楊爍星

（南京師范大學(xué) 江蘇·南京 210097）

一、教育產(chǎn)權(quán)問題的提出

（一）教育產(chǎn)權(quán)問題在我國產(chǎn)生的時(shí)代背景

教育產(chǎn)權(quán)制度在我國的研究起始于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，教育事業(yè)正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國家壟斷逐步向社會和市場開放，公辦學(xué)?！耙唤y(tǒng)天下”的局面被逐步打破，民辦教育、私人辦學(xué)及公助民辦教育得以萌芽和發(fā)展，由此引發(fā)的一系列教育領(lǐng)域中的產(chǎn)權(quán)糾紛問題才逐步引起教育職能部門和學(xué)術(shù)界的關(guān)注與重視。另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國實(shí)行“廣覆蓋、低水平”的粗放式教育路線，其基本目的是通過基礎(chǔ)性的識字教育，使國民具備初步的讀、寫、算能力，力爭在短時(shí)期內(nèi)提高我國國民的平均受教育年限，在全國范圍內(nèi)掃除文盲。隨著該目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，教育事業(yè)由“重量”向“保質(zhì)”的方向轉(zhuǎn)變，提高教育資源利用效率，發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）教育產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)

教育作為一種公共性、全民性資源，在我國很長一段時(shí)期內(nèi)是由國家政府實(shí)行統(tǒng)一分配，其分配結(jié)果有兩種：充裕和短缺。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)以及產(chǎn)權(quán)制度與資源本身的稀缺性密切相關(guān)。教育資源配置的前提假設(shè)就是教育資源的稀缺性，在教育資源稀缺的條件下如何利用教育資源以及怎樣生產(chǎn)教育產(chǎn)品是教育資源配置的核心問題。[1]教育產(chǎn)權(quán)問題的產(chǎn)生基于以下基本假設(shè)：“教育作為一種稀缺的社會資源，其資源總量在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)是穩(wěn)定有限的”。教育產(chǎn)權(quán)問題的第二個(gè)理論依據(jù)：當(dāng)有限的教育資源與人的無限需求存在矛盾時(shí)，明確教育產(chǎn)權(quán)的必要性就尤為凸顯。

（三）明確教育產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

現(xiàn)階段，教育產(chǎn)權(quán)問題突出，大致歸為以下兩類。首先，政府作為國家教育資源的合法所有者由其控制稀有教育資源，開辦各級各類學(xué)校；政府任命并委托公辦學(xué)校校長作為代理人，依法履行教育財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)。事實(shí)上，校長的管理權(quán)受到各級教育行政主管部門的嚴(yán)密控制，面對“無限大的責(zé)任、無限小的權(quán)利”，學(xué)校管理者很難從主觀意愿上將學(xué)校資源利用效率最大化。學(xué)校管理者自身缺乏投入-產(chǎn)出意識，導(dǎo)致公辦學(xué)校在實(shí)際運(yùn)作過程中出現(xiàn)資源浪費(fèi)、利用效率低下的問題。其次，民辦教育由于產(chǎn)權(quán)不明晰，“搭便車”、預(yù)算軟約束等造成的教育財(cái)產(chǎn)損失，導(dǎo)致教育交易費(fèi)用的提高，資源利用率的降低?！妒糯髨?bào)告》提出新時(shí)代社會主要矛盾在教育領(lǐng)域的具體表現(xiàn)是：人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求和當(dāng)前教育質(zhì)量不均衡不充分供給之間的矛盾。為緩解該矛盾，我們必須努力提高教育資源利用效率，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供應(yīng)，優(yōu)化優(yōu)質(zhì)教育資源配置。

二、教育產(chǎn)權(quán)功能與教育資源配置效率的關(guān)系

教育產(chǎn)權(quán)制度是教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體在教育活動中對各種類型的教育財(cái)產(chǎn)的所有、占有、支配和使用等各種權(quán)利關(guān)系的規(guī)定。[2]教育產(chǎn)權(quán)配置本身就是對教育資源的一種配置。[3]教育產(chǎn)權(quán)分配方案的差異導(dǎo)致不同的教育資源配置效率。

