江國華 龐羽超

引言

法律制度的 “設(shè)計(jì)者”或 “立法者”通常聚焦于制度設(shè)計(jì)的任務(wù)是否完成，而較少關(guān)注其所設(shè)立制度的實(shí)施效果。法律制度作為強(qiáng)制性偏多的剛性制度，其廢立、變動(dòng)、發(fā)展，不僅需要上位者的認(rèn)可，也有賴于全社會(huì)的支持，故而對(duì)法律制度實(shí)施效果的檢驗(yàn)、測評(píng)，理應(yīng)是法律制度本身的重要組成部分，然其在實(shí)際中卻處于缺位狀態(tài)。法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)階段是整個(gè)過程的源頭，也是關(guān)鍵，其成功與否、效能如何直接影響到法律制度實(shí)施效果評(píng)估的質(zhì)效?，F(xiàn)行法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)方式復(fù)雜多樣、紊亂失序，亟待規(guī)范、整合。法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)既不應(yīng)是權(quán)力主導(dǎo)者憑主觀意志或穩(wěn)定需要臨時(shí)性、刻意地、有選擇地挑選某一方面法律制度進(jìn)行的 “試驗(yàn)”，也不應(yīng)是民粹主義者將個(gè)人利益與體制需要 “捆綁”，而應(yīng)當(dāng)是以制度完善為前提的常態(tài)化反應(yīng)，以了解、獲知法律制度運(yùn)行、實(shí)施過程中存在的問題，有效校正制度性障礙。

目前，直接以 “法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制”為課題的研究在域內(nèi)外均處于空白狀態(tài)，但與其相關(guān)的 “立法后評(píng)估”、 “法律評(píng)價(jià)”、 “立法評(píng)估”等近似、類似的綜合研究卻不少見。英美等國的國家制度具有十分濃厚的行政主導(dǎo)特點(diǎn)，各項(xiàng)法律制度往往通過 “行政法案”、 “總統(tǒng)法令”、 “地方政府條例”等形式執(zhí)行，故域外國家類似研究也往往以 “公共決策”、 “公共政策”、 “政府績效”等為切入口，通常為對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的綜合性論述，例如尼古拉斯·亨利的 《公共行政與公共事務(wù)》①、伊維特·韋頓的 《Public Policy and Program Evaluation》②、歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩的《Regulated Industry in a Nutshell》③均是以公共政策、行政規(guī)章為切入口對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制及其觸發(fā)、啟動(dòng)過程進(jìn)行了不同角度的論述。我國類似論述則兼具綜合性和過程性，最為常見的是以 “法律實(shí)施效果評(píng)估”、 “立法后評(píng)估”、 “法治評(píng)估”為切入點(diǎn)的研究，如錢弘道等人的 《法治評(píng)估及其中國應(yīng)用》④、陳書全的 《論我國立法后評(píng)估啟動(dòng)的常態(tài)化》，他們從評(píng)估依托、啟動(dòng)過程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法等環(huán)節(jié)對(duì)立法后評(píng)估、法律實(shí)施效果評(píng)估等類似概念進(jìn)行了不同程度的論述。

直接以 “法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制”為課題的研究一是可以豐富立法學(xué)研究的視野，將法律制度相關(guān)立法學(xué)研究置于一個(gè)更完整、更開闊的視野中；二是亦可為域內(nèi)法治實(shí)踐提供借鑒，通過概念解析、實(shí)例引證等方法，綜合判別過往、當(dāng)今法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制存在的問題，并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際提供可資借鑒的意見，進(jìn)而建議制度設(shè)立者結(jié)合國情、社情進(jìn)行調(diào)整和修改法律制度。

一、基本概念之詮釋

“法”作為一個(gè)秩序性概念，時(shí)常被作多種解釋，且其頗具包容性的范疇又衍生了眾多差異性概念，作為承載其主要意義的 “法律”以及衍生的“法律制度實(shí)施”與 “法治”、 “法律實(shí)施”等概念看似一致，卻又存在不同。厘清法律制度實(shí)施效果評(píng)估的概念邊界，對(duì)于探究其觸發(fā)模式、摸索其觸發(fā)機(jī)制十分重要。

（一）“法律制度實(shí)施效果”的解釋

“法律制度實(shí)施效果”的概念衍生于 “法律制度”，其與 “法律制度”存在著天然的因果關(guān)系，在梳理其概念之前有必要對(duì)其前置詞語作比較辨析。

1.“法律”與 “制度”的概念

“法律”是指由國家確立的行為準(zhǔn)則，是對(duì)全社會(huì)普遍約束力的規(guī)范⑤，在成文法國家其最明顯的特點(diǎn)即有國家機(jī)關(guān)認(rèn)可或確立。 “制度”原指具有相對(duì)剛性的、具有規(guī)范社會(huì)狀態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是一種有目的的建構(gòu)狀態(tài)，也是相對(duì)于法律更為寬泛、松散的概念。

2.“法律制度”的概念

“法律制度”將 “法律”與 “制度”兩者組合在一起，其意義卻更加寬泛，通常指國家或地區(qū)所有法律原則、規(guī)則及其衍生政策的總和。從宏觀而言其可以指一個(gè)政權(quán)架構(gòu)的基本制度的方式及其核心執(zhí)政理念，以及其希望形成的社會(huì)制度基本模式，例如 “社會(huì)主義法律體系”即是執(zhí)政黨希望建立的法律制度架構(gòu)。從微觀而言， “法律制度”可以指某一系列或某一項(xiàng)法律及其衍生政策所形成的系列行為準(zhǔn)則⑥，既可以指憲法方面的法律制度，例如政權(quán)的組織形式、法律廢立方式等；亦可指經(jīng)濟(jì)方面的法律制度，例如盈利性法人的建立準(zhǔn)則、市場規(guī)制方式等；也可以指訴訟法律制度，例如審判機(jī)構(gòu)審級(jí)設(shè)置、司法從業(yè)人員準(zhǔn)入要求等。

3.“法律制度實(shí)施效果”的概念

“法律制度實(shí)施效果”顧名思義就是法律制度的執(zhí)行結(jié)果。法律的生命力在于實(shí)施，法律制度亦不外如是，雖然其執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)始終圍繞制度設(shè)立的目的，但在實(shí)施過程中由于部分風(fēng)險(xiǎn)因素的不可控性，可能導(dǎo)致法律制度實(shí)施結(jié)果與設(shè)立目的不一致，其結(jié)果雖然較大概率是與設(shè)立目的相吻合，但卻有可能存在不一致的情況。

（二） “法律制度實(shí)施效果評(píng)估”的解釋

“評(píng)估”，從語義上講與 “評(píng)價(jià)”、 “評(píng)定”、“評(píng)議”等詞接近，有學(xué)者曾主張將其理解為 “測量”和 “評(píng)價(jià)”⑦，這樣既有定量的梳理、也有定性的分析，最終得出綜合的結(jié)論。從這個(gè)語境理解“法律制度實(shí)施效果評(píng)估”，就可以將其視作根據(jù)必要的標(biāo)準(zhǔn)或要求去判斷法律制度的實(shí)施效果，重點(diǎn)考察其與設(shè)立目的、社會(huì)需求的符合程度，及制度內(nèi)部諸要素和環(huán)節(jié)的功能狀態(tài)。

1.法律制度實(shí)施效果評(píng)估的內(nèi)容

法律制度實(shí)施效果評(píng)估內(nèi)容主要針對(duì)合目的性、合社會(huì)需求性兩方面。就和目的性而言，是考察法律制度實(shí)施效果與法律制度設(shè)立初衷的相符程度，即預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而不考慮這一設(shè)立目的性質(zhì)；就合社會(huì)需求性而言，是考察法律制度施行效果與社會(huì)需求的契合程度。此外，法律制度內(nèi)部的和諧性、法律制度實(shí)施過程中的非結(jié)果性的負(fù)面因素也應(yīng)納入評(píng)估的內(nèi)容。

2.法律制度實(shí)施效果評(píng)估的時(shí)間

通常，法律制度實(shí)施一段時(shí)間后，即便是設(shè)定了 “試行期”、 “考察期”，其評(píng)估時(shí)間也不可能提前至制度實(shí)施前，否則就是預(yù)評(píng)估、擬制評(píng)估，而非對(duì)實(shí)施效果的評(píng)估。值得注意的是，部分法律制度尤其是以政令或類法律政策為主要實(shí)施依據(jù)的法律制度 （如全國人民法院、檢察院系統(tǒng)的司法體制改革），在最開始 （如上海、重慶、湖北等第一批司法改革試點(diǎn)省市）選擇了邊實(shí)施邊評(píng)估的方式⑧，仍然需要勘察制度實(shí)施一段時(shí)間后的狀態(tài)，只不過這 “一段時(shí)間”較短罷了。

3.法律制度實(shí)施效果評(píng)估的成果

就評(píng)估結(jié)果而言，可能會(huì)引起法律制度的變化。法律制度實(shí)施效果評(píng)估并不必然引發(fā)回饋，即對(duì)制度的修訂或更新，而從評(píng)估的初衷不難發(fā)現(xiàn)，問題導(dǎo)向是評(píng)估的核心意義所在，設(shè)定評(píng)估就是假設(shè)某一法律制度在施行過程中可能存在問題。例如政權(quán)更迭之后，新政權(quán)通常會(huì)對(duì)舊政權(quán)的法律制度實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，如北洋政府對(duì) 《大清新刑律》《法院編制法》等法律制度進(jìn)行評(píng)估，并修改后予以沿用。

（三）“法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制”的解釋

“觸發(fā)”是一切事物啟動(dòng)的源頭，對(duì)于法律制度實(shí)施效果評(píng)估而言，由誰觸發(fā)、以什么樣的方式觸發(fā)都直接關(guān)系到觸發(fā)的效用和意義。法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制就是觸動(dòng)法律制度實(shí)施效果開展的具體路徑。

