張亞飛

(山西財經大學 法學院,山西 太原 030000)

一、 導論

改革開放40年，中國的法治建設雖一直穩(wěn)健地向前推進，尤其是當社會各方面的利益訴求被釋放出來之后，對法治的保護和訴諸幫助顯得尤為重要，但現(xiàn)體制所體現(xiàn)出來的阻礙對法治建設形成了很大的壓力，法治的困境顯得尤為突出。

中華人民共和國成立后，我國實行的是中央集權的政治經濟體制，依然是國家統(tǒng)攝、控制社會的局面，官辦社會濃重。改革開放后，伴隨著真理標準問題的大討論，全國上下都形成了銳意進取的態(tài)度。社會結構也開始走向了開放，民間組織開始迅速崛起，但官方色彩依然濃厚，其業(yè)務活動也受到一些限制，尤其是利益訴求、權利主張、自我管理等，官民的協(xié)商通道并未有效地建立，這就意味著法治中國還需繼續(xù)建設。故國家治理手段必須朝著“法治”邁進，來解決社會生活中的利益糾紛和沖突，將這些隱患消滅在萌芽狀態(tài)。黨的十八屆四中全會提出建立“法治國家、法治社會、法治政府”三位一體，建設“法治中國”。黨的十九大進一步提出“推進全面依法治國，黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度建設全面加強?！盵1]4“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強?！盵1]5那么，站在這一個角度上，回顧自民國以來百年的國家治理方式的轉變，就顯得很有意義。一方面看百年變遷歷程，總結經驗，對當前我國“法治中國”的建設有一些借鑒意義；另一方面，當前“法治中國”遇到了一些社會治理的問題，如何在理論層面提升國家現(xiàn)代治理能力，為國家治理提供切實可行的理論支持，也是值得思考的。

二、1920年代前期北洋政府的“司法獨立”

1920年代，革命呼聲再度高漲，成為眾多政治團體和民眾的共同訴求，并付諸實施。自此，中國革命浪潮一浪高過一浪。1912年民國成立以后，革命派和北洋軍閥矛盾激化，進一步沖擊了脆弱的憲政體制。作為軍閥的袁世凱開始做起了皇帝夢，對孫中山先生領導的國民黨充滿了敵意，故設計刺殺宋教仁?？v使有“武力討袁”“二次革命”，也無法阻止袁世凱的野心。雖然后來袁世凱死了，但是中國的政治發(fā)展也隨之偏離了預定的軌道，轉而向傳統(tǒng)武力方向加速滑行。

中央和地方軍閥混戰(zhàn)更是不計其數(shù)，北洋政府內閣更迭更是讓人應接不暇，國家治理方式更是偏離了預定的法治軌道。晚清是滿漢問題，這一時期，各種主義、學說紛紛來到中國，令人目不暇接，甚至一種主義，都會讓人爭論不休。如社會主義學說，從陳獨秀1921年開列的一個書單中，可以看到社會主義內部學說的種類很多，有無政府主義、共產主義、國家社會主義、工團主義、民族社會主義等，出現(xiàn)了百家爭鳴的現(xiàn)象。各種主義、理論、學術相互競爭，思潮激蕩的現(xiàn)象發(fā)生在軍閥當?shù)馈⒄渭妬y的年代，其國家治理方式可以說無從談起，司法獨立僅僅成為一種理念，沒有付諸實行。

中國近代司法變革始于清末新政時期。與當時立憲政治相比，一套以司法獨立為主旨的西方司法改革在中國逐步展開。此次司法改革是在清末改革的基礎上繼續(xù)推進的，沿著追求司法獨立、審判程序化與職業(yè)化的大方向繼續(xù)向前。

1914—1915年，北洋政府又進行了一次司法改革[2]7。在司法與政黨關系上，北洋政府強調司法不能政黨化，與北洋政府的憲政和三權分立有很大關系。從司法獨立來看，法官必須保持中立，對雙方的矛盾做到最公正的裁決。北洋政府還要求司法官不得加入政黨，不得兼職行政官員和議員。司法部多次訓令各級司法人員不得加入或參加政黨活動，訓令各地審檢廳：“凡屬法官尤應破除偏私，自處于不黨之地位，以保持其獨立之精神。”[2]23

