張慧清

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院法律系，廣東佛山528000）

自中華人民共和國成立至今，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成，為社會政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展構(gòu)筑了堅實的法律基礎(chǔ)。設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)之后，各界既喜又憂，地方立法可為地方社會的發(fā)展保駕護航，但地方立法主體的迅速擴容也可能會導(dǎo)致盲目立法、部門利益法制化等。如何實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法的創(chuàng)新性發(fā)展，是寫作本文的初衷。筆者認為，地方立法既包括地方人大及其常委會（以下簡稱“地方人大”）立法，也包括地方政府立法，但本文僅就地方人大立法權(quán)的相關(guān)內(nèi)容進行探討。

一、地方立法的發(fā)展

（一）地方立法的歷史進程

新中國成立初期，面對國民黨六法全書被廢、百廢待興的現(xiàn)狀，規(guī)定縣級以上的地方政權(quán)機關(guān)都享有擬定暫行法令條例或單行法規(guī)的權(quán)力，自治鄉(xiāng)以上的各民族自治區(qū)自治機關(guān)均享有制定單行法規(guī)的權(quán)力。經(jīng)過初期的發(fā)展，新中國政治、經(jīng)濟、法制、社會發(fā)展卓有成效。1978年11月22日，黨的十一屆三中全會決議指出：為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。1979年7月，第五屆全國人大第二次會議通過《地方組織法》賦予省級人大及其常委會立法權(quán)。1982年12月，第五屆全國人大第五次會議召開，修改《地方組織法》，賦予省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準的較大市的人大常委會擬訂地方性法規(guī)草案權(quán)，賦予省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準的較大市的人民政府規(guī)章制定權(quán)。1986年12月，第六屆全國人大常委會第八次會議再次修改《地方組織法》，進一步規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和較大市的人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)。2000年《中華人民共和國立法法》實施，賦予經(jīng)濟特區(qū)所在地的市的人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)。2013年11月，黨的十八屆三中全會強調(diào)：凡屬重大改革都要于法有據(jù)，要逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。2014年10月，黨的十八屆四中全會指出：明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月15日，修改后的《中華人民共和國立法法》將地方立法權(quán)擴大至所有設(shè)區(qū)的市。地方立法的探索創(chuàng)新為國家立法提供了經(jīng)驗和基礎(chǔ)，為社會主義法律體系的建設(shè)做出了重要貢獻。

（二）賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的意義

首先，有利于全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家。法律乃國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。改革開放以來，我國一貫高度重視法治建設(shè)。黨的十一屆三中全會強調(diào)有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。黨的十五大強調(diào)依法治國是治理國家的基本方略，是國家長治久安的重要保障。黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的十七大強調(diào)要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大強調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。完善我國有中國特色的社會主義法律體系，能進一步促進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其次，從各地發(fā)展來看，轉(zhuǎn)變政府職能、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、社會治理的改革需要進一步創(chuàng)新。先行先試、突破體制機制障礙等一系列探索亟須法制的保障。堅持創(chuàng)新性立法，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，才能推動改革不斷深入。

再次，有利于解決法治建設(shè)中的不適應(yīng)、不符合問題。目前，立法工作中某些部門有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象仍然存在；部分社會成員遵法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強；一些國家工作人員依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展。［1］針對本區(qū)域執(zhí)法中遇到的具體問題，有針對性地提出解決方案，并將成熟的經(jīng)驗上升為法律，有助于避免執(zhí)法的隨意和任性，樹立法律的權(quán)威。

第四，有利于調(diào)動地方的主動性、積極性。我國是單一制國家，統(tǒng)一立法有利于維護法制統(tǒng)一、國家統(tǒng)一，實現(xiàn)不同區(qū)域、不同民族的均衡發(fā)展。但長期以來，我國區(qū)域之間發(fā)展不平衡，對地方特有事項及地方特有事務(wù)進行規(guī)范化管理，十分必要。

首先，地方立法應(yīng)具有針對性。在地方立法的具體構(gòu)建中，地方立法人才缺乏，對地方立法的理論研究不夠深入，立法實踐經(jīng)驗不足，調(diào)研范圍不夠廣泛的情況下，如果片面追求大而全，有可能既浪費了有限的立法資源，又不能有針對性地解決地方社會切實需要立法解決的具體問題，無法真正實現(xiàn)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的。切實有效的做法是針對地方存在的具體問題，結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī)，從法律的基本精神出發(fā)，成熟一條立一條，成熟多條立多條，尚未成熟的就通過實踐不斷檢驗積累經(jīng)驗，不能為立法而立法。