1.法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的具體內(nèi)容

就具體范疇而言，觸發(fā)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含觸發(fā)主體、觸發(fā)時(shí)間、觸發(fā)條件、評(píng)估對(duì)象等幾個(gè)方面。觸發(fā)主體是指由誰來觸發(fā)整個(gè)評(píng)估，而觸發(fā)主體應(yīng)當(dāng)是在整個(gè)觸發(fā)過程中起主要作用的主體，而并不非得是對(duì)評(píng)估啟動(dòng)有最終決定權(quán)的人；觸發(fā)時(shí)間是指評(píng)估過程最終啟動(dòng)的時(shí)間，其可能是通過 “條件預(yù)設(shè)”等方式確定，也可能是因突發(fā)事件而隨機(jī)啟動(dòng)；觸發(fā)條件是指達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)評(píng)估；評(píng)估對(duì)象是指評(píng)估的標(biāo)的，可以是某項(xiàng)法律法規(guī)及其衍生的法律制度，也可能是一系列法律法規(guī)支撐的一整套法律體系，甚至有可能是整個(gè)制度框架體系。

2.法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的觸發(fā)動(dòng)因

“法律制度實(shí)施效果評(píng)估”決然不是因 “立法后”時(shí)代來臨而有的新鮮事物，而是自法律制度產(chǎn)生那一刻就常伴其左右的事務(wù)，其觸發(fā)、啟動(dòng)往往伴隨著法律制度實(shí)施過程中存在問題的放大、擴(kuò)散，這些問題即為法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)動(dòng)因。具體而言可以分為以下幾類：（1）不合政治需要。政治層面的變革往往會(huì)帶來局部或整體性的國家制度更迭，在這一過程中執(zhí)政主體必然會(huì)根據(jù)政治需要對(duì)法律制度進(jìn)行審視，對(duì)其執(zhí)行、實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估和回望，符合當(dāng)前執(zhí)政需要者就予以保留，不符合者予以廢棄。如民國初期，時(shí)任司法總長的伍廷芳、法律編查會(huì)副會(huì)長兼署大理院院長的董康等人對(duì) 《大清新刑律》實(shí)施效果進(jìn)行的評(píng)估⑨。（2）不應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。法律制度在面對(duì)日益變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)，不可避免地會(huì)呈現(xiàn)出滯后性，這種滯后性在法律制度繼續(xù)實(shí)施的過程中被放大、擴(kuò)散，引起執(zhí)政主體對(duì)其的關(guān)注和重視，并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。 （3）偏離設(shè)立目的。法律制度施行、發(fā)展過程中會(huì)因各類因素而影響法律制度設(shè)定目的的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而需要對(duì)法律制度一定時(shí)期內(nèi)的實(shí)施效果進(jìn)行重新審視。如漢武帝時(shí)期設(shè)立的 “刺史”、“巡撫”等職本為中央政府出刺各地的巡視、巡察官⑩，目標(biāo)是澄清吏治，但因中央集權(quán)的弱化，這些巡察官最終都演變成為地方最高長官，進(jìn)而觸發(fā)后繼政權(quán)對(duì)監(jiān)察官制度的重新審視和評(píng)估。 （4）引發(fā)法律沖突。任何法律制度都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)由少到多、由缺位到完備的過程，在法律制度確定、實(shí)施過程中，總會(huì)出現(xiàn)因修訂不及時(shí)，設(shè)立時(shí)考慮不周而出現(xiàn)的法律制度間的沖突，或是上下位之間的沖突、或是同位階的沖突。就目前的 “一元、兩級(jí)、多層次的立法體制”?而言，法律制度制定主體數(shù)量眾多，從全國人大直至較大市的政府都有一定立法權(quán)限，不同部門間所確定的法律制度之間的矛盾和沖突就不可避免，這種矛盾和沖突一旦出現(xiàn)，就會(huì)大概率引發(fā)立法主體或其上位機(jī)關(guān)對(duì)法律制度實(shí)施效果的審視，觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估。

3.法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的演變趨勢(shì)

法律制度是一個(gè)不斷演進(jìn)的過程，也是一個(gè)不斷完善的過程，法律制度實(shí)施效果評(píng)估也不外如是。近年來，法律制度實(shí)施效果觸發(fā)機(jī)制逐漸規(guī)范化并走向制度化，其演進(jìn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）觸發(fā)主體：由一元向多元轉(zhuǎn)變。從上海、山東、云南各地的實(shí)踐?不難看出，早期的法律制度實(shí)施效果評(píng)估很大程度上由立法機(jī)關(guān)觸發(fā)，觸發(fā)主體較為單一。而2012年以后，大至對(duì)單項(xiàng)現(xiàn)行法律制度的評(píng)估、小至對(duì)某單一性法規(guī)的評(píng)估，都引入了更為多元、廣泛的主體，其中首當(dāng)其沖的就是上至中央、下至地方黨組織的參與，這一方面以2013年11月中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立為標(biāo)志，將統(tǒng)攬包含法律制度改革在內(nèi)的改革引導(dǎo)權(quán)移交給黨委。另一方面，民眾日益提高的政治參與熱情也讓他們成為了法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的主體，逐漸破除了 “權(quán)力慣性”對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的壟斷，當(dāng)這種熱情上升為對(duì)當(dāng)前法律制度不滿的群體性意志，評(píng)估觸發(fā)就呼之欲出了。 （2）評(píng)估對(duì)象：由特定向非特定轉(zhuǎn)變。2000年，山東省人大常委會(huì)委托其法制委員會(huì)對(duì) 《山東省私營企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》?等地方性法規(guī)進(jìn)行了評(píng)估并在評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改。2012年至2013年，中共中央政研室會(huì)同中央政法委針對(duì)當(dāng)時(shí)審判工作體制、檢察工作體制進(jìn)行了評(píng)估，進(jìn)而開展了飽受爭議的司法體制改革；2013年底至2014年，中共中央政研室又會(huì)同中央紀(jì)委研究室對(duì)當(dāng)時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行了評(píng)估，進(jìn)而又啟動(dòng)了以 “壓緊各級(jí)黨委反腐主體責(zé)任”、 “派駐機(jī)構(gòu)權(quán)力上收”、 “巡視全覆蓋”為重點(diǎn)內(nèi)容的第一輪紀(jì)檢監(jiān)察體制改革??？v向比較不難發(fā)現(xiàn)，法律制度實(shí)施效果評(píng)估的對(duì)象由地方性法規(guī)擴(kuò)延到政府規(guī)章、部門規(guī)章，又由單項(xiàng)法律及其衍生的法律制度擴(kuò)延到某項(xiàng)由多個(gè)法律架構(gòu)成的法律制度，評(píng)估對(duì)象的范圍越來越廣，也越來越具有不確定性。 （3）觸發(fā)時(shí)間：由不規(guī)律向規(guī)律轉(zhuǎn)變。從最初的以修改法律為目的的法律制度實(shí)施效果評(píng)估看，觸發(fā)時(shí)間在某項(xiàng)法律實(shí)施數(shù)年后、乃至十幾年之后，例如《云南省郵政條例》自2002年3月1日起施行，其面臨的首次實(shí)施效果評(píng)估在2004年。之后多次的法律制度實(shí)施效果評(píng)估雖然施行與觸發(fā)之間的時(shí)間差日益縮短，但因評(píng)估觸發(fā)體制的缺位，仍不可避免地存在不確定性。而近年來的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)時(shí)間基本穩(wěn)定，大多采用了邊試點(diǎn)、邊評(píng)估，或先試點(diǎn)、后評(píng)估的觸發(fā)方式，其實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)添加了更多的 “預(yù)設(shè)”的色彩，目的性更加明確，也更具規(guī)律性。例如2013年后，浙江省相繼開展的 “登記制度改革”、 “審批制度改革”、“戶籍制度改革”等均在改革方案下發(fā)的同時(shí)設(shè)定了評(píng)估的方式和方法。 （4）觸發(fā)條件：由合法性向合科學(xué)性轉(zhuǎn)變。2000年以前的法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)條件多以合法性為主，即主要審查是否違法，這多數(shù)是因政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變而引起了上位法、同位法的變化，而評(píng)估對(duì)象尚未作出適當(dāng)調(diào)適，如 《山東省私營企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》修改的目的是對(duì)應(yīng)1999年憲法修正案對(duì)經(jīng)濟(jì)制度界定的調(diào)整。隨著法律制度實(shí)施效果評(píng)估的發(fā)展，其觸發(fā)條件越來越多地傾向于對(duì)象是否科學(xué)，即是否符合社會(huì)需要、公眾期許、內(nèi)部和諧等標(biāo)準(zhǔn)。例如最高人民法院發(fā)布的 《中國法院的司法改革》 （白皮書）?，展現(xiàn)了非常明顯的 “公眾傾向”，其對(duì)實(shí)施效果的評(píng)估主要以 “是否從回應(yīng)人民群眾最迫切的司法需求做起”、 “是否從影響司法公正的問題改起”、 “是否解決了 ‘執(zhí)行難’‘立案難’等群眾關(guān)注的問題”為標(biāo)準(zhǔn)，既與社會(huì)公眾日益期盼的司法公正相契合，又與執(zhí)政黨認(rèn)同的 “人民利益”價(jià)值觀契合。

二、政府主導(dǎo)型的中國法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制

縱觀域內(nèi)外的法律制度實(shí)施效果評(píng)估實(shí)踐，其觸發(fā)主體或主導(dǎo)方多為以立法、行政機(jī)關(guān)為代表的制度內(nèi)決策機(jī)構(gòu)，演進(jìn)和發(fā)展離不開官方的推動(dòng)。在我國的法律制度實(shí)施效果評(píng)估的規(guī)范化、制度化及觸發(fā)機(jī)制建立的過程中，由政府主導(dǎo)的特征更為明顯，上海、福建等地的地方立法機(jī)關(guān)都曾嘗試以單項(xiàng)地方性法規(guī)及相關(guān)法律制度為切入口進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估。

（一）觸發(fā)方式

不論出于何種目的，立法主體、行政主體在法律制度實(shí)施效果評(píng)估方面具有一定主動(dòng)性。而從動(dòng)因來看，通常離不開以下三個(gè)元素：“面臨的體制外危機(jī)對(duì)其長期低效率構(gòu)成的壓力”、 “體制內(nèi)觀念的轉(zhuǎn)變，不再將法律制度實(shí)施效果的評(píng)估視作制約，而是改進(jìn)制度的方式”、 “制度發(fā)展的必然需要”，上述動(dòng)因也讓法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制在觸發(fā)方式上呈現(xiàn)出多樣性。

1.因立法監(jiān)督而觸發(fā)