（一）界定功能：明晰權(quán)利主體邊界

教育產(chǎn)權(quán)本質(zhì)是以所有權(quán)為核心的一組排他性權(quán)利束，包括對教育資源的使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利關(guān)系或結(jié)構(gòu)。明晰教育產(chǎn)權(quán)包括兩個(gè)方面，一是基于教育資源排他性支配使用權(quán)的明晰，有效排除了教育資源所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)運(yùn)營中一些非主體因素及非經(jīng)濟(jì)因素的干擾。二是教育產(chǎn)權(quán)的明晰也意味著對教育資源的實(shí)際占有主體進(jìn)行了定位和權(quán)限界定，教育資源的配置更具時(shí)效性和可操作性。[4]公辦教育是由政府出資開辦學(xué)校，適齡受教育群體無需花費(fèi)代價(jià)就可以免費(fèi)使用教育資源，其它社會投資主體因享受到“免費(fèi)教育”減少對教育投資的積極性，由此產(chǎn)生的教育領(lǐng)域“搭便車現(xiàn)象”致使教育資源配置效率低下。通過明確各教育產(chǎn)權(quán)主體在教育活動中的權(quán)利邊界和責(zé)任界定，確保教育資源的排他性使用，有利于減少教育資源配置過程中出現(xiàn)的 “權(quán)責(zé)真空或重疊”，提高資源配置效率。

（二）激勵功能：界定剩余索取權(quán)

教育激勵功能是以教育投資主體追求教育利益最大化為前提。如果主體的教育產(chǎn)權(quán)得到明確，在教育領(lǐng)域中的投資能使其獲得滿意的收益，會激發(fā)該主體對教育領(lǐng)域投資的動機(jī)，增加教育投資的機(jī)率。剩余索取權(quán)是激勵功能的核心問題。教育產(chǎn)權(quán)得到明晰后，采取一定的激勵措施有助于激勵教育投資者的內(nèi)在動機(jī)。2017年最新實(shí)施的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱“民促法”）對民辦學(xué)校剩余索取權(quán)提出了明文限定：“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！贝送猓稜I利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“營利性民辦學(xué)校擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。辦學(xué)結(jié)余分配應(yīng)當(dāng)在年度財(cái)務(wù)結(jié)算后進(jìn)行。”上述法律文件保障了教育投資主體依法獲得辦學(xué)結(jié)余收益的權(quán)利，將進(jìn)一步提高社會力量在教育領(lǐng)域的投資，促進(jìn)教育主體多元化發(fā)展。

（三）約束功能：規(guī)范權(quán)利主體行為

產(chǎn)權(quán)具有權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一的屬性。產(chǎn)權(quán)通過對財(cái)產(chǎn)實(shí)際占有主體進(jìn)行定位，對其擁有的權(quán)限進(jìn)行了界定,能有效地約束和規(guī)范行為人的經(jīng)濟(jì)活動,從而能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體之間的行為磨擦,維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)社會秩序。[5]國家近年來相繼出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范教育市場主體的行為，切實(shí)保障教育事業(yè)的公益屬性不動搖?！睹翊俜ā芬?guī)定：義務(wù)教育不得設(shè)立營利性民辦學(xué)校，學(xué)校所得收益必須全部用于擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，改善辦學(xué)條件。國家鼓勵市場投資力量參與教育事業(yè)，同時(shí)也明令禁止基礎(chǔ)教育階段內(nèi)社會投資主體開辦營利性學(xué)校，為維護(hù)基礎(chǔ)教育的公益屬性提供法律保障?！稜I利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》承認(rèn)營利性民辦學(xué)校擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)從營利性民辦學(xué)校的設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、教育教學(xué)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處罰等方面做出制度約束。

（四）配置功能：提高資源利用效率

教育產(chǎn)權(quán)的配置功能是指教育產(chǎn)權(quán)安排或教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)驅(qū)動教育資源配置狀態(tài)的形成、變化,是影響教育資源配置的重要調(diào)節(jié)機(jī)制。[6]首先，教育產(chǎn)權(quán)具有可分解性、可轉(zhuǎn)讓性。競爭性的市場機(jī)制能通過自由轉(zhuǎn)讓教育產(chǎn)權(quán)將教育資源配置給高效的產(chǎn)權(quán)主體，進(jìn)而提高資源利用效率。教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響教育資源配置效率。教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有兩種：一種是“集權(quán)結(jié)構(gòu)”即教育財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)集中在一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體；另一種是“分權(quán)結(jié)構(gòu)”即權(quán)利束中的權(quán)利不再由一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體持有，而是劃歸不同的產(chǎn)權(quán)主體所有。完整的教育產(chǎn)權(quán)可以通過“委托—代理”運(yùn)作，“分叉型教育產(chǎn)權(quán)”必須明確各權(quán)利主體的權(quán)利、責(zé)任和收益分配等邊界問題，才能提高資源利用效率。教育產(chǎn)權(quán)具有相對穩(wěn)定性，有益于教育主體制定長期性的教育決策，有效規(guī)避主體短視化行為的發(fā)生，確保了教育資源配置的高效性。