針對性還體現(xiàn)具體的立法范圍，如針對本地大氣污染制定大氣污染防治條例，本地沒有歷史文物就不需要制定文物保護條例等。

其次，地方立法應(yīng)具有可操作性。在執(zhí)法過程中遇到的突出問題是很多作為執(zhí)行根據(jù)的法律法規(guī)可操作性不強，無法得出唯一結(jié)論，無形中產(chǎn)生很多法律風(fēng)險。通過調(diào)研、座談等方式多聽實務(wù)部門的工作經(jīng)驗和建議，深入了解和掌握相關(guān)行業(yè)、相對人的呼聲和關(guān)切，切實理順相關(guān)主題之間的關(guān)系，為解決立法可操作性的關(guān)鍵。

再次，地方立法應(yīng)具有特色。例如《佛山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》對建筑物外立面、臨街經(jīng)營、建筑工地、生活垃圾分類、餐廚垃圾等上位法未作規(guī)定或規(guī)定得不夠明確和具體的方面進行了細化，因地制宜地解決了上位法在地方實施過程中的具體問題，在保障國家法律在本地執(zhí)行的同時，突出了地方立法特色。

因此，地方立法機關(guān)圍繞本地社會的具體情況，發(fā)揮地方立法處理特色性、差異性地方事務(wù)的能動性和主動性，將社會管理中有效成熟的政策上升為法律，改善決策的可預(yù)測性和穩(wěn)定性，有益于維護法律的權(quán)威，有利于地方社會的和諧發(fā)展。

二、地方立法內(nèi)容的收縮

法律位階，是指每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。在我國，法律位階從高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。本文對地方立法內(nèi)容收縮的分析就是建立在這些法律之上。

根據(jù)《憲法》第三條和《立法法》第八條，確立了中央專屬立法權(quán)，專屬于全國人大及其常委會。特殊情況下，全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。即使專屬中央立法權(quán)的內(nèi)容，其法律用語上也可能存在模糊表述，但嚴格解釋原則可能限制了地方立法權(quán)的范圍。

根據(jù)《立法法》第七十三條，地方性立法包括：實施性立法，即根據(jù)本地的實際情況，細化、執(zhí)行、落實法律和行政法規(guī)；自主性立法，即根據(jù)地方性事務(wù)管理的需要，可以先制定有地方特色的法規(guī)。［2］盡管條文明確規(guī)定了“地方性事務(wù)”的立法權(quán)由地方立法機關(guān)行使，事權(quán)改革促使中央和地方的事權(quán)有所劃分，地方分權(quán)和地方自治已成發(fā)展趨勢，但即使某些事項已進入地方立法實踐，也仍然要承認中央立法效力更高的原則。［3］

根據(jù)《立法法》第七十二條，設(shè)區(qū)的市的人大及常委會立法范圍被限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面，但法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的除外。就該規(guī)定，筆者認為有以下幾個問題需要厘清：其一，對“等”字的理解。按照漢語表達的邏輯，“等”字表示在所表述內(nèi)容之外，還有需要表述但未羅列出來的內(nèi)容，沒有羅列的內(nèi)容是需要通過法律規(guī)定或授權(quán)，還是由設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地實際需要的立法現(xiàn)狀確定無法確知。根據(jù)法律自身的特點，《憲法》《立法法》的規(guī)定及其基本精神，筆者認為“等”字應(yīng)作狹義理解，也就是設(shè)區(qū)的市在沒有具體的法律規(guī)定或授權(quán)的情況下，立法內(nèi)容僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護。其二，對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”具體內(nèi)容的界定。這個內(nèi)容只是從大的方面進行了界定，但具體內(nèi)容并不清晰，如果由設(shè)區(qū)的市自己理解，可能存在兩個問題：一是理解過窄，不能滿足立方立法的實際需要，不能完全解決地方發(fā)展過程中遇到的實際問題；二是理解過寬，導(dǎo)致有違《立法法》初衷。筆者認為，設(shè)區(qū)的市在立法積累尚未成熟的情況下，應(yīng)統(tǒng)一界定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”的具體內(nèi)容，避免因理解不同產(chǎn)生不同的地方立法，損害法律的權(quán)威和統(tǒng)一。