北洋政府時期政局不穩(wěn)定，直接影響了司法中樞的穩(wěn)定，沒能形成穩(wěn)定的權力中心，由此引發(fā)了中央級司法的長期缺失。這一時期僅實現(xiàn)了表面上的司法獨立，也一定程度上付諸實踐，但多流于形式。

1920年代，由于北洋政府司法獨立表現(xiàn)令人堪憂，讓國人對憲政產生了懷疑和不信任，憲政法治開始退潮。最直接的案件就是曹錕賄選總統(tǒng)，公布《中華民國憲法》(基本未實施)。國人對歷次議員的失望、對歷次國會的失望，導致了對代議制的不信任，引發(fā)對憲政體制的否認，甚至稱呼議員為“豬仔”，成為一時的笑柄。

更讓人關注的是，北洋政府時期是軍閥政治，與憲政法治有著根本的區(qū)別，甚至是水火不容，互相沖突。但在北洋政府時期出現(xiàn)了一個奇異的現(xiàn)象，在軍閥把持政權的同時，憲政法治并未完全喪失功能，司法部在一定程度上還能運行，軍閥還對自己進行包裝，讓外界以為他們支持憲政法治，以便實現(xiàn)軍閥的統(tǒng)治。

綜上所述，北洋政府時期所實行的憲政法治堅持司法獨立，但權力制衡和個人自由的內涵與中國傳統(tǒng)文化相去甚遠。中國傳統(tǒng)文化講究“息訟”“厭訟”，人們之間和諧相處，不要撕破臉，讓雙方感到難堪，有什么爭執(zhí)在家庭或家族范圍內和解。而民國初年的憲法政治直接引入西方理論，希翼通過此來改變國家治理方式，實現(xiàn)社會的有序運行。但軍人變換政權，互相攻伐，亂象叢生，民不聊生，國人對此理論深感失望，沒能實現(xiàn)社會的有效運行。此種情況之下，革命的話語體系開始流行，用革命代替憲政的聲音一浪高過一浪，“改造中國應不應當革命？須要不須要革命？”[2]7

三、1920年代后期的“司法黨化”

“以黨治國”在中國的興起，除了國共第一次合作的因素之外，加之共產國際的支持。孫中山先生在看到俄國十月革命的勝利之后，將治理中國的目光投向了蘇俄，自此和蘇俄開始了接觸，“以黨治國”的理論開始萌芽，宣告了“憲政法治”理論的衰敗。孫中山先生的革命黨法治論從開始無人響應，到獲得國人的接納，再到推廣到全國，這說明時代的變革來到了，即“法統(tǒng)”再也無法實現(xiàn)了，“黨統(tǒng)”開始有了陣地，這樣國家所立之法必須與黨義黨綱保持一致，否則無效。

孫中山先生的政治理論中提倡“以黨治國”，對人權提得很少，常倡導國家應天下為公的思潮，當國家利益和國人利益發(fā)生沖突時，贊成國民利益服從國家利益。如想革命獲得成功，必先犧牲個人利益，方可實現(xiàn)國家治理?！皩O中山晚年司法思想的變化，可能受到世界近代法學思潮演變的影響。”[2]38

20世紀初到30年代，形成了社會法學派、自然法學派、分析實證法學三大派鼎力的局面，這三派都側重于實證分析和案例分析，強調個人利益和社會利益的結合，強調通過法律來實現(xiàn)社會治理，尤其是側重于社會秩序有效運行，強調社會本位。孫中山在這種思潮的影響下，開始形成“以黨治國”的思路，強調司法人員必須入黨。

徐謙在1926年抵達廣州，任國民政府司法行政委員會主席、大理院院長。他首先改造司法委員會，由中央、省、市的黨、政、軍部門負責人和農民協(xié)會、婦女解放協(xié)會、全國總工會、省港罷工委員會、農工商學聯(lián)合會等代表聯(lián)合組成，討論改造司法議案，送政治會議審議，交由國民政府公布施行[2]59。徐謙還讓社會民眾力量進入司法，律師也開始了“司法黨化”。在徐謙推行司法黨化的過程中，遇到了一些阻力，一些法學學者開始認為這與司法獨立背道而馳，是對司法獨立的根本推翻。但另一些人贊成革命司法，即“司法黨化”，認為有利于動員民眾參與革命斗爭，強化國民黨政權的統(tǒng)治力，一定程度上穩(wěn)定了社會秩序，但也出現(xiàn)了一系列的問題，尤其是在這樣政局變幻的時代。

