姜 敏， 蔣賢斌

(邵陽學院 馬克思主義學院， 湖南 邵陽 422000；江西師范大學 馬克思主義學院， 江西 南昌 330000)

蔣賢斌(1967—)，男，湖南永州人，江西師范大學馬克思主義學院教授，博士，碩士生導師。 2015年12月20至21日，中央城市工作會議在北京舉行。習近平總書記、李克強總理，以及其他黨和國家領導均出席會議。這是新時期，黨中央國務院主持召開的城市工作會議，它標志著我國城市工作將進入一個新時期。從理論上說，做好城市工作，一方面要堅決落實黨中央關于城市工作的相關內(nèi)容與精神，按城市現(xiàn)代化建設的基本規(guī)律與理論辦事；另一方面也要吸收歷史上中國共產(chǎn)黨人在不同時期治理城市的經(jīng)驗，并把這些經(jīng)驗提升為理論，為現(xiàn)金城市工作和城市建設提供經(jīng)驗。從1948年11月到1949年5月，陳云同志擔任沈陽軍事管制委員會主任，全權領導沈陽的接收與管理。在主政沈陽的這段時期，陳云出色的完成了對沈陽的全面接收與管理，使沈陽城市順利進入社會穩(wěn)定、經(jīng)濟生產(chǎn)迅速恢復的狀況。陳云在主政沈陽所取得的城市工作成效，支援了前線的戰(zhàn)事，為解放戰(zhàn)爭的勝利作出了貢獻。同時，也為后世的城市工作累積了的寶貴經(jīng)驗。

學術界對于陳云在沈陽的城市接收與管理的研究不少，出現(xiàn)了一些有價值的研究成果，[1-5]但是這些研究更多專注于城市接收，以及接管城市歷史的還原，對經(jīng)驗的研究也是基于思想上的宏觀梳理和貢獻的肯定。*如姚卿善、洪英俊分別從接收和管理兩個基本思想論述；董志銘、常琦從基本思路、成功經(jīng)驗和現(xiàn)代啟示三方面探討；王恩寶和王金艷是根據(jù)陳云的文選、文集等文獻的整體性對歷史進行整體機構的還原等。本文著重從城市治理的角度對陳云主政沈陽時期進行探索性研究，以期為當代城市管理提供一些借鑒。

一、社會穩(wěn)定，是城市治理的基礎

沈陽是當時我國最大的重工業(yè)基地，是東北第一大城市，在中國也是一等城市，對沈陽的接收與管理的成功與否，關系重大。當時，陳云就說：我們接收管理城市的“好或壞，消息都能傳出去，一定要做好。如果做不好，人家會說解放區(qū)不好，民主政府不好?！盵6]653然而，當時的沈陽卻是一片混亂，接收、管理沈陽的工作任務很重。1948年10月27日下午，東北局常委會決定委派陳云作為東北局全權代表，負責接管沈陽的工作，并組成以陳云為主任，伍修權、陶鑄為副主任的沈陽軍事管制委員會，陳云正式主政沈陽城。

陳云認識到?jīng)]有社會的穩(wěn)定，城市工作無法開展，只要社會穩(wěn)定了，人心安定了，城市才會運轉起來。當時影響沈陽社會穩(wěn)定的一個重要因素：國民黨舊政府的機構、財產(chǎn)物資及人員的接收與處理問題。陳云在主政沈陽的第二天，即10月28日，主持召開了沈陽軍管會第一次會議，他對接收方法和要注意的問題作出了一系列明確的規(guī)定，突出表現(xiàn)在接收原則上。接受原則包括：“自上而下，按照系統(tǒng)，統(tǒng)一接收，一切財產(chǎn)、物資、人員、文件均原封不動，先接收，后分配，約法八章等原則?！盵7]532-533具體內(nèi)容為以下幾點。一是“各按系統(tǒng)”：對沈陽市政府原設有的舊的市政機關部門必須按照既定的系統(tǒng)來接收，“一切原封不動”、“絕對不準破壞”、“不要打亂”；[8]80二是“自上而下”：入城接收以后，立即自上而下的通知原機關負責人辦理移交手續(xù)，并通過內(nèi)線和群眾了解實際情況；三是“原封不動”：原職員依然按原職上班，只派軍事代表去工廠企業(yè)，政權部門只撤換負責人等措施。具體接收步驟從接收資產(chǎn)檔案入手，整理人員放在下一步；四是“先接后分”：各部門一律不準將資產(chǎn)檔案搬走，無占有和支配權，只有接收權。各部門只對軍管會負責，不對原來上級負責。要無條件服從軍管會，再工廠、房子的統(tǒng)一分配，要全部接收完畢后再進行。[9]374-375沈陽的接管工作就是在這幾條原則下開展的，軍管會平穩(wěn)地接收了原城市機構及財產(chǎn)。陳云的這個“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”城市接管原則后來得到了中央的重視，并推而廣之：“毛主席關于‘原封原樣接收’的思想，吸收了陳云同志的做法。”[10]6

