楊常偉，逯凱歆

(太原科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山西 太原 030024)

世界各國都根據(jù)各自不同的社會制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和本國的資源狀況選擇符合本國發(fā)展的農(nóng)地制度。國家政權(quán)從宏觀上甚至微觀上對全國的農(nóng)地進(jìn)行嚴(yán)格管理、有效監(jiān)督和必要調(diào)控。合理的土地流轉(zhuǎn)制度有利于優(yōu)化土地資源配置，能加快農(nóng)地規(guī)模化、集約化的進(jìn)程，激發(fā)和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用新技術(shù)的意愿和能力。梳理世界各國農(nóng)地流轉(zhuǎn)歷程及成功經(jīng)驗(yàn)，探究隱藏在其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背后的農(nóng)地制度一般性規(guī)律，學(xué)習(xí)借鑒國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，對更好地推進(jìn)我國農(nóng)村綜合改革，構(gòu)建中國本土化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，具有重要的借鑒價值。

一、國外典型國家現(xiàn)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度概述

農(nóng)地制度是指在一定社會經(jīng)濟(jì)條件下，圍繞土地關(guān)系問題所形成的各種社會經(jīng)濟(jì)制度的總和。而現(xiàn)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是在當(dāng)代社會經(jīng)濟(jì)條件下，建立在農(nóng)地制度基礎(chǔ)上規(guī)范農(nóng)地有關(guān)權(quán)能的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)制度的總和，我國的現(xiàn)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度內(nèi)容包括農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度、農(nóng)村土地農(nóng)戶經(jīng)營制度和農(nóng)村土地國家管理制度?，F(xiàn)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種土地管理制度或政策工具，通過流動不斷地優(yōu)化配置農(nóng)地生產(chǎn)要素，由分散經(jīng)營向集中經(jīng)營進(jìn)行轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的所有權(quán)制度

農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地關(guān)系的基礎(chǔ)，是農(nóng)地所有制的法律體現(xiàn)。按照農(nóng)地的設(shè)置，農(nóng)地使用者依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能；按農(nóng)地的所有制性質(zhì)分類，有農(nóng)地國有制、農(nóng)地私有制和農(nóng)地公有制等基本形式。

農(nóng)地私有制的所有制形式被國外大多數(shù)國家所采用，具體有自由農(nóng)小農(nóng)地私有制、大土地農(nóng)地私有制、私營企業(yè)法人農(nóng)地私有制等不同形式。以自由農(nóng)小農(nóng)地私有制為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場廣泛存在于日本、荷蘭、法國，而大多數(shù)資本主義國家廣泛采用大土地農(nóng)地私有制?，F(xiàn)代資本主義國家的農(nóng)地所有制的典型形式是農(nóng)地私有制，但其所有制結(jié)構(gòu)中又表現(xiàn)出以農(nóng)地私有為主和以農(nóng)地公有為主兩種情況?，F(xiàn)代資本主義國家中較為典型的是美國農(nóng)地私有制，大部分土地被個人與私人企業(yè)所占有。

在采用以公有制為主的農(nóng)地所有制國家中，土地所有制形式又分為全民所有制和集體所有制兩種情況。社會主義國家都是以土地國家(政府)所有為主的全民所有制，全部或部分土地歸國家所有，由國家行使所有權(quán)。土地的集體所有制較多地存在于社會主義國家，東歐劇變前的阿爾巴尼亞、匈牙利、保加利亞、羅馬尼亞等國家的大部分農(nóng)地屬于集體所有。農(nóng)地由生活在該集體經(jīng)濟(jì)組織中所有成員共同擁有，通過集體開展生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動，以勞動為尺度進(jìn)行收人分配。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)制度

從農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系來看，既有農(nóng)地的所有權(quán)與使用權(quán)完全統(tǒng)一，土地完全自有自耕；又有在經(jīng)營自己所有農(nóng)地外的同時，還租佃經(jīng)營一部分農(nóng)地；還有農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)是完全分離的，土地完全租佃。從農(nóng)地經(jīng)營形式看，主要有大莊園、種植園、大規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)場、家庭農(nóng)場、集體化農(nóng)場等形式[1]。

