□鐘偉軍

[浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 杭州 310018]

一、改革開放以來行政審批制度改革的特殊內(nèi)涵

40年前中國開啟了改革開放這一偉大的歷史進(jìn)程，而行政審批制度改革伴隨了這一進(jìn)程的始終。作為“一個(gè)資源秉賦較差的、發(fā)展中的農(nóng)民國家”[1]，如何在較短的時(shí)間內(nèi)通過內(nèi)生型的力量追趕西方工業(yè)化的步伐，實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化是新中國領(lǐng)導(dǎo)人迫切需要面對(duì)的問題。通過國家的力量，依照統(tǒng)一的戰(zhàn)略，集中資源并有計(jì)劃、有目的地配置到急需的領(lǐng)域和項(xiàng)目，這被認(rèn)為是短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化最有效的途徑。盡管通過行政手段全面介入到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的方式在一段時(shí)間內(nèi)確實(shí)為現(xiàn)代化的啟動(dòng)奠定了一定的基礎(chǔ)，然而，這種方式的弊端所付出的巨大代價(jià)和現(xiàn)代化的困境使得建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為必然。改革開放把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一最有效率的資源配置方式引入到了社會(huì)主義制度之中，依賴一組以價(jià)格引導(dǎo)供給與需求間交易的制度建構(gòu)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了活水源頭。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立離不開一整套與之相適應(yīng)的規(guī)范體系，離不開政府職能模式的深刻轉(zhuǎn)型，政府需要依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯重新定位自身的職能邊界，轉(zhuǎn)變和規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行方式，而建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度是其中最為重要的規(guī)范體系之一。

理論上來說，行政審批是屬于政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)制度，在一切實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國家中，都存在著一整套行政審批制度[2]。但對(duì)于中國來說，改革開放以來的行政審批制度改革顯得更加復(fù)雜和特殊，這是因?yàn)?，中國市?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是一個(gè)自我進(jìn)化的過程，市場(chǎng)的發(fā)展基本上是鑲嵌在并且受制于社會(huì)文本（Context）與歷史的情境中。改革開放以后的中國市場(chǎng)化過程具有明顯的“嫁接”特征，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無法擺脫過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約和影響，不可避免地形成了兩種體制共存共生的轉(zhuǎn)型形態(tài)[3]。這形成了一種特殊的計(jì)劃與市場(chǎng)的交互作用，兩者有時(shí)會(huì)相互增強(qiáng)，有時(shí)則會(huì)彼此制約，這種現(xiàn)象非常類似生物學(xué)上的“共同演化”（Co Evolutionary）的概念[4]。這種特殊的市場(chǎng)化進(jìn)程決定了我國的行政審批制度改革的特殊內(nèi)涵，那就是：一方面行政審批制度改革首先必須面對(duì)“去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的問題，也就是去除過去那種濃厚泛行政化色彩，改變行政命令、個(gè)人意志隨意介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的狀況，行政權(quán)力大規(guī)模地撤出經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域；另一方面，行政審批制度改革更需要面對(duì)“市場(chǎng)化發(fā)展”的問題，也就是建立、規(guī)范、甚至強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論所倡導(dǎo)的政府的監(jiān)管和宏觀引導(dǎo)職能；將權(quán)力機(jī)制移載入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程，規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的各種行為和措施。前者是去行政化的問題，而后者則是強(qiáng)化行政規(guī)制的問題。由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，行政化的慣性難以消除，行政化的不當(dāng)干預(yù)往往很難與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下有效的行政規(guī)制清晰地區(qū)分開來。同樣由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)力對(duì)資源的支配，使得去除不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)往往面臨著巨大的阻力。改革開放以來行政審批制度改革的目標(biāo)就是在把行政權(quán)力從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的微觀領(lǐng)域剝離的同時(shí)強(qiáng)化行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為的宏觀規(guī)制和引導(dǎo)，正是兩種看起來“相逆”的過程同時(shí)并存使得我國行政審批制度的改革更加充滿挑戰(zhàn)。

二、發(fā)展的壓力與地方行政審批“一站式”服務(wù)的建設(shè)