此類觸發(fā)方式在當(dāng)前法治實(shí)踐中被最為廣泛地應(yīng)用，具體而言，觸發(fā)主體為立法機(jī)關(guān)或其代表（國內(nèi)主要為人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)）；觸發(fā)動(dòng)因較為多樣，主要關(guān)注法律制度是否符合制度設(shè)立的初衷、是否符合上位法律規(guī)定、是否符合現(xiàn)實(shí)需要；觸發(fā)時(shí)間主要為立法機(jī)關(guān)履行職責(zé)時(shí)期，即人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間。具體而言又可以細(xì)分為以下幾類： （1）因批準(zhǔn)生效而觸發(fā)。一定的立法主體制定的法規(guī)性文件、法律制度需經(jīng)特定立法主體予以批準(zhǔn)后才能生效，而在批準(zhǔn)生效前，該項(xiàng)法律制度卻極有可能已經(jīng)通過政府令、政策性文件的形式存在，故而批準(zhǔn)過程必然引起對(duì)該法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)。 《中華人民共和國立法法》 （以下簡稱 《立法法》）第72條規(guī)定 “設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)……設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！鄙鲜鲆?guī)定即為部分?jǐn)M以地方性法規(guī)形式固化的法律制度設(shè)立了批準(zhǔn)的程序，批準(zhǔn)的過程就是對(duì)該法律制度實(shí)施效果的合法性、合目的性進(jìn)行評(píng)估。 （2）因備案審查而觸發(fā)。法規(guī)備案是指法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)法律制度生效后供相應(yīng)機(jī)關(guān)被查的程序制度， 《立法法》第98條規(guī)定：“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案……”，第100條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見……?！眴渭兊膫浒覆⒉槐厝粚?dǎo)致法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)，但如在備案審查中發(fā)現(xiàn)其存在與其他法律制度沖突的可能，則必然會(huì)引發(fā)更深層次的法律制度實(shí)施效果的評(píng)估。隨著立法權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，法規(guī)備案已由傳統(tǒng)的 “被動(dòng)性審查”轉(zhuǎn)向 “主動(dòng)性審查”，從通常的 “應(yīng)要求、請(qǐng)求進(jìn)行”轉(zhuǎn)變?yōu)?“隨機(jī)、定向抽查”。2016年，全國人大常委會(huì)法工委就對(duì) “一府兩院”報(bào)送的30多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進(jìn)行了審查研究，有重點(diǎn)地對(duì)地方性法規(guī)開展了主動(dòng)審查，同時(shí)也針對(duì)92件公民提出的認(rèn)為違憲違法的審查建議進(jìn)行了處理。上述數(shù)字還不包括以 “請(qǐng)示匯報(bào)”為形式的非正式審查，例如2015年廣東省人大法工委在制定《廣東省電梯使用安全條例 （草案）》?的過程中，曾就 “電梯傷人物管先陪”的條款向全國人大法工委請(qǐng)示匯報(bào)，全國人大法工委給予了 “立法條件既不成熟，也超出了地方立法權(quán)限”的答復(fù)，廣東省人大法工委在隨后的第一次審議草案中刪除了上述條款。此類 “請(qǐng)示匯報(bào)”是典型的制度外循環(huán)，但其制度依托為法規(guī)備案的法律規(guī)定，以此種形式觸發(fā)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估，仍未離開因備案審查而觸發(fā)的范疇。 （3）因法規(guī)清理觸發(fā)。法規(guī)清理是指法定有權(quán)的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照一定的方法，對(duì)現(xiàn)存的規(guī)范性法的文件進(jìn)行審查，是解決這些規(guī)范性法的文件是否繼續(xù)沿用、是否需要變動(dòng)的專門性立法活動(dòng)。?從 “清理”二字可見，這項(xiàng)活動(dòng)的目的是調(diào)整、梳理現(xiàn)行法律制度，在調(diào)整、梳理前需要從整個(gè)層面對(duì)該法規(guī)及相關(guān)法律制度實(shí)施效果進(jìn)行全面評(píng)估。具體而言，有較有規(guī)律的定期清理模式，如1985年 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國城市經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)工作座談會(huì)紀(jì)要的通知》中提及的國務(wù)院各部門、地方人民政府每年對(duì)法規(guī)清理一次?；有大范圍、大規(guī)模的集中清理，如1979年 《關(guān)于中華人民共和國成立以來制定的法律、法令效力問題的決議》即是對(duì)1949年以來所有制定的法律、法令進(jìn)行清理；也有針對(duì)某項(xiàng)部門法律及法律制度的清理，如1996年通過的 《中華人民共和國行政處罰法》 （以下簡稱 《行政處罰法》）規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)、規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，并于1997年12月31日前修訂完畢”。 （4）因立法提案而觸發(fā)。立法提案是指立法機(jī)關(guān)認(rèn)可的立法機(jī)關(guān)代表依法、依程序向立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于修改某項(xiàng)法律及相關(guān)法律制度的規(guī)定。通過特定主體的提案活動(dòng)，有關(guān)立法主體就需要對(duì)相應(yīng)提案進(jìn)行回應(yīng)，就必然會(huì)伴隨著對(duì)相關(guān)法律及法律制度實(shí)施效果的審查、評(píng)估。 《立法法》第14條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)可以向全國人民代表大會(huì)提出法律案，由全國人民代表大會(huì)會(huì)議審議。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，可以向全國人民代表大會(huì)提出法律案……”，第15條規(guī)定：“一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會(huì)提出法律案……”。2015年全國兩會(huì)期間，甘肅省代表團(tuán)先后提出了對(duì) 《中華人民共和國商標(biāo)法》 《中華人民共和國不正當(dāng)競爭法》 《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改建議；2016年全國兩會(huì)期間，在工會(huì)界別的50多件提案建議中，涉及法律制度調(diào)整的占三分之一，明確提及修改現(xiàn)行法律的有 《關(guān)于修改 〈中華人民共和國勞動(dòng)法〉的建議》 《關(guān)于修改 〈勞動(dòng)保障監(jiān)察條例〉的建議》 《關(guān)于修改〈中華人民共和國公司法〉的建議》，其極有可能觸發(fā)對(duì)上述法規(guī)、條例及相關(guān)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估。 （5）因人大執(zhí)法檢查而觸發(fā)。執(zhí)法檢查是立法機(jī)關(guān)或立法主體對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的制度。自1992年的 《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》至2006年的 《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)的執(zhí)法檢查活動(dòng)日益強(qiáng)化，現(xiàn)任全國人大常委會(huì)委員長張德江曾在2017年十二屆全國人大五次會(huì)議所作報(bào)告中毫不諱言地指出，要 “把加強(qiáng)執(zhí)法檢查擺在突出位置。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。常委會(huì)把保證法律嚴(yán)格實(shí)施作為全面推進(jìn)依法治國的重要抓手，持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作?！庇杏^點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)法檢查本身就是一次對(duì)法律、法規(guī)及相關(guān)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估，但執(zhí)法檢查偏重于法律制度的執(zhí)行情況，更類似于一個(gè)問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，而非一個(gè)完整的評(píng)估機(jī)制，如 《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第2條規(guī)定：“全國人大常委會(huì)和全國人大專門委員會(huì)的執(zhí)法檢查，主要檢查監(jiān)督法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，督促國務(wù)院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問題。執(zhí)法檢查組不直接處理問題?！惫室蛉舜髨?zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題而衍生的對(duì)問題和響應(yīng)法律制度的審視、評(píng)估才是法律制度實(shí)施效果評(píng)估，人大執(zhí)法檢查只是觸發(fā)律制度實(shí)施效果評(píng)估的渠道和方式。

2.因司法適用而觸發(fā)

具體而言，觸發(fā)主體為審判機(jī)關(guān)，即法院。觸發(fā)動(dòng)因比較單一，為法律制度的不合秩序，即上下法律。法規(guī)及相關(guān)制度的沖突，審判機(jī)關(guān)依據(jù) “上位法優(yōu)于下位法”、 “特別法優(yōu)于一般法”、 “新法優(yōu)于舊法”等原則選擇適用符合法律秩序的法律及相關(guān)法律制度，客觀上讓相沖突的法律制度處于“虛置”狀態(tài)，迫使立法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行效果評(píng)估；觸發(fā)時(shí)間主要為審判活動(dòng)后。審判權(quán)的被動(dòng)性及審判活動(dòng)的具體性決定了司法監(jiān)督對(duì)觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的局限性和限縮性，此類觸發(fā)方式在當(dāng)前體制內(nèi)較為少見。在美國、英國等英美法系國家中，法官如遇法律法規(guī)及相關(guān)制度之間相沖突，可以主動(dòng)選擇其認(rèn)為合適的法律進(jìn)行適用，在判例形成后讓不合適的法律法規(guī)及相關(guān)法律制度成為 “擺設(shè)”，進(jìn)而引起對(duì)法律法規(guī)及相關(guān)法律制度的評(píng)估。在國內(nèi)亦有類似的做法和案例，將法律制度實(shí)施效果評(píng)估工作的觸角延伸至訴訟領(lǐng)域?：2003年1月，河南省洛陽市中級(jí)人民法院在審理伊川縣種子公司訴汝陽縣種子公司合同糾紛一案中認(rèn)為， 《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的 “種子的收購和銷售必須嚴(yán)格執(zhí)行省內(nèi)統(tǒng)一價(jià)格，不得隨意提價(jià)”與 《中華人民共和國種子法》 “種子價(jià)格應(yīng)有市場決定”的立法精神相悖離。?之后，該案件幾經(jīng)波折，引起了各級(jí)立法、審判機(jī)關(guān)對(duì)河南省農(nóng)作物種子經(jīng)營管理制度的關(guān)注和評(píng)估。2003年7月15日，洛陽市人大常委會(huì)向河南省人大常委會(huì)就該案中種子經(jīng)營價(jià)格問題發(fā)出一份請(qǐng)示，10月13日，河南省人大常委會(huì)法制室發(fā)文答復(fù)表示 “《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》第三十六條關(guān)于種子經(jīng)營價(jià)格的規(guī)定與 《種子法》沒有抵觸，應(yīng)繼續(xù)適用?！?004年3月30日，最高人民法院在 《關(guān)于河南省汝陽縣種子公司與河南省伊川縣種子公司玉米種子代繁合同糾紛一案請(qǐng)示的答復(fù)》中表示， “人民法院確認(rèn)合同無效應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政性法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)和行政規(guī)章為依據(jù)?！?004年4月1日，河南省第十屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過 《河南省實(shí)施＜中華人民共和國種子法＞辦法》，同時(shí)廢止《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》，不再規(guī)定種子經(jīng)營統(tǒng)一定價(jià)事項(xiàng)。

