（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036）

氣候變化通常指氣候隨時(shí)間的任何變化，包括由自然變化和人類活動(dòng)引起的氣候變化。氣候變化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有密切耦合關(guān)系，氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害、水資源變化、種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)量變化等將影響糧食生產(chǎn)。氣候變化引發(fā)的糧食消費(fèi)習(xí)慣、糧食產(chǎn)量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)將影響糧食貿(mào)易和流通。以氣候變化為視角關(guān)注糧食安全能夠?qū)σ驓夂蜃兓瘜?dǎo)致的各種可能風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)防和控制，從而達(dá)到糧食生產(chǎn)、糧食貿(mào)易、糧食儲(chǔ)備、糧食消費(fèi)的總體糧食安全。

一、氣候變化影響糧食安全

（一）氣候變化影響糧食生產(chǎn)

氣候變化對(duì)糧食生產(chǎn)的影響是顯而易見的，首先，氣候變暖易引發(fā)自然災(zāi)害加劇。極端氣候變化引發(fā)的多種災(zāi)害將會(huì)大幅度地降低糧食生產(chǎn)能力，并且隨著溫度不斷升高，地表水分流動(dòng)速度與數(shù)量也會(huì)增加，從而進(jìn)一步提高干旱發(fā)生的幾率和強(qiáng)度。同時(shí)，氣候變暖會(huì)對(duì)大氣環(huán)流造成影響，使局部地區(qū)的濕度得不到流動(dòng)，在短時(shí)間內(nèi)大量降水，形成水災(zāi)。氣候變暖使害蟲的繁殖能力增強(qiáng)，生長(zhǎng)周期縮短，將加劇對(duì)糧食生產(chǎn)的不利影響。其次，氣候變化引起水資源分布失衡。氣候變暖情況下將加劇水資源的時(shí)空分布不均衡，例如我國(guó)華北平原耕地面積幾乎占到全國(guó)耕地面積的一半，但水資源只占全國(guó)水資源的6%，氣候變暖可能會(huì)造成更嚴(yán)重的影響，對(duì)糧食生產(chǎn)極其不利。再次，氣候變化引起糧食作物種植結(jié)構(gòu)及產(chǎn)量變化。我國(guó)地域廣闊，各地區(qū)種植制度也呈現(xiàn)出較大差異，糧食作物主要有一年一熟、一年二熟、一年三熟、二年三熟等種植模式。通常將大于等于10度積溫作為衡量農(nóng)作物生長(zhǎng)熱量資源的重要標(biāo)志，氣候變化引起積溫的增加，隨著氣溫的持續(xù)增加，三熟制北界將由目前的長(zhǎng)江流域北移到黃河流域，由此將引發(fā)糧食作物種植結(jié)構(gòu)變化及糧食產(chǎn)量的不確定性。[1]

（二）氣候變化影響糧食貿(mào)易

糧食的產(chǎn)量是由溫度、水分、土壤、氣候等多種自然因素決定的，其中氣候變化是最明顯的，如果極端自然災(zāi)害發(fā)生頻增，造成全球糧食產(chǎn)量大幅度下降，那么糧食出口國(guó)因受氣候變暖影響導(dǎo)致糧食減產(chǎn)進(jìn)而引起出口量下降。未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍將會(huì)依賴氣候因素，糧食價(jià)格和糧食貿(mào)易仍然明顯會(huì)受到氣候變化的影響。在全球逐漸變暖的影響下，中高緯度國(guó)家例如加拿大、美國(guó)和北歐等地區(qū)的小麥產(chǎn)量將呈現(xiàn)先高后低的大幅波動(dòng)趨勢(shì)，進(jìn)而對(duì)國(guó)際小麥?zhǔn)袌?chǎng)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)帶來改變。低緯度地區(qū)國(guó)家在全球變暖的影響下小麥的總產(chǎn)量可能減少但水稻的產(chǎn)量可能增加，而低緯度地區(qū)主要是小麥的進(jìn)口國(guó)和水稻的進(jìn)出口國(guó)，氣候變化將對(duì)低緯度地區(qū)國(guó)家影響更加明顯。在氣候變化的影響下，在糧食消費(fèi)習(xí)慣、糧食總產(chǎn)量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)等因素推動(dòng)下全球糧食貿(mào)易和流通量將呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。[2]