根據(jù)《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》的相關(guān)規(guī)定，對地方性法規(guī)向行政機關(guān)賦予行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政強制權(quán)作了嚴格限制：一是將特定種類的行政權(quán)力作為法律保留，只能由法律設(shè)定；二是地方性法規(guī)對行政權(quán)運用條件、幅度等做出具體規(guī)定時，不得超越法律、行政法規(guī)已有的規(guī)定；三是禁止地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)新形式和種類的行政權(quán)。這些規(guī)定延續(xù)了《立法法》“嚴格限制地方立法權(quán)限，確保法制統(tǒng)一”的指導(dǎo)思想。［4］

綜上，地方立法權(quán)的內(nèi)容因法律規(guī)定和嚴格解釋原則而受到嚴格限制。設(shè)區(qū)的市如何探索一條創(chuàng)新性發(fā)展的道路，考驗著設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)的智慧和能力。

三、建立以地方人大為主導(dǎo)的地方立法機制

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用；加強和改進政府立法制度建設(shè)”是完善我國立法體制的重要舉措。

（一）發(fā)揮地方政府在地方立法中的作用

影響地方政府立法創(chuàng)新的主要因素如下：一是地方政府立法價值取向缺陷。正當(dāng)?shù)膬r值取向決定地方政府立法法律規(guī)制的合目的性與有效性，并體現(xiàn)出利益在公權(quán)與私權(quán)之間的平衡。［5］地方政府立法主要是執(zhí)行性立法，大多是由政府部門起草，受此局限，價值取向上很可能導(dǎo)致行政立法重管理輕服務(wù)，如行政立法出發(fā)點大多是便于行政主體行使管理職權(quán)；較多地設(shè)置行政相對人的責(zé)任；行政程序優(yōu)先于行政效率等。二是地方政府立法質(zhì)量參差不齊，有可能受限于立法范圍、缺乏全局性考慮、立法技術(shù)不夠規(guī)范等。有些地方政府立法或者不越雷池模仿上位法；或者設(shè)立的原則性規(guī)定缺乏針對性和可操作性；或者越權(quán)與上位法沖突；或者部門利益法律化、地方保護主義法律化；或者與民爭利侵害行政相對人的合法權(quán)益；或者代地方人大立法，破壞立法體制的嚴肅性，嚴重損害法律體系的權(quán)威性與正義性。三是地方政府立法權(quán)能受限。地方規(guī)章從屬于地方法規(guī)，具有較強的依附性。

盡管地方規(guī)章在執(zhí)行中備受爭議，但由于其來源于執(zhí)法實踐，又回歸于具體執(zhí)法，一定程度上維護了行政相對人的合法權(quán)益，促進了本地政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明的發(fā)展。地方政府在制定、修改、清理地方規(guī)章等方面積累了豐富的立法經(jīng)驗，積累了一批經(jīng)驗豐富的立法人員，熟知立法程序，掌握立法技術(shù)和立法語言的運用，這些都為制定地方性法規(guī)奠定堅實的基礎(chǔ)。地方政府在吸取經(jīng)驗提高地方規(guī)章立法質(zhì)量的同時，應(yīng)充分協(xié)助地方人大搞好地方法規(guī)的立法工作，如地方政府職能部門立項前的調(diào)研、立項論證、起草地方性法規(guī)、參加聽證、立法后評估等。同時政府規(guī)章作為地方性法規(guī)主要來源，在規(guī)定期限內(nèi)從政府規(guī)章上升到地方性法規(guī)，將大大提高地方性法規(guī)的及時性和有效性。

（二）建立以地方人大為主導(dǎo)的地方立法機制

地方人大是法定地方立法機關(guān)，是中立的第三方，是法定的監(jiān)督機構(gòu)，有權(quán)監(jiān)督執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。人大代表來源于社會各階層，實踐經(jīng)驗比較豐富。在履職過程中，通過調(diào)研、走訪等方式關(guān)注本地發(fā)展過程中遇到的問題，對立法需求及立法解決的問題有其獨到的見解。人民代表大會制度的民主立法程序可以防止個別人或部門濫用地方立法權(quán)。地方人大應(yīng)激活并正確行使立法機關(guān)的權(quán)力，充分發(fā)揮立法的主導(dǎo)性作用，這既是地方立法發(fā)揮功效的前提，也是地方立法的民主效果。［6］