3.因 “日落條款”而觸發(fā)

該類觸發(fā)模式是指在到達(dá)某一時(shí)間或法律制度實(shí)施一定時(shí)間后，假定某項(xiàng)法律制度已不合現(xiàn)實(shí)需要并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。國內(nèi)的 “日落條款”設(shè)置散落于各類制度中，如 《行政許可法》第20條規(guī)定： “行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止?！鼻鄭u、鄭州等地建立的規(guī)范性文件有效期制度均對(duì)具有一定法律制度性質(zhì)的規(guī)范性、政策性文件規(guī)定了2—5年的有限期，如青島市的 《關(guān)于建立規(guī)范性文件有效期制度和定期清理制度的通知》就規(guī)定 “規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期，有效期自規(guī)范性文件施行之日起一般不超過五年；有效期屆滿，規(guī)范性文件自行失效?！?“規(guī)范性文件有效期屆滿前六個(gè)月，規(guī)范性文件起草機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件有必要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果重新修改……”。

（二）優(yōu)勢(shì)與缺陷

“官方缺少主動(dòng)發(fā)起實(shí)施效果評(píng)估的動(dòng)力，這就是評(píng)估與管理的邏輯悖論?！?這種論斷立意于社會(huì)組織不愿將自身的不足暴露的天然特性，雖存在一定片面性和單向性，但卻也間接引出了政府主導(dǎo)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與缺陷，這種優(yōu)缺點(diǎn)使其始終難以離開權(quán)威性的特點(diǎn)。

1.政府主導(dǎo)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

這一優(yōu)勢(shì)主要依賴于政府的威權(quán)優(yōu)勢(shì)及其掌控的資源，具體而言可以分為以下三點(diǎn)：（1）評(píng)估觸發(fā)權(quán)威性強(qiáng)。政府主導(dǎo)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制屬于制度內(nèi)的正式評(píng)估，或至少是被制度主體所認(rèn)可的正式評(píng)估，其觸發(fā)均有據(jù)可循，或法律、或規(guī)定、或政策，故而觸發(fā)機(jī)制也具有嚴(yán)格的程序性。不論是備案審查、法規(guī)清理，還是司法適用、精英動(dòng)議均會(huì)遵循體制內(nèi)的規(guī)定或 “潛在規(guī)則”，如備案審查需遵循 《立法法》 《法規(guī)規(guī)章備案條例》。這種權(quán)威性、正式性能在制度主體間達(dá)成一致，觸發(fā)效果較好。 （2）評(píng)估觸發(fā)回應(yīng)性強(qiáng)。因?yàn)榇祟愑|發(fā)機(jī)制具有較強(qiáng)的權(quán)威性和正式性，其會(huì)對(duì)法律制度的立、改、廢產(chǎn)生直接和明顯的影響，評(píng)估觸發(fā)的回饋性較高，很少出現(xiàn)觸發(fā)后不啟動(dòng)實(shí)施效果評(píng)估的情況。例如2003年安徽省政府法制辦應(yīng)人大立法提案的要求對(duì) 《安徽省流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理實(shí)施辦法》 《安徽省禁止非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規(guī)定》等該省計(jì)劃生育法律制度進(jìn)行了評(píng)估，提出了 “取消育齡男性辦理婚育證明”的建議，并在后續(xù)立法中被采納，得到全國人大的認(rèn)可?。 （3）評(píng)估觸發(fā)成本較低。依制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，以國家強(qiáng)制力為保障的政府主導(dǎo)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制有很大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其可以獲取遠(yuǎn)比民眾等初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體成本低得多的資源來提供制度服務(wù)?，亦可以利用國家機(jī)器的 “暴力權(quán)力”降低法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)成本。一方面，其對(duì)法律法規(guī)的制定、執(zhí)行情況有著更為詳盡的了解和認(rèn)識(shí)，也可以輕易地獲取戶籍、住房、資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、健康、教育、環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)檔案，更容易發(fā)現(xiàn)法律制度實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，進(jìn)而知曉何時(shí)觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估更為合適。另一方面，國家強(qiáng)制力可以更容易吸納專業(yè)技術(shù)人員，其通常比民間或第三方組織吸納的專業(yè)技術(shù)人員更具備立法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，也掌握更科學(xué)、更合適的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)方式，觸發(fā)的質(zhì)效更高。此外，政府主導(dǎo)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制還有以國家財(cái)政資源為依托的經(jīng)費(fèi)保障，令評(píng)估觸發(fā)更有保障。

2.政府主導(dǎo)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的缺陷

具體而言亦可分為以下三點(diǎn)：（1）觸發(fā)社會(huì)參與度低。此類評(píng)估觸發(fā)機(jī)制將觸發(fā)動(dòng)議緊束于制度內(nèi)渠道，觸發(fā)主體局限于體制內(nèi)部，都屬于公權(quán)力內(nèi)部層面的集體、組織，相對(duì)不重視社會(huì)公眾的參與，導(dǎo)致動(dòng)議表達(dá)及利益訴求表達(dá)的主體內(nèi)部化。一旦這種內(nèi)部化傾向存在，法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制就不可避免地招致 “評(píng)估觸發(fā)困境”?，即當(dāng)法律制度的設(shè)立主體和觸發(fā)主體處于同一階層內(nèi)時(shí)，觸發(fā)主體會(huì)為法律制度實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行辯護(hù)，或回避問題的存在及評(píng)估觸發(fā)的必要性，或以 “執(zhí)行偏差”、 “不可抗力影響”等理由為問題開脫，甚至產(chǎn)生反面效果。 （2）觸發(fā)適用存在局限性。此類評(píng)估觸發(fā)機(jī)制對(duì)象、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)通常都具有一定法定性，例如備案審查、批準(zhǔn)的對(duì)象都有一定的范圍限制等，因而此類法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)方式適用范圍受到一定限制，帶有濃厚的 “官方”色彩。這就極有可能導(dǎo)致與社會(huì)公眾需求的不一致，造成制度供給的扭曲與錯(cuò)位，一方面觸發(fā)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估難以引起社會(huì)公眾的關(guān)注，另一方面社會(huì)公眾對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的意愿和方向也難以反饋，造成各種制度內(nèi)主體的“一廂情愿”、 “一意孤行”的局面。 （3）觸發(fā)公正性易受質(zhì)疑。要求法律制度設(shè)立者觸發(fā)對(duì)自己訂立的法律制度實(shí)施效果評(píng)估至少會(huì)引發(fā)設(shè)立者兩個(gè)維度的考慮：其一，觸發(fā)評(píng)估即意味著對(duì)自己設(shè)立、執(zhí)行法律制度等行為的審視乃至批評(píng)，也是對(duì)自己設(shè)立法律制度乃至自己的質(zhì)疑；其二，觸發(fā)評(píng)估往往意味著以另一種觀點(diǎn)、甚至是與設(shè)立時(shí)相悖的觀點(diǎn)來審視某項(xiàng)法律制度。因此，此類觸發(fā)模式就必然帶有濃厚的主觀色彩，且這種主觀色彩很大程度上是偏向于法律制度設(shè)立主體的，其觸發(fā)與否及后續(xù)評(píng)估結(jié)果如何的公正性易受質(zhì)疑，社會(huì)公眾易于從負(fù)面的角度解讀觸發(fā)的目的。

三、社會(huì)促動(dòng)型的中國法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制

政治事務(wù)的發(fā)展往往呈現(xiàn)出幾個(gè)階段，其參與主體也日趨多元，第一部門、第二部門、第三部門、民眾等各類社會(huì)主體的廣泛參與共同推進(jìn)了政治事務(wù)的發(fā)展，法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制亦然。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制也日益完善，這意味著法律制度實(shí)施效果的評(píng)估觸發(fā)主要由制度外主體引起或起主要作用。當(dāng)然，這并不意味著制度外主體掌握了啟動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的絕對(duì)主動(dòng)權(quán)，也不意味著制度內(nèi)主體將觸發(fā)權(quán)讓渡給了社會(huì)主體，僅僅是指社會(huì)主體在觸動(dòng)中起了主要或重要作用，促使或迫使制度內(nèi)主體啟動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估。

（一）觸發(fā)方式

各國因文化背景、政治傳統(tǒng)的差別，社會(huì)促動(dòng)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)方式也各有所別。例如在美國，民眾主要通過選舉投票、民意調(diào)查左右當(dāng)政者施政傾向及對(duì)法律制度的態(tài)度等側(cè)面促動(dòng)方式影響決策主體觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估；在英國，民眾主要通過訴訟、告訴等行為觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制。我國民眾則更傾向于以直接、甚至對(duì)抗方式影響決策主體啟動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估。

1.因訴訟而觸發(fā)

