王 瑩，陸 云

（1.大理大學(xué)馬克思主義學(xué)院，云南大理 671003；2.大理大學(xué)法學(xué)院，云南大理 671003）

當(dāng)前國(guó)際安全形勢(shì)混沌復(fù)雜，充滿變數(shù)，亞太地區(qū)的大國(guó)博弈牽動(dòng)世界政治安全格局，特別是隨著大國(guó)強(qiáng)權(quán)、域外勢(shì)力的介入與角逐，緬甸國(guó)內(nèi)政局更加撲朔迷離，緬甸政府軍與國(guó)內(nèi)民族地方武裝的軍事沖突不斷，中緬邊境難民問題日益凸顯出對(duì)中國(guó)邊境安全的潛在“外溢”性威脅。緬甸作為世界上民族最多的國(guó)家之一，自脫離英國(guó)殖民統(tǒng)治獨(dú)立以來，一直被民族矛盾、族際沖突所困擾，持續(xù)不斷的內(nèi)戰(zhàn)產(chǎn)生持續(xù)不斷的大批難民，五千多萬人口的緬甸一直以來都是東南亞地區(qū)最大難民輸出國(guó)，目前緬甸在國(guó)際難民來源國(guó)中名列第五。近幾十年來，緬甸綿延不斷的民族矛盾和武裝沖突，不斷在中緬邊境引發(fā)難民問題，中國(guó)邊境屢屢受波及，且難民數(shù)量居高不下；相關(guān)難民源主要集中于中緬邊境克欽族（緬甸）地區(qū)，以及果敢族（緬甸）跨境民族聚集區(qū)，主要來源于緬甸北部戰(zhàn)火燃燒熱點(diǎn)地區(qū)，具體分布于云南省德宏傣族景頗族自治州的盈江、隴川、瑞麗等中國(guó)邊境縣市邊境沿線，以及云南省臨滄市鎮(zhèn)康縣南傘鎮(zhèn)等地邊境沿線。近年緬中邊境難民潮主要是由緬甸政府軍與緬甸克欽族、果敢族等少數(shù)民族武裝組織之間的武裝沖突造成，對(duì)中國(guó)西南邊境安全造成嚴(yán)重影響。

一、中緬邊境難民問題的歷史根源

緬甸是一個(gè)有著135個(gè)民族，民族問題極其復(fù)雜的多民族多宗教國(guó)家，素有“民族熔爐”之稱。緬甸國(guó)內(nèi)的沖突與戰(zhàn)火由來已久，60多年內(nèi)戰(zhàn)不斷，造成緬甸復(fù)雜的難民問題，使緬甸成為東南亞最大的難民輸出國(guó)。中緬邊境難民問題，主要是由緬甸政府軍與緬甸北部少數(shù)民族地方武裝由來已久的沖突所引發(fā)。歷史上，英國(guó)殖民者對(duì)緬甸采取分而治之的殖民統(tǒng)治政策，擴(kuò)大了緬甸主體民族緬族和少數(shù)民族的民族分歧和矛盾，為緬甸綿延至今的民族分裂與內(nèi)亂埋下了伏筆，特別是英國(guó)殖民統(tǒng)治者在統(tǒng)治期間對(duì)少數(shù)民族上層力量的支持，加深了少數(shù)民族的“離心力”，進(jìn)一步削弱了緬甸政府處理民族矛盾和問題的能力。