沈陽接收工作的成功不僅限于對原城市機構及財產(chǎn)的接收，更體現(xiàn)在接收及安置國民黨政府留下來的舊人員這一群體上。從一定意義上說，城市的穩(wěn)定，主要就是人的穩(wěn)定。沈陽解放以后，沈陽城內(nèi)的人口結構極其復雜，有國民黨原黨政機構、企事業(yè)單位的工作人員及其家屬、沈陽原有市民、國民黨的散俘游勇、敵匪特務、以及共產(chǎn)黨的軍隊和軍管會接收人員等等。其中，國民黨機構中的舊人員及其家屬所占比例最大，處理好他們成為穩(wěn)定城市社會的重中之重。據(jù)統(tǒng)計，當時，沈陽市的公教職工有十七萬，連家屬近六十萬，占當時所有人口的三分之二。對國民黨機構中的舊人員的安置與處理，陳云要求要根據(jù)“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的接管原則，在軍管會下的領導下，有條不紊的實施接收的各項工作，并命令原有人員留職呈報情況，等待接收處理。政策合理的實施，很快就安撫了這部分人。原有人員報到上班的人與日俱增，“最可注意者，許多工廠、企業(yè)、機關、學校的高級職員，諸如工廠廠長、市政府各局長等，亦陸續(xù)報到上班?！盵6]660這就基本上穩(wěn)定了大部分的人。與此同時，對國民黨特務和黨務人員進行嚴酷打擊，警惕特務分子。當時有一些國民黨黨員、三青團團員是一些企業(yè)的員工，軍委會對他們分別情況予以處理。首先，要求為保障基本生活成為國民黨員、三青團員的人員登記備案，并報告相關情況，在保證不參加破壞活動的條件下給予工作；其次，分清辨別負責黨務、團務的人員是否為特務分子，再其決定去留；再次，清除特意隱瞞的特務分子。[9]359

散俘游勇成為當時影響沈陽城的一個復雜問題。陳云指出：“散俘首先是收容好，有飯吃，有房住。次一步是如何往外分散處理?，F(xiàn)在感到應先準備好幾個解放團的架子，以便于收容。”[9]377-378剛解放沈陽的時候，散俘有二三萬人，一些機構收容一批以后，人數(shù)減少，但是隨著戰(zhàn)爭的進行，其他地方的俘虜壓向沈陽，使得沈陽的人口壓力加大，這就需要派遣干部南遣戰(zhàn)俘。通過對舊人員、國民黨特務分子和散兵游勇的處理，沈陽的人口管理得到了取得了優(yōu)異的成果，維護了社會的穩(wěn)定。

二、發(fā)展經(jīng)濟，是城市治理的首要任務

陳云認為城市治理的主要任務為：抓生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟。1948年3月，他在東北局例會上就提出：隨著解放戰(zhàn)爭的深入，解放區(qū)的不斷擴大，城市的作用也越來越大。城市工作主要是抓生產(chǎn)。[7]509，他的這一思想與當時毛澤東的思想是完全吻合的。在中共七屆二中全會上，毛澤東明確指出：“從我們接管城市的第一天起，我們的眼睛就要向著這個城市的生產(chǎn)事業(yè)的恢復和發(fā)展?！盵11]1428并對當時存在的占領城市后，盲目地亂抓亂碰，把生產(chǎn)建設的中心任務拋諸腦后，導致城市工業(yè)停頓、工人失業(yè)、人民生活水平降低的現(xiàn)象進行了嚴厲的批評。這就確立了管理沈陽主要任務是發(fā)展生產(chǎn)，支援前線。