此類觸發(fā)方式系社會(huì)公眾或社會(huì)組織因某一具體訴訟案件影響的發(fā)酵、擴(kuò)散，而引起的對(duì)裁決該類訴訟案件的法律及相關(guān)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估。就觸發(fā)主體而言，主要是涉案當(dāng)事人及關(guān)注該案的社會(huì)群體，但其并不局限于涉案當(dāng)事人和訴訟參與人。在案件影響面日益擴(kuò)散的進(jìn)程中，觸發(fā)主體促使公權(quán)力決策主體最終啟動(dòng)對(duì)涉及法律制度實(shí)施效果評(píng)估決然不可能是一個(gè)或若干個(gè)個(gè)人或集體的意見，而是一定層面的群體性傾向，故而此類觸發(fā)主體應(yīng)當(dāng)是一個(gè)團(tuán)體。就觸發(fā)動(dòng)因而言，主要為涉及法律制度的不合現(xiàn)實(shí)，即在訴訟結(jié)果呈現(xiàn)后，涉案當(dāng)事人即社會(huì)公眾認(rèn)為該結(jié)果及所依托的法律制度與現(xiàn)實(shí)需要不符，與社會(huì)公眾需求不符，其動(dòng)因的切入點(diǎn)往往是某一具體訴訟案件中涉及的個(gè)人利益，但這種個(gè)人利益所帶來的問題卻又往往具有共性且易引起共鳴。就觸發(fā)時(shí)間而言，存在較大的不確定性，時(shí)間點(diǎn)為案件獲得關(guān)注以后，既可能在案件訴訟結(jié)果呈現(xiàn)后，又有可能在案件訴訟結(jié)果呈現(xiàn)相當(dāng)長時(shí)間之后。此類觸發(fā)方式較為典型的就是，近年來對(duì)冤假錯(cuò)類刑事案件的重新審視以及由此帶來的 “以審判權(quán)為中心的”司法改革。自2005年的湖北京山佘祥林殺妻案、2010年的河南商丘趙作海殺人案始， “冤假錯(cuò)”案逐漸喚起社會(huì)公眾對(duì)20世紀(jì)80年代以來一直延續(xù)的地方政法工作體系和刑事法律制度的關(guān)注和審視。2012年至2014年間，司法機(jī)關(guān)先后對(duì)河北保定趙艷錦雇兇殺人案、北京常林鋒殺妻焚尸案、浙江杭州張氏叔侄強(qiáng)奸致死案、福建福州念斌投毒案等重大冤假錯(cuò)案進(jìn)行了糾正?，其背后是涉案人家屬短則幾年、長則數(shù)十年的再審申請(qǐng)和公益律師等密切關(guān)注人的呼吁，以及逐漸暴露在公眾面前的 “刑訊逼供”、 “疑罪從有”、 “政法委定案”、 “辦案難以獨(dú)立”等諸多制度弊病。如在佘祥林案?中，荊門市中級(jí)人民法院的一份總結(jié)材料中提及 “佘祥林案件結(jié)果經(jīng)過當(dāng)時(shí)市、縣兩級(jí)政法委員會(huì)協(xié)調(diào)，并有 ‘一審拉滿，二審維持原判’明確意見。這種 ‘先定后審’的做法是導(dǎo)致冤案發(fā)生的重要原因?！比缭趶堓x、張高平案中，張輝曾稱其在獄中受牢頭獄霸的暴力逼供；張高平亦稱原審供述系因其遭到了公安部門以 “特別”方式對(duì)待而形成，而浙江省高級(jí)人民法院也在二張出獄的次日對(duì)該案作出回應(yīng)， “該案偵查機(jī)關(guān)違法使用獄偵耳目獲取張輝有罪供述，直接導(dǎo)致了這起冤案?！庇秩缭谀畋蟀钢校摪缸?006年進(jìn)入司法程序以來，雖曾被最高人民法院、福建省高級(jí)人民法院以 “事實(shí)不清、證據(jù)不足”為由發(fā)回重審，先后經(jīng)三級(jí)法院七次審判?，但福州市中級(jí)人民法院仍在2011年11月24日第三次對(duì)念斌判處死刑，直至2014年方才由福建省高級(jí)人民法院作出終審判決——宣判念斌無罪，這無疑體現(xiàn)了“有罪推定”觀念的根深蒂固。上述訴訟個(gè)案中制度性弊病的呈現(xiàn)，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)地方政法工作體系和刑事法律制度的關(guān)注和審視，進(jìn)而觸發(fā)了執(zhí)政黨對(duì)當(dāng)前刑事法律制度實(shí)施效果的審視和評(píng)估，開始了包含 “以審判為中心”的訴訟制度、 “司法事權(quán)上收至省一級(jí)”等內(nèi)容的司法改革。

2.因告訴而觸發(fā)

此類觸發(fā)方式系因社會(huì)公眾或社會(huì)組織對(duì)某一法律制度實(shí)施過程中相應(yīng)問題的申訴、告訴等行為而引起對(duì)涉及法律制度實(shí)施效果評(píng)估的情況。就觸發(fā)主體而言，主要為利益相關(guān)人和利益共同團(tuán)體，告訴的利益訴求頗具個(gè)性，因而利益相關(guān)人習(xí)慣性地將與自己利益訴求相似的人聚集在一起，實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)效應(yīng)”；就觸發(fā)動(dòng)因而言，主要為涉及法律制度的不合現(xiàn)實(shí)，即與社會(huì)公眾切身利益不相符合或在實(shí)施過程中會(huì)影響、損害大多數(shù)社會(huì)公眾的實(shí)際利益；就觸發(fā)時(shí)間而言，也存在較大的不固定性，時(shí)間點(diǎn)為訴求獲得關(guān)注以后。 《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利……”，這自然也包含對(duì)法律制度設(shè)立、修訂的批評(píng)和建議權(quán)，實(shí)踐中這種批評(píng)和建議權(quán)又演化為信訪、抗議游行、群體性事件等具體方式。信訪是一種被制度內(nèi)主體認(rèn)可的告訴方式。以我國中部某縣為例，2010年至2014年間，該縣分別辦理信訪件7875件、7929件、10095件、8589件、7252件，其中社會(huì)公眾的告訴行為占到了絕大比例?。信訪根據(jù)是否涉及司法案件又可細(xì)分為涉訴涉法信訪和普通信訪，涉訴信訪訴求大多針對(duì)個(gè)案裁決結(jié)果，其訴求人大多窮盡或不信任正式司法程序內(nèi)救濟(jì)渠道，轉(zhuǎn)而求助于黨委、政府等決策機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的信訪救濟(jì)渠道，以期獲得更多關(guān)注。與因訴訟觸發(fā)不同，此類型的關(guān)注點(diǎn)僅僅是個(gè)體的利益訴求，而非相關(guān)法律制度的實(shí)施效果，故而很難觸發(fā)對(duì)案件涉及法律制度的實(shí)施效果評(píng)估。普通信訪則大多針對(duì)包含具體利益的訴求，如拆遷補(bǔ)償、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等，這些訴求在一定區(qū)域、范圍內(nèi)具有共性特征，故而有條件引起相關(guān)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)。國家信訪局 《信訪事項(xiàng)內(nèi)容分類》將信訪件分為農(nóng)村農(nóng)業(yè)、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生、教育文體、民政、經(jīng)濟(jì)管理等十七大類，每一大類又可細(xì)分為若干小類，每一小類都有對(duì)應(yīng)的法律制度，如 “勞動(dòng)和社會(huì)保障”大類中的 “城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)”對(duì)應(yīng)的是城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障相關(guān)法律制度， “衛(wèi)生計(jì)生”大類中的 “計(jì)生執(zhí)法”對(duì)應(yīng)的是計(jì)劃生育行政執(zhí)法相關(guān)法律制度，各地信訪部門會(huì)按照上述目錄分類梳理信訪件主要內(nèi)容并形成數(shù)據(jù)分析報(bào)告，以供制度內(nèi)決策機(jī)構(gòu)參考。例如2015年，決策者在制定 “全面二孩”政策中就參考了各地因計(jì)生執(zhí)法而形成的信訪件統(tǒng)計(jì)報(bào)告；又如2010年、2011年，中央紀(jì)委、國務(wù)院根據(jù)拆遷補(bǔ)償類信訪件統(tǒng)計(jì)報(bào)告相繼下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》 《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，并對(duì)現(xiàn)有征地拆遷相關(guān)法律制度進(jìn)行了評(píng)估，隨后發(fā)布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，廢止了 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，修改了征地拆遷相關(guān)法律制度。相較于正常信訪，非正常上訪、群體性事件等告訴的幾種極端行為就很難被官方主體認(rèn)可，但仍能觸發(fā)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估機(jī)制，且因上述極端行為的影響力遠(yuǎn)高于正常信訪，其觸發(fā)評(píng)估的概率也高于普通信訪。2011年9月，廣東省陸豐市（縣級(jí)市）烏坎村400多名村民因?qū)υ摯逋恋?、?cái)務(wù)、選舉等問題不滿而聚集至陸豐市政府進(jìn)行非正常上訪，部分村民在當(dāng)日下午打砸、毀壞周邊企業(yè)財(cái)物并沖擊圍困了村委會(huì)，村民訴求直指基層社會(huì)治理、基層組織自治相關(guān)法律制度存在的 “治理不公開”、 “選舉程序不嚴(yán)格”等問題?，進(jìn)而觸發(fā)了廣東省委、省人大對(duì)村級(jí)治理相關(guān)法律制度的評(píng)估和審視，進(jìn)而于隨后制定 《加強(qiáng)村級(jí)基層組織建設(shè)五年行動(dòng)計(jì)劃》，并于2015年將上述行動(dòng)計(jì)劃中的“兩議兩公開” （“兩委”會(huì)商議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；決議公開、實(shí)施結(jié)果公開）、 “建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”等做法以地方性法規(guī)——《廣東省實(shí)施 〈中華人民共和國村民委員會(huì)組織法〉辦法》重新確立了村級(jí)組織建設(shè)相關(guān)法律制度。

3.因監(jiān)督而觸發(fā)

此類觸發(fā)方式系因社會(huì)公眾或社會(huì)組織對(duì)某一法律制度實(shí)施過程中相應(yīng)問題的關(guān)注、評(píng)論、建議而引起的對(duì)涉及法律制度實(shí)施效果評(píng)估的情況。就觸發(fā)主體而言，其存在較大不確定性和不固定性，其主體可以是官方以外的任何主體，但較少出現(xiàn)直接的利益相關(guān)者，可以是個(gè)體如某一網(wǎng)民，也可以是一個(gè)團(tuán)體如對(duì)某一事物看法相同的群體。就觸發(fā)動(dòng)因而言，其為涉及法律制度的不合現(xiàn)實(shí)，即法律制度實(shí)施效果與社會(huì)公眾預(yù)期存在較大差距；就觸發(fā)時(shí)間而言，其也存在較大的不固定性，時(shí)間點(diǎn)為對(duì)法律制度實(shí)施過程中相應(yīng)問題的觀點(diǎn)獲得廣泛認(rèn)同以后。社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)公眾在制度外的一種建議表達(dá)方式，從嚴(yán)格意義上來說，信訪、告訴都屬于社會(huì)監(jiān)督的方式，但輿論監(jiān)督因其參與主體的中立性、非利益相關(guān)性和載體的便捷性，更容易發(fā)酵、擴(kuò)散，進(jìn)而觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估，例如，收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)等制度的廢立、改進(jìn)進(jìn)程中均受到了明顯的輿論影響。收容遣送制度廢止的直接動(dòng)因?yàn)閷O志剛事件，2003年3月17日，任職于廣州某公司的孫志剛因缺少暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員 （即無身份證、無暫居證、無用工證明的外來人員）收容遣送中轉(zhuǎn)站，收容后孫志剛由于受到工作人員以及其他收容人員的毆打而致死。2003年4月25日， 《南方都市報(bào)》以 《被收容者孫志剛之死》?為題，首次披露了該事件，文章當(dāng)天被各大門戶網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，立即引起強(qiáng)烈反響，這一方面推動(dòng)了對(duì)涉案人員的處理，另一方面也引發(fā)了社會(huì)對(duì)收容遣送制度的關(guān)注和評(píng)估，進(jìn)而促使制度內(nèi)主體對(duì)該項(xiàng)制度實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。2003年6月18日，在對(duì)該項(xiàng)法律制度實(shí)施效果進(jìn)行全面評(píng)估后，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院總理的溫家寶同志主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議通過了 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法 （草案）》，廢止了1982年5月國務(wù)院發(fā)布的 《城市流浪人員乞討收容遣送辦法》。勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢止的直接動(dòng)因則為任建宇事件、唐慧事件，2012年8月3日，唐慧因多次上訪而被湖南省永州市公安局零陵分局以 “擾亂社會(huì)秩序”為由進(jìn)行勞教?；2011年9月23日，重慶市郁山鎮(zhèn)大學(xué)生村官任建宇因2011年4月至8月多次發(fā)表 “負(fù)面言論和信息”被公安機(jī)關(guān)處以兩年勞動(dòng)教養(yǎng)。上述事件被媒體曝光后迅速發(fā)酵，社會(huì)輿論普遍認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在“沒有法律的授權(quán)和規(guī)范”、 “勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象不明確”、 “處罰過于嚴(yán)厲”、 “程序不正當(dāng)”等問題，進(jìn)而喚起了制度內(nèi)主體對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度實(shí)施效果的審視和評(píng)估。2013年12月28日，全國人大常委會(huì)通過 《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，正式廢止了實(shí)施50多年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。