大規(guī)模的現(xiàn)代私營農(nóng)場或牧場主要流行于美國和拉丁美洲，但家庭私營農(nóng)場的分布則更為廣泛，家庭農(nóng)場起源于歐美，現(xiàn)已成為世界各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)位居最主要地位的農(nóng)地經(jīng)營模式[2]。美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建立在家庭農(nóng)場制基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地經(jīng)營制度運(yùn)行的主要載體是家庭農(nóng)場。縱觀國外家庭農(nóng)場的創(chuàng)建與發(fā)展史，政府都是通過農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，為擴(kuò)大家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模通常借助于變革農(nóng)地租佃等形式。在世界農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史進(jìn)程中，美國主要采用以家庭農(nóng)場為主的農(nóng)地經(jīng)營模式，通過短短二百余年發(fā)展，已使美國成為世界最發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家的突出代表之一。美國99%農(nóng)場為家庭農(nóng)場，它們的產(chǎn)量占美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的89%。家庭農(nóng)場中的90%為小型家庭農(nóng)場，占美國將近一半的農(nóng)田[3]。拉丁美洲國家普遍采用大莊園這種土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式，大莊園既是一個大地產(chǎn)，又是一個大農(nóng)場。

英國將土地發(fā)展權(quán)歸屬國家，強(qiáng)調(diào)了國家對土地發(fā)展權(quán)行使的控制與限制。近代早期英國在土地交易的過程中逐漸明確了持地者的權(quán)利，而逐漸明確的權(quán)利又保障了持地者的權(quán)益。封建莊園主的農(nóng)地所有制與農(nóng)民的小土地占有制并存，所有權(quán)和占有權(quán)兩個層次共存，成為英國農(nóng)地制度的特殊性所表現(xiàn)出來的農(nóng)地關(guān)系的傳統(tǒng)性基本特征[1]。近代早期英國鄉(xiāng)村主要存在3種土地保有形式，即自由持有保有制、公簿持有保有制和租賃持有保有制[4]。英國土地制度強(qiáng)調(diào)公權(quán)力屬性，任何個人、企業(yè)、機(jī)構(gòu)團(tuán)體只能以某種方式持有土地或使用土地，土地流轉(zhuǎn)需要土地所有者或開發(fā)者通過向政府交納開發(fā)稅實(shí)現(xiàn)。

(三)農(nóng)地的國家管理權(quán)制度

農(nóng)地國家管理權(quán)制度是指國家憑借行政、經(jīng)濟(jì)和法制等手段并通過其職能部門對農(nóng)地開展的宏觀調(diào)控與微觀管理。世界各國都在對農(nóng)地管理制度進(jìn)行改革調(diào)整，在工業(yè)化不同階段通過一系列的農(nóng)地管理制度的適時調(diào)整來推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)現(xiàn)代化的融合協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于世界各國政治、經(jīng)濟(jì)制度的不同，其農(nóng)地管理制度模式也各不相同，都是相應(yīng)地根據(jù)各自的資源稟賦狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)地制度形式進(jìn)行不同的選擇，調(diào)整管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和部門職能分工。發(fā)達(dá)資本主義國家的農(nóng)地所有制是典型的農(nóng)地私有制，無論是國家設(shè)置的農(nóng)地管理機(jī)構(gòu)還是部門職能分工都是以保護(hù)農(nóng)地私有制為前提，采取分層次管理模式，分別管理各自地區(qū)范圍所屬的農(nóng)地。美國于內(nèi)政部內(nèi)設(shè)土地管理局，直接管理聯(lián)邦政府所有農(nóng)地，并在全國設(shè)立派出機(jī)構(gòu)開展聯(lián)邦農(nóng)地的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范等管理業(yè)務(wù)。澳大利亞結(jié)合農(nóng)地在牧業(yè)、工業(yè)和城市發(fā)展中的不同用途，分別設(shè)立農(nóng)地管理機(jī)構(gòu)，對全國農(nóng)地資源采取分類管理的模式。日本政府設(shè)立國土廳，國土廳下設(shè)土地局，統(tǒng)管城鄉(xiāng)土地，行使統(tǒng)一垂直的土地管理職能。