三、提高教育資源利用效率的策略

（一）教育產(chǎn)權(quán)變革，引入競爭機(jī)制

國家投入為主的體制下，沒有建立學(xué)校間的正常競爭機(jī)制，很容易導(dǎo)致微觀主體的“吃大鍋飯”行為，教育質(zhì)量的評價(jià)與問責(zé)機(jī)制沒有充分建立，導(dǎo)致學(xué)校運(yùn)行的低效。教育資源的使用具有非競爭性和非排他性，政府是公共教育資源的主要提供者。我國當(dāng)前的教育體制還是以政府舉辦的公立學(xué)校為主導(dǎo)，提供了教育市場大部分的服務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公辦教育基本滿足了國民對教育的需求。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公辦教育不能為具有高質(zhì)量教育需求的群體提供優(yōu)質(zhì)教育資源，對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求不斷擴(kuò)大，民辦教育順勢填補(bǔ)了這一需求空缺。通過引入市場競爭機(jī)制，即通過學(xué)校投資主體、學(xué)校創(chuàng)辦者間的公平公開的競爭,提高教育質(zhì)量,使教育資源優(yōu)化配置給能夠提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的社會組織和個(gè)人,從而提高教育效率。“教育券”、“特許學(xué)?！焙汀肮k學(xué)校私營管理”就是美國教育引入市場機(jī)制的成功典范。“教育券”的實(shí)質(zhì)是政府將原先投入公立教育系統(tǒng)的財(cái)政撥款按生均費(fèi)用，以相應(yīng)面值證券的形式轉(zhuǎn)撥于受教育者，由受教育者自主選擇公立或私立學(xué)校就讀。特許學(xué)校由具備辦學(xué)資質(zhì)的社會組織、團(tuán)體或個(gè)人經(jīng)營由政府出資開辦的學(xué)校，特許學(xué)校通過與政府簽訂契約，已實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定必須完成的教育教學(xué)指標(biāo)，學(xué)校經(jīng)營者有較大的辦學(xué)自主權(quán)，教育主管部門不能加以干涉。

（二）對民辦學(xué)校引入市場機(jī)制給予投資回報(bào)

有人說教育的公益性和營利性之間是一對不可調(diào)和的矛盾，教育就注定是非營利性的，教育投資主體不能取得辦學(xué)收益，而主體一旦取得辦學(xué)收益，教育的公益屬性就會受到破壞。筆者認(rèn)為這是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。教育的公益性是指教育要面向全體公民和全社會，不允許存在教育特權(quán)。教育的營利性是針對民辦教育的收益分配問題，社會教育主體投資開辦營利性學(xué)校而得到相應(yīng)的利益回報(bào)。對于非義務(wù)教育的學(xué)?？梢酝ㄟ^引入市場機(jī)制，通過辦學(xué)主體和投資主體之間的公平競爭，將教育資源配置給資金充足、具有成功辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的組織、團(tuán)體或個(gè)人，允許開辦營利性學(xué)校，并給予相應(yīng)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，提高教育資源的利用效率。在教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制、允許投資回報(bào)的根本目的不在于通過投資辦學(xué)獲取個(gè)人利益，而是通過“無形的手”提高教育資源配置效率，提供高質(zhì)量、滿足各種教育需求層次的教育資源，給予求學(xué)者更多的自主選擇余地。