1948年1月4日緬甸擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治獲得獨(dú)立，緬甸中央政府在與各少數(shù)民族和解的基礎(chǔ)上統(tǒng)一建國(guó)，撣族人賽瑞泰出任緬甸獨(dú)立后的首任總統(tǒng)，但實(shí)際掌權(quán)的緬族總理吳努奉行“大緬族主義”，各民族地區(qū)并未獲得《彬龍協(xié)議》規(guī)定的各少數(shù)民族在其民族地區(qū)擁有“百分之百”的自治權(quán)，導(dǎo)致全國(guó)各地開始出現(xiàn)少數(shù)民族反政府民族武裝力量。隔閡、猜忌、紛爭(zhēng)導(dǎo)致緬甸至今沒有一個(gè)穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)環(huán)境，國(guó)內(nèi)的民族矛盾、民族沖突不斷。自成為新興民族獨(dú)立國(guó)家以來，緬甸先后經(jīng)歷了議會(huì)民主制——軍人統(tǒng)治——現(xiàn)代民主轉(zhuǎn)型期，但民族問題一直是緬甸政府需要解決的一個(gè)主要問題，國(guó)內(nèi)民族矛盾及其引發(fā)的武裝沖突，一直是長(zhǎng)期影響緬甸政局穩(wěn)定、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其國(guó)際關(guān)系的最為重要的影響因素。民族矛盾一直是緬甸國(guó)內(nèi)軍事沖突的根源之一，由民族問題導(dǎo)致的內(nèi)戰(zhàn)幾乎沒有停止過，由此所引發(fā)的緬甸難民問題一直十分嚴(yán)峻。緬甸獨(dú)立以來的60多年間，國(guó)內(nèi)數(shù)十支地方少數(shù)民族武裝與政府軍之間一直沖突與戰(zhàn)火持續(xù)不斷。1962年緬甸發(fā)生軍事政變后，吳奈溫主導(dǎo)的軍政府推行大緬族主義，奉行拒絕民族自治和加強(qiáng)大緬族同化的政策，緬甸政府對(duì)少數(shù)民族的打壓加劇，期間雖然緬政府陸續(xù)與20多個(gè)少數(shù)民族武裝達(dá)成過?；饏f(xié)議，但基本上都形如廢紙，內(nèi)戰(zhàn)從未停止，戰(zhàn)火蔓延不斷。1988年新的軍人集團(tuán)執(zhí)政后繼續(xù)采取高壓政策，新一屆軍人政府企圖以強(qiáng)制性武力來征服對(duì)高壓政策不滿及拒不簽訂不平等?；饏f(xié)議的少數(shù)民族武裝，更使本來族際矛盾不斷的緬甸雪上加霜，沖突不斷加劇，戰(zhàn)火造成大量緬甸難民背井離鄉(xiāng)，其中相當(dāng)一部分越過邊境逃到中國(guó)避難。

中緬邊境緬甸難民問題就歷史原因而言，是緬甸內(nèi)部近60多年的民族紛爭(zhēng)和內(nèi)戰(zhàn)等原因引起的。緬甸政府在獨(dú)立后并沒有對(duì)當(dāng)時(shí)以撣族、欽族、克欽族等為代表的已經(jīng)接受《彬龍協(xié)議》的少數(shù)民族，給予在緬甸憲法規(guī)定范圍內(nèi)的高度獨(dú)立權(quán)并實(shí)現(xiàn)相關(guān)承諾。不僅廢除了少數(shù)民族上層統(tǒng)治者的世襲特權(quán)，而且實(shí)行文化教育強(qiáng)制性的同化政策，進(jìn)一步加劇了少數(shù)民族武裝與緬甸政府軍的沖突。緬甸內(nèi)戰(zhàn)因克倫、克耶、孟撣、拉祜等少數(shù)民族相繼展開武裝叛亂，于1948年7月正式拉開序幕。由于緬甸政府并沒有延續(xù)《彬龍協(xié)議》的精神，并賦予少數(shù)民族及其武裝應(yīng)有的自治權(quán)利和地位，由此導(dǎo)致的民族武裝與政府軍之間的長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)，使戰(zhàn)火中的百姓無家可歸，許多人不得不逃到中國(guó)邊境避難?！案畹俟獭钡拿褡迕埽恢笔抢_緬甸至今的歷史遺留問題，特別是緬北少數(shù)民族武裝與緬甸政府軍的沖突，是中緬邊境難民問題的重要根源。

二、中緬邊境難民問題的現(xiàn)狀與未來走向

綜觀當(dāng)前緬甸政黨政治形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展〔1〕及民族紛爭(zhēng)形勢(shì)，從中緬邊境難民問題的現(xiàn)實(shí)影響因素來看，緬甸難民問題持續(xù)存在的原因主要有：一是緬北少數(shù)民族與緬甸政府在政治地位和政治權(quán)利上的紛爭(zhēng)；二是緬甸政府基于大緬族主義對(duì)緬北少數(shù)民族激進(jìn)的民族政策、對(duì)異族實(shí)施打壓引發(fā)的民族矛盾；三是緬甸北方少數(shù)民族的民族身份權(quán)利和民族平等、自由權(quán)利保護(hù)不足（到目前為止，緬甸許多少數(shù)民族沒有身份證，不能享有與緬族同等的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利），所引發(fā)的一系列對(duì)緬甸政府的不滿所導(dǎo)致。在緬甸推動(dòng)民主化進(jìn)程中，內(nèi)戰(zhàn)與民主在國(guó)內(nèi)政局中“亂象”共生，多股政治力量相互持續(xù)角力，國(guó)內(nèi)武裝沖突特別是緬甸政府軍與克欽獨(dú)立軍、果敢同盟軍的“大打出手”，使中緬邊境難民問題此起彼伏，綿延不斷。盡管目前緬甸已處于民主轉(zhuǎn)型期且經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但如果執(zhí)政黨民盟不能很好地解決民族問題，國(guó)內(nèi)武裝沖突和內(nèi)戰(zhàn)仍然很可能持續(xù)不斷地顯現(xiàn)出來，成為阻礙緬甸政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大毒瘤，難以消除，一旦緬甸政府和政府軍與少數(shù)民族武裝力量在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益等多個(gè)方面失去平衡，緬甸內(nèi)戰(zhàn)隨時(shí)可能一觸即發(fā)。