二、我國(guó)糧食安全領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化政策法律狀況

(一)我國(guó)糧食安全領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的政策

長(zhǎng)期以來，我國(guó)針對(duì)氣候變化的制定了相應(yīng)的政策，實(shí)施了一系列有關(guān)文件，這些政策性文件是我國(guó)糧食生產(chǎn)等各領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化強(qiáng)有力的政治保障，另一方面也為其法制保障奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第一，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第六篇強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持減緩和適應(yīng)氣候變化并重。主要措施有：一是從源頭上要減少溫室氣體排放；二是要增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力，提高適應(yīng)能力；三是要加強(qiáng)國(guó)際上交流合作。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提出了耕地保護(hù)、補(bǔ)償制度等有效措施。要全面保障耕地占補(bǔ)平衡，要確保農(nóng)耕地的面積不降低，實(shí)行先補(bǔ)后占政策。要嚴(yán)格實(shí)行節(jié)約用地的政策，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的開發(fā)，禁止利用耕地建設(shè)。要強(qiáng)化對(duì)土地利用的總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管控，對(duì)用途管制審核要嚴(yán)格，按計(jì)劃的利用土地，加強(qiáng)用地節(jié)地責(zé)任和考核。[3]

第二，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》。2007年《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》規(guī)定，繼續(xù)推廣高適應(yīng)性的高產(chǎn)水稻品種和旱式栽培技術(shù)，采用科學(xué)全機(jī)械自動(dòng)化灌溉技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物糞便、生活廢水、固體廢棄物的統(tǒng)一處理，發(fā)酵生成沼氣，同時(shí)充分利用沼氣等措施，努力控制沼氣的剩余從而減少排放；大力實(shí)施植樹造林、退耕還林還草、嚴(yán)禁濫砍濫伐、有計(jì)劃實(shí)行農(nóng)田基本建設(shè)等政策措施和重點(diǎn)工程建設(shè)，減少溫室氣體的排放，提高二氧化碳的吸收率;加強(qiáng)農(nóng)田合理建設(shè)、調(diào)整種植制度、勘測(cè)適宜的地方種植、研發(fā)生物新技術(shù)，提高轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的種植量等適應(yīng)性措施；水資源要合理利用，農(nóng)田的灌溉機(jī)制要完善，開渠引水，抗擊干旱，同時(shí)要避免水資源的浪費(fèi)，也要做好排水防洪的防范，避免水災(zāi)的侵害，力爭(zhēng)減少水資源系統(tǒng)對(duì)氣候變化的脆弱性的影響，提高耕地區(qū)域全面防洪防旱的應(yīng)對(duì)能力。

第三，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》。2015年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十篇規(guī)定，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重，主動(dòng)控制碳排放，落實(shí)減排承諾，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力，深度參與全球氣候治理，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出貢獻(xiàn)。推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)，實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、核查、核證和配額管理制度。健全統(tǒng)計(jì)核算、評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，完善碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系。加大低碳技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用力度。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中充分考慮氣候變化因素，適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施適應(yīng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃。加強(qiáng)氣候變化系統(tǒng)觀測(cè)和科學(xué)研究，健全預(yù)測(cè)預(yù)警體系，提高應(yīng)對(duì)極端天氣和氣候事件能力。

（二）我國(guó)糧食安全領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前沒有針對(duì)農(nóng)業(yè)糧食領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化制定專門法律文件，但有一系列相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)與之相對(duì)應(yīng)。此類法律法規(guī)主要包括：在農(nóng)業(yè)綜合管理立法方面，《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定國(guó)家采取措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)水平，保障糧食安全。在環(huán)境資源保護(hù)單行立法方面我國(guó)制定了 《土地法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)植物保護(hù)法》等法律法規(guī)保護(hù)生態(tài)自然資源。在農(nóng)業(yè)科技立法方面我國(guó)制定并實(shí)施了 《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范科學(xué)技術(shù)在我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的科技支撐作用。雖然這些法律文件中沒有具體提到糧食領(lǐng)域與氣候變化方面的聯(lián)系，但從這些法律文獻(xiàn)所闡述的內(nèi)容、目的上看，無一不增強(qiáng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)夂蜃兓瘧?yīng)變能力。