四、南京國民政府時期的“司法黨化”

1927年，寧漢合流之后，王寵惠主持司法工作，極力推進“以黨治國”。他認為：“‘以黨治國’，但是并不是專政，不是喜歡要怎樣就怎樣。這個‘以黨治國’的職權，是有意義的，乃是總理把這個重大的責任，付托給我們，像英國美國法律之‘信托制度’一樣，乃是一種義務性質。……這便謂之‘以黨治國’?！盵2]59由此可以看出，王寵惠借孫中山的理論闡述“以黨治國”的理念，強化國民黨黨治理論的意識形態(tài)。但王寵惠留學歐美，崇尚自由的法治，心里對“以黨治國”不是很認同。

后居正上臺，成為司法工作的中樞。居正將司法黨化分為黨人化和黨義化，重點放在黨義化。黨義化是源于孫中山關于“以黨治國”的闡述，側重于司法的三民主義黨義化。如果公開宣傳黨人化，很容易使人認為國民黨在赤裸裸地爭奪社會的工作崗位，推進黨化，并且強化意識形態(tài)的宣傳和占領。但側重于司法黨化，事實上收到了不錯的效果。在司法系統(tǒng)中，灌輸國民黨黨義，并在司法官的選任和培訓環(huán)節(jié)灌輸黨義。在1930年代，立法院將國民黨黨義灌輸?shù)搅⒎ú块T工作中，頒布了大量的法律，體現(xiàn)了國民黨的意志和思想。自此，國民黨實行大量工作人員通過考試進入司法領域，對中央及各省黨部工作人員在考試院進行司法工作考試，然后在司法院法官訓練所進行強化訓練，受訓一年之后，進入各司法機關任職，極大地推進了“司法黨化”的速度。

綜上所述，“司法黨化”的推進，一定程度上彌補了司法與政治、社會的斷裂，達到利用政治控制社會的根本意圖，也實現(xiàn)了意識形態(tài)領域的統(tǒng)治。但由于實行“司法黨化”的速度過快，人員的素質參差不齊，僅僅是數(shù)量上的提高，分布在各級法院和司法院系統(tǒng)中。但在行政系統(tǒng)中，人數(shù)較少，“司法黨化”實際起不到作用。到國民黨后期，長期的司法黨化，已經演化成為國民黨內部CC系掌握鎮(zhèn)壓反對派的工具?！八痉h化”主要推動力來自國民黨內CC系的推動力。政治與司法是一個嚴肅的問題，也是一個纏繞人的問題，司法即是權力的安排，也深受其影響，又具有推進執(zhí)政黨意志的功能。在中國近代大部分時間內，司法與政治、社會糾纏不清，互相混淆，很多時期是相互重合的。

五、改革開放后的國家治理模式

中華人民共和國成立后，所有南京國民政府制定的法律均被宣告廢止，而代之以新的共產黨政權的綱領、法律、命令、條例、決議和政策。在接下來幾年里，一切與舊政權有關的制度、機構、人員、觀念、理論，均遭到系統(tǒng)的批判和改造[3]110。法律被認作是階級壓迫的工具和貫徹黨的政策的手段，其作用被單純限制在刑事法律方面，打擊犯罪而已。這是依靠行政手段來管理社會的階段?！芭c規(guī)劃的社會變遷相伴隨，是一個國家權力不斷向基層社會滲入的過程，一個社會中間階層和組織日漸削弱，減少乃至消失的過程，這個過程的頂點，則是社會為國家所吞噬，以致在個人和國家之間沒有任何中介。而當這種局面出現(xiàn)之時，法律也變得多余?！盵3]110

1978年之后，中國出現(xiàn)了重大的社會轉型，市場經濟獲得迅速發(fā)展，民間社會也開始孕育壯大，主張個人權益、契約精神、公平競爭都已經成為社會的主流價值觀，并且為私法制度奠定了思想基礎。然而，由于長期以來我國主流價值觀是社會主義，崇尚集體主義，國家精神至上，權利本位至上還在一定范圍內存在，民間社會也一直習慣了這種思維模式，民間意識的覺醒還是受國家的引導。