在緬甸境內(nèi)，一國(guó)之內(nèi)存在著數(shù)量繁多的民族、民族地方武裝、政黨和軍隊(duì)，即便是在同一個(gè)少數(shù)民族中，都有不同的武裝和黨派，這種情況全世界少有，且緬甸少數(shù)民族分布在占全國(guó)2∕3的山區(qū)，占據(jù)著特別廣大的資源豐富的地區(qū)，而緬甸政府長(zhǎng)期以來的民族政策只照顧到主體民族緬族的利益，不惜犧牲少數(shù)民族的權(quán)益，即便在若開邦等少數(shù)民族為主體的地區(qū)，緬甸的主體民族緬族仍居主要政治領(lǐng)導(dǎo)地位。所以，緬甸的民族問題是涉及多數(shù)民族的問題。民族和解難很大程度上是由于緬甸獨(dú)立以來民族政策的失誤，也涉及憲法修改、軍方立場(chǎng)、少數(shù)民族自身的滿意度和族群之間包容度考驗(yàn)等問題。中緬邊境出現(xiàn)的緬甸難民問題，是緬甸國(guó)內(nèi)復(fù)雜政局的直接反映，一方面，反映出緬甸政府大緬族主義利益主導(dǎo)的政治改革與緬北少數(shù)民族追求高度自治及平等愿景的相悖；另一方面，反映的是緬甸現(xiàn)階段低層“民主”與軍人集團(tuán)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的政府專治權(quán)力的矛盾沖突。由于緬甸中央政府權(quán)力長(zhǎng)期以來一直由單一族群緬族掌控，單一宗教佛教占主導(dǎo)地位，這成為引發(fā)緬甸國(guó)內(nèi)持久而復(fù)雜民族矛盾和內(nèi)戰(zhàn)的根本原因。吳登盛總統(tǒng)在位時(shí)，曾力圖以歷史上的“彬龍會(huì)議”精神，通過和平談判來全面解決緬甸的民族矛盾和問題。但由于緬甸的種族沖突和權(quán)力爭(zhēng)端等國(guó)內(nèi)因素復(fù)雜，國(guó)家始終缺乏確保少數(shù)民族地區(qū)高度自治的前提和確切的制度保障，作為總統(tǒng)，他始終無法命令政府軍停止對(duì)克欽獨(dú)立軍的軍事進(jìn)攻，未能從根本上解決問題，因此，緬甸民族問題一直作為緬甸轉(zhuǎn)型過程中的“黑暗面”持續(xù)至今。當(dāng)前緬甸執(zhí)政的民盟總體上主張?jiān)凇侗螨垍f(xié)議》框架內(nèi)，即同意少數(shù)民族自治的基礎(chǔ)上，通過談判實(shí)現(xiàn)和解，其執(zhí)政方略也有一些新思路，但與前政府一樣面臨各種復(fù)雜民族矛盾和問題。譬如，以往在軍人統(tǒng)治時(shí)期，軍人集團(tuán)幾乎把控了少數(shù)民族地區(qū)所有核心資源，現(xiàn)在民盟領(lǐng)導(dǎo)的新政府能否平衡軍人集團(tuán)與少數(shù)民族的利益關(guān)系，照顧到大多數(shù)人的利益，真正實(shí)現(xiàn)政治公正，面臨極大考驗(yàn)。