改革開放之初，我國“去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”層面上的行政審批制度的改革其實(shí)就已經(jīng)開始了，但在當(dāng)時(shí)，由于我國對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知還不夠，加上當(dāng)時(shí)主要精力集中在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，也就沒有明確的行政審批的概念，行政審批制度的改革和發(fā)展缺乏確立明確的指導(dǎo)思想，也沒有整體的規(guī)劃和統(tǒng)一的部署，大致上是遇到了什么問題就解決什么問題[5]。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的削弱，市場(chǎng)主體的地位不斷提升，行政審批制度改革的重要性逐漸凸顯出來，行政審批制度改革日益被視為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。尤其是1992年黨的十四大明確提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并下定決心切實(shí)推動(dòng)行政體制改革，推動(dòng)轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率。行政審批制度的改革日益提到了日程，而首先開啟行政審批制度的則是地方政府。這主要是因?yàn)楦母镩_放以來地方政府面臨著越來越大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。20世紀(jì)80年代的中央地方分權(quán)使得地方政府在獲得了越來越大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)的同時(shí)也面臨著原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，1994年分稅制度的確立，更是使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大化成為地方政府的核心目標(biāo)。為了快速發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，吸引外來投資，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)，各地方政府采取了一些臨時(shí)措施以克服過去行政審批的弊端[6]。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳率先啟動(dòng)了地方行政審批改革，為了提升招商引資的效率，整合政府職能和簡(jiǎn)化審批程序，一些地方開始成立“一站式”的行政審批中心。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代末期以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府之間圍繞著招商引資的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，具有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的、無處不在的行政審批的弊端更顯突出，設(shè)立“一站式”行政審批中心有著更加迫切的需求。同時(shí)，WTO的加入使得轉(zhuǎn)變政府職能、依法推進(jìn)行政審批制度的全面改革已經(jīng)成為各界的共識(shí)。地方“一站式”行政審批中心也逐漸得到中央的認(rèn)可，2001年開始，行政審批制度改革上升到了中央戰(zhàn)略的層面，2004年《行政許可法》正式實(shí)施，其中規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，使得行政審批“一站式”服務(wù)中心有了合法性的依據(jù)。此后，國務(wù)院多次有計(jì)劃、系統(tǒng)地推動(dòng)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大壓力和自上而下的推動(dòng)使得“一站式”行政審批中心在各地得到快速擴(kuò)散。各地在積極減少審批事項(xiàng)和簡(jiǎn)化審批流程的基礎(chǔ)上，將能夠集中審批、能夠聯(lián)合辦公的機(jī)構(gòu)集中起來，實(shí)行“一站式”“窗口式”“一廳式”的集中聯(lián)合審批服務(wù)?！耙徽臼健毙姓徟?wù)中心在各地得到普遍推廣，它們的名稱包括“行政審批中心”“政務(wù)中心”“政務(wù)服務(wù)中心”“行政許可中心”“行政服務(wù)中心”“政務(wù)大廳”“市政大廳”“便民服務(wù)中心”等[7]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2005年，全國地級(jí)政府和縣級(jí)政府設(shè)立的“一站式”行政審批服務(wù)中心分別達(dá)到342家和1686家[8]，基本上是遍地開花。

