬性。法律法規(guī)明確規(guī)定有些執(zhí)法職權(quán)的行使專屬于特定的部門，比如公安機關(guān)對相關(guān)人員人身自由進行限制的行政處罰權(quán)和稅收部門對稅收的征管權(quán)等，這些職權(quán)不得劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)。

（三） 完善綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機制

要解決綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門協(xié)作困難的問題，首先需要從部門利益著手，從單方協(xié)助變成雙方互助。只有雙方在協(xié)作過程中都能獲益，才能改變協(xié)助方消極懈怠的心理，增強其參與協(xié)作的動力。而要實現(xiàn)協(xié)作過程中的雙贏，核心在于行政職能上的互惠互助。在協(xié)同執(zhí)法過程中，特別是一些聯(lián)系比較密切的部門之間的協(xié)同執(zhí)法，通過發(fā)揮各部門的職權(quán)和專業(yè)優(yōu)勢，使得雙方都能在執(zhí)法中獲益，共同實現(xiàn)執(zhí)法目的。其次，建立部門之間的協(xié)調(diào)配合機制。如果部門之間的雙向互助基于各種主客觀原因無法實現(xiàn)，就需要有相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機制來實現(xiàn)部門之間的協(xié)作?？梢钥紤]建立上級領(lǐng)導(dǎo)牽頭的聯(lián)席會議制度，由較高層級的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各有關(guān)部門為小組成員，從而使領(lǐng)導(dǎo)小組能夠有效的推動各部門在執(zhí)法過程中的協(xié)作。從實踐來看，2015年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》第33項指出，市、縣政府應(yīng)建立主要負責(zé)同志牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機制，加強對城市管理工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核獎懲。就福州市而言，在城市管理方面于2017年9月14日發(fā)布了《關(guān)于建立全市城市管理工作聯(lián)席會議制度的通知》，提出建立全市城市管理聯(lián)席會議制度，由市長任召集人、副市長任副召集人，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)為成員。這種上級領(lǐng)導(dǎo)牽頭的聯(lián)系會議制度，能有效解決綜合執(zhí)法機構(gòu)與其他部門在執(zhí)法過程中協(xié)作困難的問題。今后，可以考慮進一步細化相關(guān)規(guī)定，增強其操作性，并在其他領(lǐng)域進一步推廣，使得這一制度能夠發(fā)揮更大的作用。

（四） 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，規(guī)范執(zhí)法行為

綜合執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)首先需要執(zhí)法者樹立先進的執(zhí)法理念。[9]我國的國體和黨的宗旨決定了執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)樹立以人民為中心的執(zhí)法理念，始終把人民放在最高位置。具體而言，可以采取公眾滿意度測評的方式對執(zhí)法人員的行為進行評價。通過公眾的滿意度評價，可以及時把握公眾對執(zhí)法行為的滿意程度，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法結(jié)果與公眾內(nèi)心需求之間的差距，督促執(zhí)法人員不斷改進執(zhí)法方式，提高公眾滿意度。同時，需要進一步規(guī)范執(zhí)法方式，積極探索多元的柔性執(zhí)法方式。實踐中，執(zhí)法者面對的執(zhí)法對象大多數(shù)是普通群眾，而且其中相當(dāng)一部分是弱勢群體，若執(zhí)法中僅僅采用扣押、處罰等強制性手段，很容易引發(fā)執(zhí)法對象的不滿、對抗和沖突。采用柔性執(zhí)法，能有效緩和執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間的緊張關(guān)系。執(zhí)法者在依法依規(guī)，充分保障執(zhí)法對象合法權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過勸說、教育、指導(dǎo)等非強制性方式引導(dǎo)執(zhí)法對象自覺守法，和諧處理執(zhí)法者與執(zhí)法對象的關(guān)系。[10]通過柔性執(zhí)法，讓執(zhí)法對象感受到執(zhí)法中的溫馨，進而減少其在執(zhí)法過程中的對抗性。

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[8] 馬訊.綜合行政執(zhí)法改革的法治邏輯[J].重慶社會科學(xué)，2016(9).

[9] 馬懷德，車克欣.北京市城管綜合行政執(zhí)法的發(fā)展困境及解決思路[J].行政法學(xué)研究，2008(2).

[10] 劉素芬.城市管理綜合執(zhí)法的困局與破解[J].福建師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2016(5).

2018-06-04

福州市中國特色社會主義理論體系研究中心2017年度一般項目。

宋豐華（1988-），男，江西贛州人，中共福州市委黨校助教，主要從事行政法學(xué)研究。

D922.1

A

1674-1072（2018）04-063-05

責(zé)任編輯：林淑周