1.“國有民辦”模式

國有民辦學(xué)校是由國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個(gè)人承辦，其產(chǎn)權(quán)特征為：為“學(xué)校國有、校長承辦、經(jīng)費(fèi)自籌、辦學(xué)自主”。國家政府享有對學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；校長作為學(xué)校獨(dú)立法人具有人事任免權(quán)、財(cái)政分配權(quán)、物品支配權(quán)、學(xué)校改革權(quán)等一系列辦學(xué)自主權(quán)；其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)通過自主收取學(xué)費(fèi)、融資、捐助等途徑籌措，對于學(xué)校的剩余經(jīng)費(fèi)給予學(xué)校各主體相應(yīng)的索取權(quán)和支配權(quán)，激發(fā)主體的辦學(xué)積極性。該模式通過將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)相分離，明確學(xué)校行為主體的權(quán)、責(zé)、利邊界，給予辦學(xué)主體一定的剩余索取權(quán)，激發(fā)學(xué)校在市場競爭中的活力，提高教育資源的利用效率。

2.“民辦公助”模式

民辦公助學(xué)校是指由社會私人籌募資金注冊、建立以及運(yùn)行，并受政府監(jiān)管的學(xué)校。民辦學(xué)校的所有權(quán)在社會投資主體，由社會個(gè)人或組織通過多方渠道籌集辦學(xué)資金，可自由決定學(xué)校性質(zhì)是營利性（義務(wù)教育不得開辦營利性學(xué)校）或非營利性。

（三）理順權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，落實(shí)“管辦評分離”

教育的低效率，主要由于教育的權(quán)利與責(zé)任安排的不合理，也可謂是產(chǎn)權(quán)與職能的錯(cuò)位。[7]中國當(dāng)前形成了以政府財(cái)政撥款投資、統(tǒng)一集中計(jì)劃管理和條塊分割歸屬辦學(xué)為基本特征的教育制度體系在實(shí)施過程中造成了財(cái)權(quán)、事權(quán)的實(shí)際脫離，政府既是辦學(xué)主體又是管理主體，學(xué)校的財(cái)權(quán)、人權(quán)和物權(quán)全部集中在教育主管部門內(nèi)部，學(xué)校法人沒有人、財(cái)、物支配權(quán)，從而使辦學(xué)主體的責(zé)權(quán)利相分離，學(xué)校名義法人缺乏辦學(xué)積極性和發(fā)展自主權(quán)，造成了教育資源的浪費(fèi)。公辦學(xué)校校長面臨“無限大的責(zé)任和無限小的權(quán)利”局面，基層學(xué)校在決定學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵問題上缺乏自主權(quán)，校長沒有任免教師的人事權(quán)，沒有支配學(xué)校經(jīng)費(fèi)的財(cái)政權(quán)，在教學(xué)管理和教師評價(jià)上也收到上級教育主管部門和教學(xué)指導(dǎo)部門的監(jiān)管和約束。長此以往，必然導(dǎo)致學(xué)校教育資源的浪費(fèi)。

現(xiàn)階段，我國啟動實(shí)施“管辦評分離”，以構(gòu)建一種新型的府、校、社關(guān)系為歸旨，健全學(xué)校自主發(fā)展和自我約束的機(jī)制；明晰政府、學(xué)校和社會的權(quán)責(zé)邊界。在政府管理方面，形成權(quán)責(zé)明晰、規(guī)范有序的管理體制，充分發(fā)揮學(xué)校民主決策。在學(xué)校辦學(xué)方面，要明確各級各類學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校在育人方式、資源配置、人事管理等方面的自主權(quán)。在社會評價(jià)方面，鼓勵學(xué)校積極開展自我評價(jià)，通過引入市場機(jī)制，支持社會第三方評估機(jī)構(gòu)開展教育評價(jià)；切實(shí)發(fā)揮教育評價(jià)結(jié)果的激勵與約束作用，將評價(jià)結(jié)果作為配置教育資源的重要依據(jù)。

結(jié) 語

在愈發(fā)強(qiáng)調(diào)優(yōu)質(zhì)教育資源共享的時(shí)代，多元的教育投資主體與公辦教育體系共同構(gòu)成教育供給市場，滿足求學(xué)者多樣化的教育需求。教育產(chǎn)權(quán)與教育資源配置效率密切相關(guān)。在確保教育資源公共屬性不變的前提下，明晰教育領(lǐng)域內(nèi)各相關(guān)利益主體的教育產(chǎn)權(quán)邊界，有益于提高資源配置效率，優(yōu)化教育資源供給結(jié)構(gòu)。