要發(fā)展生產(chǎn)，促進城市經(jīng)濟發(fā)展繁榮，必須得恢復城市市場秩序和經(jīng)濟功能。而要做到這一點，陳云認為金融物價和工資待遇等是解決問題的關鍵。接管沈陽后，陳云就提出了需要解決的五個關鍵問題，其中關于穩(wěn)定經(jīng)濟的有兩個：一是要“迅速解決金融物價問題”，一是“工資問題需要妥善解決”。這兩個問題與當時的糧食供應問題有著重要的聯(lián)系。陳云為了保證沈陽百萬市民的糧食供應，要求沈陽糧價要根據(jù)成本加運費及合理利潤來制定，比其他城市的略高一些，結果糧食源源不斷的被吸引進城，確保了沈陽的糧食供應。針對物價問題，陳云指示軍管會及時公布沈陽周邊地區(qū)物價，公開信息，穩(wěn)定商人，鼓勵商業(yè)開市。針對群眾最關心的金圓券處理辦法問題，陳云通過軍管會實行有針對性的措施：在一定時間內(nèi)，金圓券和東北九省流通券可按一定比例統(tǒng)一兌換成我黨發(fā)行的東北地區(qū)流通券。工資問題是另一個重要的問題，如不注意解決，則人心不安，而工資問題主要是工資標準的界定。因解放前沈陽物價飛漲，工資也折合糧食數(shù)發(fā)放，解放前糧價奇高，工資折合的糧食和解放后存在很大的差距，因而，工資標準暫時只能根據(jù)國民黨的底薪等級，工人、職員、技師從每月八十斤至四百斤。[9]377通過這些措施，金融物價穩(wěn)定了，工廠的工人穩(wěn)定了，生產(chǎn)自然發(fā)展起來。

當時，在沈陽還存在著相當數(shù)量的私營工商業(yè)，它們的存在與發(fā)展對城市經(jīng)濟起著重要的作用。保護民族工商業(yè)是我黨的一貫政策，對資本主義工商業(yè)采取的就是利用、限制和改造的政策。陳云在接管沈陽的過程中，對資本主義工商業(yè)采取的就是保護政策，主要體現(xiàn)在支持、幫助其恢復生產(chǎn)。他認為私營資本是當時中國經(jīng)濟不可缺少的部分，因而，要求對私營工廠中的一切機械物品不得隨意動用和破壞，并尊重私營工廠擁有者。要求私營工廠中的工人提高生產(chǎn)效率，增加生產(chǎn)，生產(chǎn)的東西越多對新中國的建設就貢獻越大，要理清幫資本家賺錢和為國家建設做貢獻之間的關系。要求私營工廠的工人有正確的勞動態(tài)度，工人“有權利要求實行勞資兩利”，既有被資本家尊重的民主權利，也有“完成生產(chǎn)計劃，遵守勞資雙方訂立的契約，遵守政府保護私營企業(yè)的法令義務”的義務。[12]22

三、安全有序，是城市治理的保障

解放前后的沈陽城市安全穩(wěn)定的局勢遠遠復雜于今天的城市狀況，當時沈陽市內(nèi)存在著很多不安定因素。如：“散俘原有二三萬”、“沈市所存彈藥甚夥”[9]658、還有五千多人的舊警察，以及隱藏的敵特分子等。確保城市安全就成為城市治理的重要工作。治安管理是政府維護城市安全的必須手段，是具有強制性的。城市治安工作要做好，首先就要抓好公安工作。公安工作是維護社會穩(wěn)定、維持社會秩序有力的武器，抓好這個利器，是促進社會秩序好轉的重要手段。在當時，衛(wèi)戍部隊是公安部門的主管單位，陳云對衛(wèi)戍部隊的組建有明確的要求：“衛(wèi)戍部隊應是單一建制，讓有訓練有紀律教育的部隊擔任?！盵9]377訓練有素、紀律嚴明、單一建制的部隊戰(zhàn)斗力更強強、上令下達更好。他指明，要有應付不測事件的相當力量的機動部隊。陳云在對待原國民黨警察部門要問題上力主有所區(qū)分，不可一個標準：“敵警察必須收繳槍支，讓其徒手服務。交通警察盡快站崗，消防隊各守原位，戶籍警察大部可留。其他刑事警察和武裝警察隊等帶特務性者，二十天后集中受訓，也不宜過早遣散?！盵9]376其次，要做好宣傳教育工作，穩(wěn)定人心。軍管會進城不久，陳云在《接收沈陽的經(jīng)驗》里寫到：“穩(wěn)定人心，傳布政策，主要靠報紙”，不苛求報紙的內(nèi)容的生動，要求以基本政策和各種布告為主，對于公開發(fā)布的布告要求必須字斟句酌。[9]376剛解放的沈陽城，還有大批的敵特分子存在，他們通過造謠生事、爆炸破壞等方式，引發(fā)社會恐慌、制造混亂。因此，必須要發(fā)揮報紙的宣傳主陣地作用，用以戳穿敵特陰謀，教育群眾，盡快形成人心安定，社會穩(wěn)定的局勢。第三，疏散彈藥。疏散彈藥是在接收沈陽過程中遇到的突發(fā)情況，事前無思想準備和應對策略。沈陽既是國民黨政府東北的政治、軍事中心，也是后方補給基地、交通樞紐。因此，所存彈藥極多。敵機又轉炸兵工廠和彈藥庫，所以極其危險。與此同時，在直連鐵路上?？恐b滿彈藥的火車，一旦引爆，沈陽必成火海，后果不堪設想。陳云當機立斷，要求軍管會立即派周純?nèi)热私M成的運輸團搶運彈藥，“連夜疏散，力爭搬動數(shù)里或數(shù)十里，”[9]378最終把這批彈藥保存了下來，既消除了沈陽人心頭的巨大隱患，還為支援了前線戰(zhàn)事，保證了社會的安全和穩(wěn)定。