二、國外典型國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)制度

世界各國都建立了比較健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，各國根據(jù)各自的客觀條件的變化進(jìn)行農(nóng)地制度改革。國外典型國家通過各具特色的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革，使土地資源得到優(yōu)化配置。盡管改革過程存在細(xì)節(jié)的差異性和模式選擇的多樣性，但仍然可以從中發(fā)現(xiàn)一般的、帶共性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)。

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的階段化

從國外典型國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度在生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段具有不同的特點(diǎn)，農(nóng)地制度改革呈現(xiàn)出階段性。在工業(yè)化起步階段、快速工業(yè)化階段和工業(yè)化完成階段的不同時期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程階段化與社會需求相統(tǒng)一。從利益結(jié)構(gòu)固化來看，不同的社會關(guān)系有著不同的農(nóng)地制度；從一個社會歷史進(jìn)程看，不同的階段農(nóng)地制度也在不斷地發(fā)生著變化。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的歷史進(jìn)程中，美國農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營制度的階段性創(chuàng)新發(fā)展。大致經(jīng)歷了不同經(jīng)營規(guī)模的三個階段：傳統(tǒng)粗放型小規(guī)模家庭經(jīng)營、過渡性集約型適度規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營、專業(yè)化綜合型大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營，由此實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化。二戰(zhàn)以后，同處東亞工業(yè)化起步階段的日本、韓國，通過農(nóng)地改革運(yùn)動相繼廢除土地地主所有制，開展農(nóng)地重新分配并確權(quán)，建立了以自耕農(nóng)為主體的農(nóng)地私有制，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)獲得迅速恢復(fù)和發(fā)展，為東亞地區(qū)工業(yè)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的多樣化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的改革和創(chuàng)新，要根據(jù)各國的社會性質(zhì)、政治經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、人文歷史、經(jīng)營規(guī)模等具體情況與條件來確定。為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與社會生產(chǎn)力發(fā)展的水平相適應(yīng)，國外典型國家先后出臺一系列農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革政策，鼓勵不同經(jīng)營主體選擇多種形式參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

為適應(yīng)社會生產(chǎn)力的發(fā)展，不同性質(zhì)的國家根據(jù)其社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度與之匹配，同樣性質(zhì)國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的選擇上也會有所不同。比如，諸多西歐國家，還有日本，由于農(nóng)地資源嚴(yán)重稀缺，這些國家進(jìn)入到較高程度的工業(yè)化之后，采用各種不同的財政政策手段，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶被迫把農(nóng)地出售或出租給較大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)場。而處在小農(nóng)經(jīng)營的墨西哥、智利等拉美國家，農(nóng)民階層分化不明顯，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢。這些國家比較徹底地廢除了封建農(nóng)地制度，鞏固和加強(qiáng)了小農(nóng)經(jīng)營，降低了農(nóng)民分化速度。

(三)農(nóng)地流轉(zhuǎn)使用權(quán)能的強(qiáng)化

在權(quán)利期限內(nèi)，農(nóng)地經(jīng)營者依法對農(nóng)地享有占有權(quán)、使用權(quán)，取得全部或部分農(nóng)地收益的權(quán)利，農(nóng)地使用制的產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營制度用法律規(guī)范農(nóng)地使用權(quán)。使用權(quán)能能夠強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者依法對農(nóng)地享有占有權(quán)、使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)中社會生產(chǎn)力與自然生產(chǎn)力的統(tǒng)一。