行政審批一站式（One-Stop Shop）服務(wù)最早來源于西方國家于20世紀(jì)70年代的公共行政改革，為了打破官僚制的僵化和減少各種繁文縟節(jié)，為民眾提供更加便利的公共服務(wù)而設(shè)立的，其最重要的取向就是效率，而效率對(duì)于改革開放后的地方政府來說無疑是最為重要的。如何在激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲得更多的投資從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不僅關(guān)系到足夠的財(cái)政收入，也關(guān)系到本地民生的可持續(xù)性投入，甚至關(guān)系到地方官員的政治升遷。對(duì)地方政府來說，“一站式”行政審批服務(wù)中心無疑是最為有效的制度“裝置”。這一“裝置”在清理審批事項(xiàng)、精簡(jiǎn)審批權(quán)力的基礎(chǔ)上，將散布在各個(gè)部門的審批事項(xiàng)和權(quán)力集中到統(tǒng)一的場(chǎng)所辦理，提供“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務(wù)”，大大減少了企業(yè)和民眾奔波于不同部門不同地方跑步審批的時(shí)間，從而減少了投資過程中與政府互動(dòng)的交易費(fèi)用。對(duì)地方政府來說，這種效率還體現(xiàn)在對(duì)行政審批的監(jiān)督方面。行政審批“一站式”服務(wù)中心搭建了對(duì)審批許可實(shí)施日常管理的平臺(tái)，可以做到對(duì)審批活動(dòng)全過程和具體行為、辦理結(jié)構(gòu)的管理[9]，從而大大簡(jiǎn)化了行政審批過程中政府內(nèi)部的交易成本，有效地提升了行政審批監(jiān)管的效能。實(shí)踐證明，行政審批“一站式”服務(wù)中心大大提升了審批效率和質(zhì)量，為地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了有效的機(jī)制動(dòng)力。

三、內(nèi)涵式發(fā)展與地方行政審批“一站式”服務(wù)的困境

地方行政審批“一站式”服務(wù)中心是出于提升招商引資的效率以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速成長而設(shè)立，但經(jīng)過30年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展后，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨著重要的轉(zhuǎn)型升級(jí)，已從片面追求增長的速度和數(shù)量向增長的質(zhì)量和內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。穩(wěn)定、持續(xù)，并讓所有收入階層收益的增長非常重要，因?yàn)樵鲩L的來源和模式共同塑造了發(fā)展的成果[10]。高質(zhì)量地發(fā)展—經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境、民生等協(xié)調(diào)起來，讓更多的人共享了發(fā)展的成果，讓民眾更切身地感知到了近年來尤其是十八大以來越來越明確和強(qiáng)烈的目標(biāo)導(dǎo)向。十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，其重要性被不斷強(qiáng)調(diào)，基于新理念的發(fā)展模式被視為關(guān)系到我國發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。這時(shí)，以效率為導(dǎo)向的“一站式”行政審批服務(wù)中深層次的問題也逐漸凸顯出來。地方政府“一站式”行政審批模式總體上依然處于行政審批制度改革的“初級(jí)階段”，其主要的方式依然是應(yīng)急性的、淺層次的減量型改革，具有濃厚的“去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的特征，強(qiáng)調(diào)的是審批權(quán)限和事項(xiàng)的簡(jiǎn)單的聚合以及離散的審批要素的形式化集中。而內(nèi)涵式發(fā)展強(qiáng)調(diào)政府職能和行為模式的內(nèi)在的深刻的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，在充分尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的基礎(chǔ)功能，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。行政審批的目的不僅僅在于提升吸引資本和經(jīng)濟(jì)的增長，也不僅僅是減權(quán)放權(quán)，正如十八大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的那樣，是推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。