當時主政沈陽的陳云同志認識到，城市治理的終極目標是依規(guī)治理。因而，他非常重視政策法規(guī)的建立健全，借以行政法規(guī)的形式來有效的規(guī)范居民生活和城市秩序。11月3日，陳云率領軍管會進入沈陽的第二天，就授意沈陽軍管會和沈陽衛(wèi)戍司令部分別發(fā)出公告、規(guī)定、布告。其中軍管會《有關接收工作的六項規(guī)定》中規(guī)定：原沈陽市機關全體工作人員照常上班，并保留原有職務，并負責保管對所屬部門一切財物資料，將所屬人、財、物等系統(tǒng)的分別造冊，呈報沈陽軍管會，并規(guī)定了呈報手續(xù)、負責人員的職責、辦理期限等，對按期完成的予以獎勵，反之，則予以懲處。[7]50911月15日，發(fā)布沈陽軍管會第四號布告，要求中外機關、各界人民與各國僑民，將電臺、手法報話機交出。[7]538同年12月25日，陳云為沈陽軍管會起草了關于保護公私房產(chǎn)的布告。[7]542這些政策法規(guī)的出臺為安定沈陽的社會秩序起到了積極的指導作用。

四、保障民生，是城市治理的立足點

陳云主政沈陽時期，強調(diào)政府公共部門要以恢復城市秩序、保民生為責任，尤其是在解決水電、交通、通訊等問題上。一是恢復水電。陳云在《接收沈陽的經(jīng)驗》中提到了五個關鍵問題，其中首要任務“要恢復電力供應”。陳云充分認識到電對城市的重要性：如果沈陽城“沒有電，……就會變成一座死城，秩序就無法控制?！盵9]375因此，他高度重視電力的恢復，在軍管會入城的第二天，就集中力量恢復了市內(nèi)供電。與此同時，陳云將接收自來水企業(yè)恢復正常供水的問題放在重要位置，他第一時間指派軍代表接收自來水企業(yè)，通過細致的思想工作，保證了全體員工堅守崗位，安心工作。二是恢復通信。陳云及時指派軍代表進駐沈陽郵政局，接管和恢復通信生產(chǎn)工作。進入沈陽城第三天，投遞員就開始送信，火車郵路、汽車郵路、農(nóng)村郵路也在很短的時間內(nèi)全部得到了恢復與發(fā)展。三是接管改造鐵路交通。沈陽是東北的鐵路交通樞紐，在戰(zhàn)爭中破壞嚴重，要支援城市恢復重建和解放戰(zhàn)爭，必須盡快暢通鐵路。陳云指示接管部隊迅速成立了沈陽鐵路公安處，并領導沈陽鐵路軍事管理局，維護鐵路治安秩序，改革原有的管理制度，及時恢復客貨運輸。

1948年11月—1949年5月，陳云在領導接收和治理沈陽的實踐中，創(chuàng)造了一套較為豐富、相對系統(tǒng)的治理城市的工作經(jīng)驗，這些經(jīng)驗在新中國建立前后，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政城市工作初期得到了一定推廣和運用。今天，中國的城市工作相比建國前后的工作，無論外在環(huán)境，還是工作內(nèi)涵都有很大的不同了，但是，陳云同志主政沈陽城市工作時所留下來的治理城市的方式方法、思想經(jīng)驗，對于當前中國的城市工作仍是有一定借鑒意義，值得城市的領導者們學習，也值得研究者進一步深入研究總結。

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