國外發(fā)達(dá)資本主義國家的農(nóng)地絕大部分為私人或法人所有，大多數(shù)農(nóng)地私有制的國家其所有權(quán)地位明顯下降，而使用權(quán)地位進(jìn)一步上升。在美國，一旦從法律上獲得了明確產(chǎn)權(quán)保障的農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)場主也就擁有了土地的繼承、抵押、租賃、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利保障。日本自走上資本主義道路以來，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中對流入客體進(jìn)行了嚴(yán)格限定。各級政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不斷改進(jìn)，限制使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不斷強(qiáng)化明晰農(nóng)地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定。

(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府主體的主導(dǎo)性

從各國的土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展歷史來看，他們都維護(hù)國家作為土地產(chǎn)權(quán)的主體，有時甚至是將其作為唯一的主體。由于歷史原因，盡管英國是一個土地私有制國家，可是從法律上言，全部的土地在名義上仍歸英國國王(即國家)所有，英王是唯一的絕對的土地所有人。從高度發(fā)達(dá)的資本主義國家的現(xiàn)實(shí)國情來看，目前仍有不少保留有相當(dāng)數(shù)量的國有土地，美國聯(lián)邦政府和州政府擁有的土地占國土總面積的32%，日本國有的土地和地方公共團(tuán)體所有的土地占國土總面積的23.7%[5]。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的改革發(fā)展，客觀上農(nóng)地流轉(zhuǎn)不斷出現(xiàn)新情況和新動向，實(shí)踐中要求政府作為農(nóng)地制度改革的主導(dǎo)性主體。美國的土地制度從小農(nóng)制到租佃制再到大農(nóng)場制的演化，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，釋放和激活了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展活力和增長潛力，政府主導(dǎo)的調(diào)控作用功不可沒。美國政府頒布法律、制定政策，全方位地監(jiān)管和引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，美國政府一直扮演著一個不可或缺的角色[6]。

(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)生產(chǎn)主體的自主經(jīng)營權(quán)

從國外典型國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度演變歷程看，國家重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)地自主經(jīng)營權(quán)，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)較快發(fā)展。保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擁有自主經(jīng)營權(quán)，就能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者起到激勵作用，使他們在這一過程中發(fā)揮積極的主觀能動性。

日本政府不斷完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，重視對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的培育，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。20世紀(jì)60年代初就頒布自立經(jīng)營農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，90年代實(shí)施認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度。明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)生產(chǎn)主體的自主經(jīng)營權(quán)，把控農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向，確保農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)地的利用率和農(nóng)業(yè)競爭力。

(六)農(nóng)地流轉(zhuǎn)資源條件的優(yōu)化配置

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的演進(jìn)看，充分考慮農(nóng)地質(zhì)量、區(qū)位、環(huán)境功能差異，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化配置農(nóng)地資源是發(fā)展的趨勢。合理有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，加快農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的進(jìn)程。

世界各國人均占有農(nóng)地的數(shù)量，差異明顯。美國、加拿大、澳大利亞等國擁有豐富的農(nóng)地資源，而日本、歐洲各國農(nóng)地資源卻高度稀缺。由于土地資源狀況的不同，農(nóng)地的經(jīng)營模式、農(nóng)業(yè)的耕作制度、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等各具特色，農(nóng)地制度的改革與創(chuàng)新也不同[1]。世界各國都根據(jù)各自不同的社會政治制度、生產(chǎn)力發(fā)展水平和農(nóng)地資源狀況選擇了不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進(jìn)步。