當(dāng)前，盡管世界格局已經(jīng)發(fā)生全新變化，但緬甸和平局勢(shì)較過去60多年卻無太大變化，特別是隨著美國(guó)等域外大國(guó)勢(shì)力的介入，使緬甸政局變化更增變數(shù)，中緬邊境難民問題日益成為冷戰(zhàn)結(jié)束以來亞洲安全形勢(shì)復(fù)雜變化、緬甸政局錯(cuò)綜復(fù)雜變幻的產(chǎn)物。從中緬邊境緬甸難民問題的發(fā)展趨勢(shì)來看，難民問題解決形勢(shì)前景不定，不容樂觀〔2〕。當(dāng)前緬甸的民族問題不會(huì)在短期內(nèi)得到解決，期望民盟短期內(nèi)能徹底解決緬甸的民族問題及其沖突是不切實(shí)際的。中緬邊境分布著眾多緬甸少數(shù)民族武裝，至今依然存在著這些少數(shù)民族武裝與緬政府軍持續(xù)不斷的戰(zhàn)火?！俺情T失火，殃及池魚”，緬甸民族矛盾和武裝沖突一直以來都是引發(fā)中緬邊境難民問題的直接導(dǎo)火索。難民隱患始終與緬甸民族矛盾及族際沖突相伴相生，緬甸民族問題一日得不到妥善解決，中緬邊境就會(huì)一直存在持續(xù)不斷的緬北戰(zhàn)火威脅和難民潮隱患，使難民問題日益成為直接影響中國(guó)西南邊疆安全和對(duì)外開放的嚴(yán)重隱患和問題。

三、堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，高度重視和應(yīng)對(duì)中緬邊境難民問題

當(dāng)前，我國(guó)周邊安全形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，西南邊疆的中緬邊境難民問題，對(duì)中國(guó)整體國(guó)家安全形勢(shì)的穩(wěn)定牽一發(fā)而動(dòng)全身。躲避戰(zhàn)火的緬甸邊民大量涌入，使中國(guó)西南邊疆安全隱患日益凸顯。隨著我國(guó)“一帶一路”倡議和全方位對(duì)外開放的推進(jìn)，緬甸難民涌入問題已成為中國(guó)西南邊疆多民族地區(qū)安全穩(wěn)定發(fā)展和與周邊國(guó)家關(guān)系中的潛在熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，中緬邊境緬甸難民問題對(duì)我國(guó)邊疆穩(wěn)定的影響、對(duì)中緬邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全和我國(guó)西南方向內(nèi)政外交形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，已成為中國(guó)新時(shí)期邊疆安全治理面臨的新課題。針對(duì)中緬邊境難民問題，應(yīng)未雨綢繆，積極應(yīng)對(duì)。

（一）從總體國(guó)家安全觀高度警惕和正視中緬邊境難民問題

正視難民的存在是解決難民問題的前提和基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，這是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜〔3〕，難民問題已日益成為對(duì)我國(guó)西南邊疆安全構(gòu)成威脅與挑戰(zhàn)的不可回避的重要隱患和問題。目前，中國(guó)國(guó)內(nèi)一些地方政府對(duì)中緬邊境難民問題某種程度上還處于諱莫如深的狀態(tài)，對(duì)難民問題的認(rèn)識(shí)也因人而異，一些跨界民族會(huì)在特定時(shí)期表現(xiàn)出對(duì)流落失所的跨界同胞強(qiáng)烈的同情心和過激行為。課題組在對(duì)相關(guān)邊境地區(qū)地方政府工作人員調(diào)查訪談的過程中，相關(guān)職能單位的部分工作人員有意無意地回避難民問題，這說明，在中國(guó)要正視難民問題還需要有一個(gè)過程。中緬邊境難民問題與我國(guó)的國(guó)家利益息息相關(guān)，不僅關(guān)系到我國(guó)總體國(guó)家安全，也關(guān)系到我國(guó)對(duì)外開放的大國(guó)形象及國(guó)際地位、國(guó)家戰(zhàn)略和海外投資利益及“一帶一路”和平愿景的實(shí)施?；谝陨辖嵌确治?，中緬邊境的難民問題對(duì)我國(guó)西南邊疆安全及內(nèi)政外交的潛在性隱患及影響不可輕視，各級(jí)相關(guān)部門必須站在國(guó)家總體安全觀的高度，未雨綢繆，統(tǒng)籌兼顧，高度重視和妥善處理。

（二）借鑒國(guó)際社會(huì)特別是緬甸周邊國(guó)家管理難民事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