2012年2月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《糧食法(征求意見稿)》[4]，作為適用于我國(guó)境內(nèi)的糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)活動(dòng)的基本規(guī)范。一是將糧食安全納入政府績(jī)效考核體系。要求上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府進(jìn)行有效監(jiān)督管理。[5]包括在保護(hù)農(nóng)耕地和水資源、加強(qiáng)落實(shí)糧食儲(chǔ)備制度、協(xié)調(diào)糧食用于應(yīng)急狀態(tài)、保障糧食的供應(yīng)充足和質(zhì)量安全、監(jiān)控糧食的市場(chǎng)價(jià)格等。二是轉(zhuǎn)基因技術(shù)不能擅用。嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)基因技術(shù)的運(yùn)用，要求進(jìn)行轉(zhuǎn)基因技術(shù)各個(gè)過程必須符合國(guó)家規(guī)定，不得擅自使用。三是對(duì)違規(guī)使用添加劑者將承擔(dān)法律責(zé)任。經(jīng)營(yíng)糧食生產(chǎn)加工者禁止使用發(fā)霉和劣質(zhì)的糧食進(jìn)行加工，在加工前檢測(cè)農(nóng)藥殘留、真菌毒素和重金屬等污染物是否存在，嚴(yán)禁加工殘留指數(shù)超標(biāo)的原糧。嚴(yán)禁在加工過程中加入添加劑延長(zhǎng)糧食的保質(zhì)期和增強(qiáng)糧食的色澤等行為。四是實(shí)行糧食質(zhì)量檢驗(yàn)制度。從糧食的各個(gè)階段開始檢驗(yàn)，例如糧食生產(chǎn)、存儲(chǔ)、加工、銷售、進(jìn)出口等，努力將這些數(shù)據(jù)在每階段都錄入系統(tǒng)，建立健全糧食質(zhì)量追溯體系，在檢查時(shí)，可以調(diào)出任意階段的檢驗(yàn)情況。[6]避免在糧食生產(chǎn)區(qū)內(nèi)污染，有污染的工廠應(yīng)該遠(yuǎn)離農(nóng)田，從源頭上避免有毒有害的廢水、廢氣、固體廢棄物流入糧食生產(chǎn)區(qū)。糧食經(jīng)營(yíng)者應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定檢驗(yàn)糧食質(zhì)量并記錄存檔，如有違反造成嚴(yán)重影響的，處25萬元以下罰款。

三、糧食安全立法現(xiàn)狀與我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的差距

《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》已經(jīng)明確提出中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的大體措施，主要是從源頭抓起，控制溫室氣體排放。事實(shí)也證明該措施已經(jīng)取得顯著的成效，明顯減緩了氣候變暖的速度，對(duì)于空氣中含有的溫室氣體的比例已有減緩趨勢(shì)。同時(shí)，這舉措也讓民眾意識(shí)到氣候環(huán)境問題的迫切，民眾對(duì)氣候變化的意識(shí)也正逐漸提高，在氣候變化等方面的研究水平正持續(xù)升高，對(duì)氣候變化研究方面也取得新的成績(jī)，總體上來說，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的措施在逐步完善。政府部門在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域施行的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策措施已經(jīng)取得了明顯的成效。但是從法制保障方面看還存在不少差距。

第一，對(duì)氣候變化認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致立法理念滯后。雖然我國(guó)已經(jīng)針對(duì)氣候變化方面進(jìn)行了多次立法活動(dòng)，也取得了一些顯著的效果。但從我國(guó)的具體實(shí)際情況可以看出我國(guó)針對(duì)氣候變化方面的立法方向上并不具體明確，我國(guó)對(duì)氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)所實(shí)際已經(jīng)造成或者將來可能造成的不利影響還沒有充分的認(rèn)識(shí)。[7]這也是導(dǎo)致我國(guó)關(guān)于這方面的立法沒有體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化兩者相結(jié)合的重要原因。

第二，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法規(guī)劃系統(tǒng)性不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域涉及環(huán)節(jié)多，應(yīng)對(duì)氣候變化所采取的措施涵蓋范圍非常廣泛，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等農(nóng)業(yè)自身問題，又與生態(tài)環(huán)境緊密聯(lián)系。立法理念上的差距，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化還沒有系統(tǒng)規(guī)劃，整體表現(xiàn)出我國(guó)糧食安全在適應(yīng)氣候變化上立法薄弱。