更重要的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境和社會(huì)民生之間的良性互動(dòng)，也就是“市場(chǎng)化發(fā)展”層面上的行政審批，即“一站式”行政審批的困境：政府審批的尺度—行政審批的權(quán)力邊界到底在哪里依然不清。首先，從理論上來說，行政審批的尺度主要有倫理尺度，即審批應(yīng)限定于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域；技術(shù)尺度，即從技術(shù)能力方面來看行政審批能夠修補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷；經(jīng)濟(jì)尺度，即成本效益原則[11]。雖然地方政府普遍進(jìn)行了多輪審批減權(quán)、清理，但是，不少地方僅僅停留在數(shù)量上的加減，“一站式”行政審批依然行使著不少違背市場(chǎng)機(jī)制的不恰當(dāng)權(quán)限，作為“制度后門”和“灰色地帶”的非行政許可審批事項(xiàng)依然大量存在。而作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的行政審批很多時(shí)候依然處于缺位狀態(tài)；其次政府部門之間的離散化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重?！耙徽臼健狈?wù)中心受到來自不同部門和不同組織的自主權(quán)和自我利益的挑戰(zhàn)，往往會(huì)使得跨部門的整合成為一件困難的事情[12]?！耙徽臼健毙姓徟?wù)盡管從形式上集中了各部門的審批事項(xiàng)，但是，由于不同部門不同層級(jí)之間權(quán)力、利益和信息壁壘使得多頭多層審批問題始終未得到有效破解，這不僅使一些部門利用審批不斷擴(kuò)權(quán)擴(kuò)力，而且形成了一個(gè)變相的利益鏈條，致使行政審批制度改革徘徊不前[13]。一些“一站式”行政審批服務(wù)中心在不少地方主要是一種形象工程，只是行政審批材料的收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，實(shí)質(zhì)性的審批權(quán)力依然停留在各相關(guān)部門內(nèi)部。地方政府選擇了在不觸動(dòng)執(zhí)行者實(shí)質(zhì)性審批權(quán)力的情況下，借助行政服務(wù)中心這一“裝置”來推動(dòng)制度創(chuàng)新[14]；三是只強(qiáng)調(diào)審批而忽視監(jiān)管?！耙徽臼健毙姓徟鷱?qiáng)調(diào)的是審批行為本身，而對(duì)于內(nèi)涵式發(fā)展來說，審批背后的有效監(jiān)管是更加重要的。中央政府多次強(qiáng)調(diào)從事前審批轉(zhuǎn)向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，而“一站式”行政審批顯然沒有把監(jiān)管作為其中基本的職能，往往是“只批不管”或“以批代管”。

2008年以后，一些地方意識(shí)到這些困境，對(duì)“一站式”行政審批進(jìn)行了深化改革，推動(dòng)行政審批的“兩集中、兩到位”，也就是一個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批職能向一個(gè)處室集中，行政審批處室向行政審批服務(wù)中心集中，保障進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心的審批事項(xiàng)到位、審批權(quán)限到位。為了改變行政審批服務(wù)中心地位較低、部門分割的困境，一些地方則成立了地方行政審批局，行使本級(jí)政府所有的審批權(quán)力，在人員編制歸屬上自成一體，以打破“職責(zé)同構(gòu)”壁壘，形成職責(zé)分工合理、事權(quán)相對(duì)獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的新型行政審批體制。然而，地方“一站式”行政審批的困境依然沒有得到有效的解決，地方行政審批制度與內(nèi)涵式發(fā)展之間的矛盾依然沒有從根本上得到緩解。

四、“最多跑一次”：“一站式”行政審批的全面深化改革

開始于2017年初的浙江省“最多跑一次”改革可以說是到目前為止地方政府對(duì)“一站式”行政審批改革最為徹底、最為強(qiáng)烈，也是最為引人注目的改革。所謂“最多跑一次”，也就是“群眾或企業(yè)到政府辦理一件事情，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，從受理申請(qǐng)到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門”。與很多地方政府行政審批改革模糊化的目標(biāo)不同，“最多跑一次”改革把目標(biāo)確定為絕對(duì)量化的、剛性化的“最多一次”的結(jié)果硬約束。實(shí)際上，自從2001年國務(wù)院全面啟動(dòng)行政審批制度改革以來，歷次改革強(qiáng)調(diào)的是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的需要，減少、下放、合并審批權(quán)力，精簡(jiǎn)、規(guī)范、健全審批過程，而并沒有對(duì)企業(yè)或群眾到政府辦事跑多少次有過明確的強(qiáng)調(diào)。“最多跑一次”改革不僅把改革目標(biāo)硬化為“最多一次”的辦事結(jié)果，以此作為衡量改革成效的“標(biāo)尺”，而且把改革的評(píng)價(jià)簡(jiǎn)化為服務(wù)對(duì)象的最直接的感受。盡管不少“最多跑一次”事項(xiàng)往往是邏輯上的“跑一次”，而不是實(shí)際上的“跑一次”[15]。但是，“最多跑一次”改革通過將群眾、企業(yè)等社會(huì)主體的需求引入，使其與政府之間的制度性交易成本內(nèi)化為了政府部門之間的溝通成本[16]。這需要從政府自身內(nèi)部深層次的體系和結(jié)構(gòu)入手，把改革的“刀刃”向內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)果的最優(yōu)，這意味著必須對(duì)現(xiàn)有“一站式”審批進(jìn)行全面、縱深的改革。