緬甸長(zhǎng)期處在政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)不繁榮、民族關(guān)系緊張及對(duì)外邦交非正?；臓顟B(tài)下，內(nèi)戰(zhàn)致使大量難民涌入周邊國(guó)家和地區(qū)。現(xiàn)如今緬甸難民問題已經(jīng)發(fā)展成為國(guó)際社會(huì)熱點(diǎn)問題。長(zhǎng)期以來，緬甸周邊國(guó)家泰國(guó)、孟加拉國(guó)、印度等國(guó)在處理緬甸難民問題上，常常陷入進(jìn)退兩難、“焦頭爛額”之境，難民問題在一定程度上影響了緬泰、緬印、緬孟之間的關(guān)系。放眼歐洲難民危機(jī)問題，其對(duì)歐洲各國(guó)產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，及難民流入對(duì)這些國(guó)家安全與穩(wěn)定所產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，以及這些國(guó)家對(duì)難民問題不加管制、放任難民涌入的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)十分深刻，值得中國(guó)引以為戒。因此，應(yīng)充分借鑒和吸取以聯(lián)合國(guó)為首的國(guó)際組織、美國(guó)和以泰國(guó)、馬來西亞、印度為主的緬甸周邊國(guó)家對(duì)緬甸難民問題的相關(guān)政策、管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從中選擇適合中國(guó)國(guó)情的難民問題治理路徑，提高對(duì)中國(guó)邊境難民事務(wù)管理的水平，避免陷于被動(dòng)和失誤。

（三）完善關(guān)于難民管理的法律法規(guī)，依法處理中緬邊境難民問題

應(yīng)高度重視對(duì)中緬邊境難民問題的依法治理。中華人民共和國(guó)成立以來，中國(guó)有關(guān)難民事務(wù)管理的法律有1986年的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》、2008年的《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》和《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》、2010年的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》和2013年的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》。自2013年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》較之前的法律增加了針對(duì)難民管理的條款。同時(shí)，中國(guó)已經(jīng)加入聯(lián)合國(guó)難民公約，已成為聯(lián)合國(guó)難民公約締約國(guó)?？紤]到中國(guó)西南邊疆的穩(wěn)定及中國(guó)的對(duì)外開放、“一帶一路”等問題，制定難民法勢(shì)在必行。目前，建立和完善對(duì)難民問題妥善處理和解決的長(zhǎng)效法律機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫，但是就目前我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)來看，尚缺少難民事務(wù)管理的配套法律法規(guī)細(xì)則，缺乏完善的難民管理法律方法和相關(guān)的立法計(jì)劃，極其不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)解決中緬邊境難民問題。為使國(guó)際社會(huì)更好理解和支持中國(guó)在難民問題上負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，從法律層面上，必須加緊研究和制定出臺(tái)有關(guān)難民危機(jī)應(yīng)對(duì)和管理的法律法規(guī)。

（四）力促緬北少數(shù)民族與緬甸政府實(shí)現(xiàn)民族和解

從緬甸難民問題的由來與根源可見，戰(zhàn)爭(zhēng)是難民產(chǎn)生的禍根。緬甸要實(shí)現(xiàn)真正的民主與和平，必須消除緬甸國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)；只有消除戰(zhàn)爭(zhēng)，中緬邊境難民問題才能得到徹底解決，也才能實(shí)現(xiàn)中緬邊境和平與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)兩國(guó)共同發(fā)展。緬甸難民涌入使得中國(guó)邊境地區(qū)與緬雙邊貿(mào)易往來受損〔4〕，對(duì)中緬兩國(guó)發(fā)展都極其不利，緬甸民族和解問題一日不得到解決，不僅緬甸的和平發(fā)展無從談起，中國(guó)的西南邊境安寧也將得不到保障；有利于中緬共同發(fā)展繁榮的“一帶一路”和平發(fā)展愿景將嚴(yán)重受阻。因此，中國(guó)政府應(yīng)力促緬甸政府與緬北少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)民族和解，和平解決沖突，這不僅對(duì)沖突雙方有好處，對(duì)于我國(guó)邊境地區(qū)的安全、中緬雙邊經(jīng)貿(mào)往來都有利。緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)的穩(wěn)定與否，都會(huì)對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)乃至我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)生影響，而沖突雙方的和解，是最好的解決方式。要從根本上解決中緬邊境緬甸難民問題，中國(guó)外交必須從緬甸國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、民族矛盾等方面著手考慮，開展相關(guān)工作；必須一以貫之地堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，堅(jiān)持和奉行睦鄰友好的基本外交方針，加強(qiáng)中國(guó)與緬甸的友好合作關(guān)系，加強(qiáng)與緬甸周邊國(guó)家關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展，通過聯(lián)合國(guó)及國(guó)際社會(huì)力量，力促緬北少數(shù)民族與緬甸政府實(shí)現(xiàn)民族和解，這是實(shí)現(xiàn)緬甸國(guó)內(nèi)和平發(fā)展的根本途徑，也是解決中緬邊境難民問題的關(guān)鍵所在。