為強化其立法能力，應(yīng)加大地方人大建設(shè)：一是加強組織機構(gòu)建設(shè)。根據(jù)地方經(jīng)濟、社會等發(fā)展的實際，結(jié)合立法工作實際，完善現(xiàn)有組織機構(gòu)及其職能，增設(shè)相關(guān)的專業(yè)性委員會等，使立法具有常規(guī)性。二是加強人才儲備。通過培訓(xùn)、委托培養(yǎng)等方式提高現(xiàn)有工作人員的立法素養(yǎng)；通過引進高層次的立法人才充實現(xiàn)有立法隊伍；增補有關(guān)法律領(lǐng)域的專家擔(dān)任常委會委員；聘請法律專家擔(dān)任法律顧問、立法顧問，參與立法事務(wù)；建立立法人才儲備庫等。三是建立健全各項制度、規(guī)定，健全各主體有序參與立法的途徑和方式。四是加強自身起草地方法規(guī)草案的能力，或者積極引導(dǎo)社會力量如與高等院校、科研院所、社會組織等合作起草法規(guī)草案。

（三）劃定地方人大與地方政府立法的邊界

前已論述，設(shè)區(qū)的市地方人大與地方政府的立法范圍都受到了相應(yīng)的限制，都包括上位法與國家政策在地方的貫徹落實，圍繞本行政區(qū)域內(nèi)的城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等地方事權(quán)進行立法。二者在履行地方立法職能時，應(yīng)各司其職各負其責(zé)，實現(xiàn)地方立法資源的合理配置，促進立法效益的最大化。

如何界定二者的立法邊界，無法繞開的是行政職權(quán)法定原則和保障公民權(quán)利原則，兩者的不同之處在于：行政權(quán)力秉承“法無明文規(guī)定即禁止”，公民權(quán)利遵循“法律無明文禁止即可行”?？偨Y(jié)深圳、西安等城市的立法條例，筆者發(fā)現(xiàn)：對具有重大、全局、長遠特點的地方事務(wù)制定地方法規(guī)；對具有一般、局部、專項、臨時特點的地方事務(wù)制定地方規(guī)章。具體來講，下列立法權(quán)限應(yīng)為地方人大保留：一是涉及本地重大事項的；二是涉及人大及其常委會立法程序、法定職責(zé)和議事程序的；三是涉及行政處罰、行政許可、行政強制的；四是減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)規(guī)范的；五是需要由本市司法機關(guān)保障和執(zhí)行的事項。

四、設(shè)區(qū)的市立法的創(chuàng)新性發(fā)展

社會生活千變?nèi)f化，法律調(diào)整的社會關(guān)系也不是一成不變的。維護社會秩序的除了法律，還有道德、慣例、習(xí)慣等，法律不可能也沒有必要滲透到社會生活的方方面面?！巴晟坪桶l(fā)展基層民主制度，依法推進基層民主和行業(yè)自律，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”是創(chuàng)新社會治理的重要舉措。所以，不要讓法去壓抑和窒息了豐富鮮活的社會生活，不要讓法去管不該管也管不好的東西。法對社會生活的介入和干預(yù)，應(yīng)當(dāng)是謙抑適度的，應(yīng)當(dāng)止于社會生活的自治之界，并以規(guī)范和引導(dǎo)社會生活的自治為己任。［7］

（一）恪守以民為本、立法為民的理念

地方立法創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅持以控制公權(quán)力、保障私權(quán)利為價值導(dǎo)向，以公民、法人和其他組織合法權(quán)益的促進為皈依，以實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的和諧發(fā)展、建構(gòu)服務(wù)型政府為目的，［8］從而實現(xiàn)從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，確保立法的公正和權(quán)威。［9］