（二）優(yōu)勢(shì)與缺陷

2000年以后， “公民社會(huì)”這一歷史范疇再次引起社會(huì)的關(guān)注，與這種關(guān)注一同誕生的是社會(huì)公眾對(duì)政治事務(wù)參與熱情的提高；與之所相對(duì)應(yīng)的另一個(gè)名詞——“民粹主義”亦同時(shí)興起，同時(shí)伴隨的則是社會(huì)個(gè)體所希望實(shí)現(xiàn)的利益。從這兩個(gè)角度出發(fā)，不難解讀社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)。

1.社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

具體而言，該優(yōu)勢(shì)可分為以下三點(diǎn)：（1）制度弊病導(dǎo)向性強(qiáng)。法律制度實(shí)施效果評(píng)估的對(duì)象是法律制度，但并不是所有法律制度都存在實(shí)施效果評(píng)估的需要，即便是需要也存在先后緩急的區(qū)分，政府主導(dǎo)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的內(nèi)部性致使其難以全面掌握解決各項(xiàng)法律制度存在問題的不同緊迫程度，而社會(huì)推動(dòng)恰好能彌補(bǔ)這一不足。公眾反映大、社會(huì)影響大的法律制度相關(guān)問題往往更加緊迫，也往往具有優(yōu)先評(píng)估的必要性。官方?jīng)Q策主體可以根據(jù)各類社會(huì)主體反應(yīng)的強(qiáng)烈程度進(jìn)行評(píng)估觸發(fā)的次序排列，進(jìn)而參考這一次序進(jìn)行法律制度實(shí)施效果的評(píng)估。 （2）評(píng)估觸發(fā)的客觀性高。政府主導(dǎo)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制具有一定的封閉性和內(nèi)部性，會(huì)影響評(píng)估觸發(fā)的客觀性。 “只要是來自決策主體本身，不論其身份如何，屬于哪一級(jí)哪一類部門，很難避免利益牽連，也很難真正站到社會(huì)公眾的角度，結(jié)果也難讓社會(huì)公眾信服?！?而法律制度實(shí)施效果如何，作為法律制度服務(wù)對(duì)象的社會(huì)公眾有最直接的感受。 “作為公共服務(wù)的顧客，社會(huì)公眾能最真切地感受到服務(wù)水平的高低?！?社會(huì)公眾等決策外主體對(duì)法律制度實(shí)施效果觸發(fā)過程的促動(dòng)和參與可以讓決策者站在更客觀、更中立的立場，促使觸發(fā)結(jié)果和評(píng)估結(jié)果的真實(shí)可靠。 （3）易于促成公民需求與制度建設(shè)的耦合。對(duì)法律制度及其實(shí)施效果的意見、建議、評(píng)價(jià)反映了社會(huì)公眾的需求，但從觸發(fā)評(píng)估到進(jìn)入評(píng)估進(jìn)程，從評(píng)估進(jìn)程到對(duì)法律制度進(jìn)行修改、形成實(shí)際的法律產(chǎn)品供給則是較為復(fù)雜的過程。而在體制外循環(huán)的公民需求往往處于 “虛置”狀態(tài)，是一種意愿的法律需求，且難以最終觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估。社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制則能將公民需求轉(zhuǎn)化為有效的法律需求，促使官方?jīng)Q策主體關(guān)注、評(píng)估法律制度存在的問題，進(jìn)而結(jié)合公民的有效法律需求對(duì)涉及法律制度進(jìn)行調(diào)整、修改。

2.社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的缺點(diǎn)

該缺點(diǎn)可細(xì)分為以下三點(diǎn)：（1）觸發(fā)主體觀點(diǎn)易受個(gè)體利益影響。社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的觸發(fā)主體較為復(fù)雜，多數(shù)為松散的非組織團(tuán)體，其發(fā)起者和引導(dǎo)者往往為因涉及法律制度實(shí)施造成個(gè)體利益受損的參與者。這導(dǎo)致其難免受個(gè)體利益的影響，夸大法律制度相關(guān)問題的陰暗面，甚至有可能對(duì)法律制度采取全盤否定等極端態(tài)度，進(jìn)而讓整個(gè)意見團(tuán)體陷入 “民粹”的怪圈。 （2）難以掌握觸發(fā)回應(yīng)的主動(dòng)權(quán)。社會(huì)主體如要促動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估，最終仍要依靠制度內(nèi)的官方主體。換言之，如果官方對(duì)社會(huì)主體形成的觸發(fā)意愿缺少回應(yīng)，評(píng)估機(jī)制就難以最終觸發(fā)。例如至1995年始，各類社會(huì)主體就相繼對(duì)《中華人民共和國草原法》 （以下簡稱 《草原法》）及相關(guān)法律制度提出了修改意見，希望官方?jīng)Q策主體對(duì)當(dāng)時(shí)草原資源利用制度進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估，然而直至2001年， 《草原法》修改才通過 “2002年第457、1184號(hào)議案”被正式列入全國人大的立法計(jì)劃?。 （3）觸發(fā)缺乏必要支撐。成熟的社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制離不開成建制、成規(guī)模的專業(yè)力量的介入。此類專業(yè)力量或以組織或以機(jī)構(gòu)的形式出現(xiàn)，一方面可以讓社會(huì)公眾對(duì)某項(xiàng)法律制度及相關(guān)知識(shí)有更為深入的了解和把握，另一方面也能讓觸發(fā)動(dòng)議更中立、客觀。各國都比較重視在觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估時(shí)引入專業(yè)力量，例如美國的蘭德公司、布魯金斯研究所，英國的倫敦國際戰(zhàn)略研究所等，但國內(nèi)在這一方面仍處于起步、萌芽狀態(tài)，致使社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制后勁不足、動(dòng)力不夠。

四、中國法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制完善之路徑

政府主導(dǎo)和社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制均有一定利弊，其核心在于兩者不同的利益傾向?qū)е聦?duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)觀點(diǎn)的不一致，這就需要在兩者之間架構(gòu)均衡的橋梁，在官方意愿和社會(huì)動(dòng)議之間達(dá)成平衡。在威權(quán)體制短時(shí)間內(nèi)難以改變的情況下，建立政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制不失為解決上述問題的合理假設(shè)。政府主導(dǎo)、包容并蓄的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制是指，制度內(nèi)的官方主體作出啟動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的決定與社會(huì)主體意愿相吻合，或社會(huì)主體提出的法律制度實(shí)施效果評(píng)估動(dòng)議得到了官方的積極回應(yīng)，兩者在是否啟動(dòng)對(duì)某項(xiàng)法律制度實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估方面達(dá)成一致，進(jìn)而觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的開展。這種模式的關(guān)鍵在于觸發(fā) “共意”的形成，也盡可能規(guī)避了政府主導(dǎo)、社會(huì)促動(dòng)兩種法律制度的缺陷。

（一）政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的構(gòu)想

羅杰·柯比將行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等制度內(nèi)主體與社會(huì)公眾共同決策的過程分為三種類型?：政治動(dòng)員型——由權(quán)威政治領(lǐng)袖提出決策意向并推動(dòng)進(jìn)入決策議程；內(nèi)在創(chuàng)始型——制度內(nèi)團(tuán)體和個(gè)人提出決策意向并推動(dòng)進(jìn)入決策議程；外在創(chuàng)始型——由社會(huì)主體推動(dòng)進(jìn)入公眾議程并在取得決策主體認(rèn)可后進(jìn)入決策議程。政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制亦可參照上述理論進(jìn)行類型區(qū)分。