(七)農(nóng)地流轉(zhuǎn)組織體系的服務(wù)社會化

發(fā)達(dá)的農(nóng)產(chǎn)品購銷體系，完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，是現(xiàn)代農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度中規(guī)模化經(jīng)營不可缺少的管理體制與運(yùn)行機(jī)制。美國的農(nóng)業(yè)合作社通過分散經(jīng)營模式和集中營銷體制，構(gòu)建了農(nóng)村市場化機(jī)制的傳送組織，化解了生產(chǎn)者、經(jīng)營者和市場間的諸多矛盾，去除了小生產(chǎn)的經(jīng)營風(fēng)險。合作社為生產(chǎn)者提供的服務(wù)精準(zhǔn)有效，生產(chǎn)者依靠合作社的服務(wù)為自己增加了收入，使日益復(fù)雜化和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了必需的供應(yīng)與服務(wù)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營要重視發(fā)展為農(nóng)民提供綜合服務(wù)的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織化程度。日本農(nóng)協(xié)的活動滲透到農(nóng)民生活的方方面面，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)揮了重要作用。西班牙以不多的農(nóng)業(yè)人口取得了良好的生產(chǎn)業(yè)績，與該國較完備而富有效率的農(nóng)業(yè)管理服務(wù)體系密不可分。西班牙農(nóng)業(yè)農(nóng)村的管理服務(wù)體系主要由政府農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民自發(fā)組織三個部分構(gòu)成，各涉農(nóng)部門和組織機(jī)構(gòu)之間職責(zé)清晰、分工明確、合作密切，有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與社會和諧。

三、國外典型國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度對我國農(nóng)地改革的啟示

由于世界各國社會政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、歷史發(fā)展進(jìn)路、農(nóng)地資源稟賦的不同，各國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的演化進(jìn)程及其適用形式各有不同?，F(xiàn)階段，我國普遍實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，這種規(guī)模不均等的家庭經(jīng)營嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)規(guī)?；c集約化生產(chǎn)，家庭承包制下農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的探索是轉(zhuǎn)變這一發(fā)展問題的重要舉措[7]。通過對不同國家各具特色的農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑的研究，總結(jié)其實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的一般規(guī)律及特殊形式，借此給我國家庭承包制下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的探索予以啟迪。

(一)規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑的必然選擇

和國外一些典型國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，我國以家庭為單元的農(nóng)地承包經(jīng)營中農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下、農(nóng)民組織化程度低等固有缺陷表現(xiàn)更為明顯。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)中的制度選擇和制度創(chuàng)新，就是要克服聯(lián)產(chǎn)承包制中由于土地零散分割嚴(yán)重制約了土地的資源利用率、產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率等弊端，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率的共同提高。

首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適時制定有利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地政策。不但要制定有利于保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的政策，以滿足農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后的生活保障，加快我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；還要制定保護(hù)農(nóng)地經(jīng)營者權(quán)益的相關(guān)政策，以利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中各權(quán)利主體都能獲益，實(shí)現(xiàn)共贏，從而促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。

其次，要在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，既要使那些沒有意愿或沒有能力經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶，自由流出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；更要讓種地意愿強(qiáng)烈又具備規(guī)模經(jīng)營能力的農(nóng)戶或組織可以自主流入農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地、勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合。

最后，要圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。要通過培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，對那些具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)人員要在各方面給予支持，把其培育為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。加緊探索大戶或家庭農(nóng)場等為受讓主體的流轉(zhuǎn)形式與管理機(jī)制，積極引導(dǎo)和扶持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

(二)建構(gòu)健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

借鑒國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的成功經(jīng)驗(yàn)，培育土地流轉(zhuǎn)市場，大力發(fā)展各類專業(yè)協(xié)會及合作經(jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。

一是培育土地流轉(zhuǎn)市場，成立專門的土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)范化管理和專業(yè)性服務(wù)。加快培育農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場，依靠市場機(jī)制，依法規(guī)模經(jīng)營。形成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的競爭機(jī)制和供求價格機(jī)制，保障農(nóng)地自主經(jīng)營主體可以獲得相應(yīng)的土地投資回報，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

二是創(chuàng)新組織形式，提升農(nóng)業(yè)的組織化程度。鼓勵發(fā)展在自愿互利基礎(chǔ)上形成專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，重視發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供綜合服務(wù)的社區(qū)農(nóng)民協(xié)會，探索發(fā)展各自資源匯集的股份合作形式。在政府引導(dǎo)下，成立一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，解決流轉(zhuǎn)雙方的信息不對稱性問題，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)和實(shí)施需要金融制度改革與創(chuàng)新的支持。建立真正滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方需求的有效的融資貸款機(jī)制，發(fā)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，解決農(nóng)地經(jīng)營者的資金缺口問題，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