第三，現(xiàn)有的相關(guān)立法內(nèi)容過于原則化。隨著氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、貿(mào)易的影響進(jìn)一步擴(kuò)大，我國(guó)政府部門和廣大民眾都深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，與農(nóng)業(yè)有關(guān)的一些法律法規(guī)在條文中相應(yīng)增加了生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)、保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。但是略有不足的是這些條款規(guī)定內(nèi)容不夠具體，不能具體地參照指引，更多地是原則性籠統(tǒng)性規(guī)定，缺乏可操作性。

第四，行政法規(guī)相互沖突。如《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)應(yīng)該利用法律來解決糧食流通和儲(chǔ)備過程中出現(xiàn)的一系列問題，實(shí)現(xiàn)法律和糧食的完美銜接，切實(shí)保護(hù)好我國(guó)的糧食安全。[8]其量身定做的行政規(guī)章規(guī)范了糧食流通、儲(chǔ)備等方面的可操作性，讓糧食安全有了法律的保障。但這些法律法規(guī)也存在不利因素，主要是這些法規(guī)效力等級(jí)偏低，有些行政法規(guī)雖有交叉但適用范圍卻都沒有相互包含，在實(shí)施過程中出現(xiàn)矛盾和沖突是不可避免的。

四、氣候變化背景下我國(guó)糧食安全法制保障的完善建議

（一）增強(qiáng)保障糧食安全的法律意識(shí)

糧食安全與氣候變化密切相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行糧食安全法律保障方面存在的主要缺陷是對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)不足，缺乏系統(tǒng)完整的立法理念指導(dǎo)。需要逐步改變保障糧食安全主要依賴行政手段的做法，讓全社會(huì)認(rèn)識(shí)到糧食安全問題的重要性，由全社會(huì)共同關(guān)注糧食安全的保障目標(biāo)。規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，規(guī)范政府糧食宏觀調(diào)控行為與市場(chǎng)管理行為，改變過去那種過度依賴出臺(tái)政策來保障糧食安全的辦法，逐步走向法治化和制度化，借助穩(wěn)定的法律制度來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行預(yù)估和判斷，從而有效地維護(hù)保障國(guó)家糧食安全。

（二）構(gòu)建糧食安全法律規(guī)范框架和體系

首先，構(gòu)建糧食安全法律規(guī)范框架。一個(gè)完整的糧食安全法律體系應(yīng)該有一部糧食安全基本法來統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)將涉及到糧食安全的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)作為相應(yīng)的配套來細(xì)化基本法的規(guī)定。其次，制定糧食安全基本法。2012年我國(guó)糧食法草案正式提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，標(biāo)志著我國(guó)糧食安全法律規(guī)范的零散混亂狀態(tài)將會(huì)得到根本改變，我國(guó)糧食安全方面的立法將會(huì)形成一個(gè)完整的體系。第三，填補(bǔ)相應(yīng)的立法空白。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于糧食安全的法律規(guī)范依然存在一些立法空白，針對(duì)這個(gè)狀況，我國(guó)有關(guān)政府部門應(yīng)該制定相應(yīng)的法律規(guī)范去填補(bǔ)這個(gè)空白。至于填補(bǔ)的方式可以視具體情況而定。比如，在糧食批發(fā)、零售、期貨市場(chǎng)這些方面缺乏法律約束，只有實(shí)用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等法律來維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，避免市場(chǎng)產(chǎn)生不良競(jìng)爭(zhēng)，建議制定專門的糧食批發(fā)市場(chǎng)法規(guī)使糧食在批發(fā)市場(chǎng)有法可依，從而形成良好的糧食批發(fā)市場(chǎng)環(huán)境。在對(duì)于期貨市場(chǎng)可以制定相應(yīng)的的法規(guī)來有效保障糧食期貨交易市場(chǎng)秩序。最后，整合、調(diào)整、修改和完善糧食安全相關(guān)法律規(guī)范。一方面對(duì)現(xiàn)有的糧食安全法律法規(guī)相互沖突的部門進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)，另一方面應(yīng)該將不符合時(shí)代背景和不適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情的相關(guān)糧食立法部分進(jìn)行修改和完善。

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