“在這種‘非主流’和‘受監(jiān)護’的狀態(tài)下，民間社會一方面很難形成真正的自由自主精神，另一方面也很難形成真正的理性自律意識。同時，民間社會發(fā)展的嚴重不平衡又導致其價值訴求中存在著傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代交織的局面。”[4]177私法自治是民間社會的自由、自律精神的必然要求和體現(xiàn)，民間社會并不是完整的，如果一味任由民間社會自由發(fā)展，會形成弱肉強食的叢林法則，甚至某些霸權。因此，要構建現(xiàn)代社會的私法制度，防止私權濫用，侵蝕社會公平和正義，必須設定一些原則，給私法制度設置一些權限，來實現(xiàn)國家與民間社會良性互動。

中國適應從“國家監(jiān)護民間社會”到“民間社會與國家合作”的道路，改變民間社會發(fā)展呈現(xiàn)著嚴重不平衡的局面。當前民間社會組織進入了數(shù)量大爆發(fā)的階段，社會功能越來越重要。但我國關于民間社會組織的立法很少，缺乏有效的指導和管理，總體上處于管理滯后、重控制的狀態(tài)。如何有效對民間社會組織進行治理，更好地發(fā)揮其作用顯得尤為重要。

私法秩序是民間秩序的主要秩序，它需要權利與權力的平衡、權利與權利的平衡、權利與義務的平衡、利益與利益的平衡、法律與社會的平衡，這樣才能實現(xiàn)民間社會與國家有效的互動與合作?！耙环矫?，立法要立足憲法來保障公民結社自由權、放開政府管制、加大政府支持、推進社會自治，體現(xiàn)了‘放’的去向，另一方面又要依照規(guī)則和程序來對非營利組織進行必要的法律控制和行為管理，體現(xiàn)了‘控’的要求?！盵4]183

處于政黨與民間組織的中間狀態(tài)就是通常所說的“人民團體”。這是“中國特色”，包括共青團、婦聯(lián)、工會、臺聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、文聯(lián)、作協(xié)等。這些官辦的社會組織，在一定程度上引領著其他民間社會組織的發(fā)展方向。

六、習近平新時代中國特色社會主義思想下的“法治中國”

黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系的自我完善和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。習近平同志強調：“我們今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果?！盵5]這都是中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化積淀的結果，也是對我國古代國家治理模式總結的結果。

我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是立足于中國國情，綜合參考各方面的優(yōu)秀經驗和一切優(yōu)秀成果，絕不照搬和抄襲他國現(xiàn)有的模式，來實現(xiàn)我國的國家治理模式的轉變。正如習近平同志強調：“我們推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當然要學習和借鑒一切人類文明的一切優(yōu)秀成果，但不是照搬其他國家的政治理念和制度模式，而是要從我國的現(xiàn)實條件出發(fā)來創(chuàng)造前進?！盵6]黨的十八屆四中全會又提出：“長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻地總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就?！盵7]

黨的十九大又進一步提出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國的全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家……”[1]22這說明黨和國家互動體制中，一方面執(zhí)政黨通過黨和國家兩個系統(tǒng)治理國家；另一方面，執(zhí)政黨按照自己的思路治理國家。那么這種情況之下，執(zhí)政黨第一次在官方承認“法治中國”的國家現(xiàn)代治理模式，建構“法治國家、法治社會、法治政府”三位一體的治理框架，在這種法治模式下，不再是單純依靠行政系統(tǒng)或政策來實現(xiàn)法治，而是通過執(zhí)政黨實現(xiàn)法治。

改革開放之后，自由、平等、契約變成了人們的主流價值觀。這就要直面這個問題，依法治國如何面對中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化中的古典法治傳統(tǒng)，如何吸收融合現(xiàn)代法治和古典法治。一直以來，中國法治在古典法治和現(xiàn)代法治之間搖擺、徘徊，處于鐘擺狀態(tài)，要么前者否定后者，要么后者否定前者，走不出二者互相否定的怪圈。而黨的十八大以后，中國共產黨制定了依法治國的國家現(xiàn)代治理方略，就必須處理這二者的問題。實際上中國國家治理模式是一種混合型的法治，既要尊重古典法治傳統(tǒng)，也要融合現(xiàn)代法治。中國共產黨是全體中國人民利益的最高代表，踐行了中華民族的價值和理想，實現(xiàn)中華民族的偉大復興，承擔凝聚人心的作用，在某種意義上，類似于信仰和宗教的作用，在于執(zhí)政黨能否在最大程度上代表人民的根本利益，能否將人民的訴求放在心中，并合理表達出來，付諸于實踐。中國共產黨在新時代從嚴治黨，在繼承古典法治傳統(tǒng)基礎上，融合現(xiàn)代法治，處理好黨和國家、黨規(guī)與國法的問題。