（二）秉持“立改廢釋”并舉原則

清理、解釋、修改、廢止地方法規(guī)是社會發(fā)展的內(nèi)在要求，符合社會主義法制建設(shè)的需要。地方人大應(yīng)堅持地方立法“立改廢釋”并舉原則，建立相應(yīng)機制，及時清理。對不符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調(diào)的法規(guī)，特別是對含有地方保護、行業(yè)保護內(nèi)容的法規(guī)，要及時修改或者廢止。對針對性不強、適應(yīng)性差的法規(guī)進行解釋，使其適應(yīng)社會實際。對已實施的法規(guī)，地方人大、實施機關(guān)或牽頭實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期進行實施效果評估，并將評估意見作為修訂、廢止的重要依據(jù)。法規(guī)清理后要向社會公布繼續(xù)有效、廢止和失效的地方法規(guī)，未列入繼續(xù)有效目錄的地方法規(guī)，不得作為行政管理的依據(jù)。

（三）地方性是地方立法的核心內(nèi)容

地方的經(jīng)濟狀況、歷史發(fā)展、文化風(fēng)俗、社會發(fā)展等差異，是地方立法存在必要之所在，地方立法在適應(yīng)本地實際的同時還要確保與上位法不沖突，這著實考驗立法者的立法能力。

地方立法不得與上位法抵觸，筆者對不抵觸理解為：一是不得與上位法的具體條文的內(nèi)容相沖突、相違背（即直接抵觸）；二是不得與上位法的精神實質(zhì)、基本原則相沖突或相違背（即間接抵觸）。［10］

于是，在中國社會發(fā)展變化日新月異的今天，上位法在保持穩(wěn)定的同時，亦應(yīng)與時俱進，保持其科學(xué)性、合理性、前瞻性，為制定地方法規(guī)奠定良好的基礎(chǔ)。地方立法者在立法時，應(yīng)區(qū)分立法內(nèi)容，做到不抵觸：一是上位法有明確規(guī)定的。地方立法細化、落實上位法限制或者剝奪相對人權(quán)益事項的，應(yīng)嚴格按照上位法的統(tǒng)一標準或上限標準不能突破，否則即構(gòu)成抵觸。地方立法細化、落實上位法授予相對人合法權(quán)益事項的，應(yīng)嚴格按照上位法的統(tǒng)一標準或下限標準不能突破，否則即構(gòu)成抵觸。二是沒有上位法或上位法沒有明確規(guī)定的地方立法應(yīng)遵循上位法確立的基本原則、法律精神，不得減損公民、法人、其他組織的合法權(quán)益。對上位法規(guī)定為違法行為但未設(shè)定具體處罰措施的，地方立法應(yīng)遵循嚴格解釋原則不能任意設(shè)立處罰措施，否則即構(gòu)成抵觸。因為制定法律的目的就是維護社會秩序，保護人民利益，處罰措施只能是手段而不是目的，罰款處罰措施更是如此。

關(guān)于地方性，孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中，認為人類社會歷史發(fā)展取決于法的精神，而良好的法的精神的培養(yǎng)在于遵從當(dāng)?shù)氐牡乩硪蛩亍⒆诮?、法律、風(fēng)俗習(xí)慣、先例等多種事物的綜合力量構(gòu)成。盡管很多學(xué)者并不贊同孟德斯鳩的“地理環(huán)境決定論”，但對地方立法應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況、歷史發(fā)展、文化風(fēng)俗、法制環(huán)境、社會發(fā)展等達成共識。所以地方立法無論從立項、起草、論證、審議等都必須建立在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，準確把握地方立法的目的、所要解決的問題，有的放矢，運用立法技術(shù)和法律語言，制定具有地方特色的地方法規(guī)，既避免了大而全的立法體例，重復(fù)上位法，又能突出地方立法的針對性、適用性、創(chuàng)新性。

（四）智力支持是地方立法質(zhì)量的保障

立法者的素質(zhì)關(guān)乎立法質(zhì)量。地方立法是一項專業(yè)性很強的工作，需要立法者具備豐富的法學(xué)基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識、高超的立法技術(shù)、立法涉及相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識、社會調(diào)研能力以及理論聯(lián)系實際能力等。設(shè)區(qū)的市可探索委托第三方起草地方法規(guī)草案，原因是：第一，前已論述，設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)之后，立法機關(guān)本身的立法人才籌備不足，立法能力受限，無法應(yīng)對地方立法需要，客觀上需要獲得第三方的智力支持。第二，第三方立法更能促進民主立法。第三方成員所具備的法律專業(yè)素養(yǎng)和相關(guān)專業(yè)知識優(yōu)勢有利于提高立法的質(zhì)量和科學(xué)實效。第三，作為專業(yè)團體，第三方參與地方立法的途徑、程度、效益等有著居民參與無法比擬的優(yōu)勢。第四，第三方的中立性能有效避免部門利益法制化傾向。