四是重視教育和職業(yè)培訓(xùn)，加快建設(shè)勞動力就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。充分利用社會教育培訓(xùn)資源，廣泛開展多層次、多形式、多渠道的農(nóng)技培訓(xùn)，提高農(nóng)民的素質(zhì)和技能。建設(shè)好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，提供政策咨詢、轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)。

(三)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制

國外典型國家農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體制完善，各種外部制度環(huán)境與政策支持條件的不斷優(yōu)化與調(diào)整，是提升和保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵。美國有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，這得益于政府在土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及流轉(zhuǎn)程序方面的多措并舉，實(shí)踐中聯(lián)邦政府頒布相關(guān)輔助制度為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律基礎(chǔ)[8]。完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制，借鑒國外土地流轉(zhuǎn)過程中實(shí)施的各種保障制度，建立完善的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策體系，引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

首先，建立健全系統(tǒng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度體系。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是在國家法律不斷完善的過程中逐漸形成的，完備的農(nóng)業(yè)土地相關(guān)法律充分體現(xiàn)了尊重土地資源，鼓勵土地資源靈活運(yùn)用。建立符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的農(nóng)村土地法律制度體系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處理好農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)三者之間的制度建設(shè)關(guān)系，使新的土地法律制度適應(yīng)不斷變化的形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求[9]。日本人均農(nóng)地資源少，小農(nóng)模式是日本的典型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。日本政府部門通過行政、立法等方式，為本國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的順利開展創(chuàng)造了良好的政策、法律等外部環(huán)境，為鼓勵農(nóng)民開展以土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)為中心內(nèi)容的土地租借和流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的開展提供了強(qiáng)有力的法律保障[10]。強(qiáng)化農(nóng)地使用和保護(hù)的專項(xiàng)法律制度，建立科學(xué)的約束機(jī)制和管制制度為核心的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)、法律保障體系。

其次，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障機(jī)制。改革現(xiàn)行的農(nóng)地社會保障制度，優(yōu)先把失地農(nóng)民納入社會保障體系。設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金，針對農(nóng)村高齡人群試點(diǎn)推廣“農(nóng)民退休計(jì)劃”。逐步淡化土地的保障功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保障與社會保障聯(lián)合架構(gòu)，依托農(nóng)地構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。

(四)探索因地制宜的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

我國的農(nóng)地制度改革與創(chuàng)新，要充分根據(jù)我國的歷史文化傳統(tǒng)、自然地理環(huán)境、生產(chǎn)力發(fā)展水平等基本國情來推進(jìn)。應(yīng)針對不同地區(qū)存在的不同情況，適時掌握農(nóng)地資源結(jié)構(gòu)變化狀況，完善與創(chuàng)新我國農(nóng)地經(jīng)營模式。鼓勵農(nóng)民以多種聯(lián)合、合作方式出讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，多渠道多形式滿足適度規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)地需求。根據(jù)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域需求實(shí)際，細(xì)化功能，實(shí)行農(nóng)地區(qū)域規(guī)劃，通過土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化農(nóng)地資源配置。

土地托管模式是實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的有效途徑之一。土地托管使技術(shù)、土地、勞動力等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合，降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率。外出務(wù)工農(nóng)民可以通過合作經(jīng)濟(jì)組織或流轉(zhuǎn)服務(wù)組織托管承包土地，對托管的承包土地，合作經(jīng)濟(jì)組織或流轉(zhuǎn)服務(wù)組織可以代為組織流轉(zhuǎn)，合作組織與社員簽訂雙贏的土地托管合同。明確托管土地農(nóng)戶的權(quán)益、托管組織的土地經(jīng)營權(quán)和義務(wù)以及農(nóng)戶收益支付方式，托管組織獲得托管土地增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)以及生產(chǎn)資料經(jīng)營等收入，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。

借鑒國外較為完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地利用率，從而構(gòu)建我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。