1.內(nèi)在創(chuàng)始型的觸發(fā)模式

“內(nèi)在創(chuàng)始型”的觸發(fā)模式是一種由內(nèi)至外的觸發(fā)模式，即行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等制度內(nèi)主體動(dòng)議、社會(huì)公眾認(rèn)同的觸發(fā)模式。 “政治動(dòng)員型”的觸發(fā)模式亦可歸入這一類。其與政府主導(dǎo)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估最大的區(qū)別在于，后者可以不管是否符合社會(huì)需求、不顧公眾認(rèn)同與否徑行發(fā)動(dòng)其認(rèn)為有必要的法律制度實(shí)施效果評(píng)估，即便有社會(huì)公眾的有限度參與，也難以左右公權(quán)代理方的決策意向；而公權(quán)代理方動(dòng)議、社會(huì)公眾認(rèn)同的觸發(fā)模式則是直接將社會(huì)公眾作為決策主體的組成部分，在綜合考量其意見后形成最終是否觸發(fā)的決定。這一模式又可根據(jù)公眾參與時(shí)間的早晚和介入程度分為以下兩類：一類為制度內(nèi)主體動(dòng)議時(shí)已有明確的動(dòng)議對(duì)象——擬觸發(fā)評(píng)估的法律制度已了解該法律制度存在的問題，只動(dòng)員公眾響應(yīng)該動(dòng)議并配合觸發(fā)。在這一模式下，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)通過各類渠道發(fā)現(xiàn)、掌握了某項(xiàng)法律制度存在的問題，主動(dòng)發(fā)起對(duì)某項(xiàng)具體法律制度實(shí)施效果評(píng)估的動(dòng)議——如上海市人大法制委員會(huì)、上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在2005年進(jìn)行的首次法律績效評(píng)估時(shí)將 《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》等法律制度列為評(píng)估對(duì)象?，并以公眾咨議、公開聽證等公開、開放的方式向各類社會(huì)主體征求意見，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在綜合各方意見后作出最終決定。這一模式實(shí)則是制度內(nèi)主體主動(dòng)設(shè)定議題，并讓議題獲得公眾認(rèn)同進(jìn)而達(dá)成合意的過程。另一類模式為制度內(nèi)主體動(dòng)議時(shí)尚無明確動(dòng)議對(duì)象，僅有動(dòng)議方向——某一領(lǐng)域的法律制度，需要根據(jù)社會(huì)公眾的意見來形成最終動(dòng)議并觸發(fā)評(píng)估。此類模式下，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等制度內(nèi)主體擬觸發(fā)對(duì)某一方面的法律制度進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估，但并未掌握該法律制度存在的問題，也未明確對(duì)哪項(xiàng)法律制度或某一法律制度的哪些部分觸發(fā)評(píng)估，而是將擬觸發(fā)評(píng)估對(duì)象確定的主動(dòng)權(quán)移交至社會(huì)公眾手中并根據(jù)公眾意見作出決定，通過更為開放的公眾議程確定是否觸發(fā)、如何觸發(fā)、對(duì)誰觸發(fā)實(shí)施效果評(píng)估。

2.外在創(chuàng)始型的觸發(fā)模式

“外在創(chuàng)始型”的觸發(fā)模式是一種由外至內(nèi)的觸發(fā)模式，即社會(huì)主體動(dòng)議、制度內(nèi)主體認(rèn)同的觸發(fā)模式。這是一個(gè)更為開放的公共決策議程，其對(duì)法律制度相關(guān)問題的發(fā)現(xiàn)、對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估進(jìn)行觸發(fā)的動(dòng)議純粹是由社會(huì)公眾等制度外主體完成。其觸發(fā)過程與法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制十分相似，均會(huì)經(jīng)歷個(gè)體或集團(tuán)動(dòng)議、社會(huì)認(rèn)同擴(kuò)散、引起制度內(nèi)決策主體關(guān)注、制度內(nèi)決策主體觸發(fā)法律制度實(shí)施效果評(píng)估等過程。但兩者存在明顯的區(qū)別：在社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制中，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等制度內(nèi)決策主體對(duì)社會(huì)動(dòng)議的關(guān)注是被迫的、不情愿的，且其關(guān)注往往還伴隨著激烈的社會(huì)沖突——非正常上訪、群體性事件、輿論發(fā)酵，這種被迫代表其不愿意與社會(huì)公眾共享觸發(fā)權(quán)力的態(tài)度，也不愿意與其就法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)相關(guān)問題達(dá)成合意；而在社會(huì)主體動(dòng)議、制度內(nèi)主體認(rèn)同的觸發(fā)模式下，制度內(nèi)決策主體對(duì)社會(huì)動(dòng)議采取的是主動(dòng)接納的態(tài)度，主動(dòng)促成決策與社會(huì)動(dòng)議的耦合。這一模式與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派歸納的制度創(chuàng)新模式十分相似。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾將制度創(chuàng)新歸納為如下五個(gè)步驟?：（1）形成的 “第一行動(dòng)集團(tuán)” （發(fā)起者）預(yù)見到潛在利益的存在，認(rèn)識(shí)到只要進(jìn)行制度創(chuàng)新就能獲取潛在利益； （2） “第一行動(dòng)集團(tuán)” （發(fā)起者）提出創(chuàng)新方案； （3） “第一行動(dòng)集團(tuán)” （發(fā)起者）在若干創(chuàng)新方案中作出決策，確定發(fā)起方案； （4）形成“第二行動(dòng)集團(tuán)” （實(shí)質(zhì)上的決策主體）； （5）“第一行動(dòng)集團(tuán)”與 “第二行動(dòng)集團(tuán)”共同努力，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新目標(biāo)。套用上述理論來解釋外在創(chuàng)始型的觸發(fā)模式， “第一行動(dòng)集團(tuán)”即為準(zhǔn)備發(fā)起法律制度實(shí)施效果評(píng)估的社會(huì)主體， “第二行動(dòng)集團(tuán)”即為對(duì)評(píng)估觸發(fā)有決策權(quán)的官方相應(yīng)機(jī)關(guān)，其觸發(fā)過程可以歸納為以下幾個(gè)步驟：第一步，法律制度實(shí)施相關(guān)問題的產(chǎn)生，某一法律制度實(shí)施過程中存在的問題已經(jīng)引起社會(huì)大部分人或一部分有影響力的人的關(guān)注；第二步，社會(huì)主體對(duì)法律制度實(shí)施相關(guān)問題的確認(rèn)，在發(fā)現(xiàn)問題后對(duì)問題的界定、描述、影響擴(kuò)大的過程；第三步，制度內(nèi)主體吸收社會(huì)公眾的相關(guān)意見建議，并在觸發(fā)對(duì)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估方面達(dá)成一致；第四步，制度內(nèi)的決策主體觸發(fā)對(duì)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估。

（二）政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的環(huán)境基礎(chǔ)

促成上述兩種觸發(fā)模式的形成與發(fā)生，離不開較為完整的制度土壤。

1.民主觀念需要培育

“民主”是奉行多數(shù)人統(tǒng)治的一種政治制度，因意識(shí)形態(tài)、利益分配的差異， “民主”在各國、各地呈現(xiàn)出一定的差異性。通常意義上講， “民主”的實(shí)踐方式或?yàn)?“選舉”，或?yàn)?“投票”，但不論哪種形式，其都應(yīng)當(dāng)最大限度、最大范圍地顧及社會(huì)公眾的利益。在官方意識(shí)形態(tài)及政治制度中也是按照這一標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定的，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前的 “民主”供給已經(jīng)難以滿足社會(huì)公眾參與公共事務(wù)和公共決策的意愿：一方面，制度內(nèi)精英政治的固化，且其繼續(xù)對(duì)社會(huì)意見抱有排斥、懷疑的態(tài)度，社會(huì)公眾的動(dòng)議、意見難以被吸納；另一方面，社會(huì)公眾因?qū)€(gè)體利益分配的不滿而產(chǎn)生對(duì)公共決策參與的熱情，且這種熱情日益增長，并在未得到有效反饋和關(guān)注的情況下逐漸釀成 “民粹”等對(duì)抗性較強(qiáng)的行動(dòng)傾向。在這樣的情況下，社會(huì)公眾難以和制度內(nèi)的決策主體就法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)達(dá)成一致。應(yīng)從原理、原則、途徑三個(gè)層面在制度內(nèi)強(qiáng)化 “民主”的供給則是達(dá)成上述觸發(fā)一致的基礎(chǔ)條件。其一，重申 “民主”的原理體系：人的尊嚴(yán)原理、平等原理、自由原理、主權(quán)在民原理等，引導(dǎo)決策內(nèi)制度主體正視其決策權(quán)力的來源及其權(quán)力行使合法性的來源，轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)動(dòng)議的排斥、懷疑態(tài)度。其二，強(qiáng)調(diào) “民主”的原則體系，即討論原則、妥協(xié)原則、多數(shù)原則等，讓制度內(nèi)外的各類主體回歸合議、討論等和平的分歧表達(dá)方式。其三，擴(kuò)容 “民主”的參與途徑，重點(diǎn)擴(kuò)大有序的政治參與，循序漸進(jìn)地放開政治壁壘和偏見，在制度內(nèi)吸收意見、中和矛盾、消解偏見。在這樣的前提下，社會(huì)公眾會(huì)以更為平和的態(tài)度來看待關(guān)于法律制度實(shí)施效果評(píng)估的動(dòng)議，官方主體則也以更為開放、正當(dāng)?shù)膽B(tài)度來看待關(guān)于法律制度實(shí)施效果評(píng)估的動(dòng)議，進(jìn)而為兩者對(duì)此達(dá)成一致創(chuàng)造條件。

2.制度內(nèi)動(dòng)議渠道的優(yōu)化

將各類非官方、制度外主體關(guān)于法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的動(dòng)議最終轉(zhuǎn)化為觸發(fā)的行為，依賴的還是官方的決策。要在法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)方面獲得制度內(nèi)外的一致，既離不開官方?jīng)Q策主體積極、開放的態(tài)度，也離不開對(duì)現(xiàn)有動(dòng)議渠道的優(yōu)化。前文所述制度內(nèi)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估的動(dòng)議渠道主要有立法監(jiān)督、司法適用等幾類。在立法監(jiān)督方面：制度外主體可通過推選人大代表、要求人大代表轉(zhuǎn)達(dá)等方式引起決策主體對(duì)社會(huì)意見的關(guān)注，而各級(jí)人民代表大會(huì)構(gòu)成一般為 “黨政干部為主，商人名流為輔，知識(shí)分子、農(nóng)民工人、華人華僑、少數(shù)民族為補(bǔ)充”格局，十二屆全國人大代表構(gòu)成中具有 “黨政干部”身份代表仍占39.4%?，一線基層代表比例雖有提高，但卻仍處于少數(shù)，且其意見和建議難有獨(dú)立性，往往受其他基層代表影響，故社會(huì)公眾對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)等公共決策的意見建議實(shí)則并未在立法機(jī)關(guān)內(nèi)得到有效表達(dá)。在司法適用方面：制度外主體主要通過充當(dāng)人民陪審員的方式來參與審判，進(jìn)而影響審判機(jī)關(guān)的法律適用和裁判，而人民陪審員 “陪而不審”、“陪而不議”?的現(xiàn)象讓整個(gè)陪審員制度淪為擺設(shè)，遑論體現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)法律制度的意見和建議。因此，不論哪一種渠道，都難以有效表達(dá)社會(huì)公眾對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)意愿，這類意愿長期徘徊、游蕩于制度渠道外，最終可能會(huì)演變?yōu)槿后w性事件等對(duì)抗性沖突。從制度層面優(yōu)化現(xiàn)有的法律制度實(shí)施效果評(píng)估的動(dòng)議渠道是促成制度內(nèi)外主體達(dá)成合意的必要條件。要提升對(duì)社會(huì)公眾代表的吸納程度，在人大代表、政協(xié)委員等參政議政參與主體中增加民眾代表的比例，在 “人民陪審員”、“執(zhí)法監(jiān)督員”等司法過程參與主體中增加隨機(jī)代表的比例，讓制度外主體直接參與到法律制度實(shí)施效果評(píng)估相關(guān)決策中。提高社會(huì)公眾代表參與制度內(nèi)決策的能力和水平，注重發(fā)揮 “意見領(lǐng)袖”引導(dǎo)社會(huì)公眾形成對(duì)法律制度的理性意見和建議及對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的動(dòng)議，并愿意從現(xiàn)有制度渠道發(fā)起這種動(dòng)議。要落實(shí)社會(huì)意見反饋機(jī)制，注重從公開聽證、意見征詢、網(wǎng)絡(luò)輿情等方面收集社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)法律制度的意見建議并予以回應(yīng)，完善黨代表、人大代表、政協(xié)委員閉會(huì)期間聽取公眾意見機(jī)制；適時(shí)設(shè)定量化指標(biāo)，確定官方吸納社會(huì)意見的標(biāo)準(zhǔn)和條件，暢通由制度外向制度內(nèi)的動(dòng)議表達(dá)渠道。