一是政府權(quán)責(zé)和行為模式的深刻轉(zhuǎn)型。“最多跑一次”無疑對(duì)政府權(quán)責(zé)提出了更高的要求，政府的權(quán)力需要進(jìn)一步“瘦身”，需要進(jìn)一步明確和規(guī)范，依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，能減則減、能放則放，相近權(quán)責(zé)之間整合、歸并，尤其是行政審批權(quán)力簡(jiǎn)政放權(quán)需要進(jìn)一步深化。2017年初“最多跑一次”改革全面啟動(dòng)之后，相關(guān)的權(quán)責(zé)體制改革和行為模式的轉(zhuǎn)型越來越走向縱深化。在原有權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)政放權(quán)的力度和深度得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，繼續(xù)削減行政許可事項(xiàng)，積極推進(jìn)政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄的“瘦身”，對(duì)關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益以外的企業(yè)投資項(xiàng)目，一律不再核準(zhǔn)審批，均實(shí)行備案管理。進(jìn)一步精減行政事業(yè)收費(fèi)，從而倒逼各級(jí)各部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)[17]。與此同時(shí)，政府市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)得到強(qiáng)化和完善，逐漸推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、公正高效、法治保障的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體系，強(qiáng)化政府公共服務(wù)的意識(shí)和能力?！白疃嗯芤淮巍备母锸菍?duì)政府權(quán)能體系的全面重塑，也意味著政府權(quán)力運(yùn)行模式轉(zhuǎn)型。

二是政府內(nèi)部職能和組織的無縫對(duì)接?！白疃嗯芤淮巍备母飶男问缴细淖兞诉^去各部門自設(shè)窗口的模式，全面推行“一窗受理、集成服務(wù)”，按辦事功能區(qū)域整合成綜合服務(wù)窗口，實(shí)行前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件的工作模式。受理窗口一次性收集所辦事項(xiàng)的全部所需材料，再把相關(guān)材料分別傳送到各相關(guān)部門，各部門聯(lián)動(dòng)同步辦理后，將結(jié)果材料送到“綜合窗口”統(tǒng)一出件。強(qiáng)調(diào)關(guān)注群眾和企業(yè)需求什么，而不是單個(gè)組織提供什么，從而促使組織間的整合。而這種服務(wù)形式的改變體現(xiàn)的是背后部門權(quán)責(zé)和職能關(guān)系的深刻變化，這需要把散落在各個(gè)部門的相關(guān)權(quán)責(zé)依照事項(xiàng)分類、分領(lǐng)域進(jìn)行全面梳理和有效整合，清理、合并和簡(jiǎn)化不同部門之間重疊的、多余的辦事事項(xiàng)。需求驅(qū)動(dòng)的政府服務(wù)模式需要?jiǎng)?chuàng)建跨多個(gè)組織和部門的獨(dú)特的業(yè)務(wù)流程[18]。具體做法是由責(zé)任部門牽頭，負(fù)責(zé)全面梳理和整合本事務(wù)領(lǐng)域相關(guān)部門的權(quán)責(zé)關(guān)系和辦事流程。

三是跨部門和跨層級(jí)資源的深度共享。政府組織間的離散化很重要的原因在于資源的部門化，其中最重要的資源就是信息。群眾辦事多跑路、重復(fù)遞交材料很多時(shí)候是源于長期以來的部門信息孤島。為了讓數(shù)據(jù)真正“跑起來”，讓群眾“少跑路”，浙江省對(duì)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)平臺(tái)和容災(zāi)備份中心等建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)全省統(tǒng)一的電子證照庫、人口綜合庫、法人綜合庫、公共信用庫，各級(jí)行政機(jī)關(guān)不得新建、擴(kuò)建、改建獨(dú)立的數(shù)據(jù)中心和業(yè)務(wù)專網(wǎng)，已有業(yè)務(wù)專網(wǎng)經(jīng)合理分類后并入電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在2017年5月印發(fā)了專門的公共數(shù)據(jù)管理辦法，公共數(shù)據(jù)實(shí)行統(tǒng)一編目，依照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)各市、縣（市、區(qū)）城市管理、燃?xì)?、水?wù)等公共服務(wù)類數(shù)據(jù)向省級(jí)部門數(shù)據(jù)倉和省大數(shù)據(jù)中心歸集。在此基礎(chǔ)上全面打造全省統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)共享和交換平臺(tái)。規(guī)定公共數(shù)據(jù)原則上必須共享。依照無條件共享、受限共享和非共享三類情況，分別確定數(shù)據(jù)屬性及共享實(shí)現(xiàn)方式，并出臺(tái)了詳細(xì)的工作要點(diǎn)以推動(dòng)部門和層級(jí)信息的深度共享。