黨的十八大以來，中國共產黨加大了依法治國和依法治黨一起推進的策略，頒布了《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》和《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》，制定了中央八項規(guī)定、《中國共產黨黨內廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》等一系列黨內法規(guī)，旨在“治國必先治黨，治黨務必從嚴”?！半S著到2020年建成內容科學、程序嚴密、配套完善、運行有效的比較完善的黨內法規(guī)制度體系，依法治國與依規(guī)治黨的協(xié)調推進必將呈現(xiàn)出嶄新的局面?！盵8]黨的路線、方針、政策與國家法律規(guī)范的關系在黨主導的依法治國下實現(xiàn)了銜接與協(xié)調，揭示了黨的領導與依法治國的辯證關系問題。

七、結論：百年中國國家治理模式的艱難嬗變

縱觀百年中國國家治理模式的變遷，我們不難發(fā)現(xiàn)歷程艱難，各種理論不斷登臺和交融，你方唱罷，我登場，輪流坐莊，一一實驗，但都無果而終，最終只有中國共產黨實現(xiàn)了“法治中國”的國家現(xiàn)代化治理。1912年民國成立，北洋政府試圖通過西方的司法獨立和三權分立，構建國家治理模式，夢想實現(xiàn)憲政體制，但又因為嚴重的黨爭導致憲政體制一再失敗，國家分崩離析，軍閥混戰(zhàn)不斷，百姓流離失所，社會失序，憲政法治破滅。之后孫中山先生從俄國布爾什維克黨汲取營養(yǎng)，試圖將國民黨改組成無血緣、無地緣、無階級的新黨組織，但最終也失敗。他沒有將本國的黨國關系改造成為西方的黨國關系，而是實現(xiàn)了黨國一體，司法黨化，即以黨建國，以黨治國，黨國一家，不分彼此，國家以黨為基礎，以黨義作為立基之本，黨義作為國家治理基本準則。而西方的黨國關系已經在理論上很好地解決了，從此與西方的黨國關系分道揚鑣。

蘇共通過工人階級革命奪取了政權，但蘇共的工人階級人數(shù)很少，即使有工人，也是農民轉變而來的，很多共產黨員都是農民，整個國家治理模式并沒有建立起來，而是依靠國家機器治理，黨本身沒有有效治理國家，最終蛻變成為威權主義的國家。而我國采取了與蘇聯(lián)完全不同的道路，從開始立足于大城市的政黨轉變?yōu)檎嬲谵r村社會的政黨。通過自下而上的社會控制來實現(xiàn)國家治理，即“延安模式”。

中華人民共和國成立后，中國開始探索新的發(fā)展道路，廢除了國民黨“司法黨化”的統(tǒng)治模式，廢除一切相關的法統(tǒng)和道統(tǒng)。中國共產黨開始了探索政黨與國家互動的體制，一方面，黨始終扎根于社會的最基層，通過自下而上的控制來實現(xiàn)整個國家有效治理，獨立于國家，保持自己的權威；另一方面又融合于國家之中，整合社會力量，來防止黨蛻變成為蘇聯(lián)那樣的“干部集團”的極權政治。尤其是黨的十八大以后，中國共產黨保持與國家的平衡，用黨內法規(guī)約束本黨的行為規(guī)范，強調黨必須服從黨章與黨規(guī)黨法，這對于實現(xiàn)黨和國家的關系，實現(xiàn)從嚴治黨和依法治國，實現(xiàn)二者的結合，對實現(xiàn)國家現(xiàn)代治理具有重要的意義。

“法治中國”是國家治理現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)，法治必須服務于國家治理，這就意味著中國特色社會主義法治必須脫離西方法治的模式，融合中國古典法治傳統(tǒng)，創(chuàng)造出適合中國的法治道路，來為當前的國家現(xiàn)代化治理提供一種模式。百年中國國家治理模式的變遷，向我們展現(xiàn)了一個從弱到強的歷史，展現(xiàn)了百年中國苦難的發(fā)展史，但這一切都已經成為過去，今天要建成的是新時代中國特色社會主義的“法治中國”。