3.第三方社會(huì)組織的培育

法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制中的 “第三方社會(huì)組織”是有別于立法主體、執(zhí)法主體、公共服務(wù)對(duì)象等法律制度實(shí)施直接參與者的法律制度專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是促成、開展法律制度實(shí)施效果評(píng)估，其最大的優(yōu)勢(shì)就是在觸發(fā)及施行法律制度實(shí)施效果評(píng)估中具有中立、客觀性，一方面其不會(huì)受官方主體的干擾，另一方面也不會(huì)受個(gè)體利益和民粹主義的束縛，超然于法律制度的設(shè)立者、執(zhí)行者及服務(wù)對(duì)象之外?，F(xiàn)存的第三方社會(huì)組織或長期受制度內(nèi)主體支撐，如行政立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)下屬各類事業(yè)單位；或與境外意識(shí)形態(tài)組織密切關(guān)聯(lián)，具有較為濃厚的政治態(tài)度或傾向?；或自身專業(yè)力量不足，難以擺脫僅代表小團(tuán)體利益的束縛，既不客觀、也難中立，更不能對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)起到促進(jìn)、推動(dòng)的作用。因此，培育第三方社會(huì)組織并引導(dǎo)其良性發(fā)展是促成制度內(nèi)外主體達(dá)成合議的有力支撐。要激活第三方社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)法學(xué)教研實(shí)力較強(qiáng)的高校、學(xué)術(shù)團(tuán)體、律師事務(wù)所成立、發(fā)展、整合法律制度實(shí)施效果評(píng)估機(jī)構(gòu)，激發(fā)現(xiàn)有第三方社會(huì)組織有序參與法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的意愿。以專業(yè)性和獨(dú)立性為重點(diǎn)強(qiáng)化第三方社會(huì)組織促成、開展法律制度實(shí)施效果評(píng)估的能力，鼓勵(lì)制度內(nèi)外的法學(xué)理論專家、應(yīng)用法學(xué)專家加入第三方社會(huì)組織。規(guī)范第三方社會(huì)組織介入法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的流程，明確介入時(shí)間、介入標(biāo)準(zhǔn)、介入內(nèi)容等具體細(xì)節(jié)，為制度內(nèi)外各類主體提供合理、科學(xué)的參考，讓其促進(jìn)、推動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估的觸發(fā)和開展。

（三）政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)

政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制是基于國家與社會(huì)之間相互分離又協(xié)調(diào)一致的內(nèi)在關(guān)系而提出的。國家產(chǎn)生于社會(huì)，受制于社會(huì)， “國家應(yīng)當(dāng)承認(rèn)社會(huì)的獨(dú)立性與自治性，為社會(huì)提供制度性的保障，從而使社會(huì)具有一個(gè)合法的活動(dòng)空間；國家應(yīng)當(dāng)培育出多元化的社會(huì)利益集團(tuán)，使它們以不同的方式在政治上表達(dá)它們的意志?！?這也讓這一模式均衡了政府主導(dǎo)型、社會(huì)促動(dòng)型兩類法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，回避了兩者的缺陷。

1.更具效率性

如前文所述，社會(huì)促動(dòng)型法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制缺乏后續(xù)進(jìn)程的主動(dòng)權(quán)和觸發(fā)最終的決策權(quán)，進(jìn)而影響實(shí)際效率。與之相反，政府主導(dǎo)型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制雖然掌握了后續(xù)進(jìn)程的主動(dòng)權(quán)和觸發(fā)最終的決策權(quán)，但因其內(nèi)部性和單向性，整個(gè)觸發(fā)過程的客觀性和中立性會(huì)引起社會(huì)公眾的質(zhì)疑和阻擾，客觀上也會(huì)影響觸發(fā)的效率。打破這種效率僵局的最佳路徑就是在制度內(nèi)主體與制度外主體之間達(dá)成合意，即政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制仍讓制度內(nèi)決策主體有限度地掌握了觸發(fā)的最終決策權(quán)，但又兼顧了公眾、社會(huì)組織等各類社會(huì)主體的不同意見，既不必?fù)?dān)心在觸發(fā)過程中遭受太多阻力，又可具備與單純由政府主導(dǎo)法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制一樣的制度內(nèi)優(yōu)勢(shì)，其完成觸發(fā)進(jìn)程的時(shí)間短，客觀上也提高了整體效率。

2.更具公平性

政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制并不局限在政府和社會(huì)公眾之間， “政府”本身就是一個(gè)泛指名詞，涵蓋了各級(jí)立法、司法、行政機(jī)關(guān)等官方機(jī)構(gòu)，故而這一模式囊括了各類官方與非官方主體之間的各種博弈、協(xié)商和合作，其既不是政府主導(dǎo)的自上而下的社會(huì)管理過程，也不是社會(huì)主導(dǎo)的純粹的自下而上的意見發(fā)泄過程，而是多元主體之間對(duì)話、競爭、妥協(xié)、合作，最后采取集體行動(dòng)的過程?。這一模式下，各方意見都能通過較為正規(guī)的制度內(nèi)渠道進(jìn)行紓解，最終達(dá)成各方均認(rèn)可的觸發(fā)傾向或動(dòng)議，這種動(dòng)議超然于各主體意見之外，打破了各主體間的利益邊界，以共同合意的方式表現(xiàn)出對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)的動(dòng)議和建議，一方面不會(huì)因統(tǒng)治集團(tuán)的要求單方面觸發(fā)對(duì)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估，另一方面也不會(huì)受個(gè)體利益或小團(tuán)體利益對(duì)某些法律制度偏見的影響而觸發(fā)對(duì)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估，就觸發(fā)對(duì)象而言更具公正性、客觀性。

3.更具回應(yīng)性

日本學(xué)者曾對(duì)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估有過如下論述：“在既有的政策中選出國民關(guān)心度高的題目，對(duì)其實(shí)施與效果的相關(guān)性以及根據(jù)外部原因?qū)嵤┑臎Q策所獲效果進(jìn)行詳細(xì)的分析和評(píng)價(jià)，是對(duì)政策進(jìn)行修改和重估的繼續(xù)?！?觸發(fā)只是法律制度實(shí)施效果評(píng)估的起步和開始，觸發(fā)后的評(píng)估、反饋等進(jìn)程才是檢驗(yàn)觸發(fā)效果的關(guān)鍵，政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制兼容了各方觀點(diǎn)和意見，更容易進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的評(píng)估程序乃至評(píng)估后的反饋程序，觸發(fā)的效果也更容易展現(xiàn)。

結(jié)語

法律制度實(shí)施效果評(píng)估在國內(nèi)隨著 “法治”理念的重拾，日益朝著制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展，其觸發(fā)既有國家層面的推動(dòng)，也有社會(huì)層面的促動(dòng)。但不論是 “自上而下”還是 “自下而上”，法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)仍呈現(xiàn)出一定的片面性和局限性，難免顯露出以偏概全、難以中立等缺點(diǎn)，對(duì)其研究既是必要，也是客觀需要。法治中國的建設(shè)離不開法律制度體系的日益完善，而法律制度體系的日益完善則離不開相應(yīng)的評(píng)估及其觸發(fā)機(jī)制，作為法律制度實(shí)施效果評(píng)估的“第一環(huán)節(jié)”——觸發(fā)機(jī)制完善與否，在整個(gè)法律制度實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制中備受矚目。本文通過對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估相關(guān)模式、實(shí)踐的介紹，從探究法律制度實(shí)施效果評(píng)估的概念入手，在比對(duì)域內(nèi)外較為典型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前較為普遍的政府主導(dǎo)、社會(huì)促動(dòng)兩類主流法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制進(jìn)行了研究，并提出了政府與社會(huì)合作型的法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制，以期對(duì)今后的法治實(shí)踐有所裨益。但由于本文所涉課題研究在國內(nèi)尚處于起步階段，相應(yīng)文獻(xiàn)也并不多見，使得本文寫作依據(jù)較為匱乏、所引文獻(xiàn)不夠豐富，致使研究方法、研究結(jié)果受到一定局限，但仍希望本文能為法律制度實(shí)施效果評(píng)估觸發(fā)機(jī)制的規(guī)范化、制度化提供一些參考。

注釋：

① ［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，項(xiàng)龍譯，華夏出版社2002年版。

② Evert VEdung,Public Policy&Program Evaluation,New Jersey：Transaction Publishers,2007.

③ Ernest Gellhorn,Regulated Industry in a Nutshell,Minnesota：West Publishing Company,1990.

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⑤ 杜飛進(jìn)：《論法治力》， 《社會(huì)科學(xué)研究》2014年第3期。

⑥ 崔曉燕：《論法律制度安排與法律實(shí)施成》，重慶大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。

⑦ 張大偉等：《論法律評(píng)估——理論、方法和實(shí)踐》， 《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。

⑧ 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組：《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》。

⑨ 商昌國：《董康與北洋政府 〈暫行新刑律〉的兩次修訂》， 《蘭臺(tái)世界》2013年第30期。

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