四是媒介技術(shù)與政務(wù)服務(wù)的全面融合。首先體現(xiàn)在媒介技術(shù)與政府組織職能的全面相融。浙江省建設(shè)了覆蓋各個(gè)部門、各個(gè)層級(jí)的政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”門戶，建立了全省統(tǒng)一的電子政務(wù)實(shí)名用戶身份認(rèn)證體系，把各部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與“一窗受理”平臺(tái)全面對(duì)接，為政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上無差別受理提供支撐，實(shí)現(xiàn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)網(wǎng)上辦事系統(tǒng)“一點(diǎn)登錄、全網(wǎng)漫游”。其次體現(xiàn)在媒介技術(shù)與政務(wù)服務(wù)過程的全面融合，推進(jìn)網(wǎng)上咨詢、申請(qǐng)、受理、審批、查詢、反饋、投訴與評(píng)價(jià)的政務(wù)服務(wù)全流程在線運(yùn)行。推進(jìn)業(yè)務(wù)全程電子化流轉(zhuǎn)，建設(shè)全省統(tǒng)一的電子印章、電子檔案、電子證照技術(shù)體系，實(shí)行“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”的行政審批電子化歸檔模式；最后是媒介技術(shù)與服務(wù)對(duì)象的全面融合。依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)整合各類網(wǎng)上領(lǐng)導(dǎo)信箱、咨詢投訴渠道，實(shí)現(xiàn)政務(wù)咨詢投訴數(shù)據(jù)大集中。通過APP、微信公眾號(hào)以及自助服務(wù)終端等形式與群眾零距離連接，實(shí)現(xiàn)集約化的網(wǎng)上遠(yuǎn)程服務(wù)和自主的個(gè)性化服務(wù)。為了突破政企之間的“信息孤島”現(xiàn)象，充分發(fā)揮釘釘對(duì)企業(yè)的高覆蓋率和使用黏性，為企業(yè)提供一站式在線移動(dòng)服務(wù)云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效、便捷的服務(wù)。

“最多跑一次”改革到現(xiàn)在短短兩年不到的時(shí)間里已經(jīng)引起了很大的反響，并取得了良好的效果，從短期來看較好提升了政府便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資審批項(xiàng)目等的辦事效率；從長遠(yuǎn)來看，改革超越了行政管理意義上的效率提升，它通過以事項(xiàng)為載體撬動(dòng)了跨部門的流程再造，倒逼各部門減少行政權(quán)力，在推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、規(guī)范行政權(quán)力行使等方面成效顯著，已經(jīng)初步顯現(xiàn)出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制全面深化改革的撬動(dòng)效應(yīng)[19]。這一改革也得到了中央的充分肯定。2018年1月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》，中央深改辦建議向全國復(fù)制推廣浙江經(jīng)驗(yàn)，“最多跑一次”被寫入2018年國務(wù)院政府工作報(bào)告。2018年6月22日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》，其中對(duì)“最多跑一次”改革在全國的推廣和落實(shí)進(jìn)行了具體的部署，目前，在全國各地，“最多跑一次”改革正在地方政府各個(gè)層面全面鋪開，成為當(dāng)前地方行政審批改革中最為亮麗的風(fēng)景線。從一開始行政審批形式化的“一站式”體制創(chuàng)新到“最多跑一次”的全面深化改革，展示著地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要進(jìn)程。