建立“委托立法”機制，應(yīng)考慮：一是明確委托立法范圍，其原則是遵循專家理性，立法涉及具體的專業(yè)性事務(wù)時，委托立法才更有意義；二是明確委托立法的具體方式。委托立法應(yīng)遵循公開、公平、公正原則，通過合法的方式（如公開招標、直接委托等）確定第三方，以防范第三方被利益集團俘獲。［6］三是第三方的條件。第三方立法主要是專家立法、技術(shù)立法，要求具有各方面豐富的專業(yè)知識和實踐能力，應(yīng)嚴格規(guī)范第三方的準入條件，降低立法成本，以提高立法效率和立法質(zhì)量。四是加強對第三方立法的監(jiān)督。通過明確界定監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督結(jié)果等，促進地方人大及其常委會與第三方的互動，確保地方立法的質(zhì)量。

（五）公眾參與是地方立法正當(dāng)性的基礎(chǔ)

地方立法就是服務(wù)于地方建設(shè)，公眾參與不僅是立法的智慧源泉，也是立法目標之所在。地方立法并不涉及復(fù)雜的標準、技術(shù)和規(guī)則，而大多是針對具體事務(wù)的行為規(guī)則；既約束政府，也指引行政部門的具體工作，為它們的行為提供依據(jù)。當(dāng)然，它同時也引導(dǎo)并制約社會公眾的行為。因此，公眾參與的意義就更為突出。［6］實際上公眾參與地方立法并不是一個全新的話題，地方立法機關(guān)不斷努力加強公眾參與，但因制度保障不健全，公眾參與的路徑、方式、程序等比較模糊。同時，民眾自身參與意識不強，參與能力較低，導(dǎo)致參與程度和效果都差強人意，對地方立法的影響有限。提高公眾參與立方立法的積極性需要各方努力：一是建立健全公眾參與地方立法的制度，從立項提議、論證，法規(guī)起草、聽證、審議、到立法后評估建立完整的參與鏈條，規(guī)范立法主體保障公眾參與的義務(wù)，明確公眾參與的方式、程序、結(jié)果，實現(xiàn)公眾參與的制度化、規(guī)范化、深入化，并隨著地方社會的深入發(fā)展而完善相關(guān)的制度。二是培養(yǎng)公眾的主體意識和責(zé)任意識。通過宣傳、培訓(xùn)等方式，能有效地提高民眾的權(quán)利意識、自主參與意識和參與能力，積極參與地方立法，維護自身合法權(quán)益。三是提高公眾參與的組織化程度。公眾的組織化程度直接決定公眾參與公共政策制定的層次。在立法過程中，公民組織可以使本來分散、零亂的個人立法參與，發(fā)展成為一種組織化、系統(tǒng)化的規(guī)模參與。與純粹的個人參與相比，大規(guī)模的組織參與富于理性、目標明確、社會影響廣泛，從而更有利于維護個人利益、實現(xiàn)群體價值，作為重要的制度工具，起到收集民意、指導(dǎo)立法決策的作用。［11］四是充分發(fā)揮大眾媒體的宣傳作用。大眾媒體是宣傳法律、政策提高民眾法律意識、主體意思、責(zé)任意識的重要工具，也是民眾了解地方立法、參與地方立法的重要途徑。地方立法者應(yīng)利用傳統(tǒng)媒體、新媒體等宣傳、公示地方立法的相關(guān)內(nèi)容，拓寬民眾參與地方立法渠道，有效提高民眾參與地方立法的程度，提高地方立法的針對性、實用性。

此外，完善地方立法程序也是促進設(shè)區(qū)的市立法創(chuàng)新性發(fā)展的重要路徑之一，但因受本文篇幅限制，不再贅述。

設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，調(diào)動了地方立法的積極性，為開展立法積累了經(jīng)驗。同時通過對地方立法的內(nèi)容進行限制，在確保地方立法滿足地方經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的同時，又有利于維護法制的統(tǒng)一。地方立法者應(yīng)使地方改革于法有據(jù)，進而推動地方的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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